III SA/Kr 320/23

III SA/Kr 320/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-07-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jakub Makuch
Janusz Kasprzycki /przewodniczący/
Katarzyna Marasek-Zybura /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2492
Art. 1 par. 1  i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
Art. 3  par. 1, art. 134  par. 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1359
Art. 21, art. 23, art. 27, art. 129, art. 130
Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359).
Dz.U. 2022 poz 615
Art. 17
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Sentencja
| | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 25 lipca 2023 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie: WSA Jakub Makuch WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków – Krowodrza Marty Suchodolskiej sprawy ze skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 8 grudnia 2022 r. znak SKO.ŚR/4111/1067/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 8 grudnia 2022 r. znak: SKO.Śr/4111/1067/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 17 i art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm., dalej: u.ś.r.) oraz art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, z późn. zm., dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta T. z dnia 8 lipca 2022r. znak: [...] odmawiającą ustalenia na rzecz E. D. (dalej: skarżąca) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – mężem.
Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 31 marca 2022 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nad mężem. Na podstawie zgromadzonych dowodów organ ustalił, że mąż skarżącej legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 22 grudnia 2011 r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji, przy czym daty jej powstania nie da się ustalić. Skarżąca oświadczyła, że niepełnosprawność męża powstała po 25. roku jego życia.
Mając na uwadze powyższe, organ uznał, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem niepełnosprawność męża skarżącej powstała w okresie późniejszym niż wymaga tego ww. przepis. Organ zaznaczył, że znany jest mu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, jednakże ustawodawca do dnia dzisiejszego nie zmienił treści ustawy o świadczeniach rodzinnych, która dla organów ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Organ zaznaczył, że dotacje na świadczenia pielęgnacyjne pochodzą z budżetu państwa, a przy ich wydatkowaniu organ musi kierować się ustawą o finansach publicznych i działać zgodnie z obowiązującym stanem prawnym.
Ponadto stwierdzono, że art. 17 ust. 5 u.ś.r. nie pozwala przyznać świadczenia osobie pozostającej w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak ustalono, skarżąca posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Dodano, że skarżąca pobierała od 1 listopada 1987 r. rentę inwalidzką, a od dnia 3 lipca 2008 r. ma przyznaną emeryturę z racji osiągnięcia wieku emerytalnego. Zdaniem organu w tej sytuacji nie można uznać, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia lub nie podejmowała pracy w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ decyzją z dnia 8 lipca 2022 r. odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła m.in.:
- naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten stanowi podstawę przyznania świadczenia osobie pozostającej w związku małżeńskim;
- naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie normy prawnej z art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r., bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności tej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 i art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;
- naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że fakt pozostawania w związku małżeńskim i brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności małżonka stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego,
- naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że fakt pobierania emerytury pozabawia skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Pismem z dnia 21 września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wezwało skarżącą do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy wraz z potwierdzającymi je dowodami.
W odpowiedzi z dnia 4 października 2022 r. skarżąca wskazała, że sprawuje opiekę nad mężem od samego początku, tj. od 2011 r. Mąż jest schorowany i wymaga stałej opieki. Opisano stan zdrowia i zakres samodzielności męża skarżącej, podkreślając że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia wyłącznie z uwagi na opiekę nad mężem.
Pismem z dnia 26 października 2022 r. Kolegium poinformowało skarżącą o uprawnieniach z art. 10 k.p.a. oraz wyjaśniło, że złożone oświadczenie skarżącej nie czyni zadość wezwaniu Kolegium z dnia 21 września 2022 r. w zakresie prośby o wskazanie: czy od grudnia 2011 r. wystąpiły zmiany w stanie zdrowia chorego męża, a jeśli tak to kiedy i na czym one polegały konkretnie i czy są potwierdzone dokumentacją medyczną.
W dodatkowym terminie, skarżąca złożył pismo z dnia 22 listopada 2022 r., w którym wyjaśniła, że od grudnia 2011 r. nie wystąpiły zmiany w stanie zdrowia jej męża.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uznało wniesione odwołanie za nieuzasadnione i opisaną na wstępie decyzją z dnia 8 grudnia 2022 r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.
