III SA/Kr 316/24

III SA/Kr 316/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-08-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-03-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Janusz Kasprzycki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Oświata
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
Art. 252  ust. 1, ust. 3,  ust. 5  i ust. 6  pkt 2  w zw. z art. 221  ust. 3
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
Art. 7, 77  par. 1, 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Asesor WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 27 grudnia 2023 r. sygn. akt: SKO.E/4106/24/2023 w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną przez T. S., zwanego dalej skarżącym, decyzją z dnia 27 grudnia 2023 r., znak: SKO.E/4106/24/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) w związku z art. 252 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1270, zwanej dalej ustawą o finansach publicznych), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 26 października 2023 r., znak: WPW.RPL.3032.1.2.2021, w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Postanowieniem z dnia 2 czerwca 2021 r. Prezydent Miasta Tarnowa zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia należnej do zwrotu kwoty dotacji przekazanej w 2018 r. dla C., dla której organem prowadzącym jest T. S. Postanowienie to zostało wysłane na adres C., ul. K. [...], [...] T., jednakże nastąpił zwrot korespondencji z adnotacją "Adresat wyprowadził się".
W dniu 6 lipca 2021 r. zostało wysłane do T. S. na adres [...] T.1 [...] pismo informujące o wysłaniu ww. postanowienia na adres C. i zwrocie korespondencji. W załączeniu przekazano ww. postanowienie i zwrócono się o wskazanie adresu do korespondencji.
Pismo to zostało odebrane w dniu 9 lipca 2021 r.
Postanowieniem z dnia 19 lipca 2021 r. Prezydent Miasta Tarnowa orzekł o dopuszczeniu jako dowód w prowadzonych postępowaniach w sprawie ustalenia należnej do zwrotu kwoty dotacji przekazanej w 2017 r. i w 2018 r. protokół z przeprowadzonej w dnia 14 sierpnia do 27 września 2018 r. kontroli.
Postanowieniem z dnia 20 lipca 2021 r. wezwano skarżącego do przekazania informacji dotyczącej imienia i nazwiska dzieci, które były wykazane w poszczególnych miesiącach roku 2017 i 2018 we wnioskach składanych do Wydziału Edukacji Urzędu Miasta Tarnowa o przekazanie dotacji.
W piśmie z dnia 14 lipca 2021 r. skarżący wskazał adres do korespondencji: oś. L. [...]; [...] T.
W dniu 21 lipca 2021 r. Dyrektor Wydziału Podatków i Windykacji Urzędu Miasta Tarnowa zwrócił się do Prokuratury Okręgowej w Tarnowie o udzielenie informacji, czy prokuratura dysponuje dowodami potwierdzającymi nieprawidłowości w zakresie wystawianych opinii o wczesnym wspomaganiu rozwoju dziecka, a w szczególności dowodu w postaci opinii biegłego, które mogłyby być włączone do postępowania w sprawie ustalenia należnej do zwrotu kwoty dotacji w 2017 r. i w 2018 r., których stroną jest T. S. będący organem prowadzącym dla C. w T.
W dniu 22 lipca 2021 r. skarżącemu ponownie przesłano postanowienia z dnia 19 lipca i 20 lipca 2021 r. na wskazany adres do korespondencji.
W piśmie z dnia 2 sierpnia 2021 r. skarżący poinformował organ prowadzący postępowanie, że wszystkie niezbędne dane, o które zwracano się postanowieniem z dnia 20 lipca 2021 r. ujęte są w dokumentacji będącej przedmiotem kontroli za lata 2017 i 2018. Ponadto poinformował, że dokumentacja poradni (dzienniki zajęć, opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju) została zabezpieczona i przekazana Komendzie Miejskiej Policji w Tarnowie, wobec czego nie jest w stanie zrealizować nałożonego na niego obowiązku. Jednakże, jak zaznaczył, dokumentacja będąca w zasobach Wydziału Audytu i Kontroli pozwala na dokonanie pełnych ustaleń w zakresie pobrania dotacji.
Pismem z dnia 8 września 2021 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Tarnowie poinformował, że śledztwo w sprawie dot. C. w T. zostało przekazane do dalszego prowadzenia do Prokuratury Rejonowej w Wieliczce.
W dniu 16 września 2021r. Dyrektor Wydziału Podatków i Windykacji Urzędu Miasta Tarnowa zwrócił się do Prokuratury Rejonowej w Wieliczce o udzielenie informacji, czy prokuratura dysponuje dowodami potwierdzającymi nieprawidłowości w zakresie wystawianych opinii o wczesnym wspomaganiu rozwoju dziecka, a w szczególności dowodu w postaci opinii biegłego, które mogłyby być włączone do postępowania w sprawie ustalenia należnej do zwrotu kwoty dotacji w 2017 r. i w 2018 r., których stroną jest skarżący będący organem prowadzącym dla C. w T.
Postanowieniem z dnia 13 stycznia 2022 r. Prezydent Miasta Tarnowa dopuścił jako dowód w prowadzonych postępowaniach w sprawie ustalenia należnej do zwrotu kwoty dotacji przekazanej w 2017 r. i w 2018 r. materiały udostępnione zarządzeniem z dnia 16 października 2021 r. zgromadzone przez Wydział dw. z Przestępczością Gospodarczą Komendy Miejskiej Policji w Tarnowie w postaci:
Postanowienia o zasięgnięciu opinii z dnia 17 grudnia 2020r.;
Opinii biegłego mgr T. K. z dnia 27 stycznia 2021 r;
Notatki urzędowej z dnia 19 marca 2021 r.;
Postanowienia z dnia 28 kwietnia 2021 r. o przedstawieniu zarzutów.
Ponadto wezwano skarżącego do złożenia wyjaśnień powodów stwierdzonej różnicy pomiędzy kartami zgłoszenia dziecka znajdujących się w posiadaniu Przedszkola Publicznego nr [...] w T.
Pismem z dnia 29 maja 2022 r. skarżący wniósł zastrzeżenia w przedmiocie postępowania administracyjnego o zwrot dotacji za 2018 r.
W dniu 28 lipca 2022 r. Dyrektor Wydziału Podatków i Windykacji Urzędu Miasta Tarnowa wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień w kwestii podnoszonej w ww. piśmie a dotyczącej ucznia K.S, a w dniu 22 sierpnia 2022 r. skarżący udzielił odpowiedzi na powyższe pismo.
Po zapoznaniu się z materiałem dowodowy, w piśmie z dnia 19 grudnia 2022 r. skarżący wypowiedział się w sprawie o zwrot dotacji za 2018 r.
Decyzją z dnia 11 stycznia 2023 r., znak: WPW.RPL.3032.1.2.2021, Prezydent Miasta Tarnowa określił C. w T., dla której organem prowadzącym jest skarżący, należną do zwrotu wysokości dotacji oświatowej pobranej w 2018 r. w nadmiernej wysokości w kwocie 286 679,12 zł wraz z odsetkami liczonymi zgodnie z art. 252 ust. 6 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz należną do zwrotu wysokości dotacji oświatowej pobranej w 2018 r. wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 14 051,58 zł wraz z odsetkami liczonymi zgodnie z art. 252 ust. 6 pkt 1 ustawy o finansach publicznych.
Decyzją z dnia 6 czerwca 2023 r., znak: SKO.E/4106/6/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że decyzja organu pierwszej instancji jest co najmniej przedwczesna. Jak wynikało bowiem z pisma Dyrektora Wydziału Podatków i Windykacji Urzędu Miasta Tarnowa z dnia 17 maja 2023 r. w wyniku ponownego przeanalizowania uczestnictwa w zajęciach G. L. i M. L. stwierdzono błędną weryfikację listy dzieci posiadających opinie o tym samym numerze oraz tej samej treści. Wykaz tych dzieci został umieszczony na stronie 10 wydanej decyzji. W wykazie tym uwzględniono tylko 16 dzieci w okresie od stycznia do czerwca uznając, że na dzieci te przysługuje dotacja w okresie od stycznia do czerwca 2018 r. Tymczasem jak wynika z załącznika nr 1 do protokołu, wykaz dzieci posiadających opinie o tych samych numerach różni się znacząco. W efekcie czego z ponownych wyliczeń organu pierwszej instancji wynika, że różnica do zwrotu dotacji wynosi 268 520,20 zł. Powyższe zdaniem Kolegium powinno zostać uwzględnione w toku ponownego rozpoznawania sprawy.
Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało, że wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt l SA/Kr 31/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 listopada 2022 r., sygn. akt SKO.E/4106/14/2022, uchylającą decyzję Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia 29 czerwca 2022 r., znak: WPW.RPL.3032.37.1.1.2021, o określeniu należnej do zwrotu wysokości dotacji oświatowej pobranej w 2017 r. w nadmiernej wysokości oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i orzekającej co do istoty sprawy. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji winien odnieść się do kwestii podnoszonych w ww. wyroku z dnia 4 kwietnia 2023 r. , w szczególności, że niniejsze postępowanie w przedmiocie zwrotu dotacji za rok 2018 oraz kontrolowane przez Sąd postępowanie w przedmiocie zwrotu dotacji za rok 2017 zostały zainicjowane tą samą kontrolą, a wszczęcie postępowania nastąpiło na podstawie tego samego postanowienia.
W związku z ponownie prowadzonym postępowaniem organ pozyskał informacje z Sądu Okręgowego w Nowym Sączu Wydział II Karny o w postaci uwierzytelnionych odpisów dokumentów przekazanych przez Prokuraturę Rejonową w Wieliczce obejmujących:
1) opinię biegłego sporządzoną dla Prokuratury Okręgowej w Tarnowie z zakresu ekspertyzy dokumentów do sprawy o sygn. akt [...] przez Biegłego przy Sądzie Okręgowym w Tarnowie w zakresie ekspertyzy dokumentów mgr T. K.;
2) opinie o potrzebie objęcia dziecka pomocą psychologiczno-pedagogiczną w ramach wczesnego wspomagania rozwoju będące przedmiotem ekspertyzy ww. biegłego;
3) zeznania członków zespołu opiniującego wydających opinię o potrzebie objęcia dziecka pomocą psychologiczno-pedagogiczną w ramach wczesnego wspomagania rozwoju.
Organ pozyskał również z Sądu Okręgowego w Nowym Sączu Wydział II Karny uwierzytelnione kopie opinii o potrzebie objęcia dziecka wczesnym wspomaganiem rozwoju.
Pismem z dnia 22 października 2023r. skarżący poinformował Prezydenta Miasta Tarnowa, że w całości podtrzymuje swoje dotychczasowe wyjaśnienia i zarzuty.
Decyzją z dnia 26 października 2023 r., znak: WPW.RPL.3032.1.2.2021, Prezydent Miasta Tarnowa orzekł o określeniu skarżącemu:
- należnej do zwrotu wysokości dotacji oświatowej pobranej w 2018 r. w nadmiernej wysokości w kwocie 268 520,20 zł wraz z odsetkami liczonymi zgodnie z art. 252 ust. 6 pkt 2 ustawy o finansach publicznych,
- należnej do zwrotu wysokości dotacji oświatowej pobranej w 2018 r. wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 14 051,58 zł wraz z odsetkami liczonymi zgodnie z art. 252 ust. 6 pkt 1 ustawy o finansach publicznych.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał, że organ prowadzący w 2018 r. występował o przyznanie comiesięcznych dotacji wykazując we wnioskach liczbę dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju. Informacja w tej sprawie sporządzona na podstawie zgromadzonego materiału zawarta została w przedstawionej w decyzji tabeli, w której wykazano łączną kwotę pobranej dotacji za ten rok w kwocie 742197,56 zł. Postanowieniem z dnia 20 lipca 2021 r. wezwano organ prowadzący do podania informacji dotyczącej imienia i nazwiska dzieci, które były wykazywane w poszczególnych miesiącach w roku 2018 we wnioskach składanych do Wydziału Edukacji Urzędu Miasta Tarnowa. W odpowiedzi pismem z dnia 2 sierpnia 2021 r. organ prowadzący poinformował, iż nie jest w stanie stosownej informacji przekazać ponieważ dokumentacja znajduje się w Komendzie Miejskiej Policji w Tarnowie. Ponadto poinformowano, iż informacje w tym zakresie znajdują się w Wydziale Audytu i Kontroli Urzędu Miasta Tarnowa. Również w trakcie kontroli organ prowadzący nie udzielił informacji dotyczącej wykazu dzieci, na które występowano o przyznanie dotacji przekazując tylko posiadane opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka.
Dysponując zgromadzonym materiałem dowodowym organ administracyjny dokonał jego ponownej weryfikacji, w wyniku czego powstało pięć wykazów.
Wykaz nr 1 zawiera listę dzieci, z którymi przeprowadzono zajęcia w ramach wczesnego wspierania rozwoju dziecka przed datą wydania opinii i/lub przed wnioskiem o przyjęcie do Poradni.
Wykaz nr 2 zawiera listę dzieci, z którymi zostały przeprowadzone zajęcia w ramach wczesnego wspierania rozwoju dziecka na podstawie opinii wydanej bez udziału lekarza.
Wykaz nr 3 zawiera listę dzieci, które osiągnęły wiek szkolny, a nie posiadały odroczenia nauki.
Wykaz nr 4 zawiera listę dzieci posiadających opinie o tym samym numerze oraz tej samej treści.
Wykaz nr 5 zawiera listę dzieci, o które po dokonanej weryfikacji można było występować o przyznanie dotacji.
Ponieważ organ prowadzący kontrolę nie uzyskał od organu prowadzącego Centrum Wczesnego Wspomagania informacji, które konkretnie dzieci z imienia i nazwiska były wnioskowane w poszczególnych miesiącach do pobrania dotacji z puli przedłożonych kontrolującym opinii o potrzebie objęcia dzieci wczesnym wspomaganiem rozwoju zostały odjęte dzieci:
1) wskazane w wykazie nr 1 w poszczególnych miesiącach 2017 r., w których opinie te powstały lub złożony został wniosek o przyjęcie do poradni, uznano natomiast, że dzieci te mogą być prawidłowo wykazywane do pobrania dotacji od następnego miesiąca. Postępowanie takie jest zgodnie z § 5 ust. 1 uchwały Nr XXXI/297/2016 RADY MIEJSKIEJ W TARNOWIE z dnia 27 października 2016 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych publicznym i niepublicznym przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom, w tym szkołom podstawowym, w których zorganizowano oddział przedszkolny i placówkom prowadzonym na terenie Gminy Miasta Tarnowa, trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania tych dotacji oraz terminu i sposobu ich rozliczania w brzmieniu: "Wysokość dotacji w każdym miesiącu jest uzależniona od liczby uczniów, z wyodrębnieniem liczby dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczestników zajęć rewalidacyjno - wychowawczych lub wychowanków internatu - ustalonej według stanu na pierwszy roboczy dzień miesiąca";
2) posiadające wydane opinie o potrzebie objęcia wczesnym wspieraniem rozwoju bez podpisu lekarza. Zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych obowiązującego do 15 września 2017 r. Zespoły orzekające powoływane były przez dyrektora poradni, a w ich skład wchodzili: dyrektor poradni lub upoważniona przez niego osoba - jako przewodniczący zespołu, psycholog, pedagog oraz lekarz. Kontrolujący ustalił, iż zarządzeniem nr 2/2016/2017 Dyrektor C. w T. z dnia 4 stycznia 2017 r. w sprawie powołania zespołu opiniującego do wydania opinii po uprzednim diagnozowaniu dziecka oraz na pisemny wniosek rodzica, powołany został zespół w składzie: pedagog, logopeda, psycholog, lekarz oraz Dyrektor Poradni. Brak podpisu lekarza na wydanej opinii uniemożliwia uznanie, iż dokument ten spełnia wymogi opinii zawarte w w/w rozporządzeniu oraz wydanym na jego podstawie przez Dyrektora C. zarządzeniu. Zdaniem organu administracyjnego dokument ten nie można w świetle tego uchybienia uznać za opinię. Dzieci te wskazane zostały w powyższym wykazie nr 2.
Organ pierwszej instancji zwrócił nadto uwagę na niestaranność i nierzetelność prowadzonej dokumentacji. Zauważono także, że w sprawie toczy się śledztwo pod sygn. [...] w Prokuraturze Rejonowej w Wieliczce. W toku tego postępowania prokurator wystąpił o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu ekspertyzy, czy dokumenty - wydane opinie o potrzebie objęcia wczesnym wspomaganiem rozwoju - noszą ślady podrobienia, przerobienia, manipulacji, a jeśli tak, to w jaki sposób tego dokonano oraz czy opinie te zawierają zdania lub fragmenty tekstu pochodzące z innych opinii przedłożonych biegłemu do analizy, a jeśli tak, to z których konkretnie, które frazy, zdania lub fragmenty poszczególnych opinii występują w pozostałych tego typu dokumentach, w których i z jaką częstotliwością się powtarzają. Jak ustalił organ biegły wydał opinię dotyczącą przekazanych opinii o potrzebie objęcia wczesnym wspomaganiem rozwoju. Z opinii tej wynika, że w obszarze niektórych dokumentów występują struktury kompilacyjne z innych dokumentów, a także poprawiane długopisowo nadrukowane daty i numery "opinii. Występuje różnica jakościowa pomiędzy stronami w użytym papierze. Z prokuratury otrzymano kopię opinii biegłego sporządzoną na okoliczność czy dokumenty w postaci opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka wykonane przez C.:
1) Noszą ślady podrobienia, przerobienia, manipulacji, a jeśli tak to w jaki sposób tego dokonano oraz czy opinie te zawierają zdania lub fragmenty tekstu pochodzące z innych opinii przedłożonych biegłemu do analizy, a jeśli tak to z których konkretnie?
