III SA/Kr 307/25

III SA/Kr 307/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-09-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewelina Dziuban /sprawozdawca/
Jakub Makuch
Urszula Zięba /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1218
art. 5, art. 8 ust. 1, art. 24 ust. 3
Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Urszula Zięba Sędziowie: WSA Jakub Makuch Asesor WSA Ewelina Dziuban (spr.) Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2025 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia 11 grudnia 2024 r. nr 1201-IOC.4823.10.2024 w przedmiocie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie na rzecz skarżącego A. J. kwotę 2217 (dwa tysiące dwieście siedemnaście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie decyzją, nr 1201-IOC.4823.10.2024, z dnia 11 grudnia 2024 r. utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Małopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Krakowie, znak 358000-COC2.4823.66.2023 z 28 czerwca 2024 r., którą nałożono na A. J. (dalej określonego jako skarżący) karę pieniężną w wysokości 10 000,00 zł za niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (tekst jednolity: Dz.U. 2023 r. poz.104 - dalej SENT).
Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 8 marca 2023 r. w Tarnowie, na drodze A4, funkcjonariusze Małopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Krakowie przeprowadzili kontrolę środka transportu o nr rej. [...](ciągnik) /[...] (naczepa). Pojazdem miał być realizowany przewóz olejów ropy naftowej w ilościach 960,45 L o kodzie CN 2710 na podstawie zgłoszenia [...], oraz w ilości 4753,93 L wg zgłoszenia [...].
Zgodnie z wymienionymi zgłoszeniami (k. 3,4 akt administracyjnych) podmiotem wysyłającym był: O. Sp. z o.o. w Krakowie. Podmiotami odbierającymi były: M. Sp. z o.o. w K. oraz B. Sp. z o.o. w Ż.. Przewoźnikiem w chwili zatrzymania pojazdu do kontroli był podmiot: A. J. Usługi Transportowe (...).
W wyniku kontroli uwiecznionej w protokole kontroli z 8 marca 2023 r. (k. 5 akt administracyjnych) stwierdzono, że:
1."w zgłoszeniu SENT nr [...] jest miejsce dostarczenia towaru [...] T. ul. [...] do dnia 7.03.2023 r., a faktycznie powinno być kontrola dnia 8.03.2023 r. M. zjazd A4." Stwierdzono braku towaru w pojeździe, brak zapisu GPS w GEO-SENT przejazdu pojazdu pod wskazane adresy dostarczenia towaru wg zgłoszenia SENT.
2."w zgłoszeniu SENT nr [...]jest miejsce dostarczenia towaru [...] S. ul. [...], a faktycznie powinno być kontrola dnia 8.03.2023 r. M. zjazd A4." Stwierdzono braku towaru w pojeździe, brak zapisu GPS w GEO-SENT przejazdu pojazdu pod wskazane adresy dostarczenia towaru wg zgłoszenia SENT. W zgłoszeniach jako planowaną datę zakończenia wskazano dzień 07.03.2023 r., natomiast transport odbywał się po tej dacie tj. w dniu kontroli 08.03.2023 r. Zakończenie transportu wg zaktualizowanych zgłoszeń nastąpiło natomiast 08.03.2023 r.
W zgłoszeniach jako planowaną datę zakończenia wskazano dzień 07.03.2023 r., natomiast transport odbywał się po tej dacie tj. w dniu kontroli 08.03.2023 r. Zakończenie transportu wg zaktualizowanych zgłoszeń nastąpiło natomiast 08.03.2023 r. Wskazano, że z oświadczenia kierowcy wynika, że towar dostarczył do Centrum Logistycznego ok. g. 19.30.
Organ I instancji w decyzji z 28 czerwca 2024 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy SENT tj. brak aktualizacji danych w zgłoszeniach [...] i [...].
Nieprawidłowość dotyczyła planowanej daty zakończenia przewozu, w zgłoszeniach jako planowaną datę wskazano 7.03.2023 r. natomiast transport był realizowany 8.03.2024 r.
W ocenie organu I instancji naruszanie to ma jedno z kluczowych znaczeń dla systemu monitorowania, bowiem spowodowało brak możliwości monitorowania transportu w czasie rzeczywistym. Wskazane wcześniej daty zakończenia przewozu powoduje, że po jej upływie pojazd jest niewidoczny w systemie SENT, co jest wg organu kluczowym elementem systemu SENT. Organ uznał, że od podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą w tym sektorze od 2019 r. (ok 1008 przewozów towarów objętych ustawą o SENT) należało bowiem oczekiwać rzetelności i profesjonalizmu.
Dyrektor Izby Administracji w Krakowie (w skrócie DIAS) w opisanej na wstępie decyzji z 11 grudnia 2024 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z uwagi na fakt, że wymierzona kara nie uległa zmianie.
Organ odwoławczy dostrzegł natomiast inne naruszenie przepisów ustawy SENT niż organ I instancji.
