III SA/Kr 339/24

III SA/Kr 339/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-06-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-03-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna /sprawozdawca/
Magdalena Gawlikowska
Renata Czeluśniak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1270
Art. 207  ust. 1  pkt 2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 Art. 71  ust. 1  lit. c
Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Ewa Michna (spr.) Asesor WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant starszy referent Paulina Grojec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi G. J. na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 2 stycznia 2024 r. nr MW-V-3160.1.22.2023.MSD w przedmiocie zwrotu dofinansowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 12 maja 2023 r., nr RPMP/8.5/9/2023 Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Krakowie określił skarżącemu (G. J.) kwotę zwrotu dofinasowania w wysokości [...] zł wraz z odsetkami.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że 27 kwietnia 2018 r. została zawarta pomiędzy Województwem Małopolskim - Wojewódzkim Urzędem Pracy w Krakowie pełniącym funkcję Instytucji Pośredniczącej RPO WM, a skarżącym prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą "G." umowa nr [...] o dofinansowanie projektu "[...]".
Zgodnie z § 15 ust. 1 umowy o dofinansowanie skarżący zobowiązał się do zachowania trwałości projektu.
Cel projektu miał być osiągnięty przez realizację następujących zadań: "Dostosowanie lokalu do świadczenia opieki żłobkowej" (zadanie nr 1), "Realizacja opieki żłobkowej w placówce" (zadanie nr 2).
W ramach zadania nr 1 zaplanowano adaptację lokalu o powierzchni 587,26 m2 znajdującego się w K. przy ul. [...]. Według deklaracji skarżącego lokal składał się z siedmiu sal, 4 łazienek dla dzieci, łazienki dla pracowników, kuchni, szatni oraz zaplecza socjalnego dla pracowników. Lokale te miały zostać zaadaptowane zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie na żłobek, w którym miała być świadczona opieka nad dziećmi do lat 3 w ramach projektu. Całkowita wartość zadania nr 1 wynosiła [...] zł, w tym [...] zł w ramach wydatków ponoszonych jako cross-financing.
Dnia 4 stycznia 2019 r. skarżący przesłał w systemie SL2014 projekt architektoniczny, zgodnie z którym w lokalu, w którym prowadzone były prace adaptacyjne w ramach projektu, miało powstać 7 sal, w których miała być świadczona opieka żłobkowa.
Przeprowadzona w dniu 13 kwietnia 2021 r. w żłobku przy ul. [...] w K. kontrola wykazała, że w części sal, w których miał być prowadzony żłobek faktycznie funkcjonuje przedszkole. Powyższe ustalenia zostały potwierdzone również przez weryfikację rejestru przedszkoli w Rejestrze Szkół i Placówek Oświatowych na portalu https://rspo.mein.gov.pl, gdzie widniała informacja o prowadzonym przez skarżącego pod ww. adresem "Niepublicznym Przedszkolu [...]" dla 27 uczniów.
W toku kontroli, Instytucja Pośrednicząca pozyskała z Urzędu Miasta Krakowa dokumenty, na podstawie których ustaliła, że dnia 25 lutego 2020 r. w ww. lokalu rozpoczęło działalność Niepubliczne Przedszkole [...] prowadzone przez skarżącego. Przedszkole zostało wpisane do Ewidencji Szkół i Placówek Niepublicznych prowadzonej przez Prezydenta Miasta Krakowa.
Na podstawie informacji udostępnionych przez Urząd Miasta Krakowa oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie ustalono też, że skarżący - zgodnie z założeniami projektu nr [...] utworzył żłobek na powierzchni 569,76 m2 z miejscami opieki dla 130 dzieci (projekt zakładał utworzenie 94 miejsc) i w tym kształcie prowadził go od 14 stycznia 2019 r. do 24 lutego 2020 r. Następnie dokonał przekształcenia części żłobka utworzonego w ramach projektu nr [...] na przedszkole (rozpoczęcie działalności dnia 1 marca 2020 r., wpis do Rejestru Szkół i Placówek Oświatowych dnia 25 lutego 2020 r.).
W ocenie organu I instancji przekształcenie to spełniało przesłanki dotyczące niezachowania trwałości infrastruktury wskazane w art. 71 ust. 1 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 320 z późn. zm.) zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1303/2013", ponieważ doszło do istotnej zmiany wpływającej na cel operacji, która doprowadziła do naruszenia jej pierwotnego celu - przekształcenie części żłobka (zmniejszenie powierzchni żłobka o 246,35 m2) na przedszkole stanowiło istotną zmianę celu projektu nr [...].