2) Które frazy, zdania lub fragmenty poszczególnych opinii występują w pozostałych tego typu dokumentach, w których i z jaką częstotliwością się powtarzają?
3) Inne uwagi i spostrzeżenia biegłego.
Zdaniem biegłego doszło do fałszowania dokumentów będących podstawą do występowania o przyznanie dotacji.
Zdaniem organu zakwestionowane opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju nie mogą być brane pod uwagę przy ustaleniu wysokości należnej dotacji, a zebrany materiał dowodowy musi zostać poddany ocenie. Zakwestionowane opinie nie mogą stanowić dowodu, iż okoliczność co do zasadności pobrania dotacji na te dzieci, których opinie zostały podważone została udowodniona.
Organ dokonał też weryfikacji faktycznej liczby dzieci, które mogły być wykazane do dotacji w poszczególnych miesiącach 2018 r. i z poczynionych wyliczeń wynika, że kwota dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wynosiła 268 520,20 zł. Nadto zwrócił uwagę, iż w ramach przeprowadzonej kontroli wydatków rzeczowych stwierdzona została nieprawidłowość polegająca na niezgłoszeniu jako adresu poradni lokalu położonego przy ul. K. [...] w T. podczas gdy czynsz za wynajem tego pomieszczenia opłacany był z pozyskanej dotacji oświatowej.
Prezydent wywiódł, że organ dotujący nie miał podstaw prawnych aby finansować ze środków dotacji wydatki poniesione na utrzymanie lokalu, który nie jest wpisany do ewidencji szkół i placówek niepublicznych i co do którego organ dotujący nie posiada żadnych informacji w przedmiocie spełniania przez ten lokal wymagań określonych w przepisach w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, przepisach o ochronie środowiska, przepisach o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przepisach techniczno-budowlanych i przepisach o ochronie przeciwpożarowej. Jak stwierdzono w trakcie kontroli, z tytułu użytkowania lokalu zlokalizowanego przy ul. K. [...] z otrzymanej dotacji sfinansowano następujące wydatki:
1) czynsz w wysokości 11 600 zł (akta kontroli nr 11);
2) koszty związane z kontrolą stanu technicznego przewodów kominowych w wysokości 246 zł (akta kontroli nr 12);
3) dostarczenie paliwa gazowego do lokalu w wysokości 1535,44 zł (akta kontroli nr 13);
4) za dostarczenie energii elektrycznej w wysokości 670,14 zł (akta kontroli nr 14).
Łączna kwota zakwestionowanych z tego tytułu wydatków wynosi 14051,58 zł i są to wydatki poniesione niezgodnie z przeznaczeniem.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł skarżący.
Wymienioną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie materialnoprawną podstawą wydanej decyzji był art 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Wyjaśniło, że dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Dotacjami nienależnymi są zaś dotacje udzielone bez podstawy prawnej. Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem," nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. W orzecznictwie wskazuje się, że instytucja dotacji stanowi rodzaj wydatku budżetowego określany jednostronnie, przez podmiot dotujący w imieniu państwa, na rzecz podmiotu dotowanego, udzielanego w celu uzupełnienia brakujących środków na finansowanie działalności mającej znaczenie dla interesu ogólnego, uwarunkowanego, w ściśle określonej wysokości, nieodpłatnego i bezzwrotnego. Do ustalenia zatem czy w sprawie doszło do wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem bądź pobrania dotacji nienależnie lub w nadmiernej wysokości należy skonfrontować ustalenia faktyczne z treścią art. 15 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2024 r., poz. 754, zwanej dalej ustawą o finansowaniu zadań oświatowych).
Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę na obowiązujący w tym okresie art. 71b ust. 3 , art. 71 b ust. 3a ustawy o systemie oświaty (ustawa z dnia 7 września 1991 r.; Dz. U. z 2024 r., poz. 750, zwanej dalej ustawą o systemie oświaty) oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 173 poz. 1072), które zostały uchylone na podstawie art. 15 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60 ze zm.). Zgodnie jednak t z art. 314 ust. 1 tej ustawy, do postępowań dotyczących wydawania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, o których mowa w art. 71 b ust. 3 i 3a ustawy zmienianej w art. 15, wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 lutego 2017 r., stosuje się przepisy dotychczasowe.
Jak natomiast stanowi art. 314 ust. 2 ww. ustawy, od dnia 1 lutego 2017 r. opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, o których mowa w art. 71b ust. 3 i 3a ustawy zmienianej w art. 1-5, mogą wydawać wyłącznie zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Z kolei zgodnie z art. 315 ww. ustawy wprowadzającej, opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, wydane na podstawie art. 71 b ust. 3 i 3a ustawy zmienianej w art. 15, w brzmieniu dotychczasowym, zachowują ważność. Podstawowym wymogiem dla przyznania dotacji oświatowej na rzecz placówki prowadzącej wczesne wspomaganie rozwoju dziecka jest więc obecnie.
W ocenie Kolegium zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Kolegium ustaliło, że zawiadomienie o zamiarze przeprowadzenia kontroli z dnia 30 lipca 2019 r. o nr [...] zostało doręczone skarżącemu w dniu 31 lipca 2019 r. Kontrola przeprowadzona została w dniach 14 sierpnia do 27 września 2019 r. Protokół został podpisany przez I. G. - osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli. Skarżący odebrał protokół w dniu 3 stycznia 2020 r. W dniu 17 stycznia 2020 r. do organu przeprowadzającego kontrolę wpłynęło pismo z zastrzeżeniami do przesłanego protokołu. Po częściowym uznaniu zastrzeżeń do protokołu w dniu 14 lutego 2020 r . została sporządzona ostateczna wersja protokołu z przeprowadzonej kontroli. W tym samym dniu wraz z protokołem z kontroli zostało sporządzone stanowisko organu kontrolującego w zakresie części zastrzeżeń nieuwzględnionych. Wprawdzie do akt sprawy nie dołączono zwrotnego potwierdzenia doręczenia protokołu, jednak znajduje się wydruk ze strony internetowej umożliwiający śledzenia przesyłki, z którego wynika, że protokół doręczony został w dniu 26 lutego 2020 r. W dniu 24 lutego 2020 r. Prezydent Miasta Tarnowa przesłał do organu prowadzącego zalecenia pokontrolne, które zostały odebrane w dniu 2 marca 2020 r. W dniu 8 kwietnia 2020 r. do organu przeprowadzającego kontrolę wpłynęło stanowisko organu prowadzącego, w którym organ prowadzący podtrzymał wcześniejsze zastrzeżenia do protokołu. Organ prowadzący kontrolę przyjął, iż złożone uwagi do protokołu są równoznaczne z odmową jego podpisania uznając równocześnie, że jego podpisanie nie jest warunkiem ważności protokołu z kontroli. Przepisy prawa nie przewidują jednak takiej konieczności, bowiem protokół kontroli jest sprawozdaniem z działań podjętych przez urzędników w celu weryfikacji prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji zgodnie z celem określonym w przepisach oświatowych.
Według Kolegium słusznie uznał organ pierwszej instancji, że nie ma wątpliwości, co do faktu odebrania protokołu przez organ kontrolowany skoro do protokołu w dniu 8 kwietnia 2020 r. złożone zostały uwagi. Słusznie również organ podniósł, że skarżący miał możliwość trzykrotnego zapoznania się z całością zgromadzonego materiału dowodowego. Protokół z przeprowadzonej kontroli był wraz z całością zgromadzonej dokumentacji włączony do akt sprawy postanowieniem z dnia 19 lipca 2021 r. doręczonym w dniu 29 lipca 2021 r. Ponadto w dniu 7 grudnia 2022 r., zgodnie z wnioskiem skarżącego , kopia całego zgromadzonego materiału dowodowego, w tym obie wersje protokołów wraz z załącznikami zostały przekazane skarżącemu. Z tego też powodu brak daty na sporządzonym protokole, brak podpisu protokołu przez organ kontrolowany oraz niezaleganie potwierdzenia odbioru w aktach przekazanych przez organ przeprowadzający kontrolę nie mógł być podstawą do niewszczęcia odrębnego postępowania w sprawie określenia należnej do zwrotu kwoty dotacji.