Organ II instancji uznał, że przewoźnik nie był zobowiązany do aktualizacji planowanej daty zakończenia przewozu i nie doszło w tym zakresie do naruszenia przepisów ustawy. Przepis art. 5 ust. 4 pkt 1 e ustawy nie został przez przewoźnika naruszony, gdyż planowana data zakończenia przewozu została faktycznie wpisana i była planowana na 7.03. 2023 r. DIAS stwierdził bowiem, że ocena poprawności danych w zgłoszeniu jest oparta m.in. na faktycznej dacie rozpoczęcia przewozu i planowanej dacie zakończenia przewozu, jednakże planowane daty mają jedynie charakter informacyjny, a zatem w tym zakresie nie doszło do naruszenia przepisów ustawy.
Zdaniem organu odwoławczego doszło w tej sprawie do naruszenia art. 5 ust. 4 pkt 1 lit. g ustawy o SENT, polegającego na niezaktualizowaniu - w przypadku obu zgłoszeń SENT - informacji o miejscu dostarczenia towaru.
Z wyjaśnień strony wynika, że w planowanej dacie zakończenia przewozu dostarczyła ona przewożony towar, jednak uczyniła to nie do odbiorców i miejsc wskazanych w ww. zgłoszeniach SENT, a do Centrum Logistycznego w M.
W ocenie organu, właśnie w tym fakcie należało upatrywać kluczowego naruszenia w analizowanej sprawie. Naruszenie to polegało na braku zaktualizowania zgłoszeń: [...] i [...] w polu opisanym jako "miejsce dostarczenia towaru" , gdzie jak wynika z wyjaśnień skarżącego, winno być wpisane Centrum Logistyczne M. Jest to ewidentne niedopatrzenie przewoźnika generujące konieczność wymierzenia kary, o której mowa w art. 24 ust. 1 pkt. 1 ustawy SENT.
Jak wynika z akt sprawy, zgłoszenie [...] m.in. w zakresie danych przewoźnika oraz planowanej daty zakończenia przewozu, zaktualizowane było 10 marca 2023 r. natomiast zgłoszenie [...] zaktualizowano w tym zakresie 8 marca 2023 r o godz. 14:20. Tymczasem podczas kontroli, która rozpoczęła się 8 marca 2023 r. o godz. 01:30 miejsca dostarczenia towaru w ww. zgłoszeniach SENT nie były zaktualizowane. Brak tej aktualizacji wygenerował następnie kolejne zarzuty kontrolujących tj. brak towaru w pojeździe oraz brak planowanej daty zakończenia przewozu.
Podsumowując ten watek – organ odwoławczy uznał, że nie doszło w ogóle do naruszenia art. 5 ust. 4 pkt 1 e ustawy (planowana data zakończenia przewozu), a naruszenie przez przewoźnika przepisu art. 5 ust. 4 pkt 1 g ustawy (miejsce dostarczenia towaru) zostało ocenione jako uchybienie mniejszej wagi.
Ustosunkowując się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, wskazano, że art. 165b par. 1 O.p. nie ma zastosowania w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary za naruszenie przepisów ustawy o SENT.
Na zarzut, że aktualizacji danych w zgłoszeniach dokonuje główny przewoźnik ([...] sp. zo.o.) a nie podwykonawca (skarżący), co spowodowało, że odwołujący się nie miał wpływu na powstanie stwierdzonego naruszenia, organ wskazał, że przewoźnikiem jest ten podmiot, który faktycznie wykonuje przewóz, a nie ten, któremu tylko umownie powierzono przewóz towaru. Powyższe znajduje oparcie nie tylko w literalnym rozumieniu ustawowej definicji "przewoźnika" (art. 2 pkt 8 ustawy SENT), ale także w interpretacji tego przepisu z uwzględnieniem wykładni systemowej i celowościowej regulacji ustawy SENT. Zatem, w konsekwencji powyższego, w przypadku, gdy z ustawy SENT wynika, że za aktualizację zgłoszenia odpowiada przewoźnik, należy rozumieć, że chodzi o przewoźnika faktycznie dokonującego danego przewozu. W analizowanej sprawie przewoźnikiem faktycznym był A. J. prowadzący działalność pod firmą J. A. Usługi Transportowe B., [...] B. i to na nim spoczywa odpowiedzialność za prawidłowość aktualizacji zgłoszeń SENT.
Odnośnie do stanowiska skarżącego, zgodnie z którym stwierdzone uchybienia mają charakter incydentalny, nie noszą znamion celowego działania i nie powodują uszczerbku dla Skarbu Państwa, organ odwoławczy wyjaśnił, że odpowiedzialność o której mowa w ustawie o SENT ma charakter administracyjny, a zatem jest to odpowiedzialność o charakterze obiektywnym, czyli jest niezależna od zawinienia podmiotu. Sam fakt naruszenia obowiązku o którym mowa w ustawie, pociąga skutek w postaci sankcji administracyjnej w formie kary pieniężnej.
W ocenie organu II instancji brak zagrożenia interesów Skarbu Państwa (uszczupleń należności podatkowych) nie stanowi w tym wypadku okoliczności łagodzącej.
Powinność obligatoryjnego nałożenia ściśle określonej kary za konkretne naruszenie ustawy należy również rozpatrywać w kontekście zasady proporcjonalności. Zasada ta adresowana jest tak do ustawodawcy, który kierując się tą zasadą, sam zdecydował o wysokości, współmierności i proporcjonalności kar narzuconych ustawą SENT w stosunku do naruszonych przepisów ustawy, nie przewidując miarkowania kar, jak i do organu, który nakłada adekwatne do naruszenia kary.