Ponadto utworzenie w ramach infrastruktury dofinansowanej w projekcie nr [...] miejsc opieki nad dziećmi powyżej 3 roku życia było niezgodne z założeniami Działania 8.5 "Wsparcie na rzecz łączenia życia zawodowego z prywatnym RPO WM", Regulaminem konkursu, a także umową o dofinansowanie, które przewidywały wsparcie przez tworzenie miejsc opieki wyłącznie nad dziećmi poniżej 3 roku życia.
Organ zaznaczył, że pomimo iż do przekształcenia części żłobka na przedszkole doszło 25 lutego 2020 r., za datę rozpoczęcia okresu trwałości przyjęto - zgodnie z § 15 ust. 1 lit b umowy o dofinansowanie projektu - dzień zatwierdzenia wniosku o płatność końcową tj. 27 sierpnia 2020 r.
Organ podał, że zgodnie z § 15 ust. 1 umowy o dofinansowanie, okres trwałości infrastruktury wynosił 3 lata od daty płatności końcowej na rzecz beneficjenta co oznaczało, że w momencie kiedy rozpoczął się bieg okresu trwałości infrastruktury, warunek ten (trwałość projektu) już był złamany. Trzyletni okres trwałość infrastruktury upływał 27 sierpnia 2023 r. i wynosił 1096 dni, zaś na dzień wydania niniejszej decyzji - 12 maja 2023 r. trwałość infrastruktury nie była zachowana przez 989 dni.
Zdaniem organu I instancji, zarówno opinia sanitarna z 24 stycznia 2020 r. jak i decyzja z 17 maja 2022 r. - dotyczące lokalu przy ul. [...] w K. potwierdzały, że w obrębie 7 sal znajdujących się w tym lokalu, w 4 salach funkcjonował żłobek, a w 3 salach - przedszkole.
Z kolei argumentacja skarżącego dotycząca trudności w rekrutacji dzieci do żłobka ze względu na trudną sytuację pandemiczną nie mogła być uznana za zasadną, ponieważ uchybienie dotyczyło zmiany własności infrastruktury, która doprowadziła do naruszenia jej pierwotnych celów tj. zapewnienia miejsc opieki dla dzieci do lat 3, a zgodnie z umową o dofinansowanie, skarżący zobowiązał się do zachowania tych miejsc w okresie trwałości infrastruktury w takim samym wymiarze i takim samym charakterze jak została ona dostosowana na etapie realizacji projektu.
Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził spełnienie przesłanek nieprawidłowości, o których mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. W związku z czym nałożono na niego korektę finansową na koszty pośrednie.
W związku z tym, że skarżący nie wykonał zaleceń pokontrolnych dotyczących wprowadzenia mechanizmów kontrolnych, nałożono na niego korektę finansową na koszty pośrednie.
Zaniechanie skarżącego w zakresie niewykonania zaleceń pokontrolnych, skutkujące dalszym niezachowaniem trwałości projektu w zakresie infrastruktury, stanowiło naruszenie umowy o dofinansowanie (§ 12 ust. 31) i miało szkodliwy wpływ na budżet unijny. Opisane wyżej niedochowanie obowiązków wynikających z § 12 ust. 31 umowy o dofinansowanie oznaczało naruszenie procedur, o których mowa w art. 207 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 z późn. zm.). Biorąc pod uwagę ww. stwierdzone nieprawidłowości, organ określił kwotę do zwrotu, która obejmowała należność z tytułu niezachowania trwałości infrastruktury w projekcie oraz należność dotyczącą korekty kosztów pośrednich za niewykonanie zaleceń pokontrolnych.
W odwołaniu skarżący zakwestionował zarówno fakt zaistnienia nieprawidłowości jak i sposób ustalenia kwoty do zwrotu. Skarżący zarzucił naruszenie:
art. 71 rozporządzenia nr 1303/2013 przez jego błędne zastosowanie i ustalenie, że doszło do istotnej zmiany wpływającej na charakter operacji, jej cele lub warunki wdrażania, która mogłaby doprowadzić do naruszenia jej pierwotnych celów;
art. 71 rozporządzenia nr 1303/2013 przez jego błędne zastosowanie, co skutkowało błędnym określeniem okresu, w którym nie spełniono wymogów".
Decyzją z 2 stycznia 2023 r., znak: MW-V-3160.1.22.2023. MSD Zarząd Województwa Małopolskiego utrzymał w całości mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy w pełni podzielił dokoane przez organ I instancji ustalenia w zakresie stanu faktycznego. Stwierdził, że także subsumcja zastosowanych przez organ I instancji norm prawnych do ustalonego stanu faktycznego została dokonana w sposób prawidłowy.
