III SA/Kr 348/24

III SA/Kr 348/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-07-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-03-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Bogusław Wolas /przewodniczący/
Ewa Michna
Maria Zawadzka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I GZ 414/24 - Postanowienie NSA z 2024-12-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wolas Sędziowie Sędzia WSA Ewa Michna Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Protokolant Specjalista Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości O. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 31 marca 2023 r. nr SKO.E/4106/32/2022 w przedmiocie zwrotu dotacji przyznanej w 2017 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz Syndyka Masy Upadłości O. S. kwotę 17.963 zł (słownie: siedemnaście tysięcy dziewięćset sześćdziesiąt trzy złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z 31 marca 2023 r. nr SKO.E/4106/32/2022 po rozpatrzeniu O. S. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia 21 lipca 2020r., o określeniu należnej do zwrotu dotacji przyznanej w 2017r. na prowadzenie N. [...]"[...]" w łącznej kwocie 1.296.265,86 zł., w skład której wchodzi dotacja:
1. pobrana w nadmiernej wysokości w kwocie 756.623,58 zł. wraz z odsetkami za zwłokę liczonymi zgodnie z art. 252 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych, tj. od dnia 20 listopada 2019r.
2. niewykorzystana do końca roku na jaki została przyznana w kwocie 7.686,72 zł. wraz z odsetkami liczonymi zgodnie z art. 252 ust. 2 u.f.p.
3. wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 531.955,56 zł. wraz z odsetkami liczonymi z godnie z art. 252. ust 6 pkt 1 u.f.p.
Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie prawnym i faktycznym:
Decyzją z dnia 21 lipca 2020r., organ I instancji orzekł o zwrocie dotacji przyznanej skarżącemu w 2017 r. na prowadzenie N.[...] "[...]" w łącznej kwocie 1.296.265,86 zł.,
Na skutek odwołania SKO w Tarnowie decyzją z dnia z 22 grudnia 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji
W wyniku wniesionej skargi WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2022r. sygn. akt I SA/Kr 265/21. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie, stwierdzając w uzasadnieniu wyroku, że Sąd nie mógł skontrolować prawidłowości przeprowadzenia dowodu z protokołu kontroli, gdyż w przedłożonych Sądowi przez SKO aktach sprawy brak szeregu dokumentów.
Decyzją z dna 31 marca 2023 r Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie ponownie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia 21 lipca 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zostały uzupełnione w całości dokumenty które wskazane zostały przez WSA w Krakowie
Materialnoprawną podstawą wydanej decyzji był art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
Organ stwierdził pobranie dotacji w nadmiernej wysokości w kwocie 756.623,58 zł. ustalono, na podstawie:
rejestru podopiecznych poradni, zawierającego dane osobowe dzieci,
opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju oraz,
dzienników zajęć terapeutycznych.
Organ zestawił ilość dzieci zapisanych do poradni zgłoszonych organowi dotującemu na pierwszy roboczy dzień miesiąca - 3.734 dzieci, do dzieci posiadających opinię o potrzebie wczesnego wsparcia rozwoju – 1.728. Różnica pomiędzy liczbą dzieci zgłoszonych przez organ prowadzący, a faktyczną liczbą dzieci na które przysługiwała datacja wynosiła 2.006 dzieci. Różnica wynikała stąd, że organ prowadzący zgłaszał również w comiesięcznych informacjach także te dzieci, które nie posiadały opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju i nie znajdują się w dziennikach zajęć terapeutycznych. Wysokość dotacji na jedno dziecko wynosiła 377,18 zł, to biorąc pod uwagę różnicę w liczbie dzieci, na które dotacja mogła być przyznana – wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości określono na kwotę 756.632,58 zł.
Protokół z kontroli przeprowadzonej w Poradni został przekazany pełnomocnikowi w ślad za pismem z dnia 13 września 2019r. Pełnomocnik nie wniósł do niego zastrzeżeń,
Dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem.