W rozpatrywanej sprawie, zdaniem DIAS, nie wystąpiły również przesłanki ważnego interesu strony lub interesu publicznego.
Zaakcentowano, że możliwość skorzystania z ulgi w zakresie ważnego interesu podmiotu uzależniona jest w głównej mierze od inicjatywny strony postępowania. To podmiot winien wykazać, że jego dobrze rozumiany interes przemawia za odstąpieniem od wymierzenia kary pieniężnej.
Z kolei, pojęcie interesu publicznego to, zdaniem organu, dyrektywa postępowania nakazująca mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego, korektę błędnych decyzji i tym podobne. Pojęcia te mają cechy charakterystyczne klauzul generalnych, których indywidualne zastosowanie wymaga odniesienia się do konkretnej sprawy i sytuacji, w jakiej organ podejmuje decyzje (...).
Organ II instancji wskazał, że uwzględniając treść art. 24 ust. 3 ustawy o SENT, na podstawie przekazanych przez stronę postępowania dokumentów, oraz na podstawie dostępnych organowi baz danych organ I instancji dokonał analizy sytuacji finansowej podmiotu i ustalił, że sytuacja finansowa spółki jest stabilna, podobnie jak działalność gospodarcza, która cechuje rentowność i stały poziom realizowanych obrotów. Konieczność uregulowania wymierzonej kary nie będzie skutkować konsekwencjami w postaci np. utraty płynności finansowej, ograniczenia działalności czy redukcji zatrudniania, które to przesłanki wskazywałyby na istnienie interesu podmiotu w odstąpieniu od nałożenia kary. Okoliczności takich nie stwierdzono także analizując zgromadzony materiał dowodowy w postępowaniu odwoławczym. W sprawie brak nadzwyczajnych i losowych okoliczności, które rzutowałyby na niemożność wywiązania się z należności wynikającej z zaskarżonej decyzji i tym samym uzasadniały odstąpienie od wymierzenia przedmiotowej kary z uwagi na ważny interes strony.
Dalej podano, że jak wynika z orzecznictwa, przesłanki odstąpienia od nałożenia kary powinny nastąpić z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, a zatem organ winien rozważyć, czy przewidziana sankcja stanowi w konkretnym stanie faktycznym dolegliwość proporcjonalną ze względu na cel jej wprowadzenia, czy też jest niewspółmiernie dolegliwa, przez co zasada proporcjonalności zostaje naruszona.
Jeżeli sankcja, która miałaby być zastosowana jest nadmierna (dolegliwa w stopniu większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu), to klauzula interesu publicznego nakazuje odstąpienie od nałożenia kary.
Nie leży w interesie publicznym, aby nakładać na przewoźnika działającego legalnie dolegliwą karę pieniężną tylko z tej przyczyny, że dopuścił się on pewnych uchybień formalnych, o nieistotnym znaczeniu, jeżeli uchybienia te nie tylko nie stanowiły realnego zagrożenia interesów Skarbu Państwa, w postaci możliwości uszczuplenia dochodów podatkowych, ale nawet nie stwarzały ryzyka takiego uszczuplenia.
Następnie organ odwoławczy podkreślił, że brak aktualizacji zgłoszeń celnych w omawianym zakresie ma istotne znaczenie dla przestrzegania przepisów ustawy SENT i świadczy o niedbalstwie w zakresie wykonywania przez podmiot obowiązków w niej określonych. Podmiot wykazał brak należytej staranności w realizacji ustawowych obowiązków, której należy oczekiwać od profesjonalnych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą.
Następnie organ wskazał, że pojęcie interesu publicznego nie może być ujmowane przez pryzmat proporcjonalności kary i innych okoliczności podmiotowych. (...) Co najwyżej może być ona odnoszona do procesu legislacyjnego, a więc zagadnienia, czy ustawa dokonuje rozróżnienia w zakresie wysokości kar. Analiza przepisów ustawy SENT prowadzi do wniosku, że ustawodawca dokonał takiej oceny i wprowadził rozróżnienia w zakresie kar nakładanych za różne naruszenia przepisów tej ustawy, zatem spełnił wymóg proporcjonalności (zob. wyrok NSA z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt II GSK1006/21).
Brak nałożenia kary za stwierdzone uchybienie byłby zdaniem organu odwoławczego zachwianiem zasady proporcjonalności do założeń i celów ustawy i stawianiem strony w pozycji uprzywilejowanej względem innych podmiotów, stosujących się do obowiązujących przepisów lub, w razie ich naruszenia, obciążanych sankcjami z tego tytułu.
Odstąpienie w takich okolicznościach od wymierzenia ww. kary pieniężnej kolidowałoby z interesem Skarbu Państwa, naruszając tym samym interes publiczny.
Zastosowanie ulgi, zdaniem DIAS, stawiałoby bowiem przewoźnika w nieuzasadnionej, uprzywilejowanej pozycji wobec innych podmiotów, nie podważających konieczności zapłaty ww. kary pieniężnej w sytuacji naruszenia przepisów ustawy SENT i wywiązujących się z tego obowiązku. Byłoby też niezgodne z zasadą zaufania do organów podatkowych i stanowiłoby naruszenie konstytucyjnej zasady równego traktowania wszystkich podmiotów przez organy państwowe.
