III SA/KR 362/25

III SA/Kr 362/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-09-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna /przewodniczący/
Maria Zawadzka
Marta Kisielowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1530
Art. 252
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Maria Zawadzka Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paulina Grojec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2025 r. sprawy ze skargi Fundacji P. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 17 stycznia 2025 r. nr SKO.SW/4101/148/2024 w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 17 stycznia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 10 czerwca 2024 r. orzekającą o określeniu należności stanowiącej kwotę dotacji podlegającej zwrotowi w wysokości 311509,07 zł z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2021 roku przez Publiczne [...] Przedszkole nr [...] "D." w K. (dalej: "przedszkole") z siedzibą przy ulicy W. [...] w K. (pkt 1) oraz nakazującą dokonanie zwrotu należności wraz z odsetkami dla należności podatkowych (pkt 2). Postawę prawną decyzji stanowił art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 5 i 6 pkt 1 w zw. z art. 60 pkt 1 , art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1530 ze zm., dalej: "u.f.p.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a.").
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Z zaświadczenia z 30 sierpnia 2018 r. Prezydenta Miasta Krakowa wynika, że 29 sierpnia 2018 r. dokonano wpisu do Ewidencji Szkół i Placówek Niepublicznych prowadzonej przez Prezydenta Miasta Krakowa pod numerem [...] przedszkola o nazwie: Niepubliczne [...] Przedszkole nr [...] "D." w K., adres przedszkola ul. G. [...], K., prowadzone przez Fundację P. z siedzibą w P. (dalej: "skarżąca"). W § 4 zaświadczenia wskazano, że wszelkie zmiany danych zawartych w zgłoszeniu powstałe po wpisie przedszkola do ewidencji, osoba prowadząca przedszkole jest zobowiązana zgłosić w terminie 14 dni do Prezydenta Miasta Krakowa.
Decyzją z 20 września 2019 r. Prezydent Miasta Krakowa zezwolił na założenie przedszkola publicznego prowadzonego przez skarżącą o nazwie Publiczne [...] Przedszkole nr [...] "D." w K. z siedzibą w K. przy ulicy G. [...], z datą rozpoczęcia działalności - 1 września 2020 r.
Decyzją z 20 września 2019 r. Prezydent Miasta Krakowa odmówił wydania zezwolenia na rozszerzenie działalności przedszkola o inną lokalizację przy ulicy W. [...] w K.
Postanowieniem z 12 listopada 2020 r. Małopolski Kurator Oświaty negatywnie zaopiniował wniosek złożony przez skarżącą o wydanie opinii w sprawie zmiany siedziby przedszkola z ul. G. [...], na ul. W. [...] w K. Postanowieniem z 26 maja 2021 r. Minister Edukacji i Nauki utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Małopolskiego Kuratora Oświaty.
Decyzją z 26 stycznia 2021 r. Prezydent Miasta Krakowa wykreślił z dniem 26 stycznia 2021 r. z Ewidencji Szkół i Placówek Niepublicznych przedszkole o nazwie Niepubliczne [...] Przedszkole nr [...] "D. w K..
W dniu 29 lipca 2021 r. skarżąca wniosła o zmianę zezwolenia na założenie przedszkola polegającą na zmianie siedziby z ulicy G. [...] na ul. W. [...] w K.
Postanowieniem z 27 maja 2021 r. Prezydent Miasta Krakowa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na założenie przedszkola.
Zaświadczeniem nr 49/21 z 11 czerwca 2021 r. Prezydent Miasta Krakowa potwierdził, że w Ewidencji Szkół i Placówek Niepublicznych figuruje Niepubliczne [...] Przedszkole z siedzibą przy ulicy W. [...], które zostało wpisane do ewidencji 31 sierpnia 2020 r., a działalność rozpocznie 1 lipca 2021 r.
Decyzją z 22 czerwca 2021 r. Prezydent Miasta Krakowa odmówił wydania zezwolenia na zamianę siedziby publicznego przedszkola pod nazwą Publiczne [...] Przedszkole nr [...] "D." w K. z ul. G. na ul. W.
Postanowieniem z 23 sierpnia 2021 r. Małopolski Kurator Oświaty pozytywnie zaopiniował - po rozpatrzeniu wystąpienia Prezydent Miasta Krakowa z 11 sierpnia 2021 r. - wniosek skarżącej o zmianę siedziby przedszkola z ulicy G. [...] na ulicę W. [...] w K. od 1 września 2021 r.
Decyzją z 31 sierpnia 2021 r. Prezydent Miasta Krakowa zmienił z dniem 31 sierpnia 2021 r. siedzibę przedszkola z ulicy G. na ulicę W. oraz orzekł o likwidacji siedziby przy ulicy G.
13 stycznia 2022 r. skarżąca przedłożyła roczne sprawozdanie z wykorzystania dotacji otrzymanej w 2021 r. Skarżąca otrzymała dotację w wysokości 578 824, 44 zł, w tym dotację dla uczniów posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego 1425,75 zł. Wykorzystano kwotę dotacji 578 824, 44 zł.
Pismem z dnia 7 lutego 2023 r. Prezydent Miasta Krakowa zwrócił się do skarżącej o przedłożenie dokumentacji w związku z wszczęciem kontroli w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji udzielonej skarżącej w 2021 roku.
Pismem z 23 marca 2023 r. Prezydent Miasta Krakowa wezwał do uzupełnienia dokumentacji.
W dniach od 8 lutego 2023 r. do 7 czerwca 2023 r. odbyła się kontrola prawidłowości wykorzystania dotacji udzielonej w 2021 roku. Dokumentacja została udostępniona w siedzibie przedszkola. Kontrola zakończyła się 7 czerwca 2023 r. podpisaniem protokołu znak EK- 07.4431.1.13.2023.MPr. W toku kontroli ustalono, że w 2021 r. została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem część dotacji w kwocie 311.509,07 zł, w związku z ujawnieniem nieprawidłowości polegających na: pokryciu z dotacji oświatowej wydatków nie stanowiących wydatków przedszkola, braku potwierdzenia realizacji usług logopedy, sfinansowaniu z dotacji dodatkowego, pozaumownego wynagrodzenia pracownika. Z dokumentów przedstawionych w toku kontroli wynika, że od 1 stycznia do 30 sierpnia 2021 r. przy ul. W. [...] skarżąca prowadziła bez zezwolenia działalność przedszkolną. Świadczą o tym m.in. zapisy w dziennikach w których wskazano adres oddziałów przy ul. W. [...], treść umów zawieranych z nauczycielami oraz pomocami nauczycieli, umowa najmu lokalu użytkowego przy ul. W. [...] z dnia 1 kwietnia 2021 r.
Skarżąca wniosła zastrzeżenia do treści protokołu w dniu 21 czerwca 2023 r.