Kolegium wyjaśniło, że mając na uwadze treść regulacji zawartej w art. 17 u.ś.r., uznać należy, że wolą ustawodawcy było wyraźne wykluczenie możliwości przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych innym uprawnionym osobom niż małżonek, w sytuacji gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Za takim poglądem przemawiają także przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (k.r.o.), do których odsyła art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy, w kwestii ustalenia osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Z mocy art. 23 i 27 k.r.o. małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Co więcej, w myśl art. 130 k.r.o., obowiązek jednego małżonka dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka.
Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. powinien być rozumiany zaś w ten sposób, że normuje on przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a), niebędąca "sprawnym" małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Przepis ten wręcz podkreśla wyprzedzający inne osoby obowiązek alimentacyjny małżonka, chyba że ten ostatni nie jest w stanie wypełnić tego obowiązku, sam legitymując się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Organ podkreślił, że pogląd ten należy uznać za ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. I OSK 251/14, z dnia 20 września 2013 r. sygn. I OSK 2623/12).
W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że małżonek jest osobą, na której - w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i zgodnie z przepisami ustawy k.r.o. - ciąży obowiązek alimentacyjny względem współmałżonka. W konsekwencji, przepis ten ma w pełni zastosowanie do małżonka ubiegającego się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad współmałżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Uwzględniając powyższe, Kolegium stwierdziło, że zaprezentowane w decyzji organu I instancji stanowisko jest nieprawidłowe, gdyż w analizowanym stanie faktycznym przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ani art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie stoją na przeszkodzie przyznaniu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Przeciwne stanowisko organu I instancji jest nieuzasadnione, co słusznie podniosła skarżąca w odwołaniu.
Przechodząc do analizy kolejnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, Kolegium wskazało, że mąż skarżącej legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS Oddział w C. z dnia 22 grudnia 2011 r. o trwalej niezdolności do samodzielnej egzystencji, przy czym daty jej powstania nie da się ustalić i jest to jedynie orzeczenie, jakie zostało wydane dla chorego.
W ocenie organu I instancji, w przedmiotowej sprawie przyczyną odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jest zaistnienie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. ustalenie, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia (art. 17 ust. 1b pkt 1 ww. ustawy) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (art. 17 ust. 1b pkt 2 ww. ustawy).
Zdaniem Kolegium powyższa regulacja nie może stanowić podstawy odmowy przyznania ww. świadczenia. Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasadą równości o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wyrok ten jest tzw. wyrokiem zakresowym, na co wskazuje użycie zwrotu "w zakresie, w jakim różnicuje", którego skutkiem jest zmiana zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej. Wyrok ten nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału, a to zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy, a oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego stanowi przejaw bezpośredniego stosowania Konstytucji. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. odnośnie treści w nim ujętej, ponieważ zakwestionowana norma została ostatecznie wyeliminowana z systemu prawnego.
Kolegium podkreśliło, że dominująca linia orzecznicza sądów administracyjnych (obecnie praktycznie jednolita), nakazuje organom administracyjnym, pomimo niezmienionego stanu prawnego (tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r.), stosowanie się do kierunku wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie przyznawania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z wykładnią dokonaną w powyższym wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
W świetle powyższego należy przyjąć, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i brak jest przeszkód prawnych do jego stosowania. W stosunku zaś do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, i w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Zatem w obecnej sytuacji prawnej, nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13.
Zatem stanowisko organu I instancji w zakresie uznania, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe przyznanie wnioskowanego świadczenia z powodu niespełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r., zostało uznane przez Kolegium za nieprawidłowe.
Słusznie natomiast Burmistrz Miasta T. uznał, że przyczyną odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jest zaistnienie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r., tj. ustalenie, że osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury.