Odnosząc się do zawartego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, wniosku strony o przeprowadzenie dowodów, organ II instancji wyjaśnił, że żądanie przeprowadzenia dowodu jest uzasadnione, gdy strona wskaże istotne okoliczności faktyczne, które są niezbędne do wyjaśnienia sprawy, lub sprzeczności wynikających z dotychczasowo zgromadzonego materiału dowodowego. Art. 188 Ordynacji podatkowej obliguje organy podatkowe do uwzględnienia zgłoszonego żądania w zakresie przeprowadzenia konkretnego dowodu tylko wtedy, gdy przedmiotem tego dowodu są okoliczności, które mają znaczenie dla sprawy i nie zostały wystarczająco stwierdzone innym dowodem.
Organ uznał za niezasadny wniosek strony o przeprowadzenie dowodów, o których mowa w odwołaniu z uwagi na fakt, że dotyczą one faktów już ustalonych w toku postępowania i znanych organowi. Wniosek o przeprowadzenie pierwszych dwóch wymienionych dowodów na okoliczność potwierdzenia dostawy towaru na magazyn firmy [...] Sp. z o. o. w M. nie jest zasadny ponieważ fakt ten strona wystarczająco wykazała w swoich wyjaśnieniach w toku postępowania, którym organ odwoławczy daje wiarę. Należy jednak podkreślić, iż fakt ten dobitnie potwierdza zarzucone podmiotowi naruszenie ustawy SENT polegające na braku aktualizacji zgłoszeń SENT właśnie w tym zakresie tj. braku aktualizacji miejsca dostarczenia towaru. Odnośnie wniosku o przeprowadzenie trzeciego dowodu organ wskazał, że w uzasadnieniu niniejszej decyzji podał już powody, dla których przepisy ustawy SENT nakazują mu wymierzenie kary za stwierdzone naruszenie i nie pozwalają na odstąpienie od jej nałożenia.
W skardze z dnia 10 stycznia 2025 r. skarżący A. J. ww. decyzji organu II instancji zarzucił:
- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 122 O.p. w zw. z art. 187 § 1 O.p. w zw. z art. 188 O.p. w zw. z art. 191 O.p. poprzez dokonanie oceny dowodów w sposób pobieżny i w następstwie niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez pominięcie wniosków dowodowych skarżącego, w konsekwencji nie ustalenie interesu publicznego uzasadniającego odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, kiedy to niezbędne było uzyskanie informacji od firmy [...] Sp. z o. o. Platformy Usług Elektronicznych Skarbowo-Celnych ewentualnie Krajowej Administracji Skarbowej oraz od właściwego miejscowo Referatu Analizy Ryzyka Urzędu Celno-Skarbowego;
- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 22 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 22 ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy SENT w zw. z art. 31 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez brak ich niezastosowania i nie uwzględnienie ulgi w postaci odstąpienia od nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł za stwierdzone naruszenie, podczas gdy wobec skarżącego spełnione zostały przesłanki zarówno ważnego interesu przewoźnika oraz interesu publicznego umożliwiające odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, czy też udzielenie pomocy de minimis, bowiem:
- przyjęto, iż towar nie został dostarczony do odbiorców i miejsc wskazanych w
zgłoszeniach, a jedynie do Centrum Logistycznego [...] w M., kiedy to pominięto, iż skarżący realizował przewóz liniowy wyłącznie na poszczególnym etapie realizacji przewozu, tj. pomiędzy oddziałami 58-56 firmy [...] Sp. z o.o., a nie na trasie całego przewozu towarów objętych zgłoszeniami SENT;
- nie uwzględniono, że wykonując przewóz skarżący posiadał udostępnioną geolokalizację środka transportu w systemie SENTGEO, co pozwalało na rzeczywiste śledzenie przewozu na terytorium Polski;
- abstrakcyjnie przypisano stwierdzonemu naruszeniu rangę poważnego naruszenia obowiązku określonego w ustawie SENT, jednakże nie wyjaśniono jakie czynniki wpływały na ocenę rangi naruszenia, a także pominięto, że naruszenie było uchybieniem formalnym, o nieistotnym znaczeniu, skoro nie stanowiło realnego zagrożenia jak i nie doszło do naruszenia interesów Skarbu Państwa w postaci możliwości uszczuplenia dochodów podatkowych;
- nie zauważono, iż przedmiotowe naruszenie było incydentalnym zdarzeniem w okresie realizacji przez skarżącego przewozów objętych zgłoszeniami SENT (1008 przewozów) i nie nosiło znamion celowego działania przewoźnika, skoro wypełniono pozostałe obowiązki z ustawy SENT,
- organ DIAS w Krakowie o ile zauważył, iż w ustawie SENT nie przewidziano możliwości miarkowania kary za stwierdzone naruszenia obowiązków, tak w dalszej kolejności pominięto, iż odmowa przyznania ulgi w postaci odstąpienia od nałożenia kary jest sprzeczna z celami ustawy w sytuacji obciążania podmiotów legalnie działających, które dokonały formalnych błędów w ramach obowiązków, dlatego ustawodawca przewidział możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej,
- odmówiono przyznania ulgi w postaci odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, przyjmując, że ulga postawi skarżącego w uprzywilejowanej pozycji w stosunku do innych podmiotów gospodarczych przestrzegających obowiązków, lub wobec których toczą się podobnego rodzaju postępowania bądź nie zawnioskowali o przyznanie ulgi, kiedy to każdą sprawę należy badać i oceniać indywidualnie bez stronniczego kierowania się innymi sprawami i rozstrzygnięciami,
