III SA/Kr 318/05

III SA/Kr 318/05 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2005-07-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-03-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Dorota Dąbek
Wiesław Kisiel /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Pomoc społeczna
Administracyjne postępowanie
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591
art. 7 ust. 1 pkt 16, art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1, art. 102a
Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483
art. 7
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej
Dz.U. 2003 nr 228 poz. 2255
art. 9 ust. 1-2
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
Info. o glosach
Strutyński Łukasz Samorząd Terytorialny 2006 nr 9 str. 64
Tezy
1. Nie można utożsamiać ze sobą norm o zadaniach i norm określających kompetencje do działań władczych.
2. Szczególnie niedopuszczalne jest odmienne regulowanie prawem miejscowym tych spraw, które już wcześniej uregulowała ustawa.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia : NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędziowie : AWSA Dorota Dąbek WSA Renata Czeluśniak Protokolant : Agnieszka Słaboń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2005 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 29 marca 2004 r. Nr 136/XXIV/2004 w przedmiocie udzielenia wsparcia rodzinom Miasta i Gminy [...] z tytułu urodzenia dziecka I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. orzeka, że uchwała nie może być wykonana.
Uzasadnienie
Rada Miejska w Myślenicach zaskarżoną uchwałą podjęła wskazując, że za jej podstawę uważa art.7 ust.1 pkt 16 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z § 2 tej uchwały "Ustala się następujące kwoty pieniężne wypłacane przez Burmistrza rodzinom na ich pisemny wniosek, w których co najmniej jedno z rodziców wraz z dzieckiem posiadają zameldowanie na pobyt stały w Gminie [...]:[...] zł — z tytułu urodzenia drugiego dziecka, [...] zł — z tytułu urodzenia trzeciego i kolejnego dziecka."
§ 6 uchwały stanowi: Uchwała podlega ogłoszeniu w Gazecie Myślenickiej oraz umieszczeniu na tablicach ogłoszeń w Urzędzie Miasta
§ 7. uchwały stanowi: Uchwała wchodzi w życie z dniem podpisania.
Skarżący Wojewoda [...] domaga się stwierdzenia przez Sąd nieważności powyższej uchwały oraz wstrzymania jej wykonania.
Skarżący odnotowuje, że uregulowanie w §§ 6 i 7 uchwały sposobu jej publikacji i daty wejścia w życie, jest dopuszczalne jedynie w odniesieniu do aktów kierownictwa wewnętrznego. Równocześnie abstrakcyjny sposób uregulowania przedmiotu uchwały oraz zewnętrzne zaadresowanie (do rodziców) jest charakterystyczne dla aktów prawa miejscowego powszechnie obowiązującego. Taka dysharmonia przedmiotu uchwały - z jednej strony oraz trybu jej publikacji i daty wejścia w życie – z drugiej strony uzasadniają wniosek skargi o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały.
Skarżący Wojewoda [...] zarzuca Radzie naruszenie wymogu działania wyłącznie na wyraźnej podstawie prawnej. Normy zadaniowe zapisane w art.7 ustawy o samorządzie gminnym nie mogą być traktowane jako źródło kompetencji do stanowienia prawa i w tym zakresie powołano się na stanowisko Piotra Dobosza w "Komentarzu do ustawy o samorządzie gminnym" pod redakcją P. Chmielnickiego, Warszawa 2004.
Skarga zarzuca ponadto Radzie Miejskiej, że wprowadziła w swej Gminie prawo do świadczeń, bez uwzględnienia reguł obowiązujących w obszarze finansów publicznych. Przepisy regulujące gospodarkę finansową gminy nie przewidują możliwości podejmowania przez rady gmin uchwał takich, jak uchwała zaskarżona.
Gmina [...] wniosła o odrzucenie skargi Wojewody [...], ewentualnie jej oddalenie.
Wniosek o odrzucenie odwołuje się do art.53 §§ 2 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewoda [...] przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego nie wezwał Rady Miejskiej w [...] do usunięcia uchybień dostrzeżonych w uchwale i z tego powodu skarga jest niedopuszczalna.
Gdyby jednak Sąd rozpatrywał sprawę merytorycznie, to Gmina wniosła o oddalenie skargi. Zaskarżona uchwała nie jest oparta na szczegółowej podstawie prawnej, nie zawiera norm generalno-abstrakcyjnych i nie została ogłoszona w trybie ustalonym dla aktów normatywnych; tym samym nie jest ona aktem prawa miejscowego. Dlatego w zakresie publikacji zaskarżonej uchwały i daty jej wejścia w życie nie było konieczne przestrzeganie wymogów określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. nr 62, poz.718 ze zm.). W konsekwencji żądanie skarżącego Wojewody [...], aby Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały nie zasługuje na uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje :
1) Nie zostaje uwzględniony wniosek Gminy o odrzucenie skargi Wojewody [...], albowiem art.102a ustawy o samorządzie gminnym zwalnia organ nadzoru z obowiązku kierowania do gminy wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Bezpośrednio po upływie 30-dniowego okresu, w którym możliwe jest wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego (art.91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym) organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. (art.93 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym).