Chodzi o finasowanie zajęć, które nie znalazły potwierdzenia w kontrolowanych dziennikach zajęć terapeutycznych. Z tego tytułu kwota dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wyniosła w 2017 r. łącznie 236.907,41 zł, tj.:
• zajęcia terapeutyczne w ramach wczesnego wspomagania realizowane były przez osoby zatrudnione na podstawie umów cywilno-prawnych. Osoby te wystawiały rachunki/faktury, które ujmowane były bezpośrednio w rozliczeniu dotacji oświatowej, a pomimo tego że wystawiały rachunki, rozliczane były na podstawie listy płac. W toku kontroli, dokonano porównania liczby faktycznie zrealizowanych godzin zajęć lekcyjnych, a ilością godzin wskazaną w karcie pracy. Odnośnie rozliczenia wynagrodzeń wypłaconych na podstawie rachunków czy faktur w roku 2017 łączna ilość godzin wynikająca z przedłożonego rachunku bądź faktury (sfinansowana z dotacji) wyniosła 2.136 podczas gdy faktyczna ilość godzin zrealizowana w ramach zajęć ustalona na podstawie dzienników zajęć terapeutycznych wyniosła 1.814 co daje różnicę 322 godzin. Przy przyjęciu stawki za jedną godz. wynoszącej od 20-22 zł daje kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczenie w wysokości 6.586 zł. Sprawdzając prawidłowość na podstawie dzienników terapeutycznych oraz list płac ustalono, że liczba godzin zajęć terapeutycznych wynikająca z listy płac w 2017 r. wyniosła ogółem 17.626,25 a faktyczna liczba zrealizowanych godzin zajęć terapeutycznych, ustalona na podstawie dzienników zajęć wyniosła łącznie 6.968 godzin. Różnica wyniosła zatem 10.658,25 godzin. Łączna kwota wartości wynagrodzeń za godziny niezrealizowane w ramach wczesnego wspomagania rozwoju wraz z pochodnymi wyniosła 234.294,86. Po odjęciu kwoty wynikającej z niewłaściwego naliczenia składników wynagrodzenia oraz uwzględnienia kwoty w jakiej dana lista płac została sfinansowana z dotacji, ustalono, że kwota dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wyniosła 230.321,41 zł;
• na podstawie art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. a ustawy o systemie oświaty wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę może być sfinansowane z środków pochodzących z dotacji jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego. W okresie, na który przyznana była dotacja w odniesieniu do wszystkich placówek ich dyrektorem zgłoszonym do właściwego rejestru była E. Ć., a O. S. nie był zgłoszony jako dyrektor Poradni, ani nie prowadził w tej placówce zajęć dydaktycznych. Zatem SKO powołując się stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych wskazało, że dotacja oświatowa nie może być przeznaczona na wynagrodzenie organu prowadzącego, chyba, że pełni on jednocześnie funkcję dyrektora szkoły. W N.funkcje dyrektora sprawowała E. Ć, która odpowiadała za działalność oświatową i to jej wynagrodzenie powinno być sfinansowane z dotacji. Tym samym wynagrodzenie wypłacone skarżącemu w 2017 r. w kwocie 90.000,00 zł organy uznały za wykorzystanie dotacji niezgodne z przeznaczeniem
Jako środki wydatkowane niezgodne z przeznaczeniem tę część dotacji, która nie znajduje pokrycia w dokumentacji przedstawionej przez organ prowadzący. Są to wydatki, w stosunku do których organ prowadzący nie wykazał zasadności ich poniesienia, jak i wydatków poniesionych na prowadzenie zajęć, które nie znajdują odzwierciedlenia w przedstawionej przez organ prowadzący dokumentacji z przebiegu zajęć. Tak samo nie znajdują żadnego uzasadnienia wydatki poniesione na zakup przedmiotów i usług niezwiązanych bezpośrednio z kształceniem, wychowaniem i opieką.