- w ogóle organ DIAS nie rozważył dysproporcji pomiędzy wysokością nałożonej kary w stosunku do dochodu przypadającego z przewozu towaru, który był minimalny i wynosił kilkaset złotych,
- nie rozważono możliwości przyznania ulgi w odstąpieniu od nałożenia kary poprzez zastosowanie pomocy de minimis,
- naruszono zasadę proporcjonalności nakładając na skarżącego karę pieniężną, gdyż nie rozważono czy przewidziana sankcja stanowi dolegliwość proporcjonalną ze względu na cel jej wprowadzenia czy też jest niewspółmiernie dolegliwa, kiedy to dokonując analizy okoliczności sprawy spełniona została przesłanka interesu publicznego ze względu na uchybienie formalne, o nieistotnym znaczeniu, dysproporcję wysokości kary do dochodu przypadającego z wykonanego przewozu, jednorazowość naruszenia, prowadzenie legalnej działalności gospodarczej, wywiązywanie się z obowiązków ciążących na przewoźniku przedsiębiorcy, co uzasadniało odstąpienie od nałożenia kary ze względu na zgodność z zasadami proporcjonalności, sprawiedliwości, zaufania do organów oraz wartości wspólnych dla całego społeczeństwa.
Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o: uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości; uchylenie decyzji organu l instancji w całości; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalanie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz.935 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).
Materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (tekst jednolity: Dz.U. 2024 r. poz.1218 - dalej ustawa SENT, lub ustawa).
W ustawie SENT przyjęto (art. 4 ust. 1-4), że środkiem technicznym służącym monitorowaniu drogowego przewozu towarów jest rejestr zgłoszeń. Jest on prowadzony w systemie teleinformatycznym i gromadzi dane zawarte w zgłoszeniach, uzupełnieniach zgłoszeń i ich aktualizacjach oraz dotyczące przeprowadzonych kontroli.
Obowiązki poszczególnych podmiotów związanych z przewozem towarów z terytorium kraju określa art. 5 ustawy SENT. Przewóz towarów podlega kontroli, o której mowa w art. 13 ustawy SENT, polegającej na sprawdzeniu przestrzegania obowiązków w zakresie dokonywania, uzupełniania i aktualizacji zgłoszenia, zgodności danych zawartych w zgłoszeniu ze stanem faktycznym oraz posiadania numeru referencyjnego. Na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT, w sytuacji gdy przewoźnik zgłosi dane niezgodne ze stanem faktycznym, inne niż dotyczące towaru na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 10.000 zł.
W realiach niniejszej sprawy strona skarżąca była przewoźnikiem towaru podlegającego obowiązkowej rejestracji w systemie SENT (CN 2710) o obj. przekraczającej 550 l, który podlega monitorowaniu stosownie do przepisów ustawy SENT. W toku przeprowadzonej kontroli funkcjonariusze stwierdzili m.in. brak aktualizacji zgłoszeń SENT w zakresie miejsca dostarczenia towaru, która to powinność wynika z art. 5 ust. 4 pkt 1 lit. g ustawy.
Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy - Podmiot wysyłający, podmiot odbierający, przewoźnik, podmiot sprzedający oraz podmiot nabywający są obowiązani niezwłocznie aktualizować dane zawarte w zgłoszeniu w takim zakresie, w jakim byli obowiązani do ich zgłoszenia.
Z przepisów zawartych w art. 5 ust. 1-2 i 4 tej ustawy wynika, że:
W przypadku przewozu towaru rozpoczynającego się na terytorium kraju podmiot wysyłający jest obowiązany, przed rozpoczęciem przewozu towaru, przesłać do rejestru zgłoszenie, uzyskać numer referencyjny dla tego zgłoszenia i przekazać ten numer przewoźnikowi. W przypadku dostawy towarów w rozumieniu ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług, zwanej dalej "dostawą towarów", podmiot wysyłający jest obowiązany również przekazać numer referencyjny podmiotowi odbierającemu.
W przypadku dostawy towarów zgłoszenie zawiera:
1) planowaną datę rozpoczęcia przewozu;
2) dane podmiotu wysyłającego obejmujące:
a) imię i nazwisko albo nazwę,
b) adres zamieszkania albo siedziby;
3) dane podmiotu odbierającego obejmujące:
a) imię i nazwisko albo nazwę,
b) adres zamieszkania albo siedziby;
4) numer identyfikacji podatkowej podmiotu wysyłającego albo numer, za pomocą którego podmiot wysyłający jest zidentyfikowany na potrzeby podatku od towarów i usług albo podatku od wartości dodanej;
4a) informację, czy:
a) podmiot wysyłający jest pośredniczącym podmiotem olejowym,
b) dostawa jest realizowana w ramach umowy, o której mowa w art. 89 ust. 5e albo 5f ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym
- jeżeli dostawa dotyczy paliw opałowych;
5) numer identyfikacji podatkowej podmiotu odbierającego, numer, za pomocą którego podmiot odbierający jest zidentyfikowany na potrzeby podatku od towarów i usług albo podatku od wartości dodanej, albo numer PESEL, a jeżeli nie został nadany, nazwę i numer dokumentu stwierdzającego tożsamość osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej będącej podmiotem odbierającym;
6) dane adresowe miejsca załadunku towaru;
7) dane dotyczące towaru będącego przedmiotem przewozu, w szczególności rodzaju towaru, pozycji CN, ilości, masy brutto lub objętości towaru.