Według Kolegium nie ma również wątpliwości, że stroną postępowania jest skarżący jako organ prowadzący C. w T. Z tego też powodu organ l instancji prawidłowo oznaczał stronę postępowania. W dniu 2 czerwca 2021 r. Prezydent Miasta Tarnowa wysłał zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia należnej do zwrotu kwoty dotacji pobranej w 2018 r. na adres C. w T., ul. K. [...], [...] T., wskazując w oznaczeniu strony Poradnię, zaś w osnowie postanowienia T. S. jako organ prowadzący. Korespondencja ta została zwrócona, gdyż adresat wyprowadził się. Pismem z dnia 6 lipca 2021 r. Prezydent Miasta Tarnowa poinformował skarżącego, że w dniu 2 czerwca 2021 r. zostało wysłane na wskazany w piśmie z dnia 24 maja 2021 r. adres postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie o ustalenie należnej do zwrotu kwoty dotacji przekazanej w 2018r. Wraz z tym pismem przesłano skarżącemu zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Korespondencja ta została skutecznie doręczona w dniu 9 lipca 2021 r.
Jak wskazało Kolegium, aby ustalić, czy dotacja została pobrana należnie, w pierwszej kolejności trzeba zwrócić uwagę na treść przytoczonego wyżej art. 15 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, zgodnie z którym dotacja przysługuje na "każde dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju". Dla objęcia dziecka wczesnym wspomaganiem rozwoju niezbędne jest wydanie opinii przez zespół opiniujący działający w ramach publicznej lub niepublicznej poradni psychologiczno - pedagogicznej. Jak się wskazuje w doktrynie, ustawa o systemie oświaty wprost przewiduje wyłącznie zaskarżanie orzeczeń poradni publicznych w sprawach wymienionych w art. 71b ust. 3, z czego a contrario wynika, że od wymienionej w tym samym przepisie opinii o potrzebie wczesnego wspomagania dziecka odwołanie jest niedopuszczalne, opinia taka nie jest bowiem decyzją administracyjną i nie stosuje się w tym zakresie k.p.a. W przeciwieństwie do decyzji administracyjnych, w przypadku stwierdzenia wadliwości na etapie wydawania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju brak jest podstaw do przeprowadzania odpowiedniego postępowania nadzwyczajnego (np. wznowienia postępowania, czy stwierdzenia nieważności) ani też nie można wykluczyć istnienia w obrocie prawnym dwóch różnych opinii, wydanych przez różne zespoły orzekające w odniesieniu do tego samego dziecka. Opinia taka jako dokument urzędowy cieszy się przy tym domniemaniem wynikającym z art. 76 § 1 k.p.a. właściwym dla dokumentów urzędowych. Tym samym opinia taka stanowi nie tylko dowód tego, co zostało w niej urzędowo stwierdzone, ale też korzysta z domniemania, że została wydana zgodnie z przepisami prawa przez powołany do tego organ w przewidzianej prawem procedurze. Nie wyklucza to jednak możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko autentyczności i treści takiego dokumentu - również w zakresie trybu jego wydania - za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych (tak w odniesieniu do paszportu jako dokumentu urzędowego - wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1754/21).
W niniejszym przypadku procedura wydawania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju została w sposób zupełny uregulowana w przepisach rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające -w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 173 poz. 1072).
Zdaniem Kolegium organ prowadzący postępowanie słusznie uznał, że należy ustalić wykaz dzieci zgłaszanych do dotacji tak, aby można było dokonać weryfikacji przekazanych przez organ prowadzący poradnię opinii o potrzebnie wczesnego wspomagania i ustalania na podstawie tych opinii, które dzieci mogły być zgłoszone do dotacji. W pierwszym przypadku organ ustalił listę dzieci, z którymi przeprowadzono zajęcia w ramach wczesnego wspierania rozwoju dziecka przed datą wydania opinii i/lub przed wnioskiem o przyjęcie do Poradni. W ten sposób ustalono, które dzieci i w jakich miesiącach 2018 roku zostały zgłoszone do dotacji pomimo tego, iż formalnie nie powinny zostać uwzględnione w konkretnych miesiącach tego roku w informacji o liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju przekazywanej przez organ prowadzący. Innymi słowy zostały z różnych powodów zgłoszone do dotacji przez organ prowadzący przedwcześnie. Zostało to ujęte w wykazie znajdującym się na stronach od 3-4 zaskarżonej decyzji, w którym dla zobrazowania rozbieżności odnotowano datę przyjęcia oraz datę wydania opinii, a w uwagach datę wpływu wniosku rodziców. Zgodnie z § 4 ust. 1 uchwały Nr XXXI/297/2016 RADY MIEJSKIEJ W TARNOWIE z dnia 27 października 2016 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych publicznym i niepublicznym przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom, w tym szkołom podstawowym, w których zorganizowano oddział przedszkolny i placówkom prowadzonym na terenie Gminy Miasta Tarnowa, trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania tych dotacji oraz terminu i sposobu ich rozliczania - wysokość dotacji w każdym miesiącu jest uzależniona od liczby uczniów, z wyodrębnieniem liczby dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub wychowanków internatu - ustalonej według stanu na pierwszy roboczy dzień miesiąca. Do 5 - tego dnia każdego miesiąca organ prowadzący składa do Prezydenta Miasta Tarnowa, informację o liczbie uczniów, według wzoru stanowiącego załącznik nr 2 do niniejszej uchwały (ust. 2). Skoro zatem organ ustalił, które dzieci według stanu na pierwszy roboczy dzień poszczególnych i miesięcy 2018 r nie spełniały wymogów formalnych do zgłoszenia ich do dotacji, to zasadnym była weryfikacja w tych przypadkach zgłoszeń. Dane uwzględnione w tabeli nr 1 odpowiadają zgromadzonym dowodom.
W drugim przypadku organ ustalił dzieci, z którymi przeprowadzono zajęcia w ramach wczesnego wspomagania rozwoju dziecka na podstawie opinii wydanej bez udziału lekarza. W tym względzie Kolegium podzieliło ocenę prawną organu pierwszej instancji, iż brak uwzględnienia w składzie opiniującym lekarza na wyszczególnionych opiniach nie spełniał wymogów § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 173 poz. 1072). Dokumenty te nie spełniały również zarządzenia nr 2/2016/2017 Dyrektor C. w T. z dnia 4 stycznia 2017r. w sprawie powoływania zespołu opiniującego do wydania opinii.
Kolegium wyjaśniło, że aby ustalić czy dotacja została pobrana należnie, w pierwszej kolejności trzeba zwrócić uwagę na treść art. 15 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, zgodnie z którym dotacja przysługuje na "każde dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju". Dla objęcia dziecka wczesnym wspomaganiem rozwoju niezbędne jest wydanie opinii przez zespół opiniujący działający w ramach publicznej lub niepublicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej. Zgodnie z art. 2 pkt 1 tej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o dziecku objętym wczesnym wspomaganiem rozwoju - należy przez to rozumieć dziecko posiadające opinię o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju, o której mowa w art. 127 ust. 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 59 i 949, zwanej dalej Prawem oświatowym).
Z zestawienia tych przepisów wynika wprost, że dotacja jest należna tylko na dzieci posiadające prawidłową opinię. Z kolei w skład zespołu opiniującego zawsze, i to nie zależnie, czy opinie były wydawane przez poradnie publiczne, czy też niepubliczne, powinien wchodzić lekarz. Dokonana od 26 lipca 2016r. zmiana przepisu art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty doprecyzowała jedynie wymogi dotyczące składu zespołu. Nie oznacza to jednak, że dopiero od tej zmiany poradnie niepubliczne miały obowiązek powoływać zespoły w dowolnych składach, innych niż te określone w rozporządzeniu.
W trzecim wykazie uwzględniono dzieci, które osiągnęły wiek szkolny, a nie posiadały odroczenia nauki. Skarżący złożył na tą okoliczność wyjaśnienia, a organ pierwszej instancji dzieci te uznał jako prawidłowo wykazywane do przyznania dotacji.
W czwartym przypadku wyszczególniono listę dzieci posiadających opinie o tym samym numerze oraz tej samej treści. W tym przypadku organ przychylił się do stanowiska Kolegium wyrażonym w decyzji z dnia 4 listopada 2022 r., sygn. akt SKO.E/4106/14/2022. (dot. dotacji za 2017 rok) i dopisał tą grupę dzieci do tabeli zbiorczej jako dotację prawidłowo pobraną.