• sfinansowanie z dotacji oświatowej udziału w wykładach autorskich (9.875,00zł.) oraz w szkoleniach prowadzonych przez B. G. i W. T. (4.780,00 zł.) gdyż organ prowadzący, pomimo kilkukrotnych wezwań organu dotującego, nie przedstawił wykazu pracowników Poradni, którzy uczestniczyli we wspomnianych wykładach i szkoleniach;
• wydatki poniesione za kurs "Podatkowa księga przychodów i rozchodów" w kwocie 500,00 zł., ponieważ wydatek ten nie wpisuje się w cele określone w art. 90 ust 3d ustawy o systemie oświaty;
• usługi transportu osób taksówką w łącznej kwocie 3.127,50 zł. Kwota dotacji ustalona została w oparciu o faktury nr 01/2017, nr 02/2017, nr 05/2017, nr 07/2017, nr 08/2017, nr 10/2017, nr 2/2017. Faktury te zawierają w opisie adnotację "dojazd na zajęcia do podopiecznych" jednak nie przedstawiono kontrolującym żadnej ewidencji wyjazdów do podopiecznych, ani żadnych innych dowodów z których wynikałoby, którzy terapeuci prowadzili konkretne zajęcia;
• sfinansowanie z dotacji czynszu za najem budynku położonego w T. przy ul. [...]. Kwota wydatkowanej dotacji ustalona została na podstawie faktury z 25 stycznia 2017zł. w wysokości 3000 zł., gdyż kontrolowany organ nie przedłożył żadnego dokumentu, który pozwoliłby uznać wydatkowaną kwotę za wydatek związany z działalnością poradni w T.;
• zajęć logopedycznych, prowadzonych przez E. P. w kwocie 17.180,00 zł - faktur wystawionych przez L. -E. P. Na podstawie dołączonych do faktur miesięcznych kart czasu pracy ustalono, iż zajęcia logopedyczne udokumentowane fakturami nie były prowadzone w T. lecz w B.
• faktury nr 4/2017 z dnia 31 sierpnia 2017r. na kwotę 3400 zł. wystawionej przez L. E. P. ponieważ dyrektor placówki nie przedstawiła kontrolującym rozliczenia godzin w postaci karty czasu pracy na nazwisko E. P.
• rachunku nr 2 z dnia 27 stycznia 2017r. wystawionego przez T. – T. S. Praktyka Lekarska z uwagi na nieprzedłożenie przez Dyrektor poradni rozliczenia godzin w postaci karty czasu pracy;
• kwoty 60 zł wynikająca z faktury nr 1/2017 z dnia 29 września 2017r. na ogólną kwotę 80zł. wystawionej przez T. O. – P. Kwota 60 zł dotyczy bowiem zajęć prowadzonych w dniu 21 września 2017r. w poradni w T. (3h - przy stawce za 1 godzinę wynoszącej 20 zł.);
• konsultacji architektonicznych oraz remontów budynków położonych w T. przy ul. [...] w łącznej kwocie 134.380,65 zł, ponieważ kwota ta ustalona została w oparciu o 3 faktury - w roku 2017 Poradnia prowadziła swoje zajęcia w T. w budynku przy ul. [...];
• wydatki na sfinansowanie faktur wystawionych przez F. R. K. nr 63/2017 z dnia 18 grudnia 2017r. na kwotę 4 920,00 zł. oraz nr 64/2017 z dnia 18 grudnia 2017r. na kwotę 22.140,00 zł. za organizację obsługi technicznej imprez mikołajkowych oraz wigilii dla podopiecznych w Poradni, gdyż wydatki te nie mieszczą się w katalogu wydatków związanych z realizacją wczesnego wspomagania rozwoju dzieci, a nadto organ prowadzący nie udokumentował wydatku w taki sposób aby można było stwierdzić, że imprezy faktycznie odbyły się w T. i brali w nich udział podopieczni Poradni.
Łączna kwota dotacji wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem to 531 955,56 zł. wraz z odsetkami naliczanymi zgodnie z art. 252 ust. 6 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, czyli od przekazania do budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji.