Przepis art. 5 ust. 4 ustawy stanowi, że - W przypadku przewozu towaru, o którym mowa w ust. 1, przewoźnik jest obowiązany przed rozpoczęciem przewozu towaru:
1) po drodze publicznej uzupełnić zgłoszenie o:
a) dane przewoźnika obejmujące:
– imię i nazwisko albo nazwę,
– adres zamieszkania albo siedziby,
b) numer identyfikacji podatkowej przewoźnika albo numer, za pomocą którego przewoźnik jest zidentyfikowany na potrzeby podatku od towarów i usług albo podatku od wartości dodanej,
c) numery rejestracyjne środka transportu, o którym mowa w art. 2 pkt 11 lit. a,
d) datę faktycznego rozpoczęcia przewozu towaru,
e) planowaną datę zakończenia przewozu towaru,
f) numer zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 2201), o ile są wymagane,
g) dane adresowe miejsca dostarczenia towaru albo miejsce zakończenia przewozu na terytorium kraju, albo numer identyfikacyjny miejsca, o którym mowa w art. 16b ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym,
h) numer dokumentu przewozowego towarzyszącego przewożonemu towarowi,
i) numer lokalizatora albo numer urządzenia.
W przypadku gdy podmiot wysyłający, podmiot odbierający albo przewoźnik:
1) nie wykona obowiązku, o którym mowa w art. 8 ust. 1,
2) zgłosi dane niezgodne ze stanem faktycznym, inne niż dotyczące towaru
- odpowiednio na podmiot wysyłający, podmiot odbierający albo przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 10 000 zł (art. 24 ust. 1 ustawy).
Jak stanowi art. 24 ust. 3 ustawy - W przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego, podmiotu nabywającego albo przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek odpowiednio podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego, podmiotu nabywającego albo przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1-1b, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3.
W tej sprawie skarżący dokonujący przewozu olejów ropy naftowej odpowiadał za naruszenia z art. 5 ust. 4 pkt 1 lit. e i g ustawy SENT – polegające na:
- niezaktualizowaniu w obu wyżej opisanych zgłoszeniach SENT planowanej daty zakończenia przewozu (decyzja organu I instancji);
- niezaktualizowaniu w przypadku obu zgłoszeń SENT informacji o miejscu dostarczenia towaru (zaskarżona decyzja organu odwoławczego).
Pierwsze z wyżej wymienionych uchybień, zarzucone skarżącemu przez organ I instancji, nie zostało w ocenie organu odwoławczego przez skarżącego w ogóle popełnione. Jak wskazał organ odwoławczy "przewoźnik nie był zobowiązany do aktualizacji planowanej daty zakończenia przewozu i w tym zakresie nie doszło do naruszenia przepisów ustawy SENT." (s. 7 uzasadnienia).
Natomiast naruszenie art. 5 ust. 4 pkt 1 lit. g ustawy organ odwoławczy ocenił jako naruszenie mniejszej wagi (s. 7 uzasadnienia, 6 linijka od góry). Skoro bowiem organ odwoławczy uznał, że w ogóle nie doszło do naruszenia przez przewoźnika przepisu art. 5 ust. 4 pkt lit. e (brak aktualizacji planowanej daty zakończenia przewozu), to nie mógł jednocześnie stwierdzić, że jest to uchybienie mniejszej wagi, bowiem takie stwierdzenia się wzajemnie wykluczają.
Zatem, mając na uwadze, że w tej sprawie doszło do niezaktualizowania w przypadku obu zgłoszeń SENT informacji o miejscu dostarczenia towaru, tj. naruszenia art. 5 ust. 4 pkt 1 lit. g ustawy o SENT, uznanego przez organ odwoławczy jako naruszenie mniejszej wagi, należało szczególnie starannie podejść do kwestii oceny przesłanek umożliwiających odstąpienie od wymierzenia kary w postaci interesu publicznego z art. 24 ust. 3 ustawy o SENT i odnieść się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów, które są zbieżne z zarzutami skargi.
Sąd zgodził się z poglądem wyrażonym wyroku NSA z 14 stycznia 2025 r., sygn. II GSK 1485/21:" Sankcja określona w mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 24 ust. 1 pkt 3 ustawy SENT jest określona w sposób bezwzględnie oznaczony, co wymaga szczególnie wnikliwego rozważenia przesłanki interesu publicznego, by nie doprowadzić do naruszenia w procesie stosowania prawa zasady proporcjonalności. (...)