Zdaniem organu odwoławczego, z treści wniosku o dofinansowanie jednoznacznie wynikało, że celem projektu było świadczenie opieki nad 94 dziećmi do lat 3 w zaadoptowanym w tym celu lokalu o powierzchni 587,26 m2 z siedmioma salami, który to projekt został dofinansowany w ramach cross-financingu, aby umożliwić 94 osobom fizycznym zamieszkałym i/lub pracującym na terenie miasta K., które sprawują opiekę nad dzieckiem do lat 3, powrót/wejście na rynek pracy.
W okolicznościach niniejszej sprawy nie ulegało również wątpliwości, że w części lokalu przy ul. [...] w K., zaadoptowanym ze środków dofinansowania na potrzeby prowadzenia w nim żłobka, 1 marca 2020 r. skarżący rozpoczął działalność Niepublicznego Przedszkola [...]", które na dzień wpisu do Ewidencji Szkół i Placówek Niepublicznych, prowadzonej przez Prezydenta Miasta Krakowa, tj. 25 lutego 2020 r., było przeznaczone dla 30 dzieci, natomiast na dzień sporządzenia przez Wydział Edukacji UMK odpowiedzi z 29 czerwca 2022 r. na pismo WUP z 31 maja 2022 r., było przeznaczone dla 60 dzieci.
Bezspornym było także, że skarżący decydując się na ubieganie się o dofinansowanie projektu w ramach RPO WM, a w konsekwencji podpisując umowę o dofinansowanie projektu, przyjął zasady i warunki określone w tej umowie.
Na podstawie § 2 ust. 2 umowy o dofinansowanie skarżący jako beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu zgodnie z jej postanowieniami oraz wnioskiem o dofinansowanie, a ponadto oświadczył, że zapoznał się z treścią Wytycznych, o których mowa w § 1 pkt 51 umowy, w tym m.in. Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020.
Z § 15 ust. 1 umowy o dofinansowanie wynikało natomiast, że skarżący zobowiązał się również do zachowania trwałości projektu zgodnie z art. 71 rozporządzenia nr 1303/2013 oraz przepisów wynikających z udzielenia pomocy publicznej/pomocy de minimis, wnioskiem o dofinansowanie, w stosunku do:
trwałości operacji/rezultatów/produktów w okresie 2 lat (utrzymania funkcjonowania utworzonych w ramach projektu miejsc opieki nad dziećmi do lat 3 w żłobkach, klubach dziecięcych i przez dziennego opiekuna), przez okres co najmniej 2 lat od daty zakończenia realizacji projektu, określonej we wniosku o dofinansowanie;
trwałości infrastruktury w okresie 3 lat od daty płatności końcowej na rzecz beneficjenta.
Zgodnie z § 15 ust. 6 tej umowy, naruszenie trwałości projektu następuje, gdy zajdzie którakolwiek z poniższych okoliczności:
zaprzestanie działalności produkcyjnej lub przeniesienie jej poza obszar objęty programem;
zmiana własności elementu infrastruktury, która daje przedsiębiorstwu lub podmiotowi publicznemu nienależne korzyści;
istotna zmiana wpływająca na charakter operacji, jej cele lub warunki wdrażania, która mogłaby doprowadzić do naruszenia jej pierwotnych celów.
Analogiczne informacje w zakresie długości okresu, w którym skarżący jako beneficjent był zobowiązany do zachowania trwałości projektu były również zawarte w Regulaminie konkursu nr [...], w ramach którego projekt skarżący został wybrany do dofinansowania, jak również w Podręczniku kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach RPO WM na lata 2014-2020. Dokumenty te były znane skarżącemu, gdyż określały procedury ubiegania się o przyznanie dofinansowania i wyboru projektów, stanowiły zatem podstawę do przygotowania przez Stronę wniosku o dofinansowanie.
Kwestia zachowania trwałości projektu została także uregulowana w art. 71 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013.
Konieczność zwrotu środków w przypadku niezachowania przez beneficjenta trwałości projektu została uregulowana również w § 15 ust. 8 umowy o dofinansowanie.