W toku prowadzonej kontroli stwierdzono, że w przypadku 7 faktur wystawionych w roku 2017 na łączną kwotę 7.686,72 zł. organ kontrolowany nie dysponował dokumentem potwierdzającym ich zapłatę, co uniemożliwiło jego zweryfikowanie. Suma tych wydatków prawidłowo została potraktowana jako wydatek nieponiesiony i zakwalifikowana do zwrotu jako dotacja niewykorzystana w okresie na jaki została przyznana. Protokół z kontroli prowadzonej w placówce dla której organem prowadzącym był O. S. nie został w żaden sposób, na jakimkolwiek etapie postępowania zakwestionowany i w związku z tym może stanowić dowód w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Decyzja niniejsza jest ostateczna.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie:
1. przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:
art. 10 § 1 k.p.a., art. 136 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. w zw. Z art. 140 k.p.a., poprzez nie wyznaczenie stronie 7-dniowego terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego przez organ II instancji w postępowaniu odwoławczym, przez co odmówiono stronie skarżącej prawa do czynnego udziału w postępowaniu przed organem II instancji oraz wypowiedzenia się w zakresie zebranego materiału dowodowego, który w związku z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, był przez organ gromadzony oraz do którego organ odwołuje się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co stanowi uchybienie tego rodzaju, że powinno skutkować kolejnym uchyleniem zaskarżonej decyzji, jako że nie można bez wpływu na treść rozstrzygnięcia pomijać uprawnienia strony tak dalece, w sytuacji gdy przez organ II instancji wydał ponowną decyzję w oparciu o materiał, których nie był do tej pory dostępny w aktach postępowania;
naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez niewykonanie przez organ wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 stycznia 2022 r. , I SA/Kr 265/21, którymi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie było związane, a poprzestanie wyłącznie na zobowiązaniu organu I instancji do usunięcia uchybień wskazanych w ww. wyroku, w szczególności:
organ II instancji ponownie rozpoznając sprawę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał, gdzie w aktach sprawy znajduje protokół z kontroli w oryginale wraz załącznikami oraz dokumentami źródłowymi;
organ II instancji ponownie bezpodstawnie i w oderwaniu od zarzutów odwołania, po raz kolejny stwierdził, że odwołujący się nie zakwestionował ustaleń kontroli (vide. chociażby strona 19 i 21 uzasadnienia decyzji SKO), w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że rolą organu II instancji było drobiazgowe zbadanie, czy zgromadzone w trakcie postępowania kontrolnego dowody zostały zebrane zgodnie z przepisami prawa;
naruszenie art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1, w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez odstąpienie od przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego w instancji odwoławczej, jako że w aktach sprawy poza protokołami kontroli i dokumentami pochodzącymi od kontrolerów brak jest dokumentów źródłowych stanowiących podstawę dokonanych przez organy ustaleń, w sytuacji gdy w załączniku numer 5 - na karcie 26 znajduje się oświadczenie kierownika placówki o przedłożeniu kontrolerom kompletu żądanej dokumentacji za cały kontrolowany okres;
- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, mimo wadliwości rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, które przesądza o konieczności jego uchylenia, przy jednoczesnym przyjęciu - ponownie - przez organ odwoławczy za własne ustaleń faktycznych powziętych przez Prezydenta Miasta Tarnowa, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności, gdyż organ odwoławczy nie rozpoznaje sprawy co do istoty, lecz wyłącznie powiela ustalenia organu niższej instancji;
- naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez powielenie przez organ odwoławczy nieprawidłowej oraz dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego:
- polegającej na odstąpieniu od jego weryfikacji celem poczynienia własnych ustaleń, co doprowadziło do powielenia błędnych ustaleń faktycznych i wymaga w dalszym ciągu korekty poprzez konieczność przeprowadzenia ponownie postępowania dowodowego w całości;
prowadzącej do błędnych ustaleń faktycznych opartych wyłącznie na wnioskach kontroli w zakresie wykorzystania przez skarżącego dotacji w roku 2018, w sytuacji gdy: wszystkie zarejestrowane w Poradni dzieci wymagały wczesnego wspomagania, a ich liczba zgadza się z liczbą dzieci wykazanych do dotacji - wszystkie wydatki na wynagrodzenia dla nauczycieli sfinansowane z dotacji wypłacone zostały w związku z przepracowaniem przez nich zadeklarowanej liczby godzin, a skarżący pełnił funkcje zarządcze w placówce wymienionej w zaskarżonej decyzji, a zakres jego kompetencji nie krzyżował się z kompetencjami dyrektor E. Ć.;
2.naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:
- naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U z 2017, poz. 2029) - obowiązującego w czasie wydatkowania środków poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie wykorzystania przez kontrolowany podmiot dotacji niezgodnie z ich przeznaczeniem, w sytuacji kiedy wszystkie opisane w zaskarżonej decyzji środki wykorzystane zostały zgodnie z celem ustawowym i przeznaczone na potrzeby w zakresie kształcenia, wychowania i opieki nad podopiecznymi, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, o których mowa w powołanym przepisie;
- art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, poprzez jego niewłaściwe zastosowania i nałożenie na skarżącego obowiązku zwrotu dotacji, w sytuacji kiedy udzielona dotacja nie została pobrana niezgodnie z celem ustawowym, a organ kontrolujący nie wykazał ziszczenia się przesłanek naruszonego przepisu. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie w odpowiedzi na skargę w całości podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Postanowieniem z 10 stycznia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę na ww. decyzję SKO w Tarnowie wskazując, że została ona wniesiona przez podmiot nieuprawniony, co czyniło skargę niedopuszczalną.