Wskazana w ustawie SENT przesłanka umożliwiająca odstąpienie od wymierzenia kary w postaci interesu publicznego ma być rozumiana szerzej niż tylko jako przestrzeganie prawa poprzez realizację nałożonych obowiązków. Przy analizie przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej nie można pominąć okoliczności, w jakich nastąpiło naruszenie, przyczyn powstałego naruszenia, okoliczności towarzyszących i jego konsekwencji, w szczególności zaś należy brać pod uwagę takie elementy, jak: proporcjonalność danej kary, relację pomiędzy wysokością kar nałożonych za przewozy - dokonywane w tym samym czasie i tym samym transportem - do dochodu przewoźnika z tych przewozów; czy stwierdzone uchybienia stwarzają realne zagrożenia interesów Skarbu Państwa; czy są dokonywane w ramach oszustwa, czy też innych przestępstw; czy nałożenie kary pieniężnej miało charakter prewencyjny, czy też dyscyplinujący w odniesieniu do kolejnych przewozów (por. m.in. wyrok NSA z: 18 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 220/20). Sprzeczny z interesem publicznym byłby automatyzm w działaniu organów administracji, wyrażający się w nakładaniu kar pieniężnych na podmioty, które co do zasady działają zgodnie z prawem, a popełniły jedynie nieistotne błędy lub pomyłki w zgłoszeniu SENT (por. m.in. wyroki NSA z 16 marca 2022r., sygn. akt II GSK 176/22; z 14 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1086/20).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 2025 r., sygn. akt II GSK 2412/21 wskazał, że: "W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie interesu publicznego, określonego w przepisach tej ustawy należy rozumieć szerzej, niż tylko jako przestrzeganie prawa poprzez realizację nałożonych obowiązków. Należy więc brać pod uwagę takie elementy, jak: proporcjonalność danej kary; relację pomiędzy wysokością kar nałożonych za przewozy - dokonywane w tym samym czasie i tym samym transportem - do dochodu przewoźnika z tych przewozów; czy stwierdzone uchybienia stwarzają realne zagrożenia interesów Skarbu Państwa; czy są dokonywane w ramach oszustwa, czy też innych przestępstw; czy nałożenie kary pieniężnej na skarżącego miało charakter prewencyjny, czy też dyscyplinujący w odniesieniu do kolejnych przewozów. Przy analizie przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej nie można zatem pominąć okoliczności, w jakich nastąpiło naruszenie, przyczyn powstałego naruszenia, okoliczności towarzyszących i jego konsekwencji (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 220/20).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ten kierunek interpretacji uwzględnia rezultat zastosowania reguł celowościowych i funkcjonalnych wykładni art. 24 ust. 3 ustawy SENT, który wskazuje, że sprzeczny jest z interesem publicznym automatyzm w działaniu organów administracji, wyrażający się w nakładaniu kar pieniężnych na podmioty, które co do zasady działają zgodnie z prawem, a popełniły jedynie nieistotne błędy lub pomyłki w zgłoszeniu SENT. Akceptacja takiego działania organów, wynikająca z pominięcia rezultatu prawidłowej wykładni art. 24 ust. 3 ustawy SENT, naruszałaby normę prawną zawartą w tym przepisie. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się także, że odmienny od wyżej wyrażonego pogląd byłby sprzeczny z wymogami kreowania zaufania w relacji obywatel - organy administracji publicznej, gdyż trudno utożsamiać interes publiczny z nakładaniem na działającego legalnie przewoźnika dolegliwą karę pieniężną tylko z tej przyczyny, że dopuścił się on pewnych uchybień formalnych, jeżeli uchybienia te nie stanowiły realnego zagrożenia interesów Skarbu Państwa w postaci możliwości szczuplenia dochodów budżetowych, a uchybienia te niezwłocznie zostały usunięte w całości lub w znacznej części.
Podkreślić także należy, że z pojęciem interesu publicznego, określonym w omawianym przepisie, wiąże się nie tylko obowiązek ponoszenia danin publicznych, lecz również proporcjonalność wymierzania kar, co każdorazowo musi uwzględniać organ w trakcie postępowania. Ocena ta musi być zindywidualizowana, a więc odnosząca się zarówno do sytuacji zobowiązanego podmiotu, jak i okoliczności, w których doszło do naruszenia oraz jego wagi z punktu widzenia interesu publicznego.
Przyjmuje się, że do takich okoliczności zalicza się między innymi to, czy ów podmiot prowadził działalność zgodną z prawem oraz czy doszło do uchybienia obowiązkowi uiszczenia daniny publicznej (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 1133/19; wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 września 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 450/19; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 423/18)."
Dokonując kontroli w zakresie tego czy zaktualizowała się przesłanka "przypadku uzasadnionego" interesem publicznym organ odwoławczy podkreślił natomiast, "że brak aktualizacji zgłoszeń celnych w omawianym zakresie ma istotne znaczenie dla przestrzegania przepisów ustawy SENT i świadczy o niedbalstwie w zakresie wykonywania przez Podmiot obowiązków w niej określonych. Podmiot wykazał brak należytej staranności w realizacji ustawowych obowiązków, której należy oczekiwać od profesjonalnych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. (...) Brak nałożenia kary za stwierdzone uchybienie byłby zdaniem tut. organu zachwianiem zasady proporcjonalności do założeń i celów ustawy i stawianiem strony w pozycji uprzywilejowanej względem innych podmiotów, stosujących się do obowiązujących przepisów lub, w razie ich naruszenia, obciążanych sankcjami z tego tytułu."