W omawianym stanie faktycznym okres trwałości projektu w stosunku do trwałości infrastruktury rozpoczął się 27 sierpnia 2020 r, tj. w dniu zatwierdzenia wniosku o płatność końcową nr [...], natomiast trwał do 27 sierpnia 2023 r. (wynosił łącznie 1096 dni). Skoro zatem zgodnie z treścią wniosku o dofinansowanie celem projektu była adaptacja lokalu przy ul. [...] pod działalność żłobkową i zapewnienie w żłobku 94 miejsc opieki nad dziećmi do lat 3, to skarżący w okresie trwałości projektu powinien wykorzystywać infrastrukturę dofinansowaną w ramach projektu zgodnie z jej przeznaczeniem i zapewnić utrzymanie celów projektu. Wobec faktu, że w okresie trwałości projektu skarżący zmienił przeznaczenie części pomieszczeń żłobka, tj. trzech z siedmiu sal oraz dwóch z czterech łazienek na pomieszczenia przeznaczone pod prowadzenie przedszkola, jak również wykorzystywał do tego celu także inne pomieszczenia współdzielone wraz ze żłobkiem (m.in. kuchnię, szatnię, pomieszczenia gospodarcze itp.), co spowodowało zmniejszenie liczby miejsc w żłobku (z 94 do 73), słusznie w swym rozstrzygnięciu organ I instancji przyjął, że przez zmianę przeznaczenia części pomieszczeń żłobka doszło do naruszenia trwałości infrastruktury (naruszenie trwałości projektu opisane w § 15 ust. 1 lit. b umowy o dofinansowanie), a przez to także do naruszenia pierwotnych celów operacji (naruszenie trwałości projektu opisane w § 15 ust. 6 lit. c umowy o dofinansowanie i analogicznie w art. 71 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1303/2013).
Skarżący w ramach przyznanego mu dofinansowania miał utworzyć żłobek na powierzchni 569,76 m2 z miejscami opieki maksymalnie dla 130 dzieci (projekt zakładał utworzenie 94 miejsc). Na powierzchnię całkowitą żłobka składało się siedem sal zabaw (o powierzchni 46,32 m2, 55,52 m2, 42,26 m2, 56,16 m2, 41,50 m2, 51,65 m2, 56,01 m2), cztery łazienki dla dzieci (o powierzchni 3,57 m2, 9,39 m2, 6,92 m2 i 6,34 m2) oraz kuchnia, szatnia, pomieszczenia gospodarcze itp. (o łącznej powierzchni 194,12 m2). Żłobek w ww. kształcie prowadzony był przez skarżącego od 14 stycznia 2019 r. do 24 lutego 2020 r. Natomiast 25 lutego 2020 r. w ww. lokalu, dofinansowanym ze środków unijnych na dostosowanie go do prowadzenia w nim żłobka, skarżący utworzył przedszkole, na prowadzenie którego przeznaczył trzy sale zabaw żłobka (o powierzchni 41,50 m2, 51,65 m2, 56,01 m2), dwie łazienki dla dzieci (6,92 m2 i 6,34 m2) oraz korzystał z takich pomieszczeń jak kuchnia, szatnia, pomieszczenia gospodarcze itp., które były współdzielone wraz ze żłobkiem.
Organ odwoławczy podkreślił, że prowadzenie działalności przedszkolnej (tworzenie lub dostosowywanie miejsc opieki dla dzieci powyżej 3 roku życia) nie było możliwe w ramach Działania 8.5 RPO WM. Takie działanie przewidziane było w ramach 10 Osi priorytetowej Wiedza i kompetencje. Działanie 10.1, której głównym celem był rozwój kapitału intelektualnego mieszkańców, jako podstawy budowania silnej pozycji regionu.
Jak prawidłowo ustalił organ I instancji, cele tych dwóch osi priorytetowych i działań (Oś Priorytetowa 8, Działanie 8.5 oraz Oś Priorytetowa 10, Działanie 10.1) znacząco się od siebie różniły, tym samym przekształcenie części żłobka na przedszkole stanowiło istotną zmianę celu projektu nr [...] (celu operacji). Po pierwsze, zmiana przeznaczenia części powierzchni żłobka pod prowadzenie przedszkola spowodowała zmiany w zakresie infrastruktury dofinansowanej w ramach projektu. Po drugie, zmniejszenie powierzchni żłobka spowodowało także zmniejszenie liczby miejsc opieki nad dziećmi do lat 3 z 94 zakładanych w projekcie do 73.
Organ odwoławczy podkreślił, że powierzchnia zaadoptowanego na potrzeby prowadzenia żłobka lokalu (569,76 m2) była nierozerwalnie związana z liczbą miejsc opieki nad dziećmi (94). Powierzchnia ta została bowiem dostosowana do zakładanej w projekcie liczby dzieci objętych opieką, była ona optymalna dla tej liczby dzieci w żłobku, co było skalkulowane w średnim koszcie utworzenia 1 miejsca opieki żłobkowej, który zgodnie z podrozdziałem 2.4 Regulaminu konkursu wynosił maksymalnie 20 000,00 zł.
Organ I instancji prawidłowo ustalił, że pobyt dzieci w żłobku przekraczał 5 godzin dziennie (żłobek był czynny od poniedziałku do piątku w godzinach 6:30-18:30), dlatego zgodnie z ww. rozporządzeniem, w wyniku zmniejszenia powierzchni żłobka (zmiany przeznaczenia trzech z siedmiu sal), mogło w nim przebywać maksymalnie 73 dzieci (17 dzieci w sali o wymiarach 46,32 m2, 21 dzieci w sali 56,16 m2, 20 dzieci w sali o 55,52 m2 i 15 dzieci w sali 42,26 m2), a nie 94.
