III SA/Kr 358/24

III SA/Kr 358/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-08-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /przewodniczący sprawozdawca/
Ewelina Dziuban
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a  i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1752
Art. 29
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski Asesor WSA Ewelina Dziuban po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi H. S. i J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2024 r., nr SKO-GiK/4161/96/2023 w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej: SKO lub Kolegium) postanowieniem z dnia 10 stycznia 2024 r. nr SKO.GiK/4161/96/2023 po rozpatrzeniu zażalenia H. S. i J. S. (dalej: skarżący) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. i art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy J. z dnia 23 listopada 2023r. GM.6830.7.2023 w przedmiocie ustaleniu kosztów, w wysokości 6.550,00 zł, postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], objętej księgą wieczystą [...], położonej w O., będącej własnością Gminy J. z nieruchomością sąsiednią, stanowiącą działki ewidencyjne: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], objętą księgą wieczystą nr [...], będącą własnością H. S. i J. S., zakończonego wydaniem decyzji z dnia 20 września 2023r. nr GM.6830.7.2023 w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości i zobowiązaniu do zapłaty kosztów postępowania rozgraniczeniowego:
- H. S. i J. S., współwłaścicieli działek: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], położonej w O., w kwocie 3.075,00 zł;
- Gminę J., właściciela działki nr [...], położonej w O., w kwocie 3.075,00 zl;
Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wójt Gminy J., w sprawie wszczętej z urzędu, postanowieniem z dnia 23 listopada 2023 r. nr GM.6830.7.2023 ustalił koszty postępowania w sprawie rozgraniczenia na kwotę 6.150,00 zł, z tym, że do zapłaty tychże kosztów w wysokości 3.075,00 zl zobowiązał skarżących, jako współwłaścicieli działek: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] położonej w O. oraz w wysokości 3.075,0 zł zobowiązał Gminę J., jako właściciela działki nr [...] położonej w tej samej miejscowości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że Wójt Gminy J. wydał decyzję z dnia 20 września 2023r. dotyczącą rozgraniczenia tych nieruchomości – umorzył postępowanie z uwagi na fakt zawarcia ugody. Dalej organ stwierdził, że zgodnie z wystawioną fakturą koszt wykonania czynności rozgraniczeniowych wyniosły 6.150,00 zl, - faktura została zapłacona przez Gminę J., w związku z czym strony postępowania muszą zwrócić poniesione koszty. Organ I instancji zaznaczył, że w świetle art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie, przy czym należności biegłych, zgodnie z art. 263 § 1 k.p.a., zalicza się do kosztów postępowania. Wójt Gminy J. także nadmienił, że udział w kosztach postępowania zależy od posiadania przez określony podmiot interesu prawnego, czyli interesu własnego, indywidualnego, opartego na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego.
Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli skarżący podnosząc, że postępowanie rozgraniczeniowe nie leżało w ich interesie oraz nie brały w nim udziału wszystkie osoby, które miały interes w tym postępowaniu. Wskazali, że skoro zostało wszczęte postępowanie rozgraniczające działkę, przez którą biegnie droga gminna, to postępowanie to powinno tyczyć się wszystkich zainteresowanych właścicieli nieruchomości, których nieruchomości przylegają do gminnej nieruchomości, bowiem droga osiedlowa liczy 500 m i na całej długości nie była rozgraniczana. Tymczasem Wójt Gminy J. podjął decyzję o przeprowadzeniu wyrywkowego rozgraniczenia w środkowym odcinku drogi na długości 100 m po jednej stronie tylko i wyłącznie wzdłuż granicy działek będących własnością skarżących
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, postanowieniem z 7 grudnia 2023 r., utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu, organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powalał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie oraz przytoczył treść uchwały siedmiu sędziów NSA z 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06.
W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że skoro stronami postępowania rozgraniczeniowego działki nr [...] położonej w O. z położonymi w tej samej miejscowości działkami: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] byli: Gmina J. oraz Pani H. S. i Pan J. S., to podmioty te winny ponosić koszty tego postępowania. W rezultacie koszty rozgraniczeniowe zostały rozłożone pomiędzy właściciela działki nr [...] a właścicieli działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego wynika natomiast z faktury nr [...] z dnia 15 sierpnia 2023r. wystawionej przez Firmę M. z siedzibą w C. i koszt związany z wykonaniem rozgraniczenia wyniósł kwotę 6.150,00 zł. Zasadną jest też - w ocenie Kolegium - przyjęta przez organ 1 instancji metoda rozdziału tych kosztów.