Pismem z 25 marca 2024 r. Prezydent Miasta Krakowa zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie określenia należności z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi do budżetu Gminy Miejskiej Kraków. Organ wezwał skarżącą o przedłożenie dokumentów w postaci umowy z T., na podstawie której były wypłacane kwoty z uzyskanej dotacji.
Decyzją z 10 czerwca 2024 r. Prezydent Miasta Krakowa określił należność stanowiącą kwotę dotacji podlegającą zwrotowi w wysokości 311 509,07 zł (słownie złotych: trzysta jedenaście tysięcy pięćset dziewięć 07/100) z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2021 roku przez Publiczne [...] Przedszkole nr [...] "D." w K. z siedzibą przy ul. W. [...] w K. (punkt 1); nakazał dokonanie zwrotu ww. należności wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych (pkt 2).
W uzasadnieniu wskazał, że przedszkole otrzymało z budżetu Gminy Miejskiej Kraków w roku 2021 dotację w wysokości 578 824,44 zł. Przedszkole rozpoczęło działalność 1 września 2020 r. Uprzednio skarżąca prowadziła Niepubliczne [...] Przedszkole nr [...] "D." w K. od 30 sierpnia 2018 r. do 26 stycznia 2021 r., kiedy to nastąpiło wykreślenie przedszkola z Rejestru Szkół i Placówek Oświatowych w Krakowie decyzją nr 4/21 z dnia 26 stycznia 2021 r. Decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr 11/21 (znak sprawy EK-05.4422.241.2019.BL) w sprawie zmiany zezwolenia na założenie ww. przedszkola, zlikwidowana została lokalizacja siedziby przedszkola przy ul. G. [...] i nastąpiła jej zmiana na ul. W. [...] w K. z dniem 31 sierpnia 2021 r. W toku kontroli przeprowadzonej w przedszkolu w roku 2023 ustalono, że w 2021 roku została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem część dotacji w kwocie 311 509,07 zł, w związku z ujawnieniem nieprawidłowości polegających na: pokryciu z dotacji oświatowej wydatków niestanowiących wydatków przedszkola, braku potwierdzenia realizacji usług logopedy. Z dokumentów przedstawionych w toku kontroli wynika, że od 1 stycznia do 30 sierpnia 2021 r. przy ul. W. [...] skarżąca prowadziła bez zezwolenia działalność przedszkolną. Świadczą o tym: zapisy w dziennikach w których wskazano adres oddziałów przy ul. W [...], treść umów zawieranych z nauczycielami oraz pomocami nauczycieli, umowa najmu lokalu użytkowego przy ul. W. [...] z dnia 1 kwietnia 2021 r.
Organ wskazał, że dotacja przysługuje jedynie na dzieci, które uczęszczały w kontrolowanym okresie do przedszkola na zajęcia prowadzone zgodnie z wydaną przez Prezydenta Miasta Krakowa decyzją nr 7/19 z dnia 20 września 2019 r. w sprawie udzielenia zezwolenia na złożenie przedszkola publicznego z siedzibą przy ul. G. [...]. Prowadzenie zajęć z dziećmi w innych lokalach jest działaniem nielegalnym. Tym samym, organ prowadzący nie powinien rozliczać z dotacji wydatków w okresie styczeń-sierpień 2021 r. Dotacja przysługuje na każdego ucznia (uczęszczającego do zgłoszonej lokalizacji), jednak może być przeznaczona wyłącznie na dofinansowanie zadania, którym jest kształcenie, wychowanie i opieka. Oznacza to, że uczniem jest osoba, która na podstawie określonego tytułu prawnego korzysta z przedszkola, szkoły lub innej placówki wychowawczej, a więc faktycznie uczestniczy w realizacji jej zadań, a nieobecność w toku ich przebiegu nie jest wyrazem rezygnacji z udziału w działalności takiej placówki.
Z przedstawionych dokumentów oraz udzielonych wyjaśnień wynika, że wykazane w rozliczeniu dotacji za 2021 r. opłaty (poz. 113-116, 135, 157 i 182 Rocznego sprawozdania) to potrącenia z wynagrodzeń pracowników netto - część wynagrodzenia, które za pośrednictwem Fundacji P. zostaje przekazane do P. sp. z.o.o. a następnie do T. i nosi znamiona refundacji środków opłaconych, w pierwszej kolejności z dotacji - finalnie to pracownicy na własny koszt ponoszą opłaty za ubezpieczenie. Organ orzekający w sprawie nie dopatrzył się nieprawidłowości w tej materii, natomiast zaznaczył, że wykorzystanie w szczególności tzw. dotacji oświatowej polega na dokonaniu wydatków środkami pochodzącymi z dotacji. Momentem wykorzystania dotacji w odpowiedniej części jest moment dokonania określonego wydatku tymi środkami (data zapłaty). O wykorzystaniu odpowiedniej części dotacji decyduje zatem fakt dokonania konkretnego wydatku z jej środków.
W protokole kontroli o znaku sprawy EK-07.4431.1.13.2023.MPr stwierdzono nieprawidłowości wykorzystania dotacji w kwocie 308 329,07 zł, która została przeznaczona na opłacenie wydatków w okresie od 1 stycznia do 30 sierpnia 2021 r. dotyczących niezgłoszonej lokalizacji, a więc wykorzystanej części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Dzieci wykazywane w miesięcznych informacjach, o których mowa w § 3 ust. 2 uchwały dotacyjnej nr XXVI/589/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 października 2019 r. faktycznie w zgłoszonej lokalizacji nie przebywały. Przedstawiona w toku kontroli dokumentacja dotycząca wydatków wykazanych w Rocznym Sprawozdaniu z wykorzystania dotacji otrzymanej w 2021 r. jednoznacznie wskazuje, że w kontrolowanym okresie (styczeń - grudzień 2021 r.) działalność była prowadzona jedynie w lokalizacji przy ul. W. [...], co w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 30 sierpnia 2021 r. było niezgodnie z decyzją nr 7/19 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 20 września 2019 r. w sprawie zezwolenia na założenie przedszkola publicznego przez osobę prawną lub fizyczną. Zgoda na zmianę siedziby nastąpiła z dniem 31 sierpnia 2021 (decyzja nr 11/21 PMK z dnia 31 sierpnia 2021).
Prezydent Miasta Krakowa podniósł, że przedszkolem, a więc również beneficjentem dotacji, jest wyłącznie placówka objęta ostateczną decyzją o zezwoleniu. Skoro do zmiany siedziby przedszkola konieczna jest zmiana decyzji zezwalającej na utworzenie publicznego przedszkola, to brak takiej decyzji oznacza, że wszelkie wydatki poniesione na funkcjonowanie przedszkola w miejscu nieobjętym zezwoleniem nie stanowią wydatków przedszkola i co za tym idzie nie mogą zostać uznane za wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem. Przedstawiona w toku kontroli dokumentacja potwierdza jednoznacznie fakt prowadzenia w 2021 r. działalności w lokalizacji przy ul. W. [...], która przez część 2021 r. nie była objęta zezwoleniem Prezydenta Miasta Krakowa. Zmiana siedziby Przedszkola na ul. W. [...] nastąpiła dopiero z dniem 31 sierpnia 2021 r.