Nadto, niewykonanie przez skarżącego zaleceń pokontrolnych stanowiło naruszenie § 12 ust. 31 umowy o dofinansowanie, a zatem naruszenie procedur, o których mowa wart. 184 ustawy o finansach publicznych, obowiązujących przy wydatkowaniu w projekcie środków unijnych.
Zdaniem organu odwoławczego, biorąc pod uwagę zidentyfikowane w projekcie naruszenia w zakresie procedur obowiązujących przy wydatkowaniu w projekcie środków unijnych, jakich dopuścił się skarżący, tj. naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie (§ 15 ust. 1 lit. b w zw. z § 15 ust. 6 lit. c w zw. z § 8 ust. 3), analogicznie art. 71 ust. 1 lit. c rozporządzenia 1303/2013 (odpowiadającego w swej treści § 15 ust. 6 lit. c umowy o dofinansowanie), treści wniosku o dofinansowanie oraz dokumentacji konkursowej (podrozdziału 2.3 i 2.4 Regulaminu konkursu) - przez naruszenie trwałości projektu w zakresie infrastruktury, co doprowadziło także do naruszenia pierwotnych celów operacji (przez istotną zmianę charakteru operacji), jak również naruszenie § 12 ust. 31 umowy o dofinansowanie - przez niewykonanie zaleceń pokontrolnych, w sprawie spełniona została przesłanka do zwrotu nieprawidłowo wydatkowanych środków, określona w art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych.
W omawianym stanie faktycznym doszło również do wystąpienia nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 skutkującej koniecznością zwrotu nieprawidłowo wydatkowanych środków.
Przechodząc do kwestii kwoty, którą skarżący z uwagi na ww. naruszenia miał obowiązek zwrócić, organ odwoławczy wskazał, że kwota ta została ustalona przez organ I instancji w sposób prawidłowy. W odniesieniu do naruszenia polegającego na niezachowaniu trwałości projektu organ I instancji za niekwalifikowalne uznał dofinansowanie w wysokości [...] zł. Z kolei w odniesieniu do naruszenia dotyczącego niewykonania zaleceń pokontrolnych organ I instancji nałożył korektę finansową na koszty pośrednie w wysokości 931,52 zł. Łączna suma należności wynosi zatem [...] zł.
Ustalając kwotę do zwrotu z uwagi na niezachowanie trwałości projektu w zakresie infrastruktury, organ I instancji wziął pod uwagę zarówno powierzchnię, jaka była wykorzystywana na prowadzenie przedszkola, jak i okres naruszenia trwałości. Z kolei jako podstawę do wyliczenia kwoty wydatków niekwalifikowalnych przyjął kwotę wydatków zatwierdzonych w projekcie jako cross-financing w wysokości [...] zł.
Na potrzeby ustalenia całkowitej powierzchni przekształconej na przedszkole organ I instancji przyjął, że części wspólne dotyczą przedszkola w takiej samej proporcji jaki jest stosunek sali i łazienek przedszkolnych do całkowitej powierzchni sal i łazienek, tj. 43,238206793 %. W obrębie części wspólnych powierzchnia 83,93 m2 (194,12 m2 * 43,238206793%) dotyczy więc działalności przedszkola. Całkowita powierzchnia, która została przekształcona na przedszkole wynosi zatem 246,35 m2 (162,42 m2+ 83,93 m2).
