III SA/Kr 331/25

III SA/Kr 331/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-12-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jakub Makuch /przewodniczący/
Katarzyna Marasek-Zybura /sprawozdawca/
Maria Zawadzka
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2167
Art. 1  par. 1  i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 3  par. 1, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1  lit. c  w zw. z art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
Art. 138 par. 1  pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 303
Art. 18
ustawa z dnia 15 grudnia 2022 r. o szczególnej ochronie niektórych odbiorców paliw gazowych w 2023 r. oraz w 2024 r. w związku z sytuacją na  rynku gazu (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie: WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) WSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 6 grudnia 2024 r. znak SKO.PS/4110/236/2024 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do refundacji podatku VAT za dostarczone paliwa gazowe w 2023 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 6 grudnia 2024 r. znak: SKO.PS/4110/236/2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, z późn. zm., dalej: k.p.a.) i art. 18, art. 20 ust. 5 ustawy z dnia 15 grudnia 2022 r. o szczególnej ochronie niektórych odbiorców paliw gazowych w 2023 r. oraz w 2024 r. w związku z sytuacją na rynku gazu (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 303, z późn. zm., dalej: ustawa), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia 4 października 2024 r. nr DŚRSM-923-724/24DL w przedmiocie odmowy przyznania Z. B. (dalej: skarżący) refundacji kwoty odpowiadającej podatkowi VAT za dostarczone paliwa gazowe w 2023 r.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia 20 września 2024 r. skarżący wystąpił do organu I instancji z wnioskiem o udzielenie refundacji podatku VAT za dostarczone paliwa gazowe w 2023 r., oświadczając, że głównym źródłem ogrzewania w gospodarstwie domowym jest jedno z następujących źródeł: kocioł gazowy / bojler gazowy / podgrzewacz gazowy przepływowy / kominek gazowy, zasilane paliwami gazowymi, zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków.
Po rozpoznaniu wniosku, Prezydent Miasta Tarnowa, decyzją z dnia 4 października 2024 r., odmówił skarżącemu refundacji kwoty odpowiadającej podatkowi VAT wynikającej z opłaconych faktur dokumentujących dostarczenie paliw gazowych.
W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że na podstawie zgromadzonych w sprawie informacji zawartych we wniosku oraz na podstawie danych uzyskanych z rejestrów publicznych (baza CEEB), ustalił, że źródło ogrzewania, które jest wykorzystywane przez skarżącego w gospodarstwie domowym, to:
- kocioł na paliwo stałe (węgiel, drewno, pellet lub inny rodzaj biomasy) z ręcznym podawaniem paliwa / zasypowy – który jest zainstalowany i eksploatowany oraz spełnia funkcję CO oraz CWU;
- kocioł gazowy / bojler gazowy / podgrzewacz gazowy przepływowy / kominek gazowy - który jest zainstalowany i eksploatowany orAz spełnia funkcję CWU.
W związku z powyższym, organ I instancji stwierdził, że wypłata refundacji podatku VAT za dostarczone paliwa gazowe w 2023 r. nie przysługuje, ponieważ głównym źródłem ogrzewania jest kocioł na paliwa stałe, a kocioł gazowy jest zainstalowany i eksploatowany, ale spełnia funkcje centralnie ciepłej wody, co potwierdza wpis do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków.