Organ zakwestionował również wydatki na usługi logopedy. Wskazał, że wydatki na usługi logopedy w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 30 sierpnia 2021 r. na kwotę 8 100.00 zł ostały już zakwalifikowane jako wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem z tytułu prowadzenia przedszkola w miejscu nieobjętym zezwoleniem. Usługi na rzecz przedszkola były realizowane przez Gabinet Logopedyczny L. A. B. na podstawie umów zawartych ze skarżącą, obowiązujących od 01.09.2020 r. - 31.08.2021 r. oraz 01.09.2021 r. - 31.08.2022 r. Do umów obowiązywał protokół zdawczo-odbiorczy częściowy oraz protokół odbioru wykonanych czynności wraz z liczbą oraz ewidencją godzin. § 1 umowy jasno określał konieczność udokumentowania pracy w postaci sprawozdań z wykonanych czynności z każdej sesji terapeutycznej. § 2 ww. umowy przewidywał dołączenie karty czasu pracy oraz sprawozdania z wykonywanych prac. Braki w dokumentach nie zostały uzupełnione mimo wezwań. W trakcie kontroli ustalono, że dziennik zajęć specjalistycznych był prowadzony dopiero od grudnia 2021 r. w związku z indywidualnymi zajęciami logopedycznymi dla dziecka, które posiadało orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Dla wcześniejszych miesięcy 2021 r. nie przedstawiono dzienników, teczek, ani jakiejkolwiek dokumentacji wskazującej na to, że zajęcia odbyły się.
W ocenie organu sfinansowanie z dotacji dodatkowego, pozaumownego wynagrodzenia pracownika, tj. pakietu Multisport na kwotę 80,00 zł w okresie od 31 sierpnia do 31 grudnia 2021 r. (poz. 230-232 i 239 Rocznego sprawozdania) stanowi wykorzystanie dotacji z niezgodnie z przeznaczeniem. Organ wyjaśnił, że wydatki dotyczące okresu od 1 stycznia 2021 r. do 30 sierpnia 2021 r., również na kwotę 80.00 zł, zostały już zakwalifikowane jako wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem z tytułu prowadzenia przedszkola w miejscu nie objętym zezwoleniem (poz. 226-229 Rocznego Sprawozdania). Analiza Rocznego sprawozdania wykazała, że faktury za korzystanie z programu Multisport były cyklicznie opłacane przez skarżącą. W toku kontroli została przedłożona umowa o świadczenie usług, która została zawarta pomiędzy B. S.A a "P." sp. z.o.o. Przedmiotem ww. umowy było uczestnictwo w "Programie Korzyści Pracowniczych Multisport". Świadczenia w postaci pakietów Multisport mają charakter dobrowolny, nieobowiązkowy i nie wynikają z zawartych z pracownikami umów o pracę. Prezydent Miasta Krakowa podkreślił, że dotacja oświatowa nie może być wydatkowana na pokrycie dodatkowych świadczeń dla pracowników przedszkola, które nie są bezpośrednio związane z procesem kształcenia, wychowania i opieki. W konsekwencji, wydatki dotyczące pakietów Multisport, w części ponoszonej przez pracodawcę (dopłata 20 zł miesięcznie), nie mogą zostać uznane za wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem.
W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:
- art. 16 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (tj. Dz. U. z 2025 r., poz. 439, dalej: "u.f.z.o.") poprzez błędne zastosowanie i odmowę uznania zasadności przyznania i wypłacenia przez Prezydenta Miasta Krakowa dotacji oświatowej za okres od 1 stycznia do 31 sierpnia 2021 r. w prawidłowej wysokości, na skutek niezaliczenia do podstawy ustalenia jej wysokości, wychowanków przedszkola prowadzonego przez skarżącego w K. przy ulicy W. [...], podczas gdy powyżej wskazane przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych wskazują jednoznacznie, w jakiej wysokości należy wypłacić dotację należną przedszkolu publicznemu;
- art. 35 ust. 1 u.f.z.o. poprzez pominięcie ustaleń i rozważań w zakresie faktycznego sposobu wykorzystania środków z dotacji przez skarżącą w części objętej obowiązkiem zwrotu, bowiem organ nie ustalił czy dotacja objęta obowiązkiem zwrotu nie została wydatkowana zgodnie art. 35 u.f.z.o., co czyniłoby obowiązek zwrotu bezprzedmiotowym, wobec przeznaczenia kwoty dotacji na cele określone tymi przepisami;
- art. 33 ust. 1 pkt. 2 u.f.z.o. poprzez pominięcie, że przepis ten ustala jedyny warunek wypłaty dotacji, który to warunek został spełniony;
- art. 7 i 7a k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy wbrew zebranym w sprawie dowodom lub poprzez pominięcie niespornych, istotnych dla sprawy okoliczności, a to: błędne rozstrzygnięcie, wobec niekwestionowania przez organ, że w placówce w K. ul. W. [...] uprawniony podmiot, wpisany do Rejestru Szkół i Placówek Oświatowych w Krakowie za wiedzą organu, prowadził zadanie oświatowe na rzecz niespornej liczby wychowanków; brak ustaleń faktycznych w zakresie czy dofinansowanie zadania polegającego na organizacji i prowadzeniu opieki dla wychowanków placówki, zostało sfinansowane ze środków dotacji, czy ze środków innych, np. własnych podmiotu prowadzącego; pominięcie okoliczności faktycznych, że skarżący podjął niezbędne formalne starania o zmianę lokalizacji placówki, w związku z obiektywną niemożliwością dalszego prowadzenia placówki w dotychczasowej lokalizacji, z nieznacznym naruszeniem terminu, niezależnym od skarżącego, w tym wynikającym ze szczególnego okresu pandemii Covid - 19; pominięcie okoliczności faktycznych, że lokal w K. przy ulicy W. [...] spełniał wszystkie niezbędne warunki do prowadzenia publicznego przedszkola, co znalazło potwierdzenie organów poprzez wydanie zezwolenia na zmianę lokalizacji z dniem 31 sierpnia 2021 r.; nierozważenie faktu prawnego, że podstawą odmowy wydania zezwolenia przez Małopolskiego Kuratora Oświaty na zmianę lokalizacji były wyłącznie względy formalno-prawne, a nie merytoryczne, bowiem lokal i wnioskodawca spełniał wszystkie warunki uzyskania wpisu do ewidencji zmiany lokalizacji placówki; pominięcie okoliczności, że organ nie zakwestionował wykonywana świadczeń objętych dotacją oświatową, mając wiedzę o tym, że placówka działa w zmienionej lokalizacji od początku jej działania w tej lokalizacji wypłacał dotację w 2021 r., także za kwestionowany okres, co oznacza, że uznawał zasadność wypłaty dotacji na rzecz placówki w Krakowie przy ul. W [...]; nierozważenie okoliczności prawnej, że organ na wypłatę dotacji otrzymał subwencję oświatową, a zadanie oświatowe zostało wykonane przez skarżącego, a nie przez organ, co oznacza uzyskanie przez organ nieuprawnionej subwencji kosztem skarżącego;
- naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie dokonania wnikliwej i wyczerpującej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie, w tym pominięcie, że środki przedmiotowej dotacji zostały w całości przeznaczone na organizację, przygotowanie i przeprowadzenie zajęć w przedszkolu, niezależenie od ew. braku spełnienia jednego warunku;
- stworzenie przez organ przekonania u skarżącej, że dotacja była jej należna poprzez jej wypłatę, mimo posiadanej informacji o zmianie adresu placówki oraz otrzymywaniu informacji zgodnie z art. 33 ust. 1 u.f.z.o., czym organ przyczynił się do działania placówki w tym miejscu;
- naruszenie art. 35 u.f.z.o. poprzez żądanie zwrotu dotacji w części, która została przeznaczona na wykonanie zadania oświatowego, którego koszt winien podlegać sfinansowaniu przez organy państwa;
- pominięcie okoliczności, że skarżąca realnie wykonywała zadanie oświatowe za wiedzą organu, również w zakresie miejsca jej wykonywania, nie pobierając czesnego od rodziców, otrzymując dotację bieżącą po spełnieniu warunków z art. 33 ust. 1 pkt. 1 u.f.z.o.