Kolegium zwróciło tez uwagę, że przedmiotem niniejszego postępowania są jedynie koszty postępowania rozgraniczeniowego, a nie sama zasadność, celowość, czy prawidłowość przeprowadzenia rozgraniczenia. Oznacza to, że dla powstania kosztów postępowania rozgraniczeniowego decydującym jest to, czy rozgraniczenie zostało w ogóle przeprowadzone.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący, zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 262 § 1 pkt.2 kpa. Zdaniem skarżących powyższy artykuł wskazuje, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego może obciążyć kosztami wszystkie strony postępowania. Stwierdzenie "może" nie oznacza, że musi. W tej sprawie stroną wszczynającą był organ administracji publicznej, który powinien kierować się w' takich sprawach zasadami sprawiedliwości i równego traktowania wszystkich zainteresowanych a nie tylko "wybranych''. Postępowanie Wójta w tej sytuacji - zdaniem skarżących – było złośliwe, tendencyjne i rażąco niesprawiedliwe, gdyż postępowanie rozgraniczeniowe powinno dotyczyć wszystkich właścicieli sąsiadujących działek z drogą gminną i wówczas ewentualne koszty postępowania powinny być rozłożone na wszystkich.
W odpowiedzi na skargi, organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.)
Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2024 r. utrzymującego w mocy postanowienie Wójta Gminy J. z 23 listopada 2023 r. w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 z późn. zm.), zwanej dalej pgik.
Rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym normują przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a także przepisy rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453). Rozgraniczenie ma na celu ustalenie przebiegu granic nieruchomości (art. 29 ust. 1 pgik). Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony - stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 pgik - jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), zaś czynności ustalania przebiegu granic - zgodnie z art. 31 ust. 1 pgik - wykonuje geodeta upoważniony przez ww. organy. Rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji określają przepisy ww. rozporządzenia wykonawczego.
Przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej (art. 31 ust. 2 pgik). Jeżeli jest brak danych, o których mowa w ust. 2, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (ust. 3). W razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. Ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4 pgik).
Z powołanych przepisów wynika zasada udziału geodety w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości, a zatem kosztami koniecznymi postępowania rozgraniczeniowego są koszty związane z czynnościami geodety w tym postępowaniu. Nie budzi też wątpliwości, że koszty czynności związanych z rozgraniczeniem należą do kosztów postępowania administracyjnego.
Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości nie regulują kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego. Z tego względu koszty postępowania rozgraniczeniowego są określane na podstawie art. 262 §1 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem stronę obciążają między innymi te koszty postępowania, które zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Należy także podkreślić, że zgodnie z art. 152 k.c., który również w niniejszej sprawie ma zastosowanie, właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie.
Ustalenie wysokości kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminu i sposobu ich uiszczenia następuje w drodze postanowienia wydawanego przez organ jednocześnie z wydaniem decyzji. Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie (art. 264 § 1 i 2 k.p.a.).
Z uwagi na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące możliwości zastosowania w postępowaniu administracyjnym art. 152 i 153 k.c. Naczelny Sąd Administracyjny wydał uchwałę (Uchwała NSA(7w) z 11.12.2006 r., I OPS 5/06, ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 26), zgodnie z którą organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 Kodeksu cywilnego), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Uzasadniając takie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w dwóch aktach prawnych: ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz kodeksie cywilnym. Zarówno w postępowaniu cywilnym, jak i administracyjnym, tak organ administracji, jak i sąd powszechny są obowiązane stosować te same zasady, a wniosek ten znajduje potwierdzenie przy porównaniu art. 152 i 153 k.c. z art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które określają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że konsekwentnie należy przyjąć, iż w postępowaniu administracyjnym ma też zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z przepisu art. 152 k.c., stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, iż to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że interes prawny posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, że postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostawałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel nieruchomości sąsiedniej może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne lub nie jest znany ich przebieg. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał ostatecznie, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 k.c., stanowiącej, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych.
Pogląd wyrażony w wyżej wymienionej uchwale NSA jest jednolicie podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Stanowisko to podziela również w pełni skład orzekający w niniejszej sprawie. W świetle art. 269 § 1 p.p.s.a. uchwała ta ma charakter prawnie wiążący.