W odwołaniu skarżący podniósł, że organ I instancji nie wyjaśnił należycie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a formularze nie zawierają wszystkich typów ogrzewania budynków - takich jak np. "kuchnia gazowa", lub "kuchnia elektryczno-gazowa" lub "inne źródła ogrzewania wyraźnie niewymienione".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie uznało wniesione odwołanie za nieuzasadnione i opisaną na wstępie decyzją orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Wyjaśnił, że podstawy materialnoprawne refundacji kwoty odpowiadającej podatkowi VAT wynikającej z opłaconej faktury dokumentującej dostarczenie paliw gazowych uregulowane zostały w ustawie z dnia 15 grudnia 2022 r. o szczególnej ochronie niektórych odbiorców paliw gazowych w 2023 r. oraz w 2024 r. w związku z sytuacją na rynku gazu (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 303, dalej u.o.o.p.g.) Stosownie do art. 18 ustawy, w przypadku gdy odbiorca paliw gazowych w gospodarstwie domowym, którym mowa w art. 62b ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy - Prawo energetyczne:
1) wykorzystuje, jako główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego urządzenia grzewcze zasilane paliwami gazowymi, o których mowa w art. 3 pkt 3a ustawy – Prawo energetyczne, wpisany lub zgłoszony do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2023 r. poz. 2496), do dnia wejścia w życie ustawy, albo po tym dniu – w przypadku głównego źródła ogrzewania wpisanego lub zgłoszonego po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy;
2) jest osobą w gospodarstwie domowym jednoosobowym, w którym wysokość przeciętnego miesięcznego dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615, 1265 i 2140) nie przekracza kwoty 2100 zł, lub osobą w gospodarstwie domowym wieloosobowym, w którym wysokość przeciętnego miesięcznego dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych nie przekracza kwoty 1500 zł na osobę - przysługuje mu refundacja kwoty odpowiadającej podatkowi VAT wynikającej z opłaconej faktury i informacji, o których mowa w art. 18a, dokumentujących dostarczenie paliw gazowych od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. oraz od dnia 1 stycznia 2024 r. do dnia 30 czerwca 2024 r. do tego odbiorcy paliw gazowych, zwana dalej "refundacją podatku VAT".
Z powyższego przepisu wynika, że refundacja przysługuje w sytuacji, kiedy urządzenie grzewcze zasilane paliwami gazowymi zostało zgłoszone do CEEB do dnia wejścia w życie ustawy, to jest do dnia 21 grudnia 2022 r., lub zgłoszone później, jeżeli jest to pierwsze zgłoszenie tego urządzenia. Zgłoszenie do CEEB stanowi, więc warunek sine qua non przyznania refundacji podatku VAT.
Z powyższego wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że na dzień wejścia w życie ustawy, to jest w dniu 21 grudnia 2023 roku, jak i w dniu złożenia wniosku tj. w dniu 20 września 2024 r., skarżący nie miał zgłoszonego pieca gazowego, jako źródła ogrzewania (c.o.).
Dlatego nie można przyznać refundacji podatku VAT za dostarczone paliwa gazowe, albowiem nie spełnił on warunku określonego w art. 18 pkt 1 ustawy polegającego na zgłoszeniu do CEEB urządzenia grzewczego zasilanego paliwami gazowymi. Językowa wykładnia przepisu art. 18 pkt 1 u.o.o.p.g. wyraźnie wskazuje, że wolą ustawodawcy jest niedopuszczenie do przyznania refundacji w sytuacjach innych, niż kiedy do CEEB zgłoszone zostało urządzenie grzewcze zasilane paliwami gazowymi.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wyjaśniło, że wzór deklaracji CEEB zawiera wystarczający katalog źródeł ciepła odpowiadający wszystkim typowym sposobom ogrzewania pomieszczeń i uzyskiwania ciepłej wody. Co więcej skarżący wyraźnie zaznaczył w deklaracji nie tylko kocioł na paliwo stałe, jako podstawowe źródło ciepła, ale też podał, jakie stosuje paliwa stałe, co wskazuje na świadome takie wypełnienie deklaracji, a nie na popełniony błąd.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący wskazał, że materiał dowodowy został błędnie zinterpretowany. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie spraw do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu skargi, skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego ustawy o szczególnej ochronie niektórych odbiorców paliw gazowych w 2023 r. a w szczególności zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. W ocenie skarżącego naruszenie polegało na nienależytym przeprowadzeniu materiału dowodowego skutkującym nienależytym wyjaśnieniem stanu faktycznego a tym samym wydaniem decyzji odmawiającej prawa do wypłaty refundacji podatku VAT za dostarczone paliwa gazowe w 2023 r.
Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący wniósł o wydanie decyzji przyznającej prawo do wypłaty refundacji podatku VAT za dostarczone paliwa gazowe w 2023r. zgodnie z wnioskiem lub uchylenie zaskarżonych decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi, skarżący rozwinął powyższe zarzuty.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Zdaniem Sądu skarga jest uzasadniona.