Wskazując o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, umorzenie postępowania w całości lub uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Decyzją z 17 stycznia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że przedszkole otrzymało z budżetu Gminy Miejskiej Kraków w roku 2021 dotację w wysokości 578 824,44 zł. Przedszkole rozpoczęło działalność w dniu 1 września 2020 r. Uprzednio skarżąca prowadziła Niepubliczne [...] Przedszkole nr [...] "D." w K. od 30 sierpnia 2018 r. do 26 stycznia 2021 r. kiedy to nastąpiło wykreślenie przedszkola z Rejestru Szkół i Placówek Oświatowych w Krakowie decyzją nr 4/21 z dnia 26 stycznia 2021 r. Decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr 11/21 (znak sprawy EK- 05.4422.241.2019.BL) w sprawie zmiany zezwolenia na założenie przedszkola, zlikwidowana została lokalizacja siedziby przedszkola przy ul. G. [...] i nastąpiła jej zmiana na ul. W. [...] w K. z dniem 31 sierpnia 2021 r. W okresie od 8 lutego 2023 r. do 7 czerwca 2023 r. w przedszkolu została przeprowadzona kontrola prawidłowości wykorzystania dotacji udzielonej w 2021 roku. Kontrola zakończyła się 7 czerwca 2023 r. podpisaniem protokołu znak [...]. W toku kontroli ustalono, że w 2021 r. została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem część dotacji w kwocie 311 509,07 zł, w związku z ujawnieniem nieprawidłowości polegających na: pokryciu z dotacji oświatowej wydatków niestanowiących wydatków przedszkola, braku potwierdzenia realizacji usług logopedy, sfinansowaniu z dotacji dodatkowego, pozaumownego wynagrodzenia pracownika. Z dokumentów przedstawionych w toku kontroli wynika natomiast, że od 1 stycznia do 30 sierpnia 2021 r. przy ul. W.[...] skarżąca prowadziła bez zezwolenia działalność przedszkolną. Świadczą o tym m.in. zapisy w dziennikach, w których wskazano adres oddziałów przy ul. W. [...]; treść umów zawieranych z nauczycielami oraz pomocami nauczycieli; umowa najmu lokalu użytkowego przy ul. W. [...] z dnia 1 kwietnia 2021 r.
Kolegium stwierdziło, że kwestionowana decyzja nie zawiera wad obligujących organ odwoławczy do jej uchylenia. SKO w Krakowie przytoczyło treść przepisów u.f.z.o. znajdujących zastosowanie w sprawie.
Kolegium podniosło, że obowiązek zwrotu dotacji powstaje automatycznie, z mocy prawa z chwilą zaistnienia przesłanek do zwrotu dotacji, a pięcioletni termin przedawnienia, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności, w przypadku wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem, rozpoczyna swój bieg od dnia otrzymania tych środków przez beneficjenta. W takim razie wydanie i doręczenie decyzji o zwrocie dotacji powinno nastąpić w ciągu pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym dotacja została wypłacona i powinna zostać wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. Z powyższych przepisów wynika, że dotacja udzielona z budżetu jednostki samorządu terytorialnego powinna być wydatkowana zgodnie z przeznaczeniem, a dla stwierdzenia prawidłowości wydatkowania dotacji niezbędne są dwa ustalenia: po pierwsze konieczne jest wykazanie przez dotowanego poniesienia danego wydatku i sfinansowania go ze środków pochodzących z dotacji (element formalny), natomiast po drugie - konieczne jest dochowanie wymogu, że dany wydatek nastąpił w związku z realizacją zadań, na które dotacja była udzielona (element merytoryczny/celowościowy).
Kolegium podniosło, że na organach administracyjnych spoczywa obowiązek ustalenia stanu faktycznego, zgromadzenia i rozważania materiału dowodowego, ale dane niezbędne do oceny prawidłowości wykorzystania dotacji powinny wynikać z dokumentacji organizacyjnej, przebiegu nauczania i finansowej szkoły, którą powinien dostarczyć podmiot odpowiedzialny za wykorzystanie dotacji. Organ II instancji zaznaczył, że w orzecznictwie przyjmuje się, że ciężar dowodu w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji spoczywa na stronie, która jest beneficjentem takiej pomocy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że to na podmiocie dotowanym spoczywa ciężar wykazania, że otrzymana kwota dofinansowania została skonsumowana na realizację preferowanych przez dotującego celów. Jego rzeczą jest właściwe udokumentowanie wydatków, poprzez przedłożenie dowodów je potwierdzających, bowiem rozliczenie dotacji nie dokonuje się na podstawie wyłącznie oświadczeń składanych przez beneficjenta. W efekcie, brak potwierdzenia dokumentacji związanej z wydatkowaniem dotacji dla oceny zgodności jej wydatkowania z celami, na które została przeznaczona, obciąża negatywnymi skutkami beneficjenta dotacji.
Dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem to taka, która została wydatkowana na inne cele aniżeli te, na które została udzielona bądź nie służyła pokryciu wydatków, na które miała być wykorzystana, jak również wydatki niespełniające wymogów formalnych potrzebnych do rozliczenia dotacji (brak dokumentów źródłowych wskazujących na rodzaj pokrytych kosztów, brak dowodów zapłaty).
Odnosząc się do zakwestionowania kwoty 308 329,07 zł tj. wykorzystania dotacji na opłacenie wydatków w okresie od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 30 sierpnia 2021 r. kiedy prowadzono działalność oświatową w miejscu nieobjętym zezwoleniem, Kolegium w całości podziela stanowisko organu I instancji. Kolegium podzieliło stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa, że na podstawie art. 88 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną, wymaga uzyskania zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych odpowiednio danego typu lub rodzaju, wydanego po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Zgodnie natomiast z art. 90a ustawy utworzenie innej lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych następuje w drodze zmiany decyzji o zezwoleniu na założenie szkoły. Ta sama zasada dotyczy przedszkoli. Przedszkolem, a więc również beneficjentem dotacji jest zatem wyłącznie placówka objęta ostateczną decyzją o zezwoleniu, a w przypadku tworzenia nowych lokalizacji, decyzją o zmianie zezwolenia na podstawie art. 155 k.p.a. Nie do zaakceptowania jest zatem twierdzenie, że można prowadzić publiczne przedszkole poza lokalizacjami, które obejmowało zezwolenie właściwego organu. Prowadzenie działalności mającej stanowić działalność w innej siedzibie przedszkola było działaniem niezgodnym z prawem, tj. prowadzeniem działalności w tym zakresie bez (zmiany) zezwolenia, co akty organu rejestrującego potwierdziły, dokonując tej zmiany z dniem 31 sierpnia 2021 r. Uprzednio wydawane były akty organu rejestrującego w sprawie odmowy wydania zezwolenia na rozszerzenie działalności z inną lokalizacją przy ul. W. [...], a także w sprawie odmowy wydania zezwolenia na zmianę siedziby publicznego przedszkola z ul. G. [...] na ul. W. [...]. Mając na względzie powyższe, Kolegium uznało za prawidłowe stanowisko organu I instancji, bowiem wydatki w okresie od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 30 sierpnia 2021 r. dotyczące innej lokalizacji (siedziby) publicznego przedszkola (tj. ul. W. [...]) nie mogły zostać sfinansowane z dotacji otrzymanej przez publiczne przedszkole z siedzibą przy ul. G. [...], a więc objętej zezwoleniem organu rejestrującego placówkę, bowiem nie stanowią wydatków przedszkola i co za tym idzie nie mogą zostać uznane za wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem.
Dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy wskazuje, że w okresie (styczeń - grudzień 2021 r.) działalność była prowadzona jedynie w lokalizacji przy ul. W. [...], co w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 30 sierpnia 2021 r. było niezgodnie z decyzją nr 7/19 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 20 września 2019 r. w sprawie zezwolenia na założenie przedszkola publicznego przez osobę prawną lub fizyczną. Zgoda na zmianę siedziby nastąpiła z dniem 31 sierpnia 2021 r.
Odnosząc się zakwestionowania kwoty 3 100,00 zł w związku z brakiem potwierdzenia realizacji usług logopedy (poz. 142, 161, 191 Rocznego sprawozdania) w okresie od dnia 31 sierpnia do dnia 31 grudnia 2021 r., Kolegium wskazało, że w zakresie powyższej kwoty nie zadośćuczyniono obowiązkom beneficjenta dotacji odnośnie prowadzenia rzetelnej i transparentnej dokumentacji rachunkowej. Organ podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do łącznej kwoty należności podlegającej zwrotowi (3 100,00 zł). Podkreśliło, że prowadzący działalność zobowiązany jest w toku postępowania wykazać nie tylko sam fakt poniesienia wydatku, który wydatkowany jest ze środków publicznych, ale także zasadność takiego wydatku. Dane niezbędne do oceny prawidłowości wykorzystania dotacji powinny wynikać z dokumentacji organizacyjnej dotyczącej przebiegu procesu kształcenia, wychowania i opieki oraz finansowania jednostek. Jak natomiast wynika z akt sprawy, usługi na rzecz przedszkola były realizowane przez Gabinet Logopedyczny L. A. B. na podstawie umów zawartych ze skarżącą, obowiązujących od 01.09.2020 r. - 31.08.2021 r. oraz 01.09.2021 r. - 31.08.2022 r. Do umów obowiązywał protokół zdawczo-odbiorczy częściowy oraz protokół odbioru wykonanych czynności wraz z liczbą oraz ewidencją godzin, który nie był wypełniony.
W toku kontroli, a następnie w toku postępowania, ustalono, że brak również wpisów w dziennikach lekcyjnych. Dyrektor przedszkola wyjaśniła, że braki wynikają z niewywiązania się z umowy zleceniobiorcy i zajęcia zostały nieudokumentowane, co było niedopatrzeniem ze strony osoby prowadzącej zajęcia. W trakcie kontroli ustalono, że dziennik zajęć specjalistycznych był prowadzony dopiero od grudnia 2021 r. w związku z indywidualnymi zajęciami logopedycznymi dla dziecka, które posiadało orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Dla wcześniejszych miesięcy 2021 r. nie przedstawiono dzienników, teczek, ani jakiejkolwiek dokumentacji wskazującej na to, że zajęcia odbyły się.