W tym miejscu Kolegium podkreśliło, że świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej, w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. W przypadku ustalonego prawa do emerytury, cel ten nie może być zrealizowany. Świadczenie emerytalne jest świadczeniem zastępującym dochód z pracy po osiągnięciu wieku emerytalnego. Jest niejako odpowiednikiem wynagrodzenia za pracę uzyskiwanym po przepracowaniu określonego czasu i w określonym ustawowo wieku. Świadczenie pielęgnacyjne jest natomiast skierowane do tej grupy osób, która jest aktywna zawodowo i pozostaje w tak zwanym wieku przedemerytalnym (wypracowywującym jeszcze swoje świadczenie emerytalne). Okoliczności zatem, dla których osoba będąca już na emeryturze nie podejmuje dodatkowego zatrudnienia (czy ze względów zdrowotnych, czy z racji wieku lub ze względu na konieczność opieki nad innym członkiem rodziny), są z punktu widzenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. obojętne. Treść tego przepisu, a zwłaszcza przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, przemawiają za tym, że ustawodawca świadomie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wykluczył te, które mają już ustalone prawo do emerytury. Z zatrudnienia bowiem zrezygnować mogą (odpowiednio go nie podejmować) tylko osoby aktywne zawodowo (w wieku przedemerytalnym), dla których praca, a nie emerytura jest głównym źródłem utrzymania. Osoby mające ustalone prawo do emerytury, "zrezygnowały" z zatrudnienia lub odpowiednio go nie podejmują, nie ze względu na opiekę nad inną osobą, lecz z uwagi na nabycie prawa do emerytury, które to prawo jest dużo silniejsze (pewniejsze i stabilniejsze) od prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - na co zresztą, w aspekcie zgodności z konstytucyjną zasadą równości, zwracano uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym opowiadającym się za niedopuszczalnością, w świetle obowiązującego prawa, przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom mającym ustalone prawo do emerytury.
W ocenie Kolegium, w kontrolowanej sprawie brak jest wymaganego związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad mężem. W niniejszej sprawie skarżąca ma ustalone prawo do emerytury od 3 lipca 2008 r., na którą przeszła po osiągnięciu tzw. powszechnego wieku emerytalnego. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, iż zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki jest zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia; rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy.
W ślad za rozważaniami przedstawionymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. IV SA/Po 2/22, organ odwoławczy wskazał, że nie do pogodzenia z istotą wymiaru sprawiedliwości byłoby przyjęcie takiej interpretacji wchodzących w grę przepisów, która prowadziłby w istocie do zrównania sytuacji osób, które - będąc w wieku "produkcyjnym" - zrezygnowały z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, z sytuacją osób, które zrezygnowały z pracy z racji wieku i przysługującego im świadczenia emerytalnego, i po jego nabyciu (w wysokości przez siebie wypracowanej), sprawują opiekę nad członkiem rodziny niepełnosprawnym w stopniu znacznym. Sytuacja tych osób jest zasadniczo różna. Osoby, które będąc w wieku "produkcyjnym" zrezygnowały z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, pozbawione zostały realnego wpływu na wysokość uzyskiwanych świadczeń, a pozostające pod ich opieką dzieci, które niejednokrotnie od urodzenia były niepełnosprawne, również nigdy same nie wypracowały własnych świadczeń. Tymczasem osoby pracujące zawodowo, które zrezygnowały z pracy z racji wieku, miały realny wpływ na zasady, na jakich podejmowały zatrudnienie i świadczyły pracę oraz przez wiele lat korzystały z przysługujących im świadczeń pracowniczych.
Zdaniem Kolegium skarżąca nie wykazała, że zrezygnowała z zatrudnienia lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem.