Sąd wskazuje, że w analogicznej do niniejszej sprawie, zapadły wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2025 r., sygn. I OSK 986/24, Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Szczecinie z dnia 17 grudnia 2023 r. sygn. II SA/Sz 776/23, w Krakowie z dnia 29 stycznia 2024 r., sygn. III SA/Kr 1085/23 i z dnia 27 lutego 2025 r., sygn. III SA/Kr 1389/24, we Wrocławiu z dnia 7 maja 2024 r., sygn. IV SA/Wr 516/23, w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 czerwca 2024 r., sygn. II SA/Go 51/24, z dnia 12 września 2024 r., sygn. II SA/Go 328/24, w Bydgoszczy z dnia 6 sierpnia 2024 r., sygn. II SA/Bd 332/24, w Rzeszowie z dnia 27 sierpnia 2024 r., w Opolu z dnia 26 września 2024 r., sygn. I SA/Op 647/24, z dnia 28 listopada 2024 r., sygn. I SA/Op 791/24, z dnia 19 grudnia 2024 r., sygn. I SA/Op 945/24, z dnia 30 grudnia 2024 r., sygn. I SA/Op 949/24 i I SA/Op 962/24, z dnia 13 lutego 2025 r. sygn. I SA/Op 1092/24, z dnia 13 marca 2025 r., sygn. I SA/Op 1092/24, w Poznaniu z dnia 14 listopada 2024 r., sygn. IV SA/Po 585/24, w Gliwicach z dnia 1 kwietnia 2025 r., sygn. III SA/Gl 752/24, z dnia 27 maja 2025 r., sygn. III SA/Gl 716/24 i III SA/Gl 717/24 (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela wyrażone tam stanowisko, dlatego też posłuży się argumentami zawartymi w tych wyrokach.
Zasady i tryb refundacji kwoty odpowiadającej podatkowi VAT wynikającej z opłaconej faktury dokumentującej dostarczenie paliw gazowych od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. do odbiorcy paliw gazowych regulują przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2022 r. o szczególnej ochronie niektórych odbiorców paliw gazowych w 2023 roku w związku z sytuacją na rynku gazu (art. 1 pkt 3).
W rozumieniu przepisów ustawy, przez pojęcie "podatek VAT" rozumie się podatek od towarów i usług, o którym mowa w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2022 r. poz. 931, z późn. zm.), zaś pojęcie "gospodarstwo domowe" oznacza osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe) (art. 2 pkt 6 i 7 ustawy).
Z art. 3 pkt 3a u.p.e. wynika, że paliwa gazowe to gaz ziemny wysokometanowy lub zaazotowany, w tym skroplony gaz ziemny oraz propan-butan lub inne rodzaje gazu palnego, dostarczane za pomocą sieci gazowej, a także biometan i biogaz rolniczy, niezależnie od ich przeznaczenia.
Z art. 62b ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.e. wynika, że taryfy ustalane dla odbiorców paliw gazowych w gospodarstwach domowych, które stosuje się do dnia 31 grudnia 2027 r. - przez przedsiębiorstwa energetyczne posiadające koncesję na obrót paliwami gazowymi lub na obrót gazem ziemnym z zagranicą podlegają zatwierdzeniu przez Prezesa URE.
Stosownie do art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy, odbiorcy paliw gazowych w gospodarstwach domowych, o których mowa w art. 62b ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.e., składają wniosek o refundację podatku VAT na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2020 r. poz. 344) wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta, nie później niż do dnia 29 lutego 2024 r., lub w terminie 30 dni od dnia otrzymania faktury dokumentującej dostarczenie paliw gazowych. Wniosek o refundację podatku VAT składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek.
Na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy, do wniosku o refundację podatku VAT odbiorca paliw gazowych w gospodarstwie domowym, o którym mowa w art. 62b ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.e., załącza fakturę dokumentującą dostarczenie paliw gazowych do tego odbiorcy przez to przedsiębiorstwo energetyczne obejmującą okres dotyczący wniosku oraz dowód uiszczenia zapłaty za tę fakturę.
Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje weryfikacji wniosku o refundację podatku VAT, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania gospodarstwa domowego w centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (art. 20 ust. 2 ustawy).
Do ustalenia przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta prawa do refundacji podatku VAT, o którym mowa w art. 18, stosuje się odpowiednio art. 411 ust. 10k-10o oraz 10r ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556) (art. 20 ust. 2 ustawy).
W art. 411 ustawy Prawo ochrony środowiska określono formy finansowania środków funduszy, formy działania i warunki udzielenia dofinansowania.