Kolejną skargę o analogicznej treści jak poprzednia wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia w dniu 30 stycznia 2024 r. wniósł Syndyk.
Postanowieniem z dnia 11 czerwca 2024 r. WSA w Krakowie uwzględnił wniosek syndyka i przywrócił termin do wniesienia skargi. SKO w Tarnowie wniosło na to postanowienie zażalenie, a NSA postanowieniem z 12 grudnia 2024 r. sygn. akt I GZ 414/24 zażalenie oddalił.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuję:
Skarga jest zasadna jedynie w części.
Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jedn. z 23 maja 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (aktualny tekst jedn. z 19 sierpnia 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami.
Zaskarżoną decyzją z 31 marca 2023 r Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia 21 lipca 2020 r., o określeniu należnej do zwrotu dotacji przyznanej w 2017 r. na prowadzenie N. "[...]" w łącznej kwocie 1.296.265,86 zł., w skład której wchodziła dotacja: pobrana w nadmiernej wysokości w kwocie 756.623,58 zł, niewykorzystana do końca roku na jaki została przyznana w kwocie 7.686,72 zł oraz wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 531.955,56 zł. (wszystkie wraz z odsetkami).
Istota sporu pomiędzy stronami przedmiotowego postępowania sądowoadministracyjnego sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego O. S., jako organ prowadzący N. "[...]" prawidłowo został obciążony zwrotem części otrzymanej w 2017 r. dotacji oświatowej jako dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.
Sprawa dotyczy dotacji oświatowych wypłaconych w 2017 r., podlega wobec tego rozpatrzeniu z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w tym okresie. Przepisem materialnoprawnym będącym podstawą nakazania zwrot dotacji jest art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie z nim, dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Natomiast dotacją pobrana w nadmiernej wysokości to dotacja otrzymana z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędnej do dofinansowania lub sfinansowania dotowanego zadania. Samo stwierdzenie okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, tożsame z obowiązkiem zwrotu dotacji, powstaje co do zasady w fazie rozliczania dotacji albo w wyniku czynności kontrolnych prowadzonych wobec beneficjenta. Pobranie zatem dotacji w wysokości wyższej niż wynikającej z obowiązujących regulacji, stwierdzone w trakcie kontroli jej wykorzystania rodzi obowiązek jej zwrotu.
Organy prawidłowo wskazały, że w przedmiotowej sprawie podstawę przyznania dotacji placówce na rok 2017 stanowił przepis art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Przepis ten został uchylony co prawda przez art. 80 pkt 16 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017r. poz. 2203), jednak zgodnie z art. 91 ust 2 w/w ustawy od wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 2018 r. postępowań w przedmiocie ustalenia wysokości lub przekazania dotacji na 2017 r. lub lata wcześniejsze stosuje się przepisy dotychczasowe. W konsekwencji należało zastosować art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Kolegium prawidłowo także powołało także treść art. 90 ust. 3d oraz art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty oraz art. 5 ust. 7 ustawy, w brzmieniu obowiązującym 1 stycznia 2017 r., a nadto wskazało, że stosownie do delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 ustawy, właściwym do ustalenia trybu udzielenia i rozliczenia dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, który powinien określić podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. W przedmiotowej sprawie aktem prawa miejscowego dotyczącym trybu udzielania i rozliczania dotacji, trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobierania i wykorzystywania dotacji udzielonej dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek prowadzonych na terenie Gminy Miasta Tamowa oraz terminu i sposobu rozliczania dotacji, była uchwała Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 27 października 2016 r. Nr XXXI/297/2016 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych publicznym i niepublicznym przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom, w tym szkołom podstawowym, w których zorganizowano oddział przedszkolny i placówkom prowadzonym na terenie Gminy Miasta Tarnowa, trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania tych dotacji oraz terminu i sposobu ich rozliczania.