W wykazie piątym wymieniono dzieci, o które można było występować o przyznanie dotacji.
Kolegium podniosło, że wbrew twierdzeniom skarżącego w przepisach ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. wysokość dotacji na wczesne wspomaganie rozwoju dziecka nie powiązano z frekwencją na zajęciach, jak w przypadku innych dotacji np. na ucznia w niepublicznej szkole, lecz nie oznacza to, że zgłoszeniu podlegają wszystkie dzieci zapisane i nie wykreślone z listy uczestników zajęć wczesnego wspomagania rozwoju dziecka w danej jednostce. Środki publiczne muszą być przeznaczone na rzeczywiste wykonywanie zadań w postaci wczesnego wspomagania rozwoju dziecka. Nie jest to możliwe bez udziału w zajęciach, których miesięczny wymiar godzinowy ustala Zespół wczesnego wspomagania rozwoju dziecka każdemu dziecku w indywidualnym programie. Z tego też powodu Kolegium uznało za prawidłowe stanowisko organu pierwszej instancji, że skoro jakieś dziecko uczestniczyło przez kilka miesięcy w 2018 r. w zajęciach, po czym kilka miesięcy tego roku nie brało udziału w zajęciach, a następnie w 2019 r. powróciło do zajęć, to organ prowadzący nie był uprawniony do występowania o przyznanie dotacji za okres nieobecności.
Kolegium wskazało nadto, że wszystkie zakwestionowane przez biegłego opinie wykazane przez organ prowadzący postępowanie noszą ślady ingerencji. Z tego też powodu nie mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu wysokości należnej dotacji.
Kolegium zgodziło się z wyliczeniami organu pierwszej instancji, że wyliczono kwotę dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Słusznie też zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji zakwalifikował także dotację w wysokości 14.051,58 zł określoną w sentencji decyzji jako dotację nienależnie pobraną, gdyż w ramach przeprowadzonej kontroli wydatków rzeczowych stwierdzona została nieprawidłowość polegającą na niezgłoszeniu jako adresu poradni lokalu położonego przy ul. K. [...] w T., podczas gdy czynsz za wynajem tego pomieszczenia opłacany był z pozyskanej dotacji oświatowej. Organ dotujący nie miał podstaw prawnych, aby finansować ze środków dotacji wydatki poniesione na utrzymanie lokalu, który nie jest wpisany do ewidencji szkół i placówek niepublicznych i co do którego organ dotujący nie posiada żadnych informacji w przedmiocie spełniania przez ten lokal wymagań określonych w przepisach w sprawie bezpieczeństwa i higieny publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, przepisach o ochronie środowiska, przepisach o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przepisach techniczno-budowlanych i przepisach o ochronie przeciwpożarowej.
Z przepisu art. 15 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych wynika uprawnienie do otrzymywania na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Uprawnienie to jest jednak podmiotowo uwarunkowane posiadaniem statusu placówki niepublicznej. Jego uzyskanie następuje po założeniu takiej placówki, co w myśl art. 168 ust. 1 i 4 Prawa oświatowego może nastąpić dopiero po złożeniu stosownego zgłoszenia oraz wpisie do prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego (dalej: JST). Inaczej ujmując - nabycie statusu placówki niepublicznej następują po dokonaniu wpisu do stosownego rejestru, co wskazuje na konstytutywność takiego wpisu. Istotne jest przy tym, że ów wpis uzależniony jest od spełniania przez zgłaszającego wskazanych przez ustawodawcę warunków, które podstawowe wyliczone zostały w ust. 4 art. 168 Prawa oświatowego (a doprecyzowane w kolejnych ustępach) i które winny być zawarte w zgłoszeniu. Z kolei zgodnie z art. 168 ust. 13 Prawa oświatowego podmiot prowadzący szkołę lub placówkę jest obowiązany zgłosić organowi rejestrującemu, w ciągu 14 dni zmiany w danych zawartych w zgłoszeniu, powstałe po wpisie do ewidencji. Przepisy ust. 4-12 stosuje się odpowiednio.
W ocenie Kolegium niewypełnienie obowiązków zgłoszeniowych przez osobę prowadzącą placówkę (brak zgłoszenia jako adresu poradni lokalu położonego przy ul. K. [...] w T.) nie może kształtować sytuacji prawnej ustalanej - zgodnie z wolą ustawodawcy - w oparciu o stan rzeczywisty, która byłaby oczywiście sprzeczna z zaistniałym stanem faktycznym. Skoro organ prowadzący nie spełnił ww. warunków zgłoszeniowych na gruncie przepisów ustawy Prawo oświatowe, to tym samym nie mógł finansować ze środków dotacji wydatków poniesionych na utrzymanie niezgłoszonego lokalu. Wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu, w niniejszej sprawie nie doszło też do zarzucanego dwukrotnego zastosowania sankcji wobec tego samego podmiotu za ten sam czyn polegającej na zobowiązaniu skarżącego do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości dotacji za 2018 rok, które zostały sfinansowane z zakwestionowanego źródła finansowania, na których zdaniem Organu dotacja się nie należał.
Jak wskazuje się w orzecznictwie, obowiązek zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości powstaje z mocy prawa, a decyzja orzekająca o zwrocie dotacji ma charakter deklaratoryjny. Skoro zatem dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości, to jest to równoznaczne z przyjęciem, że nie powinna ona w ogóle przysługiwać jej beneficjentowi. Tym samym nie był on uprawniony do swobodnego dysponowania dotacją pobraną w nadmiernej wysokości. Z punktu widzenia prawidłowości wydatkowania dotacji nie można dopuścić do wystąpienia sytuacji, w której beneficjent, na podstawie nierzetelnie składanych dokumentów, najpierw pobierze dotację w wysokości znacznie przekraczającej dotację mu należną i będzie mógł swobodnie dysponować całością tych środków, licząc że część z tych wydatków nie zostanie zakwestionowana przez organ dotujący. To beneficjent dotacji odpowiada za jej prawidłowe rozliczenie wykazując, jakie wydatki w tym rozliczeniu uwzględnił, dokonując stosownego opisu na dokumentacji księgowej, czy też umieszczając dany wydatek w sprawozdaniu z wykorzystania dotacji. Skoro dany wydatek został wykazany przez beneficjenta jako sfinansowany z dotacji, a więc z środków publicznych, to podlega indywidualnej ocenie z punktu celowości tego wydatku dokonywanej w niniejszej sprawie na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Ustalona finalnie kwota do zwrotu wynikająca z obu tytułów, tj. zarówno w związku z pobraniem dotacji w nadmiernej wysokości jak i wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, nie może przy tym przekraczać dotacji pobranej przez beneficjenta, co jednak w niniejszej sprawie nie miało miejsca..
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów:
1) art. 90 ust. 1a w związku z art. 71b ust. 3a ustawy o systemie oświaty w brzmieniu za okres objęty sporem poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, iż dotacja na dzieci dysponujące opiniami o wczesnym wspomaganiu rozwoju wydanych:
- przez poradnią inną niż poradnia skarżącego, z uwagi na brak lekarza w zespole opiniującym wskazane opinie,
- przez poradnię skarżącego, z uwagi na opinię biegłego (sporządzoną w ramach innego postępowania przez biegłego z zakresu ekspertyzy dokumentów, a nie biegły z zakresu prawa oświatowego) jest nienależna, podczas gdy dzieci te realizowały zajęcia wczesnego wspomagania, czego nie kwestionował organ;
2) art. 90 ust. 1a ustawy o systemie oświaty w brzmieniu za okres objęty sporem poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż skoro jakieś dziecko uczestniczyło przez kilka miesięcy w 2018 r. w zajęciach, po czym kilka miesięcy tego roku nie brało udziału w zajęciach, a następnie w 2019 r. powróciło do zajęć, to skarżący nie był uprawniony do występowania o przyznanie dotacji za okres nieobecności, podczas gdy żaden przepis prawa oświatowego nie uzależnia otrzymania dotacji na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju od frekwencji.