Na mocy art. 20 ust. 4 ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta, weryfikuje wniosek o refundację podatku VAT w zakresie:
1) zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania gospodarstwa domowego w centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków,
2) wysokości przeciętnego miesięcznego dochodu, o którym mowa w art. 18 pkt 2, zgodnie z ust. 3
- jednorazowo przy złożeniu pierwszego wniosku o refundację podatku VAT przez odbiorcę paliw gazowych w gospodarstwie domowym, o którym mowa w art. 62b ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.e.
Zgodnie z art. 20 ust. 5 ustawy, przyznanie przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta refundacji podatku VAT nie wymaga wydania decyzji. Odmowa przyznania refundacji podatku VAT, uchylenie lub zmiana wysokości refundacji podatku VAT oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranej refundacji podatku VAT wymagają wydania decyzji.
Wójt, burmistrz lub prezydent miasta przesyła wnioskodawcy informację o przyznaniu refundacji podatku VAT na wskazany przez niego adres poczty elektronicznej - o ile wnioskodawca wskazał adres poczty elektronicznej we wniosku o refundację podatku VAT. W przypadku gdy wnioskodawca nie wskazał adresu poczty elektronicznej we wniosku o refundację podatku VAT, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, odbierając ten wniosek od wnioskodawcy, informuje go o możliwości odebrania od tego organu informacji o przyznaniu refundacji podatku VAT (art. 20 ust. 6 ustawy).
Stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy, do postępowania w sprawie refundacji podatku VAT przepisy art. 23 ust. 12 i 13, art. 30 oraz art. 32 ust. 1-1d ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych stosuje się odpowiednio, przy czym ilekroć w tych przepisach jest mowa o rodzinie, rozumie się przez to gospodarstwo domowe wymienione w art. 18 pkt 2.
W sprawach refundacji podatku VAT nieuregulowanych ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 21 ust. 3 ustawy).
Spór w sprawie dotyczy odmowy przyznania przedmiotowej refundacji podatku VAT.
Podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowi art. 18 ustawy. Stanowi on, że w przypadku gdy odbiorca paliw gazowych w gospodarstwie domowym, o którym mowa w art. 62b ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne wykorzystuje jako główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego urządzenia grzewcze zasilane paliwami gazowymi, o których mowa w art. 3 pkt 3a ww. ustawy Prawo energetyczne oraz jest osobą w gospodarstwie domowym jednoosobowym lub osobą w gospodarstwie domowym wieloosobowym, w którym wysokość przeciętnego miesięcznego dochodu nie przekracza kryterium dochodowego określonego szczegółowo w ustawie, to przysługuje mu refundacja kwoty odpowiadającej podatkowi VAT wynikającej z opłaconej faktury dokumentującej dostarczenie paliw gazowych od dnia 1 stycznia 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. Powyższa regulacja prawna, w zakresie warunku wykorzystywania jako główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego urządzeń grzewczych zasilanych paliwami gazowymi, formułuje warunek szczegółowy i domaga się wpisania lub zgłoszenia ww. głównego źródła ogrzewania gospodarstwa domowego do CEEB, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 438 z późn. zm., dalej: u.w.t.), do dnia wejścia w życie ustawy, tj. do 21 grudnia 2022 r. albo po tym dniu – w przypadku głównego źródła ogrzewania wpisanego lub zgłoszonego po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej u.w.t. Przepis art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 28 października 2020 r. o zmianie ustawy o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz niektórych innych ustaw. (Dz. U. z 2020 r., poz. 2127 z późn. zm., dalej: ustawa nowelizująca) stanowił, iż właściciele lub zarządcy budynku lub lokalu winni złożyć powyższa deklarację w odniesieniu do źródła ciepła lub źródła spalania paliw, eksploatowanych w dniu ogłoszenia komunikatu, o którym mowa w art. 18 pkt 6 ustawy nowelizującej, nie później niż w terminie 12 miesięcy od dnia ogłoszenia tego komunikatu. Termin ten mijał 30 czerwca 2022 r. Z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, iż skarżący w powyższym terminie zgłoszenia do CEEB nie dokonał.