2) Sąd podziela stanowisko Wojewody [...] na temat ograniczonej roli art.7 ust.1 pkt 16 ustawy o samorządzie gminnym, powołanego w zaskarżonej uchwale, jako jej podstawa prawna.
Nie ma żadnego uzasadnienia dla odstąpienia od dotychczasowej restrykcyjnej interpretacji prawa w sprawie legitymizowania władczego działania organów gminy wobec t.zw. podmiotów zewnętrznych, organizacyjnie i służbowo tej władzy niepodporządkowanych. Art.7 Konstytucji RP zgodnie interpretowany jest jako źródło negatywnego domniemania kompetencji władczych organów publicznych. Wszelkie wątpliwości co do istnienia w porządku prawnym zezwolenia na działania władcze muszą być rozstrzygane na niekorzyść tych organów. Zarówno art.40 ustawy o samorządzie gminnym (w odniesieniu do stanowienia przepisów gminnych), jak i art.107 w zw. z art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. (w odniesieniu do decyzji w sprawach indywidualnych) wymagają wyraźnej delegacji (określenia) kompetencji, tj. określenia właściwego organu, przedmiotu uregulowania i formy prawnej dopuszczonej w danej sprawie. Na organie władzy spoczywa cały ciężar dowodu, że podjęte przez ten organ działanie władcze zostało przez ustawę wyraźnie dopuszczone, tj. ustawodawca uczynił właśnie w tym przypadku wyjątek od zasady niedopuszczalności władczego działania władzy publicznej wobec podmiotów zewnętrznych.
W odpowiedzi na skargę Gmina [...] wyraźnie przyznała, że nie jest jej znany żaden przepis, który spełniałby powyższe wymogi stawiane podstawie prawnej zaskarżonej uchwały.
3) Powołanie się na art.7 ustawy o samorządzie gminnym jest wadliwe również w zestawieniu z kręgiem podmiotów, wskazanych w uchwale jako osoby uprawnione do otrzymania świadczenia pieniężnego w związku z urodzeniem się dziecka. Art.7 ustawy odwołuje się do pojęcia "wspólnoty samorządowej", gdy tymczasem w zaskarżonej uchwale krąg uprawnionych podmiotów wyznacza zupełnie innych kryterium. Uprawnionymi do otrzymania świadczenia są rodzice dziecka, z których przynajmniej jedno (wraz z dzieckiem) zameldowane jest w Gminie [...].
Tymczasem zameldowanie nie wyznacza przynależności do wspólnoty samorządowej. Powszechnie akceptowana w orzecznictwie jest taka wykładnia prawa, która nie utożsamia zameldowania z członkostwem we wspólnocie samorządowej. Brak zameldowania nie pozbawia osoby stale zamieszkującej w gminie statusu członka wspólnoty samorządowej. (wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1995 r. (SA/Po 518/95, [w:] OSS 1996, nr 2, poz.43). Wspólnotę tworzą osoby zamieszkałe w gminie, niezależnie od tego, czy dopełniły one obowiązku meldunkowego. (wyrok NSA z dnia 9 października 2001 r., I SA 1582/01 [w:] Monitor Prawniczy 2001, nr 21, s.1052). Nawet przy ustalaniu prawa do świadczeń zastrzeżonych tylko dla mieszkańców gminy rozstrzygające znaczenie ma faktyczne zamieszkiwanie, a nie formalne zameldowanie. W tym samym kierunku idzie również regulacja art.2 ust.1 w zw. z art.3 ustawy o referendum lokalnym [W referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę.. W referendum mają prawo brać udział osoby stale zamieszkujące na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, posiadające czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego tej jednostki.].
Zaskarżona uchwała odmawia prawa do otrzymania świadczenia niektórym członkom wspólnoty, tj. rodzinom zamieszkałym na terenie [...], ale nie zameldowanym tutaj. Równocześnie uchwała przyznaje świadczenie osobom nie będącym członkami wspólnoty [...], tj. zameldowanym, ale faktycznie nie mieszkającym na terenie gminy. Taki sposób określenia kręgu uprawnionych podmiotów przesądza o tym, że prawo do świadczeń uchwała nie powiązała z przynależnością do wspólnoty samorządowej [...] i dlatego nieprawidłowe jest usprawiedliwianie podjęcia uchwały obowiązkami gminy wobec wspólnoty (art.7 ustawy o samorządzie gminnym).