3) art. 71 b ust. 3 i 3a ustawy o systemie oświaty w związku z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych w brzmieniu za okres objęty sporem poprzez przyjęcie, iż rolą skarżącego powinna być weryfikacja opinii z innych poradni pod kątem wymogów zawartych we wskazanym rozporządzeniu, podczas gdy żaden przepis prawa nie dawał takich uprawnień skarżącemu, a instytucją powołaną do oceny takich opinii pod kątem zgodności z przepisami prawa oświatowego jest Kurator Oświaty;
4) art. 252 ustawy o finansach publicznych poprzez niezasadne i niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa nakazanie odwołującemu zwrot kwoty 282.571,78 zł, która została uznana jako dotacja przyznana nienależnie i w nadmiernej wysokości w kwocie 268.520,20 zł oraz wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 14.051,58 zł;
5) art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, dowolną ocenę materiału dowodowego, a tym samym niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego, wyrażające się zwłaszcza w nie ustosunkowaniu się i braku odpowiedniej argumentacji prawnej do szeregu wyjaśnień i okoliczności podnoszonych przez skarżącego, a w szczególności:
- nie ustosunkowaniu się organu i pominięcie faktu, że dzieci dysponujące zakwestionowanymi opiniami uczęszczały na zajęcia wczesnego wspomagania,
- pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie ustosunkowaniu się m.in. do pisma MEN będącego odpowiedzią na zapytanie Skarżącego w sprawie opinii, bez udziału lekarza,
- bezpodstawne przyjęcie, iż rolą Skarżącego powinna być weryfikacja opinii z innych poradni pod kątem wymogów zawartych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, podczas gdy żaden przepis prawa nie dawał takich uprawnień Skarżącemu, a instytucją powołaną do oceny takich opinii pod kątem zgodności z przepisami prawa oświatowego jest Kurator Oświaty,
- bezpodstawne przyjęcie, iż do opinii wydanych przez poradnie inne niż skarżącego, z uwagi na brak lekarza w składzie opiniującym winno się stosować wymogi zarządzenia nr 2/2016/2017 Dyrektora C. w T. z dnia 4 stycznia 2017 r. w sprawie powoływania zespołu opiniującego do wydania opinii, gdy tymczasem zarządzenie odnosiło się wyłącznie do opinii wydawanych przez poradnię skarżącego,
- nieuwzględnienie okoliczności, iż organ pierwszej instancji oparł się na opinii biegłego wydanej w innym postępowaniu,
- nieuwzględnienie okoliczności, iż brak adnotacji o braku lekarza na spornych opiniach o wczesnym wspomaganiu rozwoju wydanych przez inną poradnię, nie wykluczał jego zasiadania w zespole wydającym opinię po myśli § 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych,
- nieuwzględnienie i niewyjaśnienie okoliczności podnoszonych przez skarżącego, czy sporne opinie o wczesnym wspomaganiu rozwoju bez udziału lekarza były honorowane w poradniach i przedszkolach dla których organem prowadzącym jest Gmina Miasta Tarnowa;
6) art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżanej decyzji od strony faktycznej i prawnej, zawarcie ogólnych twierdzeń, pominięcie argumentacji strony odwołującej, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej oraz narusza słuszny interes skarżącego,
7) art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez podwójne zastosowanie względem osoby prowadzącej niepubliczną placówkę oświatową sankcji za ten sam czyn polegające na zobowiązaniu tej osoby do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pomimo że wydatki te zostały sfinansowane z dotacji zakwestionowanej w części przez organ (opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka na które zdaniem organu dotacja się nie należała), przez co naruszano zasadę ne bis in idem, wyinterpretowaną przez Trybunał Konstytucyjny z wzorca kontroli konstytucyjności określonego w art. 2 Konstytucji RP, tj. nie dwa razy w tej samej sprawie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji według wyżej wskazanych kryteriów, Sąd nie stwierdził, by w kontrolowanych decyzjach tkwiły kwalifikowane wady skutkujące stwierdzeniem nieważności, czy wznowieniem postępowania. Nie dopatrzył się też tego rodzaju naruszeń prawa, które nakazywałyby jej uchylenie.
W niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymagała kwestia, czy w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego skarżący, jako organ prowadzący C. w T. (dalej: Centrum lub Poradnia) w T. prawidłowo został obciążony zwrotem otrzymanej w 2018 r. dotacji oświatowej jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.
Przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja wydana na podstawie art. 252 ust. 1, ust. 3, ust. 5 i ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 221 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1530, zwanej dalej ustawą o finansach publicznych)
Zgodnie z art. 252 ust. 1 dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:
1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,
2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości
- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.
Zgodnie zaś z art. 252 ust. 1 i 5 ustawy o finansach publicznych zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.
Stosowanie zaś do art. 252 ust. 6 pkt 2 ustawy o finansach publicznych - odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do poczynionych przez Kolegium ustaleń faktycznych, Sąd uznał je za prawidłowe i w pełni podziela.
Orzekające organy działały na podstawie przepisów prawa zgodnie z brzmieniem art. 6 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) i nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Stojąc na straży praworządności, w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w postaci dokumentów a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, oceniły jakie okoliczności zostały udowodnione. Zastosowały zatem zasadę swobodnej oceny dowodów, przy czy ocena ta nie miała charakteru dowolnego stąd Sąd orzekający w niniejszej sprawie, w pełni tę ocenę podziela.
Odnosząc się do wyników tej oceny, zauważyć należy, że organ nie czyni ustaleń faktycznych w próżni, lecz zawsze przez pryzmat normy prawa materialnego. Nie można zatem pomijać charakteru dotacji wynikającego z art. 126 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym; dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych.
Jak wcześniej już Sąd zaznaczył, zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Brak jest przy tym definicji legalnej "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem". W doktrynie przyjmuje się, że jest to wydatkowanie przez beneficjenta przekazanych mu środków finansowych w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów niż określone dla danego rodzaju dotacji w umowie dotacyjnej czy w przepisach powszechnie obowiązującego prawa lub też wydatkowanie dotacji na cele i zadania określone dla danego rodzaju dotacji jednakże w sposób nieefektywny i bez zachowania należytej staranności w wydatkowaniu środków publicznych i w ten sposób doprowadzenie do nieuprawnionego i nieuzasadnionego ekonomicznie wydatkowania tych środków (zob. między innymi; Stawiński Michał. Art. 252. w: Ustawa o finansach publicznych. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2019)
Jednocześnie zauważyć należy, że do spraw dotyczących środków publicznych, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Analiza uregulowań ustawy o finansach publicznych wskazuje, że przepis art. 61 ustawy o finansach publicznych. inaczej reguluje jedynie właściwość, dlatego postępowanie w sprawie zwrotu dotacji prowadzone jest na podstawie wprost stosowanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności znajdą zastosowanie do tego postępowania przepisy dotyczące zasad ogólnych postępowania administracyjnego, terminów załatwienia spraw, doręczeń, wezwań, protokołów, dowodów (podkreślenie Sądu), decyzji i postanowień, odwołań oraz nadzwyczajnych trybów wzruszania rozstrzygnięć.
Stosownie do tych reguł, organy powinny wnikliwie ustalić, czy zachodzą okoliczności uzasadniające zwrot dotacji, a to zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. i zasadą zupełności postępowania dowodowego uregulowaną w art. 77 § 1 k.p.a. Tylko zupełny materiał dowodowy daje podstawę do oceny merytorycznej sprawy.
Przechodząc do meritum sprawy wyjaśnić należy wyjaśnić należy, ż zgodnie z art. 15 z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2024 r., poz. 754, zwanej dalej ustawą o finansowaniu zadań oświatowych), dotacja przysługuje na "każde dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju". Dla objęcia dziecka wczesnym wspomaganiem rozwoju niezbędne jest wydanie opinii przez zespół opiniujący działający w ramach publicznej lub niepublicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej. Ustawa o systemie oświaty wprost przewiduje wyłącznie zaskarżanie orzeczeń poradni publicznych w sprawach wymienionych w art. 71b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2024 r., poz. 750, zwanej dalej ustawą o systemie oświaty), z czego a contrario wynika, że od wymienionej w tym samym przepisie opinii o potrzebie wczesnego wspomagania dziecka odwołanie jest niedopuszczalne, opinia taka nie jest bowiem decyzją administracyjną i nie stosuje się w tym zakresie k.p.a. (tak M. Pilich [w:] Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2015, art. 71(b) LEX el.). Bezpośrednią konsekwencją przyjęcia stanowiska, że opinia taka nie jest decyzją i nie stosuje się do niej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jest to że do takiej opinii nie będą miały zastosowania przewidziane w Kodeksie konsekwencje wynikające chociażby z zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.), czy zasady res iudicata (mającej swą normatywną podstawę w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. wskazującym na konieczność stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną ostateczną). Opinia taka stanowi nie tylko dowód tego, co zostało w niej urzędowo stwierdzone, ale też korzysta z domniemania, że została wydana zgodnie z przepisami prawa przez powołany do tego organ w przewidzianej prawem procedurze. Nie wyklucza to jednak możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko autentyczności i treści takiego dokumentu - również w zakresie trybu jego wydania - za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych (tak w odniesieniu do paszportu jako dokumentu urzędowego - wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 1754/21).