Z akt sprawy (decyzja ZUS Oddział w C. z 1987 r.) wynika, że skarżąca od 1 listopada 1987 r. miała prawo do renty inwalidzkiej III grupy, a orzeczeniem Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie - Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia 23 kwietnia 2008 r. ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności na stałe z powodu schorzeń układu ruchu. Od 3 lipca 2008 r. ma ustalone prawo do emerytury. Zatem zanim jej mąż stał się osobą trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji, co potwierdza orzeczenie ZUS z 22 grudnia 2011 r. – skarżąca była już nieaktywna zawodowo. W piśmie z dnia 4 października 2022 r. skarżąca wskazała, że po ustaniu ostatniego zatrudnienia nie szukała pracy, bowiem była na rencie. Oznacza to, że ostatni raz skarżąca pracowała przed 1987 r., a więc 24 lata przed okresem, w którym jej mąż został uznany za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji. Kolegium wezwało skarżącą pismem z dnia 21 września 2022 r. do podania, gdzie i w jakich okresach świadczyła pracę, na podstawie jakiego stosunku prawnego (pracy czy cywilnoprawnego - umowa zlecenia/ dzieło), w jakim wymiarze pracy oraz w jakiej dacie i z jakiego powodu ustało ostatnie zatrudnienie skarżącej. Jednak skarżąca wezwana do złożenia wyjaśnień wraz z dowodami podała, że nie ma dokumentacji pracowniczej, a łącznie w życiu przepracowała około 15 lat (potwierdza to decyzja ZUS o przyznaniu emerytury wskazująca, że skarżąca ma 15 lat i 2 miesiące okresów składkowych). Kolegium zaznaczyło, że to na skarżącej, zobligowanej wezwaniem organu do złożenia dowodów, ciąży obowiązek przedstawienia dowodów dla wykazania swych twierdzeń.
Pomimo braku rzetelnych wyjaśnień skarżącej w zakresie historii zatrudnienia, niewątpliwym pozostaje, w świetle złożonego oświadczenia z dnia 4 października 2022r., że skarżąca ostatni raz pracowała przed 1987 r., po tym roku nie pracowała i nie wykonywała prac dorywczych. Oznacza to, że skarżąca na wiele lat przed powstaniem niepełnosprawności (niezdolności do samodzielnej egzystencji) męża była osobą nieaktywną zawodowo, w tym również pobierając emeryturę.
Pomimo wezwania Kolegium, skarżąca nie wskazała, by po uzyskaniu świadczeń emerytalnych poszukiwała jakiejkolwiek pracy. Według skarżącej wynikało to wyłącznie z konieczności sprawowania stałej opieki nad mężem i gdyby nie opieka to podjęłaby pracę, jednak Kolegium nie dało wiary tym wyjaśnieniom - bacząc na bierność zawodową skarżącej w długim okresie czasu przed 2011 r.
Podsumowując Kolegium stwierdziło, że skarżąca nie wykazała, aby wykonywała pracę po 1987 r. i zrezygnowała z niej bądź nie podejmowała pracy wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad chorym mężem. W konsekwencji Kolegium uznało, że nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z pracy, bądź rezygnacją z podejmowania zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad chorym mężem. Zaznaczono przy tym, że deklarowanej w oświadczeniach chęci świadczenia pracy, skarżąca również nie uprawdopodobniła, by po ostatnim zatrudnieniu poszukiwała pracy i kiedy konkretnie oraz jakie działania w tym celu podejmowała.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła:
1. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad mężem, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowy istnieje i przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia, bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, co doprowadziło do niekorzystnego dla skarżącej rozstrzygnięcia,
2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą z uwagi na stan zdrowia jej męża, determinującym konieczność stałego sprawowania opieki, co skutkuje brakiem ustalenia prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego.
W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że co do ram czasowych w kontekście pozostawania bez zatrudnienia/rezygnacji z zatrudnienia, wypowiadały się sądy administracyjne, których linia orzecznicza jest zgodna i niebudząca wątpliwości interpretacyjnych, i tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 25 marca 2021 r. sygn. IlI SA/Gd 66/21 wskazał, że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być dokonywana jako aktualna, to jest odnosząca się do czasu, w którym wnioskodawca wystąpił o przyznanie świadczenia. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia (czy też jego niepodejmowania) z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie, po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia, wystąpi on o to świadczenie. Nie ma podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia.
Skarżąca podkreśliła, że od chwili, w której konieczne stało się sprawowanie opieki nad mężem, opieka ta sprawowana jest przez nią. Tym samym fakt niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą jest spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem. Biorąc pod uwagę powyższe oraz z uwagi na orzeczenie o stopniu niepełnosprawności męża skarżącej, dalece rażące jest twierdzenie organu II instancji, że w sprawie nie zachodzi przesłanka niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Zdaniem Sądu skarga nie jest uzasadniona.