Odnosząc się do zakwestionowania sfinansowania z dotacji dodatkowego, pozaumownego wynagrodzenia pracownika, tj. pakietu Multisport na kwotę 80 zł w okresie od 31 sierpnia do 31 grudnia 2021 r. (poz. 230-232 i 239 Rocznego sprawozdania), Kolegium przyjęło, że zapłata ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona, czyli na realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach ustawy z 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - niezwiązanych z procesem kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, niestanowiących wydatków bieżących szkoły (przedszkola) lub placówki - winna być kwalifikowana jako wydatkowanie tej części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Dla prawidłowej kwalifikacji poszczególnych wydatków zasadnicze znaczenie ma udowodnienie celu, który przy wydatkowaniu środków w zakresie kształcenia, wychowania i opieki z przyznanej dotacji będzie wiązał się z realizacją zadań, a niewątpliwie takiego charakteru nie mają wydatki na pakiety Multisport, które mają charakter dobrowolny, nieobowiązkowy i nie wynikają z zawartych z pracownikami umów o pracę. Stąd też, organ I instancji prawidłowo uznał, że wydatki dotyczące pakietów Multisport, w części ponoszonej przez pracodawcę (dopłata 20 zł miesięcznie) nie mogą zostać uznane za wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie:
- art. 16 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 2 u.f.z.o. poprzez błędne zastosowanie i odmowę uznania zasadności przyznania i wypłacenia przez Prezydenta Miasta Krakowa dotacji oświatowej za okres od 1 stycznia do 31 sierpnia 2021 r. w prawidłowej wysokości, na skutek niezaliczenia do podstawy ustalenia jej wysokości, wychowanków przedszkola prowadzonego przez skarżącą w K. przy ulicy W. [...], podczas gdy powyżej wskazane przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych wskazują jednoznacznie, w jakiej wysokości należy wypłacić dotację należną przedszkolu publicznemu;
- art. 35 ust. 1 u.f.z.o. poprzez pominięcie ustaleń i rozważań w zakresie faktycznego sposobu wykorzystania środków z dotacji przez skarżącą w części objętej obowiązkiem zwrotu, bowiem organ nie ustalił czy dotacja objęta obowiązkiem zwrotu nie została wydatkowana zgodnie art. 35 u.f.zo.o., co czyniłoby obowiązek zwrotu bezprzedmiotowym, wobec przeznaczenia kwoty dotacji na cele określone tymi przepisami;
- art. 33 ust. 1 pkt 2 u.f.z.o. poprzez pominięcie, że przepis ten ustala jedyny warunek wypłaty dotacji, który to warunek został spełniony;
- naruszenie art. 7 i art. 7a k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy wbrew zebranym w sprawie dowodom lub poprzez pominięcie niespornych, istotnych dla sprawy okoliczności, a to:
- błędnym rozstrzygnięciu, wobec niekwestionowania przez organ, że w placówce w K. ul. W. [...] uprawniony podmiot, wpisany do Rejestru Szkół i Placówek Oświatowych w Krakowie za wiedzą organu, prowadził zadanie oświatowe na rzecz niespornej liczby wychowanków;
- braku ustaleń faktycznych w zakresie czy dofinansowanie zadania polegającego na organizacji i prowadzeniu opieki dla wychowanków placówki, zostało sfinansowane ze środków dotacji, czy ze środków innych, np. własnych podmiotu prowadzącego;
- pominięcie okoliczności faktycznych, że skarżąca podjęła niezbędne formalne starania o zmianę lokalizacji placówki, w związku z obiektywną niemożliwością dalszego prowadzenia placówki w dotychczasowej lokalizacji, tyle że z nieznacznym naruszeniem terminu, niezależnym od skarżącej, w tym wynikającym ze szczególnego okresu pandemii Covid - 19;
- pominięcie okoliczności faktycznych, że lokal w K. W. [...] spełniał wszystkie niezbędne warunki do prowadzenia publicznego przedszkola, co znalazło potwierdzenie organów poprzez wydanie zezwolenia na zmianę lokalizacji z dniem 31 sierpnia 2021 r.;
- nierozważenie faktu prawnego, że podstawą odmowy wydania zezwolenia przez Małopolskie Kuratorium Oświaty na zmianę lokalizacji były wyłącznie względy formalno-prawne, a nie merytoryczne, bowiem lokal i wnioskodawca spełniał wszystkie warunki uzyskania wpisu do ewidencji zmiany lokalizacji placówki;
- pominięcie okoliczności, że organ nie zakwestionował wykonywania świadczeń objętych dotacją oświatową, mając wiedzę o tym, że placówka działa w zmienionej lokalizacji od początku jej działania w tej lokalizacji wypłacał dotację w 2021 r., także za kwestionowany okres, co oznacza, że uznawał zasadność wypłaty dotacji na rzecz placówki w K. przy ul. W. [...];
- nierozważenie okoliczności prawnej, że organ na wypłatę dotacji otrzymał subwencję oświatową, a zadanie oświatowe zostało wykonane przez skarżącą a nie przez organ, co oznacza uzyskanie przez organ nieuprawnionej subwencji kosztem skarżącej;
- organ podejmując czynności kontrolne badał poszczególne pozycje wypłat środków pod kątem celowości w okresie 1 stycznia - 31 sierpnia 2021 r. co oznacza, że instrumentalnie traktował dane kontroli pod z góry wyznaczony cel ustalenia kwoty dotacji do zwrotu, a w świetle bieżącego wypłacania przez organ dotacji, mimo wiedzy o wykonywaniu świadczeń pod adresem w K. W. [...], co stanowi o tym, że organ co do zasady uznawał zasadność prawną wypłaty dotacji, doprowadzając do przeświadczenia skarżącej, że organ zaaprobował ten stan, sankcjonując ew. uchybienia formalne;
- naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie dokonania wnikliwej i wyczerpującej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie, w tym pominięcie, że środki przedmiotowej dotacji zostały w całości przeznaczone na organizację, przygotowanie i przeprowadzenie zajęć w przedszkolu niezależenie od ew. braku spełnienia jednego warunku;
- stworzenie przez organ przekonania u skarżącej, że dotacja była jej należna poprzez jej wypłatę, mimo posiadanej informacji o zmianie adresu placówki oraz otrzymywaniu informacji zgodnie z art. 33 ust. 1 u.f.z.o., czym organ przyczynił się do działania placówki w tym miejscu;
- naruszenie art. 35 u.f.z.o. poprzez żądanie zwrotu dotacji w części, która została przeznaczona na wykonanie zadania oświatowego, którego koszt winien podlegać sfinansowaniu przez organy państwa;
- pominięcie okoliczności, że skarżąca realnie wykonywała zadanie oświatowe za wiedzą organu, również w zakresie miejsca jej wykonywania, nie pobierając czesnego od rodziców, otrzymując dotację bieżącą po spełnieniu warunków z art. 33 ust. 1 pkt. 1 u.f.z.o.
W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przyznanie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji, sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola legalności decyzji wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, z prawidłowo zastosowaną normą prawa materialnego, a zatem skarga zasługiwała na oddalenie.
W sprawie niesporny był stan faktyczny, w tym w szczególności wysokość przyznanej i wydatkowanej dotacji oświatowej, sposób jej wydatkowania, a także okoliczność, że decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 31 sierpnia 2021 r. wyrażono zgodę na zmianę siedziby przedszkola z ulicy G. na ulicę W. Niesporną okolicznością było również, że skarżąca w okresie od 1 stycznia do 31 sierpnia 2021 roku prowadziła przedszkole w lokalizacji przy ulicy W., a zatem niezgodnej z decyzją Prezydenta Miasta z 20 września 2019 roku.
Okolicznością sporną w niniejszej sprawie było, czy wydatkowanie dotacji przyznanej skarżącej na funkcjonowanie placówki w innej niż wskazana w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 20 września 2019 r. lokalizacji, stanowi wydatkowanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.