Procedura wydawania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju została w sposób zupełny uregulowana w przepisach rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 173 poz. 1072). Biorąc pod uwagę treść przepisów zawartych w tym rozporządzeniu należy stwierdzić, że organem właściwym do wydania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju jest zespół orzekający działający w ramach publicznych i niepublicznych poradni psychologiczno-pedagogicznych (tak art. 71b ust. 3 i 3a ustawy o systemie oświaty w związku z § 2 ww. rozporządzenia). Zespoły powołuje dyrektor poradni (§ 4 ust. 1 ww. rozporządzenia). W skład zespołu wchodzą: 1) dyrektor poradni lub upoważniona przez niego osoba - jako przewodniczący zespołu; 2) psycholog, pedagog oraz lekarz (§ 4 ust. 2 ww. rozporządzenia).
Zdaniem Sądu, organ prowadzący postępowanie słusznie uznał, że należy ustalić wykaz dzieci zgłaszanych do dotacji tak, aby można było dokonać weryfikacji przekazanych przez organ prowadzący poradnię opinii o potrzebnie wczesnego wspomagania i ustalania na podstawie tych opinii, które dzieci mogły być zgłoszone do dotacji.
W konsekwencji ustalono listę dzieci, z którymi przeprowadzono zajęcia w ramach wczesnego wspierania rozwoju dziecka przed datą wydania opinii i/lub przed wnioskiem o przyjęcie do Poradni. W ten sposób ustalono, które dzieci i w jakich miesiącach 2018 r. zostały zgłoszone do dotacji pomimo tego, iż formalnie nie powinny zostać uwzględnione w konkretnych miesiącach tego roku w informacji o liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju przekazywanej przez organ prowadzący. Zostało to ujęte w wykazie znajdującym się na stronach od 3-4 zaskarżonej decyzji, w którym odnotowano datę przyjęcia oraz datę wydania opinii, a w uwagach datę wpływu wniosku rodziców. Jest to o tyle istotne, bowiem zgodnie z § 4 ust. 1 uchwały Nr XXXI/297/2016 RADY MIEJSKIEJ W TARNOWIE z dnia 27 października 2016 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych publicznym i niepublicznym przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom, w tym szkołom podstawowym, w których zorganizowano oddział przedszkolny i placówkom prowadzonym na terenie Gminy Miasta Tarnowa, trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania tych dotacji oraz terminu i sposobu ich rozliczania -wysokość dotacji w każdym miesiącu jest uzależniona od liczby uczniów, z wyodrębnieniem liczby dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczestników zajęć rewalidacyjno -wychowawczych lub wychowanków internatu - ustalonej według stanu na pierwszy roboczy dzień miesiąca. Nadto do 5 - tego dnia każdego miesiąca organ prowadzący składa do Prezydenta Miasta Tarnowa, informację o liczbie uczniów, według wzoru stanowiącego załącznik nr 2 do niniejszej uchwały (ust. 2). Skoro zatem organ ustalił, które dzieci według stanu na pierwszy roboczy dzień poszczególnych miesięcy 2018 roku nie spełniały wymogów formalnych do zgłoszenia ich do dotacji, to zasadnym była weryfikacja w tych przypadkach zgłoszeń. Nadto organ ustalił dzieci, z którymi przeprowadzono zajęcia w ramach wczesnego wspomagania rozwoju dziecka na podstawie opinii wydanej bez udziału lekarza.
Sąd podziela w tym względzie ocenę prawną organów obu instancji, że brak uwzględnienia w składzie opiniującym lekarza na wyszczególnionych opiniach nie spełniał wymogów § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 173, poz. 1072). Dokumenty te nie spełniały również zarządzenia nr 2/2016/2017 Dyrektor C. w T. z dnia 4 stycznia 2017 r. w sprawie powoływania zespołu opiniującego do wydania opinii. W tej kwestii zarzut skargi okazał się również bezzasadny. Sąd uwzględnił przy tym zmianę przepisów dokonanę przez ustawę z czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2016, poz. 1010).
Należy również zauważyć, że zgodnie z art. 15 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, dotacja przysługuje na "każde dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju". Dla objęcia dziecka wczesnym wspomaganiem rozwoju niezbędne jest wydanie opinii przez zespół opiniujący działający w ramach publicznej lub niepublicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej. Z kolei zgodnie z art. 2 pkt 1 tej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o dziecku objętym wczesnym wspomaganiem rozwoju - należy przez to rozumieć dziecko posiadające opinię o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju, o której mowa w art. 127 ust. 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59 i 949, zwanej dalej Prawem oświatowym). Na kanwie nin. sprawy istotne jest jednak to, że w skład zespołu opiniującego zawsze, i to nie zależnie, czy opinie były wydawane przez poradnie publiczne, czy też niepubliczne, powinien wchodzić lekarz. Dokonana od 26 lipca 2016 r. zmiana przepisu art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty doprecyzowała bowiem jedynie wymogi dotyczące składu zespołu. Nie oznacza to jednak, że dopiero od tej zmiany poradnie niepubliczne miały obowiązek powoływać zespoły w dowolnych składach, innych niż te określone w rozporządzeniu. Włączenie do zespołu lekarza było celowym zabiegiem ustawodawcy. Tłumaczenie więc skarżącego, że były to opinie z innych poradni, nie usprawiedliwia tego, że doszło do naruszenia ww. przepisu, gdyż to organ prowadzący w pierwszej kolejności powinien zweryfikować, czy dostarczona opinia spełnia wymogi zawarte w rozporządzeniu.
W trzecim wykazie uwzględniono dzieci, które osiągnęły wiek szkolny, a nie posiadały odroczenia nauki. Skarżący złożył na tą okoliczność wyjaśnienia, a organ pierwszej instancji dzieci te uznał jako prawidłowo wykazywane do przyznania dotacji.
W czwartym przypadku wyszczególniono listę dzieci posiadających opinie o tym samym numerze oraz tej samej treści. W tym przypadku organ przychylił się do stanowiska Kolegium wyrażonym w decyzji z dnia 4 listopada 2022 r., sygn. akt SKO.E/4106/14/2022 (dot. dotacji za 2017 rok) i dopisał tą grupę dzieci do tabeli zbiorczej jako dotację prawidłowo pobraną.
W wykazie piątym wymieniono dzieci, o które można było występować o przyznanie dotacji.
Odnosząc się do zarzutu negującego stanowisko, iż na ocenę dzieci wykazanych do dotacji wpływ ma frekwencja, podnieść należy, iż w przepisach ustawy o finansowaniu zadań oświatowych wysokość dotacji na wczesne wspomaganie rozwoju dziecka nie powiązano z frekwencją na zajęciach, jak w przypadku innych dotacji np. na ucznia w niepublicznej szkole, lecz nie oznacza to, że zgłoszeniu podlegają wszystkie dzieci zapisane i nie wykreślone z listy uczestników zajęć wczesnego wspomagania rozwoju dziecka w danej jednostce. Środki publiczne muszą być przeznaczone na rzeczywiste wykonywanie zadań w postaci wczesnego wspomagania rozwoju dziecka. Nie jest to możliwe bez udziału w zajęciach, których miesięczny wymiar godzinowy ustala Zespół wczesnego wspomagania rozwoju dziecka każdemu dziecku w indywidualnym programie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt l SA/Sz 922/22). Skoro jakieś dziecko uczestniczyło przez kilka miesięcy w 2018 roku w zajęciach, po czym kilka miesięcy tego roku nie brało udziału w zajęciach, a następnie w 2019 roku powróciło do zajęć, to organ prowadzący nie był uprawniony do występowania o przyznanie dotacji za okres nieobecności.
Po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że zakwestionowane przez biegłego opinie wykazane przez organ prowadzący postępowanie noszą ślady ingerencji. Słusznie zatem organy obu instancji przyjęły, że nie mogą one być brane pod uwagę przy ustalaniu wysokości należnej dotacji. Sąd całkowicie podziela przy tym stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SA/Kr 31/23, zgodnie z którym istotą dowodu z opinii biegłego jest samodzielne, bez udziału stron i organu, przygotowanie i opracowanie opinii w oparciu o posiadaną wiedzę specjalistyczną i poczynione przez biegłego ustalenia na podstawie dowodów zgromadzonych przez organ. Natomiast celem opinii biegłego jest wyłącznie wyjaśnienie okoliczności faktycznych z punktu widzenia posiadanych przez biegłego wiadomości specjalnych, przy uwzględnieniu zebranego i udostępnionego biegłemu materiału dowodowego, a nie jego ocena prawna (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2022 r., sygn. akt III FSK 1217/21). Podkreślić należy więc, że opracowana przez biegłego opinia, jak każdy inny dowód podlega ocenie organu łącznie z innymi dowodami zebranymi w sprawie. Organ oceniając opinię biegłego zobowiązany jest należycie uzasadnić, czy uznaje taką opinię za przekonywującą i wówczas stanowi ona podstawę ustaleń stanu faktycznego, czy też odmawia jej mocy dowodowej.