Materialnoprawną podstawę wydania decyzji przez organy obu instancji stanowił przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r., z treści którego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej lub innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Ze wskazanych przepisów wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wymienionym w nim osobom, jeżeli spełnią one łącznie wskazane w nich przesłanki.
W niniejszej sprawie niewątpliwie spełnione zostały dwie z trzech ustawowych przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj.: znaczny stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz pozostawanie skarżącej i jej męża w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym.
Co do znacznego stopnia niepełnosprawności, "orzeczenie lekarskie o niepełnosprawności wydane w trybie ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721) jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a., a więc jest dowodem tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Nie podlega ono weryfikacji przez organ administracji publicznej w prowadzonym przez niego postępowaniu o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Dokument urzędowy, który spełnia wymogi określone w przepisach, ma szczególną moc dowodową w postępowaniu. Polega ona na przyjęciu dwóch domniemań, tzn. prawdziwości oraz zgodności z prawdą twierdzeń w nim zawartych. W konsekwencji organ nie może odrzucić - bez przeprowadzenia przeciwdowodu - istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym. W orzecznictwie podkreśla się, że skoro dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi, to dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonywające (por. wyrok NSA z 3 marca 2011 r., II OSK 389/2010, Lexis.pl nr 2535296; wyrok WSA we Wrocławiu, z 14 maja 2013 r., IV SA/Wr 178/13, CBOSA)" (B. Godlewska-Bujok, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz - LexisNexis 2014, komentarz do art. 17).
Z kolei co do pozostawania skarżącej i jej męża w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym, w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. I OSK 789/13 (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał, iż "obowiązków alimentacyjnych, przewidzianych w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie można sprowadzać wyłącznie do tych z art. 128 i następnych k.r.o., lecz odnosić je należy do wszystkich przepisów k.r.o., które o obowiązkach alimentacyjnych stanowią, nie wyłączając art. 23 i 27 k.r.o. Przy czym, obowiązki alimentacyjne małżonków wyprzedzają obowiązki alimentacyjne krewnych (zob. art. 130 k.r.o.). "Skoro małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa (odpowiednio art. 60 § 1-3, art. 21 i 614 § 4 k.r.o.), to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa na podstawie art. 27 k.r.o." (zob. M. Andrzejewski, Komentarz do art. 130 k.r.o., uw. 2 (w) Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, LEX 2010). To samo wynika też ze stanowiska ustawodawcy, nowelizującego przepisy o świadczeniach rodzinnych, który uznaje, że zobowiązanym do opieki nad osobą tego wymagającą powinien być w pierwszej kolejności jej małżonek (zob. druk sejmowy nr 3393/IV kadencja, s. 16)" (por. także M. Załucki, Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz 2023, wyd. 1, C.H. Beck 2023, komentarz do art. 21).
Co więcej, wbrew stanowisku organu odwoławczego, "obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w bliższej kolejności wyprzedza obowiązek zobowiązanego w dalszej kolejności i dopóki jest on w stanie spełniać ten obowiązek, to obowiązek zobowiązanych w dalszej kolejności nie powstaje" (A. Kawałko, H. Witczak w: Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, red. M. Fras, M. Habdas, Wolters Kluwer 2021, komentarz do art. 129), a zatem obowiązek alimentacyjny osób zobowiązanych w dalszej kolejności nie powstaje, skoro skarżąca jest w stanie swój obowiązek wobec męża spełnić.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, skarżąca nie spełnia natomiast warunku sprawowania stałej opieki oraz przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku ze sprawowaniem opieki. Mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie budzi wątpliwości Sądu fakt, że z materiału tego w żaden sposób nie wynika, aby mąż skarżącej wymagał stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, wykluczającej podjęcie przez opiekuna jakiegokolwiek zatrudnienia.