Nie ulega wątpliwości, że pogląd zaprezentowany przez organy na tle okoliczności niniejszej sprawy znajduje oparcie w literalnym brzmieniu ustawy. Powyższe nie wyczerpuje jednak należytej wykładni prawa rozumianej jako poznanie znaczenia normy prawnej inkorporowanej w przepisie prawa. Normę prawną rekonstruuje się z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych, a wykładnia prawa będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu lecz jest operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. P 6/02, OTK-A 2002/7/91). Oczywiste jest, że jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw wzmacniają uzyskany rezultat wykładni, natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (vide: M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238-239). Brak zgody na określony wynik procesu interpretacji prawa, nie może stanowić usprawiedliwienia dla zaniechania poznania treści normy prawnej przy użyciu wszystkich reguł interpretacyjnych. Faworyzowanie w tym kontekście wyników wykładni gramatycznej jest nieuprawnione (vide: M. Zieliński, Wybrane zagadnienia wykładni prawa, PiP 2009/6, s 12; L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 24.). Jakkolwiek proces wykładni przepisu prawa zwykle rozpoczyna się od reguł językowych, to nie powinien się do nich ograniczać. Poprzestanie na wynikach wykładni językowej nie jest uprawnionym zabiegiem interpretacyjnym i stanowisko takie odwołuje się do starszych poglądów doktryny i judykatury. W najnowszej nauce prawa dominujący jest pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do jednoznacznych rezultatów (vide: M. Zieliński, Wybrane zagadnienia wykładni prawa, PiP 2009/6, s. 3; Z. Radwański, M. Zieliński, Wykładnia prawa cywilnego, SPP 2006/15 s. 29; L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 152; M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. C.H. Beck 2015, tom 4, s. 204; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. I OPS 8/09, CBOSA).
Celem wprowadzenia regulacji prawnej z art. 18 ustawy jest ochrona osób o niewysokich dochodach przed skutkami wyjątkowo wysokiego wzrostu cen gazu wywołanego wieloma przyczynami, z których niektóre miały globalny zasięg. Jak wynikało z projektu ustawy, jej przepisy miały ograniczyć wzrost kosztów dla odbiorców paliw gazowych w gospodarstwach domowych o najniższych dochodach, zużywających paliwa gazowe do celów grzewczych. W tym celu przewidziano mechanizm refundacji podatku od towarów i usług, poniesionego przez odbiorców przy zakupie tych paliw dostarczonych w 2023 r., następnie również w 2024 r., w sytuacji udokumentowania dostarczenia tych paliw do odbiorców (druk sejmowy nr IX. 2804). W takiej sytuacji, uczynienie warunkiem refundacji faktu zgłoszenia źródła ogrzewania do CEEB jest działaniem racjonalnym, umożliwia bowiem osobom ubogim nabycie prawa do refundacji, oczywiście w razie spełnienia pozostałych warunków nabycia tegoż świadczenia, a jednocześnie wzmacnia obowiązek zgłaszania źródeł ogrzewania do CEEB. Natomiast dalsze zastrzeżenie w owym warunku, że chodzi o zgłoszenia dokonane do dnia wejścia w życie ustawy, nie realizuje celu przyznania owej refundacji. Warunek w takim kształcie odwołuje się bowiem do zdarzenia, które nastąpiło przed wejściem w życie ustawy, a więc w istocie odwołuje się do faktów, które już nastąpiły i na które strona nie ma już wpływu. Stanowi to dalszą konsekwencję wyprowadzoną wobec tych osób, które nie dokonały zgłoszenia źródła ogrzewania do CEEB w terminie, o którym stanowi art. 15 ust. 1 ustawy nowelizującej, i w sposób niemający dostatecznego uzasadnienia w wartościach, które ma realizować ustawa, wyłącza możliwość realizacji jej celu w stosunku do tych osób ubogich, które nie dokonały zgłoszenia źródła ogrzewania do CEEB do dnia wejścia w życie ustawy. Jeżeli za dodatkowy cel ustawy, poza łagodzeniem skutków wyjątkowo wysokiego wzrostu cen gazu, uznać zachęcanie społeczeństwa do wypełnienia obowiązku zgłoszenia źródła ogrzewania do CEEB, choć ten wynika z ustawy, a jego niewykonanie stanowi wykroczenie zagrożone karą grzywny (art. 27h u.w.t.), to za wystarczające uznać należy uzależnienie prawa do rekompensaty od zgłoszenia źródeł ogrzewania do CEEB. Ograniczanie prawa do rekompensaty do zgłoszeń dokonanych przed dniem wejścia w życie ustawy, nie ma racjonalnego usprawiedliwienia i podważa możliwość realizacji celów ustawy wobec tych wszystkich ubogich odbiorców paliw gazowych, którzy ponoszą wysokie koszty zakupu paliwa gazowego do celów grzewczych, a jednocześnie dokonali zgłoszenia źródła ogrzewania do CEEB po wejściu w życie ustawy.