Zaznaczyć należy, że skarżąca zakwestionowała w odwołaniu całą decyzję organu I instancji, a w skardze całą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, jednakże nie podniosła żadnych zarzutów dotyczących uznania za wydatkowaną niezgodnie z przeznaczeniem dotacji przeznaczonej na sfinansowanie wydatków na logopedy (po 31 sierpnia 2021 r.) oraz przeznaczonej na dofinansowanie kart Multisport.
Zgodnie z art. 252 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. W przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1, jest krótszy niż rok budżetowy, podlegają one zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji (ust. 2). Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust. 3). Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust. 4). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 5). Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia: 1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem; 2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości (ust. 6).
Art. 16 ust. 1 u.f.z.o. stanowi, że prowadzone przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne publiczne przedszkola niebędące przedszkolami specjalnymi otrzymują na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż przewidziana kwota potrzeb oświatowych na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola dla gminy.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.f.z.o. dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, z tym że dotacja, o której mowa w art. 29a ust. 1 i 2, jest przeznaczona na realizację zadań, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 117 ust. 5 ustawy - Prawo oświatowe. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na: 1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na: a) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy o pracę w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce w przeliczeniu na maksymalny wymiar czasu pracy - w wysokości nieprzekraczającej: – 250% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 3ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2024 r. poz. 986 i 1871) - w przypadku publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz niepublicznych przedszkoli, o których mowa w art. 17 ust. 1, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1, i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1, 150% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego niewymienionych w tiret pierwszym, oraz niepublicznych szkół i placówek, aa) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy cywilnoprawnej w publicznym lub niepublicznym przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej publiczne lub niepubliczne przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego - w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kwot określonych w lit. a, b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, oraz zadania, o którym mowa w art. 83 ust. 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1210 i 1544), 2) pokrycie wydatków na zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych obejmujących: a) książki i inne zbiory biblioteczne, b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w placówkach wychowania przedszkolnego, szkołach i placówkach, c) sprzęt rekreacyjny i sportowy dla dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków i uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, d) meble, e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości określonej zgodnie z art. 16f ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości w momencie oddania do używania.
Art. 90a ust.1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1043, dalej: "u.p.o.") stanowi, że zmiana siedziby szkoły lub placówki publicznej prowadzonej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną lub utworzenie innej lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych przez tę szkołę lub placówkę wymaga zmiany zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej. Przepisy art. 88 ust. 4-5 i 6 stosuje się odpowiednio. Przepisów art. 89 ust. 1-9 nie stosuje się. Zmiana siedziby szkoły lub utworzenie innej lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych przez szkołę następuje z końcem roku szkolnego. W przypadku gdy dalsze prowadzenie zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych w dotychczasowej siedzibie szkoły nie jest możliwe zmiana siedziby szkoły lub utworzenie innej lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych przez szkołę może nastąpić w każdym czasie (ust. 2). Organ prowadzący szkołę lub placówkę publiczną, po zawiadomieniu rodziców uczniów albo uczniów pełnoletnich, składa wniosek o zmianę zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej, w zakresie odpowiednio siedziby szkoły lub placówki lub utworzenia innej lokalizacji prowadzenia przez nią zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, nie później niż na 3 miesiące przed planowanym dniem zmiany siedziby lub utworzenia innej lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. W przypadku, o którym mowa w ust. 2 w zdaniu drugim, wniosek o zmianę zezwolenia może być złożony w każdym czasie (ust 3). Nowa siedziba szkoły lub placówki publicznej lub inna lokalizacja prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych przez szkołę lub placówkę nie mogą znajdować się na obszarze jednostki samorządu terytorialnego, innej niż ta, której organ wydał zezwolenie na założenie tej szkoły lub placówki (ust. 4).
Ar. 88 ust. 4 u.p.o. stanowi, że założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga: 1) zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych odpowiednio danego typu lub rodzaju, wydanego po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty; 2) w przypadku szkół artystycznych: a) realizujących wyłącznie kształcenie artystyczne - zezwolenia ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, b) realizujących także kształcenie ogólne - zezwolenia ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego wydanego po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty.
Na wstępie należy wskazać, że decyzja orzekająca w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem ma charakter deklaratoryjny, ponieważ obowiązek zwrotu powstaje z mocy prawa, a decyzja jedynie potwierdza zaistnienie obowiązku powstałego z mocy prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2025 r., I GSK 724/21).
Dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem to taka, która po pierwsze została wydatkowana w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów aniżeli te, na które została udzielona bądź służyła pokryciu wydatków innych niż te, na które miała być wykorzystana. Po drugie zaś dotacja jest wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem gdy wydatki, na pokrycie których dotacja została przeznaczona nie wystąpiły (por. m. in. wyrok NSA z 28 listopada 2024 r., I GSK 1459/23).
Zasadnie wskazał organ w zaskarżonej decyzji, że charakter postępowania w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, czyni uzasadnionym oczekiwanie organu, by to beneficjent dotacji wylegitymował się należytą dokumentacją przedstawiającą przepływ pieniędzy z pozyskanej dotacji. W tego rodzaju postępowaniu to beneficjent powinien przedstawić taki materiał, który jednoznacznie świadczy o zgodnym z prawem wydatkowaniu dotacji (por. wyrok NSA z 15 marca 2024 r., sygn. akt I GSK 395/20). W rezultacie, w toku postępowania skarżąca powinna wykazać, że kwota udzielonej dotacji została wydatkowana zgodnie z przeznaczeniem.
Odnosząc się kluczowej spornej okoliczności w sprawie – czy wydatkowanie udzielonej dotacji na funkcjonowanie placówki mieszczącej się pod innym adresem, niż placówka, na funkcjonowanie której udzielona została dotacja, stanowi wydatkowanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, Sąd podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Wskazać bowiem należy, że zgodnie z u.p.o. (obowiązującymi w 2021 roku), prowadzenie przedszkola publicznego wymaga wydania decyzji o zezwoleniu na założenie przedszkola publicznego, w której wskazuje się podmiot prowadzący przedszkole, termin rozpoczęcia działalności oraz siedzibę przedszkola. W decyzji z 20 września 2019 r. Prezydenta Miasta Krakowa wskazano siedzibę przedszkola w Krakowie przy ulicy G. [...].
Jak słusznie przyjęło Kolegium w zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 90a ust. 1 u.p.o., zmiana siedziby szkoły lub placówki publicznej prowadzonej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną lub utworzenie innej lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych przez tę szkołę lub placówkę, wymaga zmiany zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej. Decyzja taka została wydana 31 sierpnia 2021 r. Decyzja ma charakter konstytutywny i wywołuje skutek na przyszłość, w rezultacie w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 31 sierpnia 2021 r. przedszkole prowadzone przez skarżącą miało siedzibę oraz powinno prowadzić zajęcia dydaktyczne pod adresem ul. G. [...] w K., a nie ulicy W. Co więcej, otrzymana dotacja powinna zostać wydatkowana na funkcjonowanie placówki przy ulicy G. [...].