W skardze na decyzje organu odwoławczego skarżący podniósł zarzut naruszenia:
przepisów postępowania, tj art. 7 oraz 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) - dalej k.p.a. - przez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności ustalenie stanu faktycznego w oparciu o opinię Sanepidu bez uwzględnienia rzeczywistego wykorzystania sal. Twierdzenia skarżącego, które organ uznał za niewiarygodne, potwierdzał chociażby protokół kontroli Niepublicznego Przedszkola [...] z dnia 10 sierpnia 2021 r., w którym stwierdzono, że "w ramach pomieszczeń wydzielono szatnię dla dzieci wspólną z dziećmi żłobkowymi, 2 sale zabaw, 2 pomieszczenia sanitarne dla dzieci, pomieszczenie sanitarne dla personelu, zaplecze socjalne, pomieszczenie kuchenne". W ocenie skarżącego organ wybiórczo ocenił materiał dowodowy w sprawie, a w przypadku takich rozbieżności winien dokonać oględzin lokalu w celu ustalenia, które pomieszczenia wykorzystywane są na prowadzenie żłobka, a które na prowadzenie przedszkola;
przepisów postępowania, tj art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że wspólne powierzchnie użytkowane są użytkowane w bardzo zbliżonym zakresie przez dzieci żłobkowe i dzieci przedszkolne, podczas gdy z Rejestru żłobków i klubów dziecięcych - Emp@tia wynikało, że do żłobka uczęszczało 47 dzieci, zaś z rejestru Szkół i Placówek Oświatowych, że do przedszkola uczęszczało 18 dzieci, a więc pomieszczenia wspólne użytkowane były przez dzieci przedszkolne zaledwie w 27 % (18 dzieci ze wszystkich 65 użytkujących pomieszczenia wspólne);
art. 71 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego I Rady (UE) nr 1303/2013, przez jego błędną interpretację i ustalenie, że doszło do istotnej zmiany wpływającej na charakter operacji, jej cele lub warunki wdrażania, która mogłaby doprowadzić do naruszenia jej pierwotnych celów, podczas gdy nie doszło do zmiany istotnej, gdyż w lokalu nadal funkcjonuje żłobek, do którego aktualnie uczęszczało 47 dzieci. Stan faktyczny nie potwierdzał, aby żłobek był niedostępny dla 94 dzieci. Żłobek nigdy nie osiągnął 100 % zapełnienia, a więc posiadał wystarczająco dużo miejsc dla zapewnienia opieki i nigdy żaden z rodziców "nie został odesłany z placówki z kwitkiem". Zmniejszenie wskaźników na poziomie rezultatu oraz produktu nie musiało automatycznie oznaczać znaczącej modyfikacji wpływającej na zachowanie zasady trwałości. W przypadku, gdy cele projektu zostały utrzymane, pomimo zmniejszenia osiągniętych wartości niektórych wskaźników, należało przyjąć, że ta przesłanka trwałości projektu została zachowana. W przypadku niedotrzymania wskaźników projektu należało, zdaniem skarżącego, zbadać towarzyszące temu przesłanki np. obiektywne procesy gospodarcze czy też starania beneficjenta poczynione dla utrzymania pełni wskaźników. Realizację celów projektu ocenia się zazwyczaj przez pryzmat osiągnięcia wskaźników produktu, rezultatu lub oddziaływania. Pojawiające się w tym przepisie określenie "pierwotne cele" projektu oznaczają cele projektu rozpatrywane w szerszym kontekście, a ocena efektów projektu powinna być dokonywana przez pryzmat celów działania, w ramach którego projekt uzyskał wsparcie. Aby doszło do naruszenia zasady trwałości nie jest wystarczające samo zaistnienie zmiany, która w jakikolwiek sposób wpłynie na charakter, cele lub warunki wdrażania projektu. Zmiana ta musi doprowadzić do naruszenia pierwotnych (podstawowych) celów projektu;
art. 71 rozporządzenia nr 1303/2013 przez jego błędną interpretację co skutkuje błędnym określeniem okresu, w którym nie spełniono wymogów, a także błędnym przyjęciem parametrów w oparciu, o które ustalono kwotę do zwrotu;
art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 przez jego błędną interpretację i uznanie, że przekształcenie 2 z 5 sal z działalności żłobkowej na działalność przedszkolną wyrządziła chociażby potencjalną szkodę w budżecie UE, podczas gdy nie doszło do zaprzestania działalności lub przeniesienia jej poza obszar objęty programem, nie doszło do przeniesienia własności żadnego z elementów infrastruktury, ani nie zaszła istotna zmiana wpływająca na charakter operacji gdyż zmniejszenie wskaźników na poziomie rezultatu oraz produktu ni musi automatycznie oznaczać znaczącej modyfikacji wpływającej na zachowanie zasady trwałości;
art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013 przez jego błędną interpretację i naruszenie zasad proporcjonalności, a co za tym idzie zastosowanie korekty nadmiernej bez uwzględnienia m.in. obiektywnych procesów gospodarczych, które wpłynęły na zmniejszenie wskaźników na poziomie rezultatu oraz produktu czy też starań beneficjenta poczynionych dla utrzymania pełni wskaźników.
W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga została oddalona ponieważ organy prawidłowo ustaliły niedochowanie przez skarżącego warunku trwałości dofinansowanego projektu; prawidłowo, z zachowaniem zasady proporcjonalności, określona została również wysokość należnej do zwrotu kwoty dofinansowania.