Należy jednak wskazać, że przedmiotowa uchwała ma zastosowanie tylko do przypadków prawidłowo wszczętego postępowania rozgraniczeniowego. W doktrynie podkreśla się, że "potrzeba rozgraniczenia nieruchomości powstaje wtedy, gdy granice gruntów nie zostały ustalone albo stały się sporne, a wznowienie znaków granicznych nie może nastąpić" (S. Rudnicki, Rozgraniczenie [w:] S. Rudnicki, G. Bieniek, M. Gdesz, Nieruchomości. Problematyka prawna, G. Bieniek, M. Gdesz, Warszawa 2013). Dalej autor ten podaje, że "przesłanką rozgraniczenia gruntów jest spór w sprawie przebiegu granicy". Identyczne stanowisko zajmuje D. Felcenloben (zob. Administracyjno-sądowy model rozgraniczania nieruchomości [w:] Granice nieruchomości i sposoby ich ustalania, Warszawa 2013).
Konieczne jest więc istnienie sporu co do granicy lub brak jej ustalenia. Należy bowiem podkreślić, że na postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego nie przysługuje zażalenie i dlatego strona, która nie wnosiła o jego przeprowadzenie musi zostać zabezpieczona przed jego dokonaniem wbrew przepisom prawa na wniosek sąsiada. W niniejszej sprawie granica między wskazanymi działkami nie była ustalona.
Stąd niewątpliwie każda ze stron tego postępowania rozgraniczeniowego miała interes prawny w rozgraniczeniu. Trafne jest więc stanowisko organu, że koszty rozgraniczenia należało podzielić miedzy strony postępowania. Postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się w interesie właścicieli wszystkich nieruchomości. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży więc w interesie prawnym właścicieli wszystkich rozgraniczanych nieruchomości (por. wyrok WSA w Lublinie z 19.09.2023 r., III SA/Lu 255/23, LEX nr 3620965). Ocena istnienia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości objętych procedurą rozgraniczeniową odbywa się nie na podstawie ich indywidualnego, subiektywnego podejścia do konieczności rozgraniczenia i tego kto ma rację, ale jest oparta na okolicznościach obiektywnych towarzyszących rozgraniczeniu. Tym niemniej trafnie zwraca się uwagę w orzecznictwie, że orzeczenie o kosztach postępowania następuje zawsze na podstawie oceny stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego. Postanowienie dotyczące kosztów postępowania powinno zatem uwzględniać rozstrzygnięcie organu co do meritum sprawy. W rezultacie, wydając orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania organ musi zawsze brać pod uwagę, czy zachowanie, działanie strony i okoliczności sprawy uzasadniają obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich czy wszystkie, a jeżeli tak, to w jakiej części. W takiej sytuacji rozkład kosztów postępowania rozgraniczeniowego musi uwzględniać powyższe okoliczności, odzwierciedlając rzeczywisty zakres sporności lub niepewności.
Jednak mankamentem zaskarżonego postanawiania oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji jest nieprawidłowe ustalenie kosztów czynności geodety.
Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte z urzędu przez Wójta Gminy J., w sprawie w której równocześnie sama Gmina była stroną. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 23.01.2020 r., I OSK 1539/18, LEX nr 2799060) wójt, burmistrz (prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej. Wyprowadzanie wyłączenia organu samorządu terytorialnego w drodze wykładni, w następstwie prowadzące do pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego nie znajduje podstaw. Konsekwencją tego jest również przyjęcie, że jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim przypadku uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym (por. np. wyroki NSA z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 460/08; z dnia 30 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 88/10; z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1829/10; z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 2087/11; z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 3015/13; z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2075/12; z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 6/13; z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1155/14; z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt II OSK 1887/16; z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 37/15; postanowienie NSA z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 480/17 - CBOSA). Należy podkreślić, że ustawodawca, kiedy chce wyłączyć możliwość orzekania przez wójta, burmistrza, czy prezydenta miasta o prawach majątkowych gminy, czyni to w sposób wyraźny i jednoznaczny, jak ma to miejsce np. w art. 124 ust. 8 oraz art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Stąd przepisy regulujące kompetencje organów do wydania decyzji administracyjnej muszą być rozumiane ściśle, zatem brak jest podstaw prawnych do przyjęcia w drodze sądowej wykładni tych przepisów, że dany organ jest wyłączony od rozpatrywania określonej kategorii spraw (por. np. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 3015/13, CBOSA). Także brak jest w ogóle podstaw do uznania dopuszczalności stosowania przepisów o wyłączeniu pracownika do piastuna organu administracji publicznej w przypadku, gdy realizuje kompetencje na zasadzie uprawnienia. Użyte w art. 24 k.p.a. pojęcie "pracownik organu" nie obejmuje swym znaczeniem osoby piastującej funkcję organu. Oznacza to, że osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej - co do zasady - nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu. Przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej można stosować tylko w przypadku, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania, a zatem gdy jej, jako osoby fizycznej, dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego (por. np. wyroki NSA z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 3379/15; z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 37/15; z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 558/15 oraz z dnia 23 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2401/11 - CBOSA).