4) Gmina stara się wykazać, że z przepisu o zadaniach w zakresie prowadzenia polityki prorodzinnej prawidłowo wyprowadziła kompetencję do podjęcia zaskarżonej uchwały. W tym zakresie zachowują aktualność dotychczasowe ustalenia orzecznictwa i nauki prawa, zgodnie z którymi nie można utożsamiać ze sobą norm o zadaniach i norm określających kompetencje do działań władczych. Przemawia za tym zarówno wspomniane wcześniej restrykcyjne negatywne domniemanie kompetencji płynące wprost z zasady praworządności (art.7 Konstytucji RP), jak i obserwacja prawa przedmiotowego, które działań władz publicznych (a samorządu terytorialnego w szczególności) nie ogranicza do samych tylko działań władczych. Przeciwnie, wśród obowiązków samorządu terytorialnego poczesne miejsce zajmuje świadczenie usług, działania organizatorskie i wiele innych t.zw działań niewładczych. Dlatego utożsamianie zadań gminy z kompetencjami władczymi jest nieporozumieniem, które nie znajduje oparcia ani w przepisie powołanym w zaskarżonej uchwale i w odpowiedzi na skargę, ani w orzecznictwie sądowym.
5) Szczególnie niedopuszczalne jest odmiennie regulowanie prawem miejscowym tych spraw, które już wcześniej uregulowała ustawa. Dodatek z tytułu urodzenia dziecka przysługuje matce lub ojcu albo opiekunowi prawnemu dziecka. Dodatek przysługuje opiekunowi faktycznemu dziecka w wieku do ukończenia przez dziecko pierwszego roku życia, jeżeli nie został przyznany rodzicom lub opiekunowi prawnemu dziecka. (art.9 ust.1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, Dz. U. Nr 228, poz.2255 ze zm.). Jest to regulacja zdecydowanie bardziej kompletna, aniżeli zaskarżona uchwała, zawierająca rozbudowane przepisy prawa materialnego i procesowego (łącznie z częściowym odesłaniem do K.p.a.). W sprawach tych organem właściwym do wydawania decyzji jest wójt gminy (art.3 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych), bądź marszałek województwa (art.21 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Ważne jest również, że ustawa zalicza powyższe świadczenia rodzinne do zadań z zakresu administracji rządowej zleconej ustawowo samorządowi terytorialnemu. Skoro obie regulacje (art.9 i następne ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz zaskarżona uchwała) dotyczą podobnego kręgu podmiotów (rodzice i opiekunowie dziecka), tych samych stanów faktycznych (urodzenie dziecka), analogicznego świadczenia pieniężnego – to regulacja ustawowa całkowicie wyklucza odmienne uregulowanie prawem miejscowym, nie mającym wyraźnej podstawy ustawowej (art.7 i 94 Konstytucji RP oraz art.40 ustawy o samorządzie gminnym).
6) Błędne jest stanowisko Gminy, że zaskarżona uchwała jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Została ona zaadresowana do wszystkich osób, które po dniu wejścia w życie spełnią wymogi przepisane w uchwale. Hipoteza normy jest ogólna, skoro przyznano uprawnienie osobom zameldowanym na terenie Gminy [...]. Dyspozycja jest abstrakcyjna, gdyż skorzystanie ze świadczenia przez inne osoby nie zmniejsza uprawnienia osoby która w następnym czasie spełni warunki określone w § 2 uchwały. Uchwała jest aktem prawa miejscowego, mającego obowiązywać powszechnie na terenie Gminy [...]. Sąd nie podziela więc stanowiska Gminy [...] wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że uchwała jest niewadliwym aktem kierownictwa wewnętrznego tylko z tego powodu, że nie spełnia wymogów stawianych aktom powszechnie obowiązującym.
Treść zaskarżonej uchwały każe oceniać ją z punktu widzenia standardów przepisanych dla aktów prawa miejscowego. Wbrew twierdzeniom Gminy, organ podejmujący uchwałę nie może swobodnie albo poddać ją rygorom stanowienia prawa miejscowego albo zwolnić ją z takiego reżimu. Takie stanowisko jest jaskrawo sprzeczne z zasadą praworządności (art.7 Konstytucji RP). To treść zaskarżonej uchwały przesądza, że zapisane w niej normy przynależą do prawa materialnego i w konsekwencji ich legalność zależy od spełnienia wymogów stanowienia prawa miejscowego. Podjęcie zaskarżonej uchwały byłoby dopuszczalne jedynie w przypadku zamieszczenia w ustawie stosownej delegacji prawodawczej.
Gmina wyraźnie wskazuje, że uchwała nie spełnia wymogów przepisanych dla aktów prawa powszechnie obowiązującego z powodu braku szczegółowej podstawy materialnoprawnej, braku promulgacji i określenia terminu wejścia w życie sprzecznego z wymogami przepisanymi dla aktów prawa miejscowego. Konsekwencją jest stwierdzenie przez Sąd jej nieważności na zasadzie określonej w art.91 ust.1 zd.1 ustawy o samorządzie gminnym.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270, zm. Dz.U. 2004, nr 162, poz.1692).