Zdaniem Sądu, organ odwoławczy wykonał wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z wyroku z dnia 26 stycznia 2022 r. i uzupełnił materiał dowodowy, co zostało szczegółowo opisane w zaskarżonej decyzji.
Nie ulega wątpliwości, że dotację oświatową można wydatkować na cele ściśle związane z procesem kształcenia uczniów szkoły, a zakwestionowane przez organy wydatki nie realizują tych celów. Rola dotacji oświatowej nie polega bowiem na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę, bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków.
Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd uznał za zasadne jedynie zarzuty odnoszące się do kwestii wynagrodzenia O. S. będącego prowadzącym placówkę oświatową w świetle art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty (dalej u.s.o.). W tej części Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie, w całości podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 11 kwietnia 2022 r. sygn.. akt I GSK 2041/22 wskazał, (odnosząc się do dotacji oświatowej przyznanej O. S. w 2016 r.), że prawnie znacząca w tej sprawie treść powołanego powyżej przepisu została nadana art. 1 pkt 61 lit. b ustawy z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 357). Przed wspomnianą nowelizacją wynagrodzenie osoby prowadzącej szkołę mogło być, zgodnie z art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. a u.s.o. pokrywane z dotacji wyłącznie wówczas, gdy pełniła ona funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki, albo prowadziła zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego. Za niekwestionowany wówczas uchodził pogląd o niedopuszczalności finansowania organu prowadzącego placówkę ze środków pochodzących z dotacji. Jednak konsekwencją wprowadzonej wówczas zmiany normatywnej w zakresie treści punktu 1 lit. b art. 90 ust. 3d u.s.o. było to, że umożliwiono finansowanie z dotacji pewnych wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego. Za pomocą odesłania wewnętrznego, do art. 5 ust. 7 pkt 1 – 4 u.s.o. zaliczono nie tylko koszty zapewnienia warunków działania placówki, warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy, wyposażenia placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do realizacji programów nauczania, ale również koszty zapewnienia obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, z późn. zm.) i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki. Wyłączono natomiast możliwość pokrywania wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego.
Powyższa zmiana normatywna miała charakter merytoryczny i istotny z perspektywy rozpoznania niniejszej sprawy. Wydatnie poszerzono zakres wydatków, które mogły być pokrywane z dotacji, a które związane były z działalnością organu prowadzącego placówkę. Zatem w stanie prawnym obowiązującym w 2017 r. przepisy prawa dopuszczały pokrywanie pewnych kategorii kosztów odnoszących się do organu prowadzącego placówkę. Wyłączenia przedmiotowego, odnoszącego się do wynagrodzeń osób zarządzających organem prowadzącym w tym zakresie nie wprowadzono. Posługując się narzędziami wykładni systemowej wewnętrznej należało zatem wskazać, że wśród kosztów zapewnienia obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, z późn. zm.) i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki mogły się mieścić także wynagrodzenia osób zajmujących się faktycznie tego rodzaju czynnościami. Wobec tego zatrudnienie dyrektora placówki nie stało na przeszkodzie przyjęciu, że pokrycie z dotacji wynagrodzenia innych osób zarządzających mogło być uzasadnione, o ile wykonywały one wspomniane obowiązki. Błąd wykładni przepisów prawa materialnego miał w tej sprawie wpływ na jej wynik, bo doprowadził do ograniczenia prowadzonego postępowania do stwierdzenia jedynie, że skarżący był dyrektorem placówki. To zaś było niewystarczające do należytego załatwienia sprawy.