Dopuszczalne więc było wszczęcie i prowadzenie sprawy w przedmiocie rozgraniczenia z jednej strony działek skarżących, a z drugiej działki, której właścicielem jest Gmina J. przez jej wójta, który działał w zakresie swojego imperium. Tym niemniej w tego typu sprawach organ powinien zachować szczególną ostrożność celem przestrzegania zasady praworządności, a więc uwzględniając przy rozstrzyganiu słuszny interes obywateli, zasady zaufania obywatela do władzy publicznej, zasady informowania stron biorących udział w postępowaniu administracyjnym oraz zasady przekonywania ich do przyjętego rozstrzygnięcia. Zasad te w żaden sposób nie zostały zachowane w niniejszej sprawie. Z dokumentów widniejących w aktach sprawy nie wynika, aby organ poszukiwał geodety oferującego najniższa stawkę, nie uprzedził wcześniej skarżących o wysokości kosztów, pomimo że o ich wysokości wiedział. Co więcej, ustalenie przebiegu granicy (wzdłuż ogrodzenia i koryt betonowych) w niniejszej sprawie, z uwagi na fakt, że była to granica pasa drogowego, było bardziej w interesie Gminy niż samych skarżących. Nie jest też jasne dlaczego postępowanie rozgraniczeniowe nie dotyczyło całego pasa drogowego działki nr [...], a tylko jego fragmentu graniczącego z działkami skarżących.
Geodeta został ustalony jednostronnie przez organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe – wskazany w postanowieniu o wszczęcie postepowania rozgraniczeniowego. Z akt administracyjnych wynika, że oferta do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych została przesłana do dwóch przedsiębiorstw geodezyjnych. R. R. zaproponował kwotę 7000 zł za dokonanie rozgraniczenia, podczas gdy M. W. 6150 zł. Wprawdzie z pisma zatytułowanego "udzieleni informacji o cenach" wynika, że pismo to otrzymują "wg wykazu geodetów", tym niemniej w aktach brak jest dowodów na to że oferta została również przesłana do innych geodetów, a ci nie byli nią zainteresowani. Następnie organ zlecił dokonanie rozgraniczenia M. W. Ani postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego (organ już wówczas z przesłanego maila przez M. W. wiedział, jaka będzie cena dokonanego rozgraniczenia), a tym bardziej faktura nie zawierają sposobu wyliczenia ceny. Faktura za wykonaną usługę została wystawiona w dniu 15 sierpnia 2023r. Także z uzasadnień postanowień organów nie wynika w jaki sposób została obliczona cena (czy to stosownie do ilości wyznaczonych punktów, czy też stosowanie do długości rozgraniczanych działek). Brak jest również skontrolowania przez organ, jak kształtują się ceny usług geodezyjnych w rejonie, w którym doszło do rozgraniczenia, i czy cena wskazana przez wyznaczonego geodetę nie była zawyżona. Cena usług geodezyjnych została więc skarżącym narzucona z góry przez organ, który z urzędu wszczął postępowanie rozgraniczeniowe.