W procesie wykładni powyższego przepisu uwzględnić należy także kontekst systemowy. Zagadnienie prawe występujące w niniejszej sprawie było już przedmiotem oceny w orzecznictwie sądów administracyjnych, które jednolicie wskazuje, iż dopiero w 2022 r. ustawodawca powiązał zgłoszone źródła ciepła w deklaracjach CEEB z możliwością otrzymania szeregu dodatków, które miały zrównoważyć wzrastające ceny energii wykorzystywanej do celów grzewczych przez gospodarstwa domowe, ale także podmioty użyteczności publicznej. Jednocześnie ustawodawca wprowadził szereg rekompensat dla przedsiębiorstw energetycznych. Na gruncie wprowadzonych wówczas w życie ustaw: z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1630 z późn. zm.); z dnia 7 października 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców energii elektrycznej w 2023 r. w związku z sytuacją na rynku energii elektrycznej (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1704 z późn. zm.); z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r., poz. 1967 z późn. zm.); z dnia 27 października 2022 r. o środkach nadzwyczajnych mających na celu ograniczenie wysokości cen energii elektrycznej oraz wsparciu niektórych odbiorców w 2023 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 2243 z późn. zm.), sądy administracyjne opowiadały się za takim rozumieniem warunków łagodzących społeczeństwu wzrost kosztów ogrzewania, które zapewniłyby efektywną pomoc osobom ubogim w ogrzewaniu mieszkań w okresie grzewczym. Kształtując warunki udzielenia takiej pomocy, racjonalność prawodawcy nakazuje odwołać się do kryterium proporcjonalności w procesie kształtowania prawa, a zatem w okolicznościach badanej sprawy do takiego zakreślenia warunków przyznania uprawnienia, które efektywnie umożliwi ową pomoc. Zastosowanie wymogu dopełnienia obowiązku zgłoszenia głównego źródła ogrzewania do CEEB w terminie do dnia wejścia w życie ustawy, uznać należy, za regulację nadmiarową, sprzeczną z celem ustawy, a także z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Pozbawia ona możliwości spełnienia warunków przyznania świadczenia, odwołując się do warunków, zastanych w dacie wejścia w życie ustawy, których strona nie może już odwrócić, a które, o czym była już mowa, nie mają bezpośredniego związku z ulgą, jaką przyznaje Państwo ubogim obywatelom w związku z podnoszeniem przez nich wysokich kosztów zakupu paliwa opałowego.
Ten warunek przyznania prawa do refundacji podatku VAT jest również niezgodny z zasadą równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro na gruncie tej regulacji prawnej wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, to warunki przyznania pomocy państwa, niezależnie od źródeł stosowanego ogrzewania mieszkań, powinny mieć porównywalny charakter. Wynikająca z orzeczenia sądów administracyjnych praktyka przyznawania pomocy Państwa na gruncie ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym, wskazująca, iż przy przyznaniu dodatku węglowego ważny jest stan rzeczywisty, a nie tylko dane wynikające z CEEB, (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2024 r., sygn. I OSK 2003/23, CBOSA), nakazuje uznać sformułowany na gruncie ustawy warunek zgłoszenia źródeł ogrzewania do CEEB do dnia jej wejścia w życie za naruszający materialną zasadą równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Najistotniejsze w procesie wykładni powyższego przepisu, jest uwzględnienie kontekstu funkcjonalnego dającego możliwość efektywnego osiągnięcie celu regulacji ustawowej, a więc zapewnienia pomocy Państwa osobom o niskich dochodach, która choć w niewielkim zakresie pozwoli zrównoważyć podwyżki cen nośników energii. Wynik wykładni funkcjonalnej koresponduje z rezultatem wykładni systemowej zewnętrznej mającym źródło przede wszystkim w praktyce sądowej ukształtowanej na gruncie innych regulacji prawnych, które, podobnie jak ustawa, mają zrównoważyć wzrastające ceny energii wykorzystywanej do celów grzewczych. Powyższe wyniki wykładni art. 18 pkt 1 ustawy dają asumpt do pominięcia tej części przepisu, która uzależnia prawo do refundacji podatku VAT od zgłoszenia źródła ciepła do CEEB do dnia wejścia w życie ustawy. Tym bardziej, że warunek dokonania powyższego zgłoszenia w terminie zakreślonym w tym przepisie, pozostaje dyskryminujący w stosunku do osób, które wykorzystują do ogrzewania inne źródła ciepła, jak chociażby piec węglowy i mają z tego tytułu prawo do dodatku węglowego. Powyższe oznacza, iż taka wykładnia art. 18 pkt 1 ustawy należycie uwzględnia także treść art. 32 Konstytucji RP. Tym samym warunek konieczny prawa do refundacji podatku VAT stanowi ujawnienie głównego źródła ogrzewania w CEEB, niezależnie od daty dokonanego zgłoszenia.