Zauważyć również należy, że ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego może nastąpić wyłącznie legalnymi środkami dowodowymi. Jednym z takich dowodów będzie protokół z przeprowadzonej u strony postępowania kontroli. Jakkolwiek postępowanie kontrolne jest odrębnym postępowaniem od postępowania administracyjnego i ze względu na te odrębności określanym jako postępowanie swoiste, to jednak prawidłowo sporządzony protokół kontroli wraz z aktami kontroli, stanowi podstawę do podjęcia dalszych czynności. Trafnie też zwróciło uwagę Kolegium, że nie ma wątpliwości co do faktu odebrania przez kontrolowany podmiot protokołu skoro w dniu 8 kwietnia 2020 r zostały wniesione do niego uwagi. Słusznie też wskazało Kolegium, że zgłoszone uwagi do protokołu przez organ prowadzący są równoznaczne z odmową jego podpisania, które zresztą nie jest warunkiem ważności protokołu z kontroli, jak wskazał NSA w wyroku z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt II FSK 97/12. Mając na względzie ex lege moc dowodową i funkcję protokołu kontroli, nie może budzić wątpliwości, że dokument ten powinien czynić zadość prawnie określonym wymogom. W rozpatrywanej sprawie tak właśnie było. Protokół z kontroli wraz z załącznikami obok opinii biegłego jest podstawowym dowodem, na którym organy orzekające oparły swoje ustalenia.
Jak wynika z decyzji organu pierwszej instancji kontrola została przeprowadzona od dnia 14 sierpnia do dnia 27 września 2019 r. Przeprowadzona kontrola dotyczyła rozliczenia dotacji za 2017 r. i 2018 r. W okresie gdy była przeprowadzana kontrola obowiązywała uchwała z dnia 28 grudnia 2017 r., nr XLVII/514/2017 Rady Miejskiej w Tarnowie w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych publicznym i niepublicznym przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom, w tym szkołom podstawowym, w których zorganizowano oddział przedszkolny i placówkom prowadzonym na terenie Gminy Miasta Tarnowa, trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania tych dotacji oraz terminu i sposobu rozliczenia ich wykorzystania (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2018 r. poz. 393; dalej: uchwała z dnia 28 grudnia 2017 r.). Do przeprowadzenia kontroli u skarżącego miały zastosowanie przepisy § 6 uchwały z dnia 28 grudnia 2017 r. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 1 kwietnia 2020 r.
W tym miejscu przypomnieć należy, że do ww. kontroli odniósł się krytycznie WSA w Krakowie w wyroku z dnia 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SA/Kr 31/23, szczegółowo wskazując występujące uchybienia postepowania kontrolnego. Zarzuty dotyczące postępowania kontrolnego zostały następnie wyartykułowane w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt SKO.E/4106/6/2023. W nawiązaniu do ww. zarzutów w decyzji organu pierwszej instancji zostały zawarte stosowne wyjaśnienia.
Sąd podzielił również stanowisko organów, zgodnie z którym skoro organ prowadzący nie spełnił warunków zgłoszeniowych na gruncie ustawy Prawo oświatowe, to tym samym nie mógł finansować ze środków dotacji wydatków poniesionych na utrzymanie lokalu. Uzyskanie statusu placówki niepublicznej następuje bowiem po założeniu takiej placówki, co zgodnie z przepisem art. 168 ust. 1 i 4 Prawa oświatowego może nastąpić dopiero po złożeniu stosownego zgłoszenia oraz wpisie do stosownego rejestru. Na tle przedstawionego stanu faktycznego nie ulega wątpliwości, że w sprawie zaistniały przesłanki do orzeczenia zwrotu dotacji pobranych w nadmiernej wysokości skoro środki publiczne muszą być przeznaczone na rzeczywiste wykonywanie zadań w postaci wczesnego wspomagania rozwoju dziecka.
Wątpliwości Sądu nie wzbudza także kwota dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i należnej do zwrotu – 268520,20 zł. wraz z odsetkami, skoro wykazane zostało i poparte materiałem dowodowym, że kwota należnej dotacji wynosiła 742 197,56 zł, a kwota należnej dotacji 473 677, 36 zł. Podobnie wątpliwości Sądu nie budzi wyliczona kwota wysokości dotacji oświatowej pobranej w 2018 r. wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem – 14 051,58 zł wraz z odsetkami. Jak bowiem stwierdzono w trakcie kontroli, z tytułu użytkowania lokalu zlokalizowanego przy ul. K. 35-37, który nie został wpisany do odpowiedniej ewidencji z otrzymanej dotacji sfinansowano następujące wydatki:
- czynsz w wysokości 11 600 zł,
- koszty związane z kontrolą stanu faktycznego przewodów kominowych w wysokość 246 zł,
- dostarczenie paliwa gazowego do lokalu w wysokości 1535,44 zł ,
- dostarczenie energii elektrycznej w wysokości 670, 14 zł.
Reasumując, ustalenia organów były prawidłowe, wyczerpujące i dające podstawę do zastosowania art. 251 i art. 252 ustawy o finansach publicznych celem nałożenia obowiązku zwrotu kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z jej przeznaczeniem. Wskazania, zawarte w wyroku Tut. Sądu z dnia 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Kr 31/23, zostały uwzględnione. Działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wykazało też, że wysokość kwoty przypadającej do zwrotu ustalił w sposób prawidłowy, w tym zakresie zresztą brak było zarzutów ze strony skarżącego.
W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy został dostatecznie ustalony i pozwalał na wydanie decyzji w sprawie. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że materiał dowodowy został zebrany przez organy w sposób rzetelny i skrupulatny. Był on przy tym kompletny i wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia, a jego spójna, logiczna i kompleksowa ocena nie naruszyła granic swobodnej oceny dowodów.
Podkreślić trzeba, że zarzuty dotyczące wadliwej oceny dowodów są tylko wówczas słuszne, gdy zasadność ocen i wniosków, wyprowadzonych przez organ wydający rozstrzygnięcie nie odpowiada wymogom logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego tj. gdy wyprowadzone ze zgromadzonych dowodów wnioski naruszają przesłanki swobodnej oceny dowodów. Zarzut nie może jednak sprowadzać się do samej tylko polemiki z ustaleniami poczynionymi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu, czy do odmiennej oceny materiału dowodowego, lecz winien polegać na wykazaniu, jakich uchybień w świetle norm prawnych, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego dopuściły się organy podatkowe. Sam fakt, że materiał dowodowy został przez organy oceniony odmiennie niż oczekiwał tego skarżący nie świadczy o naruszeniu zasad postępowania wyrażonych w k.p.a.. Wobec powyższego określenie wobec strony skarżącej obowiązku zwrotu dotacji jest pochodną szeregu prawidłowych ustaleń, czynionych zgodnie z wymogami prawa i odpowiada wysokości kwot, stanowiących dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.
Skoro dotacje pochodzą ze środków publicznych, to sposób ich wykorzystania jest pod szczególną kontrolą. Dotujący jest zobowiązany do kontrolowania wydatkowania dotacji, a dotowany - do przeznaczania otrzymanych dotacji tylko na zadania określone w umowie o dotację w terminie w niej określonym i w sposób tam opisany. Prawidłowość gospodarowania środkami dotacji z budżetów jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie określonej m.in. przepisami odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych."
Przytoczone przepisy ustawy o finansach publicznych. zobowiązują dotowanego do starannego dokumentowania poniesionych wydatków w celu rozliczenia dotacji. Staranność w rozliczeniu dotacji obejmuje także takie dokumentowanie wydatków, jakie przewidują obowiązujące przepisy. Końcowo Sąd uznał, że przeprowadzone postępowanie dowodowe słusznie doprowadziło organy do wniosku, że dotacja została udzielona w nadmiernej wysokości.
Skarga nie mogła więc wywrzeć zamierzonego skutku skoro podniesione w jej treści zarzuty okazały się nieuzasadnione, a jednocześnie brak jest zarzutów, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł, jak w sentencji wyroku.