W orzecznictwie (wyrok WSA w Rzeszowie z 16.03.2023 r., II SA/Rz 1228/22, LEX nr 3519878) trafnie przejmuje się, że tryb wyłonienia geodety w postępowaniu administracyjnym przybiera z reguły formę zaproszenia do składania ofert lub skierowania zapytań do kilku potencjalnych wykonawców co pozornie gwarantuje, że wynagrodzenie zaproponowane przez danego geodetę w złożonej ofercie ma charakter rynkowy. W rozpatrywanej sprawie lektura akt administracyjnych sprawy prowadzi do wniosku, że organ skierował zaproszenie do składania ofert jedynie do dwóch przedsiębiorców na rynku. Jest to zdecydowanie zbyt mało, aby wyłonić najtańsza i najbardziej rynkowa ofertę. Organ nie wycenił przy tym ile taka usługa polegająca na rozgraniczeniu powinna kosztować przy uwzględnieniu jakiegoś obiektywnego miernika, na przykład ilości punktów.
Podkreślić należy, że sam fakt przedłożenia przez geodetę faktury, w której wskazana została kwota za wykonane w postępowaniu usługi, w żadnym razie nie zwalnia organu administracji ustalającego koszty postępowania rozgraniczeniowego od obowiązku zawarcia w wydanym postanowieniu rozważań i ocen co do sposobu ustalenia tej kwoty. Organ administracji nie może bezkrytycznie przyjmować rachunków (faktur) wystawionych przez upoważnionych geodetów, lecz jest zobligowany do ich sprawdzenia, uwzględniając także wydatki niezbędne do wykonania zleconej pracy, czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania (wyrok NSA z 14 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1370/16). Przedłożenie organowi przez geodetę faktury nie zwalania organu z obowiązku wyjaśnienia stronie na którą nakłada się obowiązek pokrycia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, czym uzasadniona jest ustalona kwota, tj. na jakiej podstawie i w jaki sposób została ona skalkulowana (wyroku WSA w Poznaniu z 18 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1592/20, wyrok WSA w Rzeszowie z 16.03.2023 r., II SA/Rz 1228/22, LEX nr 3519878).
W ocenie Sądu, organ administracji publicznej wydający rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego powinien więc zawrzeć w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia rozważania, które muszą dawać jasną odpowiedź na pytanie, czy w realiach rozpoznawanej sprawy przyznana geodecie kwota wynagrodzenia jest uzasadniona a zwłaszcza czy nie jest zawyżona w odniesieniu do miejscowych stosunków rynkowych. Wyliczenie czynności które oczywiście musiał wykonać geodeta i poprzestanie organu administracji publicznej jedynie na bezkrytycznym zaakceptowaniu kwoty wynagrodzenia za wykonaną przez niego usługę ocenić należy za niewystarczające z punktu widzenia wymagań, które powinno zawierać postanowienie o kosztach postępowania rozgraniczeniowego. Braki w tym zakresie świadczą o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a.
W tym miejscu koniczne jest odwołanie się do statusu geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym. "W piśmiennictwie zasadnie wskazuje się na istnienie wątpliwości co do statusu prawnego geodety uprawnionego w postępowaniu rozgraniczeniowym oraz charakteru dokonywanych przez niego czynności. Przyjmowana jest bowiem możliwość traktowania jego działań jako czynności dokonywanych przez organ pomocniczy bądź w imieniu organu właściwego, bądź przez biegłego (zob. E. Mzyk, Podział i rozgraniczenie nieruchomości, Zielona Góra 1997, s. 142). (...) Nie do końca jasny jest też charakter prawny upoważnienia udzielanego geodecie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że upoważnienie (zwane także pełnomocnictwem administracyjnym) może być udzielone przez właściwy organ: pracownikowi swojego aparatu pomocniczego bądź innemu organowi, bądź innemu podmiotowi niebędącemu organem administracji. W przedmiotowej sprawie należy przyjąć, że geodeta jest takim innym podmiotem, przy czym zakres udzielonego mu pełnomocnictwa obejmuje wyłącznie czynności faktyczne i prawne zmierzające do przeprowadzenia postępowania dowodowego, a następnie sporządzenia aktu ugody bądź tymczasowego utrwalenia granic, sporządzenia protokołu