Dokonanie wykładni prawa, rozumiane jako poznanie znaczenia normy prawnej inkorporowanej w przepisie prawa, pozostaje obowiązkiem podmiotów stosujących prawo. Brak zgody na określony wynik procesu interpretacji prawa, nie może stanowić usprawiedliwienia dla zaniechania poznania treści normy prawnej przy użyciu wszystkich reguł interpretacyjnych. Faworyzowanie w tym kontekście wyników wykładni gramatycznej jest nieuprawnione (vide: M. Zieliński, Wybrane zagadnienia wykładni prawa, PiP 2009/6, s 12; L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 24). Dokonywanie interpretacji prawa w oparciu o reguły systemowe, w tym także przy uwzględnieniu norm o konstytucyjnym (nadrzędnym) charakterze, nie stanowi orzekania o zgodności tych norm z Konstytucją RP i nie narusza kompetencji Trybunału Konstytucyjnego wynikającej z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP. Nie może być także postrzegane jako negowanie porządku prawnego. Ten bowiem nie jest utożsamiany wyłącznie z wynikami wykładni językowej. Interpretacja prawa stanowi powinność organu stosującego prawo w ramach jednolitego i wewnętrznie spójnego systemu prawa, gdzie znaczenie nadawane poszczególnym przepisom prawnym winno pozostawać spójne z zasadami rządzącymi tym systemem, a zatem w szczególności z przepisami wyższego rzędu. W taki sposób dochodzi do prawidłowego zrekonstruowania normy prawnej, a w konsekwencji do poznania okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.
Przedstawione powyżej okoliczności wyraźnie wskazują, iż na gruncie okoliczności niniejszej sprawy, istnieje możliwość zrekonstruowania normy prawnej opierającej się na treści art. 18 ustawy w ramach sądowego stosowania prawa, bez potrzeby przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP. Przepis ten pozwala każdemu sądowi na przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Sama możliwość skierowania do Trybunału pytania prawnego nie zwalnia sądu od badania, czy przepis prawa, który ma zastosować w rozpoznawanej sprawie jest zgodny z Konstytucją RP. Za powyższą tezą przemawia treść art. 193 Konstytucji RP, wskazująca, że skierowanie takiego pytania jest fakultatywne. W sytuacji kiedy sąd napotyka problem zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub z ustawą, powinien w pierwszej kolejności rozważyć, czy problemu tego nie jest w stanie samodzielnie rozstrzygnąć, stosując reguły interpretacyjne i kolizyjne. Biorąc pod uwagę, że obowiązek podejmowania czynności zmierzających do szybkiego załatwienia sprawy spoczywa na sądzie (art. 7 p.p.s.a.), nie powinien on uciekać się do skorzystania z instytucji pytania prawnego, jeśli na podstawie posiadanej wiedzy i w oparciu o posiadane kompetencje, ma możliwość samodzielnie rozstrzygnąć kwestię będącą przedmiotem skargi. Dopiero brak możliwości usunięcia wątpliwości na tej drodze prowadzi do konieczności sformułowania pytania do Trybunału (zob. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. P 112/15; P. Hofmański, S. Zabłocki, Elementy metodyki pracy sędziego w sprawach karnych, Lex 2011 wydanie 2; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2014 r., sygn. I OSK 78/14; z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. I OSK 203/19; z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. I OSK 2707/17, CBOSA).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji zobowiązany będzie rozpoznać wniosek skarżącego w oparciu o przepisy ustawy, przy pomięciu w art. 18 pkt 1 ustawy, terminu zgłoszenia głównego źródła ogrzewania do CEEB.
W tym stanie sprawy, uznając że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.