Jak wynika z akt sprawy, mąż skarżącej posiada orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 22 grudnia 2011 r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji, przy czym daty jej powstania nie da się ustalić. Skarżąca oświadczyła, że niepełnosprawność męża powstała po 25. roku jego życia.
Z oświadczenia złożonego przez skarżącą wynika, że nie podejmuje ona zatrudnienia. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że mąż skarżącej wymaga pomocy w codziennej toalecie, ubieraniu się, przygotowaniu posiłków. Skarżąca kupuje i dawkuje leki, towarzyszy mężowi podczas wizyt lekarskich.
Zdaniem Sądu zakres opieki, nie wymusza na skarżącej rezygnacji z podjęcia zatrudnienia. Podkreślić należy, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w żaden sposób nie wynika, iż mąż skarżącej, nie jest w stanie funkcjonować bez stałej obecności skarżącej. Podkreślić należy, że prowadzenie gospodarstwa domowego, nie stanowi czynności o charakterze nadzwyczajnym i nie świadczy o konieczności sprawowania stałej lub długotrwałej opieki innej osoby. Stanowi zaś codzienną rutynę osób, w tym takich, które również pracują zawodowo. Czynności związane z opieką nad mężem skarżącej ograniczają się zaś do pomocy w czynnościach higienicznych, ubieraniu się oraz kładzeniu do snu, podawania posiłków oraz podawania leków, umawiania wizyt lekarskich i kupowania leków. Nie są to czynności oznaczające stałą lub długotrwałą opieką innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Systemowo, świadczenia pielęgnacyjne, zgodnie z art. 17 ust. 1 zdanie ostatnie u.ś.r., przysługują tylko tym osobom, które "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji".
System świadczeń rodzinnych został tak pomyślany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Przede wszystkim jednak wnioskujący o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, musi wykazywać się gotowością do podjęcia pracy, a zatem także być to tej pracy zdolny ze względu na stan zdrowia.
W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla stwierdzenia, że pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką nad mężem a niepodejmowaniem przez nią z pracy, nie istnieje związek przyczynowy. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie wynika, aby mąż skarżącej, posiadający co prawda orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, był niesamodzielny w większości sfer życia. Z tych przyczyn nie sposób przyjąć, aby skarżąca, z uwagi na zakres i rozmiar czynności jakie wykonuje opiekując się mężem, rzeczywiście nie mogła podjąć żadnego zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Przeciwnie z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych wynika, że skarżąca orzeczeniem Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie - Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia 23 kwietnia 2008 r., wydanym na stałe, została uznana z osobę niezdolną do podjęcia zatrudnienia oraz ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności z powodu schorzeń układu ruchu, od dnia 1 listopada 1987 r. pobierała rentę inwalidzką, a od dnia 3 lipca 2008 r. ma przyznaną emeryturę z racji osiągnięcia wieku emerytalnego. Skarżąca w toku postępowania wskazała, że sprawuje opiekę nad mężem od samego początku, tj. od 2011 r. W piśmie z dnia 4 października 2022 r. skarżąca wskazała, że po ustaniu ostatniego zatrudnienia nie szukała pracy, bowiem była na rencie. Oznacza to, że ostatni raz skarżąca pracowała przed 1987 r., a więc 24 lata przed okresem, w którym jej mąż został uznany za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji. Skarżąca ostatni raz pracowała przed 1987 r., po tym roku nie pracowała i nie wykonywała prac dorywczych. Pomimo wezwania Kolegium, skarżąca nie wskazała, by po uzyskaniu świadczeń rentowych/emerytalnych poszukiwała jakiejkolwiek pracy. Tym samym prawidłowe jest ustalenie organu, że skarżąca jest osobą trwale niezdolną do podjęcia zatrudnienia, zatem przyczyną niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą jest jej własny stan zdrowia, a nie konieczność sprawowania opieki nad mężem.
Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na szczegółowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy, to jest zakresu i rozmiaru sprawowanej przez skarżącej opieki nad mężem oraz przyczyn niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą. Ustalenia poczynione w tym zakresie, znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia, które, w ocenie Sądu, w całości odpowiada prawu.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę jako bezzasadną.