Niezasadne były przede wszystkim zarzuty dokonania istotnych w sprawie ustaleń faktycznych z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. Kluczowe bowiem dla sprawy było przyjęcie przez organ, że skarżący nie dotrzymał warunku trwałości finansowanego projektu poprzez przeznaczenie części pomieszczeń żłobkowych na pomieszczenia przedszkolne. Zmiana przeznaczenia części pomieszczeń żłobkowych ma o tyle znaczenie, że zgodnie z typem projektu – finansowaniu podlegało wyłącznie "wsparcie dla tworzenia i/lub funkcjonowania podmiotów opieki nad dzieckiem do lat 3...". W konsekwencji przeznaczenie części sal żłobka na opiekę nad dziećmi powyżej 3 lat – było sprzeczne z celami finansowania, a więc naruszało trwałość infrastruktury projektu w rozumieniu art. 71 rozporządzenia nr 1303/2013. Organ I instancji wyraźnie przy tym podkreślał, że prowadzenie działalności w zakresie opieki nad dziećmi w wieku przedszkolnym potencjalnie mogło skorzystać również z dofinansowania, ale w zakresie zupełnie innego projektu. Okoliczność ta ma znaczenie w sprawie, ponieważ każdy z projektów jest odrębnie oceniany w postępowaniu konkursowym i nie jest możliwe swobodne przekształcanie finansowanej funduszami UE działalności – w praktyce mogłoby to bowiem doprowadzić do uzyskania finansowania na działalność (tu: opieka nad dziećmi w wieku przedszkolnym), która pierwotnie nie zostałaby zakwalifikowana w postępowaniu konkursowym.
Zaznaczyć przy tym należałoby, że samo przeznaczenie części pomieszczeń żłobkowych na pomieszczenia przedszkolne właściwie nie było sporne. Skarżący zakwestionował jednak wyliczenia powierzchni i ilości przekształconych powierzchni (sal) żłobkowych na sale przedszkolne - powołując się na protokół kontroli z 10 sierpnia 2021 r. Niepublicznego Przedszkola [...]. Dołączony do skargi protokół kontroli przedszkola dotyczył jedynie kontroli przestrzegania wytycznych przeciwepidemicznych przez przedszkole – w ocenie Sądu nie może więc skutecznie podważać ustaleń wynikających z innego dokumentu urzędowego sporządzonego na okoliczność przeznaczenia do działalności przedszkola 3 sal.
Trudno też było skutecznie zarzucić, że organ nie przeprowadził w 2023 r. (w trakcie trwającego postępowania administracyjnego) oględzin lokalu skarżącego. Przedmiotem spornych ustaleń były okoliczności faktyczne z roku 2020, a więc oględziny przeprowadzone w 2023 r. byłyby bezprzedmiotowe.
W aktach sprawy znajduje się dokument urzędowy – opinia sanitarna Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z 24 stycznia 2020 r., w której to opinii organ nadzoru sanitarnego – odwołując się do wniosku samego skarżącego – stwierdza, że z dotychczasowych pomieszczeń żłobkowych – skarżący przekształcił trzy sale na sale przedszkolne (k. 165 str. 2 akt administracyjnych). Na ten sam dokument powołał się również Wydział Edukacji Urzędu Miasta Krakowa (k. 196) wskazując w sposób szczegółowy powierzchnię zajętych przez przedszkole trzech sal dotychczasowego żłobka.
Skarżący, pomimo że znana mu była od początku ilość ustalonych sal (i ich powierzchnia) żłobkowych przekształconych na sale przedszkolne – dopiero na etapie skargi powołał się na twierdzenia o dwóch salach przedszkolnych zawartych w protokole z kontroli sporządzonego 10 sierpnia 2021 r., a dotyczących Niepublicznego Przedszkola [...]. Nie jest więc tak, że organy pominęły wnioskowany dowód, co sugerowałaby skarga, ale dowód ten nigdy nie został przedstawiony przez skarżącego, który na wcześniejszych etapach (wyjaśnienia i odwołanie) jedynie kwestionował, że "sam fakt udostępnienia części powierzchni na potrzeby przedszkola w określonych godzinach nie prowadzi do zmiany, a tym bardziej istotnej zmiany charakteru projektu".
Z tych to powodów Sąd uznał za niezasadne i nieusprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 7 i 77 §1 k.p.a. ponieważ ustalenia faktyczne (w zakresie przekształcenia części pomieszczeń żłobkowych i ich powierzchni) znajdują swoje odzwierciedlenie z zgromadzonym materiale dowodowym i zostały w sposób bardzo czytelny powołane w zaskarżonych decyzjach organu I i II instancji.
Zastrzeżenia skarżącego, że żłobek w każdej chwili był gotowy na przyjęcie zakładanych w projekcie 94 dzieci nie są przekonywujące, skoro organ wykazał, że zmniejszenie powierzchni żłobkowej z uwagi na przekształcenie części pomieszczeń na cele przedszkolne – zmniejszyło ilość dostępnych miejsc do 73.