granicznego, opracowania opinii dotyczącej granic i przekazania dokumentacji właściwemu organowi. Upoważnienie to nie dotyczy natomiast zakończenia postępowania rozgraniczeniowego wydaniem decyzji administracyjnej, albowiem ta kompetencja należy wyłącznie do wójta (burmistrza, prezydenta miasta)" (E. Stefańska [w:] Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, wyd. II, red. J. Lang, J. Maćkowiak, T. Myśliński, Warszawa 2018, art. 31). Z kolei zdaniem M. Durzyńskiej "w postępowaniu rozgraniczeniowym obowiązki geodety są szersze niż te, które w innych postępowaniach przypisuje się biegłym. Na geodecie spoczywa obowiązek zebrania i oceny wszystkich dowodów w sprawie, tzn. wyszukania i sprawdzenia wszelkich istniejących dokumentów świadczących o stanie prawnym nieruchomości, i to nie tylko tych, które znajdują się w PZGiK, lecz także materiałów archiwalnych, wieczystoksięgowych i tych, które strony przedstawią dla potrzeb postępowania. Ponadto w toku tego postępowania geodeta wypełnia funkcje przypisane w normalnym toku postępowania administracyjnego - organowi administracji. Oprócz przygotowania "rozprawy", wyznaczenia jej terminu i wezwania stron - przeprowadza wszelkie czynności procesowe, sporządza protokół, ma ponadto obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. W tym postępowaniu geodeta udziela stronom wszelkich wskazówek i informacji - tak aby nie poniosły one szkody z powodu nieznajomości prawa (por. np. § 13 rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości). Można więc powiedzieć, że czynności rozpoznawcze w tym postępowaniu skoncentrowane są w rękach geodety. Jest on niewątpliwie specjalistą, jego udział w sprawie - jako osoby posiadającej wymagane kwalifikacje - jest konieczny. Jednak ocena, że w tym konkretnym postępowaniu geodeta jest biegłym, nie wydaje się trafna. Nie tylko dlatego, że sam gromadzi i na pewnym etapie postępowania sam ocenia materiał dowodowy. Przede wszystkim dlatego, że podczas rozprawy na gruncie (doprowadzając do zawarcia ugody) podejmuje czynności kluczowe dla wyniku postępowania - tak jak organ prowadzący sprawę. Tymczasem w żadnej procedurze biegły nie ma kompetencji do zakończenia sprawy we własnym zakresie. Per analogiam można zatem przyjąć, że w toku postępowania administracyjnego "geodeta uprawniony" jest podmiotem, któremu dzięki wydaniu stosownego upoważnienia przez prowadzący to postępowanie organ - legitymowany do tego przepisem rangi ustawowej - powierzone jest wykonywanie kompetencji w zakresie ustalenia przebiegu granic. Ipso facto geodeta w toku tego postępowania, działając z upoważnienia organu administracji i przy ustawowej delegacji, jako sui generis substytut pełni funkcję organu - jako "podmiot administrujący"." (M. Durzyńska [w:] A. Gryszczyńska, I. Kamińska, K. Mączewski, W. Radzio, G. Szpor, M. Durzyńska, Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, Warszawa 2013, art. 31). Należy jednak zauważyć, że traktowanie geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym jak biegłego stanowiłoby niewątpliwie ułatwienie dla organu, gdyż wówczas na podstawie przepisów postępowania zostałby on po prostu wyznaczony jako osoba mająca wiadomości specjalne do sporządzenia opinii – w tym przypadku operatu. Co więcej istnieją przepisy umożliwiające wymuszenie realizacji takiego obowiązku.
Należy także zauważyć, że nawet gdyby przyjąć, że geodeta pełni funkcje organu administrującego, to fakturę wystawia jako prywatna osoba – przedsiębiorca. Z kolei zgodnie z przepisami dotyczącymi kosztów administracyjnych nie zalicza się kosztów działania samego organu jako takiego. Strona w postępowaniu administracyjnym nie porywa więc kosztów jego funkcjonowania, wynagrodzenia pracowników. Art. 263 § 1 k.p.a. wprost stanowi, że do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji. Nie zostały więc w tym zakresie wymienione koszty funkcjonowania organu. Jedynie z § 2 powołanego przepisu wynika, że organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Jednak nadal pozostaje wątpliwość czy może to obejmować koszty wynagrodzenia organu.