Prawidłowo natomiast organy zinterpretowały charakter wydatków, które nie znajdują pokrycia w dokumentacji przedstawionej przez organ prowadzący. Dotyczy to wydatków, w stosunku do których organ prowadzący wskazał, że były wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem dotacji. Ponieważ dotacja na cele oświatowe pochodzi ze środków publicznych prowadzący działalność zobowiązany jest w toku postępowania wykazać nie tylko sam fakt poniesienia wydatku, ale także jego tożsamość z normatywną treścią art. 90 ust. 3d u.s.o. Pamiętać również należy, że kontrolując wykorzystanie dotacji na realizację zadań wskazanych w art. 90 ust. 3d u.s.o. organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczność prawidłowości działań podjętych przez podmiot prowadzącą szkołę ( vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 lipca 2017 r. sygn. akt l SA/Sz 199/17).
W przypadku kontroli dane niezbędne do oceny prawidłowości wykorzystania dotacji powinny wynikać z dokumentacji księgowej, finansowej, organizacyjnej i dokumentacji z przebiegu nauczania. Ciężar udowodnienia prawidłowości wydatkowania i rozliczenia dotacji spoczywa na beneficjencie. Jego rzeczą jest właściwe udokumentowanie wydatków, poprzez przedłożenie dowodów je potwierdzających. Zarówno w odniesieniu do nauczycieli jak i terapeutów sfinansowaniu z dotacji mogą podlegać jedynie wydatki bezpośrednio związane z prowadzeniem zajęć dydaktycznych lub terapeutycznych. Pozostałe czynności nauczycieli lub terapeutów wynikają z ich obowiązków związanych z prowadzeniem tych zajęć i nie podlegają odrębnemu wynagrodzeniu. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że "ostatecznym beneficjentem" dotacji ma być uczeń (słuchacz) (tak wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 lipca 2016 r. l SA/G11029/15).
W przedmiotowej sprawie organ szczegółowo w protokole znak: WAK.1711.1.2019 z kontroli przeprowadzonej w N. "[...]" oraz zestawieniu podopiecznych Poradni dokonał wyliczeń m.in. w zakresie ilości godzin zajęć, które nie znalazły potwierdzenia w przedłożonej przez organ prowadzący dokumentacji w odniesieniu do poszczególnych nauczycieli i terapeutów. Poszczególne kwoty wskazane w decyzji korespondują z wyliczeniami wskazanymi w ww. dokumentach i szczegółowo wskazują na faktyczną ilość zajęć terapeutycznych realizowanych w ramach wczesnego wspomagania, która była znacznie mniejsza niż wynikająca z listy płac, do czego strona skarżąca w żaden konkretny sposób się nie odniosła, wskazując jedynie, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie kierownika placówki o przedłożeniu kontrolerom kompletu żądanej dokumentacji oraz, że wszystkie wydatki na wynagrodzenia dla nauczycieli sfinansowane z dotacji zostały wypłacone nauczycielom w związku z przepracowaniem przez nich zadeklarowanej ilości godzin. Podobnie niezasadne są zarzuty skargi kwestionujące ustalenia organu co do ilości dzieci zgłoszonych do Poradni, posiadających opinię o potrzebie wczesnego wsparcia rozwoju. Strona skarżąca stwierdziła jedynie, że wszystkie środki pochodzące z dotacji wykorzystane zostały zgodnie z celem ustawowym na potrzeby w zakresie kształcenia, wychowania i opieki nad podopiecznymi.
Sąd uznał również, że organy zasadnie uznały za wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem tej części dotacji, która nie znajduje pokrycia w przedstawionej przez organ prowadzący dokumentacji, m.in. sfinansowanie z dotacji: wykładów autorskich, oraz konsultacji architektonicznych, zajęć logopedycznych, organizację imprez mikołajkowych itp. Wszystkie te wydatki zostały szczegółowo opisane w decyzji i ocenione przez organy, jako niezwiązane bezpośrednio z kształceniem, wychowaniem i opieką nad dziećmi, a tym samym nie stanowiące wydatków, o jakich mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. Organy prawidłowo wskazały, że w ramach dotacji dofinansowanie może obejmować jedynie zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, realizowane wobec dzieci prawidłowo objętych opieką przez Poradnię. Beneficjent może więc przeznaczyć dotację tylko na ww. cele. Nie można z tej dotacji ponosić wydatków innych pośrednio związanych z jego działalnością wychowawczą i opiekuńczą.