Sąd zgadza się przy tym z przyjętą metodą wyliczeń – odwołującą się do zajmowanej powierzchni, w tym do założenia, że z pomieszczeń wspólnych – dzieci żłobkowe i przedszkolne korzystają w podobnej ilości. Skarżący wzywany o stosowne wyjaśnienia (wezwanie z 24 listopada 2022 r. – k. 339) z pouczeniem, że w przypadku braku odpowiedzi – ustalenia zostaną dokonane na podstawie projektu architektonicznego – nie udzielił jakichkolwiek wyjaśnień w tym zakresie.
Powołane przez skarżącego przepisy stanowią, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7), a organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 §1). Nie mogą one być jednak rozumiane w ten sposób, że dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego skarżący zgłasza sugestie przeprowadzenia dodatkowych dowodów w sprawie, przy czym nawet i na tym etapie nie wskazuje na konkretne wyliczenia, czy też dane, które miałyby wpływ na istotne dla sprawy ustalenia dowodowe. W orzecznictwie sądów administracyjnych od lat bowiem ugruntowany został pogląd, że zebranie pełnego materiału dowodowego jest niewątpliwie obowiązkiem organu, ale obowiązek ten nie ma charakteru absolutnego w tym znaczeniu, że organ nie jest zobowiązany do poszukiwania, niejako w zastępstwie strony, dowodów mających potwierdzić korzystne dla tej strony okoliczności. To na stronie postępowania administracyjnego ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności, na podstawie których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne (por. wyrok WSA w Krakowie z 17 maja 2024 r., III SA/Kr 504/24 i wskazane tam orzecznictwo). Jednocześnie nie jest dopuszczalne stawianie zarzutu naruszenia reguł postępowania dowodowego przy bierności strony zainteresowanej wynikiem sprawy na etapie postępowania przez organem pierwszej i drugiej instancji.
Niezasadne były również zarzuty naruszenia art. 2, pkt 36, art. 71 i art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013.
W ocenie Sądu rację miały organy kwalifikując przekształcenie części powierzchni żłobkowej jako niedopuszczalną modyfikację projektu, a więc stanowiącą naruszenie trwałości projektu poprzez istotną zmianę wpływającą na charakter operacji, jej cele lub warunki wdrażania, która mogłaby doprowadzić do naruszenia jej pierwotnych celów w rozumieniu art. 71 ust.1 lit. c rozporządzenia nr 1303/2013. Podkreślić należy, że cele projektu (żłobek) było umożliwienie powrotu/wejścia na rynek pracy osobom sprawującym opiekę nad dziećmi do lat 3. Natomiast działalność przedszkola mogłaby teoretycznie zostać dofinansowana w ramach zupełnie innego działania (tj. 10 osi priorytetowej Wiedza i kompetencje). Jak już jednak Sąd zauważał powyżej, każda oś priorytetowa i działanie posiada inne cele i odrębnie jest oceniana przez kwalifikujących dany projekt do dofinansowania. Nie jest więc możliwe swobodne modyfikowanie przez beneficjenta przedmiotu projektu, tak że w rzeczywistości zmianie ulegną cele i działania realizowanej osi priorytetowej.
Z tych to powodów Sąd uznał zarzut naruszenia art. 71 ust. 1 lit c rozporządzenia nr 1303/2013 za niezasadny. Niezasadny był więc w konsekwencji zarzut naruszenie art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. Skoro działalność przedszkola nie była finansowana w ramach projektu to samowolne przeznaczenie części otrzymanego dofinansowania na tego typu działalność stanowiło "nieprawidłowość" w rozumieniu powołanego przepisu.
Na koniec niezasadne były zarzuty naruszenia art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013 poprzez obliczenie należnego zwrotu w oparciu o powierzchnię przekształconych pomieszczeń żłobkowych, a nie ilość dzieci. Skarżący poza sugestią, że tego typu korekta (wyliczenia oparte o ilość dzieci uczęszczających do żłobka lub przedszkola) byłaby bardziej adekwatna, nie przedstawił konkretnych wyliczeń. Co więcej, w ocenie Sądu, wobec fluktuacji ilości dzieci uczęszczających do przedszkola lub żłobka – szczegółowe wyliczenia korekty byłyby bardzo skomplikowane, obarczone ryzykiem błędu, trudne do weryfikacji – wymagałyby również zgromadzenia danych osobowych konkretnych dzieci. Przyjęta natomiast przez organ metoda jest stosunkowo prosta; obiektywnie sprawdzalna – sam skarżący poza kwestionowaniem samej metody, nie podnosił zarzutów co do błędów rachunkowych.
Z tych to powodów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935).