Podkreślenia wymaga również fakt, że u.f.z.o. posługuje się pojęciem "placówki", wskazując w szczególności, że dotacje przeznaczone są na dofinansowanie funkcjonowania placówek wychowania przedszkolnego, a dotacje mogą być wydatkowane na "pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego". Tym samym, jednoznacznie wydatkowanie dotacji zostało połączone z funkcjonowaniem placówki. Również u.p.o. posługuje się pojęciem placówki oświatowej. W ustawach nie zawarto definicji placówki. Natomiast, zgodnie ze słownikiem języka polskiego PWN "placówka: to: 1. «przedstawicielstwo handlowe lub dyplomatyczne jakiegoś państwa znajdujące się na terenie innego państwa» 2. «instytucja pełniąca rolę ośrodka w jakiejś dziedzinie życia» 3. «miejsce bronione przez wojsko; też: miejsce postoju wojskowego oddziału ubezpieczającego» 4. «niewielki oddział przeznaczony do ubezpieczania wojsk na postoju».
W rezultacie, w potocznym znaczeniu tego terminu chodzi o pewną instytucję, strukturę, którą zdaniem Sądu zgodnie z art. 88 ust. 4 u.p.o., należy określać poprzez odwołanie do treści decyzji wyrażającej zgodę na założenie przedszkola publicznego. Nie budzi więc wątpliwości Sądu, że środki uzyskane przez skarżącą z dotacji powinny być wydatkowane na funkcjonowanie placówki wskazanej w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa, tj. przy ulicy G. [...] w K., a ich wydatkowanie na funkcjonowanie innej placówki (położonej przy ulicy W.) należy uznać za wydatkowanie niezgodnie z przeznaczeniem – do dnia zmiany decyzji, czyli do 31 sierpnia 2021 r.
Z niebudzących wątpliwości wynikających z zebranego materiału dowodowego, niekwestionowanych przez skarżącą w toku postępowania, okoliczności sprawy wynika, że w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 31 sierpnia 2021 r. skarżąca wydatkowała środki uzyskane z dotacji na funkcjonowanie placówki przy ulicy W., a nie G.
Sąd podziela pogląd wyrażony w przywołanym w zaskarżonej decyzji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2022 r. (sygn. akt I SA/Kr 1433/21), w którym wskazano, że przedszkolem, a więc również beneficjentem dotacji, jest zatem wyłącznie placówka objęta ostateczną decyzją o zezwoleniu, a w przypadku tworzenia nowych lokalizacji decyzją o zmianie zezwolenia na podstawie art 155 k.p.a. Tym samym, placówka której działalność podlega finasowaniu z dotacji oświatowych, to placówka objęta ostateczną decyzją o zezwoleniu, a zatem placówka przy ulicy G. w K.
Sąd podziela ustalenia organu I i II instancji dotyczące wydatkowania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem – w zakresie poniesionych wydatków na logopedę oraz karty Multisport. Zaznaczyć należy, że skarżąca nie podniosła żadnych okoliczności zmierzających do zakwestionowania dokonanych w tym zakresie ustaleń. Równocześnie, z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca nie wykazała dokumentów potwierdzających wykonanie przez logopedę obowiązków objętych umową.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, należy wskazać, że ustawa określa jednoznacznie w jaki sposób mogą być wydatkowane dotacje oświatowe, a w rezultacie tylko ich wydatkowanie zgodnie z normą określoną w art. 35 u.f.o.z. stanowi podstawę do przyjęcia, że doszło do wydatkowania dotacji zgodnie z przeznaczeniem. Brak któregokolwiek elementu normy powoduje, że dotacja tak jak to miało miejsce w przypadku skarżącej, jest wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem.
Odnosząc się do zarzutów, w których skarżąca wskazała, że wiedza o organu dotycząca zmiany miejsca prowadzenia przedszkola, wyklucza uznanie dotacji za wydatkowaną niezgodnie z przeznaczeniem, należy podnieść, że dla oceny wydatkowania dotacji bez znaczenia pozostaje przyczyna, z powodu której odmówiono pierwotnie skarżącej wyrażenia zgody na zmianę siedziby przedszkola, a także wiedza organu o planowanej zmianie miejsca prowadzenia przedszkola przez skarżącą. Również bez znaczenia dla sprawy jest okoliczność, że placówka przy ulicy W., w czasie wydatkowania dotacji, spełniała warunki prowadzenia w niej przedszkola. Jest to bowiem konsekwencją wskazanej powyżej okoliczności, że zmiana miejsca prowadzenia publicznego przedszkola, wymaga wydania konstytutywnej decyzji o zmianie uprzednio wydanej decyzji wyrażającej zgodę na założenie placówki.
Sąd nie podziela pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do wydatkowania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, z uwagi na fakt, że organ miał wiedzę o postępowaniach w sprawie zmiany siedziby przedszkola, a równocześnie wypłacał dotacje, wywołując tym samym u skarżącej przekonanie, że dotacja jest jej należna. Należy bowiem wskazać, że w przepisach prawa jednoznacznie określono obowiązek organu założycielskiego, który dąży do zmiany miejsca prowadzenia przedszkola w innej lokalizacji – uzyskania konstytutywnej decyzji o zmianie lokalizacji, a zatem dopiero jej uzyskanie dawało skarżącej prawo do zmiany lokalizacji przedszkola. Co więcej, ustawa jednoznacznie łączy wydatkowanie dotacji z funkcjonowaniem placówki, na działalność której uzyskano dotację. Do skarżącej należało natomiast wykazanie, że środki zostały wydatkowane zgodnie z przeznaczeniem określonym w art. 35 u.f.z.o.
Sąd nie podziela podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (tak: wyrok NSA z 27.04.2020, II OSK 445/19). O dowolności oceny można byłoby mówić wyłącznie w przypadku uzyskania wniosków niewynikających w sposób logiczny ze zgromadzonego materiału dowodowego lub pominięciu określonych dokumentów lub dowodów jako niezdatnych do poparcia przyjętej z góry tezy (tak wyrok NSA 16 lipca 2020 r., II OSK 837/20). Tymczasem, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego sprawy, w tym w szczególności protokołu kontroli przeprowadzonej w przedszkolu skarżącej, a podniesione przez skarżącą zarzuty stanowią de facto polemikę z przyjętym w decyzji stanowiskiem, że wydatkowanie dotacji na funkcjonowanie placówki innej niż objęta decyzją o zezwoleniu na prowadzenie publicznego przedszkola, stanowi jej wydatkowanie niezgodnie z przeznaczeniem.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy, z prawidłowym zastosowaniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.