Niewątpliwie organ administracyjny sam jako taki nie może dokonać rozgraniczenia, ponieważ brak mu stosownej wiedzy i musi się posiłkować w tym zakresie geodetą. Jednak jego pozycja w postępowaniu rozgraniczeniowym jest wątpliwa i stąd wątpliwości rodzą się w związku ze sposobem liczenia jego wynagrodzenia, a właściwie sprawdzania ich "rynkowości". Tym niemniej istnieją przepisy, które w sposób jasny te koszty określają i wskazują w pewnej mierze na rzeczywistą wartość usługi i to w sposób drobiazgowy. Należy bowiem zauważyć, że nie może organ administracyjny funkcjonować w ten sposób, że narzuci na stronę połowę kosztów postępowania administracyjnych rozgraniczenia ustalonych niejako z urzędu przez geodetę. Geodeci mogą bowiem zawyżać te koszty, wiedząc że w ramach postępowania administracyjnego brak jest szczegółowych przepisów, które je określają.
Podobny problem zaistniał już w odniesieniu do wynagrodzenia kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu powoływanego na podstawie at. 34 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny sygn. akt I OSK 2748/12 (publ. CBOSA), powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt I FSK 93/06 (publ. CBOSA) wskazał, że lukę taką w wyjątkowych przypadkach wypełnić można w drodze analogii znajdując w systemie prawa przepisy, które mogą stanowić oparcie dla rozstrzygnięcia wniosku o wynagrodzenie dla kuratora ustanowionego na podstawie art. 34 k.p.a. (Wyrok NSA z 13.04.2022 r., III OSK 4038/21, LEX nr 3349294).
Stąd zdaniem Sądu można rozważyć przy ustalaniu kosztów rozgraniczeni analogie do istniejących przepisów rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii w postępowaniu cywilnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 989). W bardzo precyzyjny sposób ustalają bowiem one między innymi koszty rozgraniczenia wymieniające precyzyjnie z kosztów dokonania przez geodetę poszczególnych czynności stanowiących określony procent w odniesieniu do kwoty bazowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, która obecnie wynosi 1.789,42 zł. Ustalona wysokość tych kosztów powinna więc stanowić punkt wyjścia dla organów. W niniejszym postępowaniu należy podkreślić, geodeta ustalił granice jedynie w odniesieniu do 4 pkt granicznych, w linii prostej, w sytuacji istnienia obiektu w postaci chodnika i bez sprzeciwu ze strony stron postępowania. Nie jest zgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej, aby koszty tych samych czynności wykonanych w ramach postępowania cywilnego oraz postępowania administracyjnego były różne, a wręcz znacznie od siebie odbiegały. Co więcej skarżący byli pozbawiony w tym przypadku możliwości wyboru "tańszego postępowania". Z kolei jeżeli zakres dokonanych czynności przez geodetę w postępowaniu administracyjnym jest szerszy niż ten w postepowaniu sądowym powinno to zostać ustalone w uzasadnieniu postanowienia ze wskazaniem dlaczego w konkretnym przypadku koszt usług geodezyjnych jest większy niż tych w postepowaniu cywilnym.
Wysokość więc wynagrodzenia geodety powinna być określona precyzyjnie z powołaniem się na określone czynności wykonane w ramach postępowania rozgraniczeniowego, a więc z rozbiciem na np. koszty badanie ksiąg wieczystych oraz akt w archiwach państwowych, sporządzenia wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej wraz z rozliczeniem powierzchni działek wykazanych w księgach wieczystych, uzyskania niezbędnych danych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ustalenia granic nieruchomości do ściśle określonej ilości punktów.
W ramach prowadzonego powtórnie postępowania w sprawie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego organ dokona oceny i rozważy obciążenie skarżących w niniejszej sprawie kosztami dokonanego rozgraniczenia, biorąc pod uwagę fakt, że rozgraniczenie dotyczyło pasa drogowego, którego właścicielem jest Gmina J. Ponadto ustali jaka powinna być cena usługi za wykonanie rozgraniczenia poprzez wyznaczenie punktów granicznych z uwzględnieniem z jednej strony, jej rynkowej wartości, a z drugiej, przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii w postępowaniu cywilnym. Jeżeli wycena usługi określona poprzez jej wartość rynkową oraz z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia różniłaby się od siebie, organ powinien uzasadnić dlaczego w tym konkretnym przypadku skarżący mają zostać obciążeni kwotą wyższą, niż ta, którą zapłaciliby, gdyby operat techniczny dotyczący rozgraniczenia został sporządzony w postępowaniu cywilnym.
Mając na uwadze przedstawione rozważania, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji (pkt I sentencji wyroku).