Podobnie należy ocenić pokrywanie z środków pochodzących z dotacji wydatków na przejazdy taksówkami. Wydatki na te cele, nie tylko nie były w sposób bezpośredni związane z kształceniem, wychowaniem i opieką, ale stanowiły nieracjonalne gospodarowanie środkami publicznymi.
Nie budzi także zastrzeżeń ocena, że nieuprawnione było sfinansowanie czynszu na najem budynku przy ul. [...] w T., w sytuacji gdy działalność Poradni była prowadzona w T. Nie ma uzasadnienie aby Gmina Miasta Tarnowa była podmiotem dotującym realizację zadań własnych należących do innej jednostki samorządu terytorialnego.
Prawidłowo również organ potraktował 7 faktur wystawionych w roku 2017 na łączną kwotę 7.686,72 zł. jako wydatek nieponiesiony i zakwalifikował do zwrotu jako dotację niewykorzystaną w okresie na jaki została przyznana z uwagi na fakt, że organ kontrolowany nie dysponował dokumentem potwierdzającym ich zapłatę, co uniemożliwiło jego zweryfikowanie.
W niniejszej sprawie organy zgromadziły obszerny materiał dowodowy, który w wyczerpujący i wręcz drobiazgowy sposób oceniły oraz omówiły stan faktyczny oraz dowody, na których te ustalenia zostały oparte. Powyższe znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, gdzie w wyczerpujący sposób przedstawiły swój tok rozumowania. W szczególności organy drobiazgowo omówiły które dowody i z jakich przyczyn uznane zostały za wiarygodne i wzięte za podstawę ustaleń faktycznych, a którym dowodom i z jakich powodów odmówiono mocy dowodowej. W tym kontekście, Sąd uznał za niezasadne zarzuty strony skarżącej co do naruszenia w trakcie postępowania przez organ odwoławczy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez powielenie przez organ nieprawidłowej oraz dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego:
Nieuprawniony jest zarzut naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez jego zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, mimo wadliwości rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, która przesądza o konieczności jego uchylenia przy jednoczesnym niezrealizowaniu przez organ I instancji wytycznych organu II instancji po uprzednim skierowaniu sprawy do ponownego rozpoznania celem ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego.
Sąd uznał za niezasadny także zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności. Zasada ta oznacza, że rolą organu odwoławczego jest nie tylko kontrola decyzji organu pierwszej instancji, ale i ponowne rozpoznanie merytoryczne sprawy, czemu organ drugiej instancji uczynił zadość.
Odnoszą się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., tj. zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (vide wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2025 r. sygn.. akt I OSK 119/24). W przedmiotowej sprawie strona skarżąca nie wskazała żadnych dowodów, bądź czynności procesowych, których nie mogła przedstawić na skutek naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 k.p.a. Nie wykazała również wpływu tego uchybienia na wynik sprawy.
Pomimo tego, że tylko jeden z zarzutów skargi okazał się zasadny, Sąd w całości uchylił zaskarżoną decyzję, z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja, którą SKO w Tarnowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji określała należną do zwrotu dotację przyznanej w 2017 r. na prowadzenie N. "[...]" w łącznej kwocie 1.296.265,86 zł. Zatem Sąd, nawet uwzględniając jeden zarzut skargi, nie mógł uchylić zaskarżonej decyzji tylko w części.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy wezmą pod uwagę regulację art. 90 ust. 3d pkt 1 i 2 u.s.o. w związku z art. 5 ust. 7 u.s.o. i dokonają wszechstronnej analizy wydatków, które można było pokrywać z dotacji. W szczególności rozważą czy, i ewentualnie które spośród wymienionych w poszczególnych punktach art. 5 ust. 7 u.s.o. koszty mogły zostać poniesione w niniejszej sprawie przez organ prowadzący. Uwzględnią w tym zakresie także wynagrodzenia, o ile stanowić będą składową tychże kosztów.
Z powyższych względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.