W ocenie Sądu działanie organu w tym zakresie było wadliwe. Organ II instancji stwierdził bowiem, z jednej strony, że uchybienie którego dopuścił się skarżący było uchybieniem mniejszej wagi (s. 7 uzasadnienia), a z drugiej strony wskazał, że brak aktualizacji zgłoszeń w omawianym zakresie ma istotne znaczenie dla przestrzegania przepisów ustawy SENT i świadczy o niedbalstwie w zakresie wykonywania przez Podmiot obowiązków w niej określonych (s. 14 uzasadnienia).
Zdaniem Sądu organ powinien wziąć pod uwagę przy ocenę tej przesłanki wynikające z niej wytyczne przemawiających za odstąpieniem z okolicznościami sprawy, zwłaszcza zaś z rodzajem naruszenia (które raz organ ocenia jako mniejszej wagi, a innym razem jako uchybienie mające istotne znaczenie dla przestrzegania przepisów ustawy SENT) oraz dotychczasową postawę skarżącego. Skarżący zarówno w odwołaniu jak i w skardze podnosił, że przedmiotowe naruszenie było incydentalnym zdarzeniem w okresie realizacji przez skarżącego przewozów objętych zgłoszeniami SENT od 2019 r. (1008 przewozów).
W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji brak jest zindywidualizowanej oceny, dlaczego tak wysoce niezbędne dla odniesienia skutku prewencyjnego przewidzianego ustawą SENT jest nałożenie na skarżącego kary, a nie odstąpienie od niej w ustalonych okolicznościach sprawy.
Zdaniem Sądu organ nie wyjaśnił, czy nałożona kara pieniężna nie narusza zasady proporcjonalności, składającej się na pojęcie "interesu publicznego", użytego w art. 24 ust. 3 s.m.d.t. Trudno za takie wyjaśnienie uznać zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że "Powinność obligatoryjnego nałożenia ściśle określonej kary za konkretne naruszenie ustawy należy również rozpatrywać w kontekście zasady proporcjonalności. Zasada ta adresowana jest tak do ustawodawcy, który kierując się tą zasadą, sam zdecydował o wysokości, współmierności i proporcjonalności kar narzuconych ustawą SENT w stosunku do naruszonych przepisów ustawy, nie przewidując miarkowania kar, jak i do organu, który nakłada adekwatne do naruszenia kary. Zatem, z uwagi na powyższe, wobec obiektywnie stwierdzonego naruszenia przepisów ustawy SENT organ zobowiązany jest do wymierzenia odpowiedniej kary" (s. 11-12 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Takie stanowisko jest nietrafne, bowiem ustawodawca w art. 24 ust. 3 s.m.d.t. wprost przewidział możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w przypadkach uzasadnionych interesem publicznym, a to oznacza, że przewidział sytuacje, w których odstąpienie od dochodzenia należności będzie zbieżne z tym interesem. Trudno za takie wyjaśnienie uznać zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że skoro ustawodawca nie dopuścił wartościowania przyczyn uchybień mających na celu odstąpienie od nałożenia kary, to brak takich regulacji nie powinien być zastępowany stosowaniem zasady proporcjonalności, proporcjonalność stosowania jednoznacznie określonej kary nie jest postulatem stosowania prawa. Co najwyżej może być odnoszona do procesu legislacyjnego (s.15 uzasadnienia decyzji).
Reasumując, w rozpatrywanej sprawie organy, bez wymaganego uzasadnienia przyjęły, że skoro zaistniało naruszenie, to sankcja powinna zostać nałożona. Organy oceny przesłanki "interesu publicznego" dokonały w sposób ogólnikowy, bez powiązania wynikającej z niej wytycznych przemawiających za odstąpieniem. Pomimo szeroko opisywanego znaczenia tej przesłanki, to jednak w decyzji brak jest zindywidualizowanej oceny, dlaczego tak wysoce niezbędne dla odniesienia skutku prewencyjnego przewidzianego ustawą o SENT, jest nałożenie na skarżącego kary, a nie odstąpienie od niej w ustalonych okolicznościach sprawy. Błędnie przy tym organ stwierdza, że nałożenie kary jest obligatoryjne, co oznacza, że organy decyzyjne nie mogą uznaniowo oceniać okoliczności każdego przypadku naruszenia przepisów, wśród których zdarzać się mogą przypadki naruszeń ustawy niezamierzone, będące skutkiem błędu, czy omyłki. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego prezentuje postawę w istocie profiskalną, od której formalnie abstrahuje. Postawa ta nie jest ani przewidziana ani też chroniona regulacjami ustawy o SENT (vide wyrok NSA z dnia 6 maja 2025 r., sygn. akt II GSK 2412/21).
W toku ponownego rozpoznania sprawy organ dokonując analizy przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej oceni jeszcze raz charakter i wagę naruszenia, okoliczności, w jakich nastąpiło naruszenie, przyczyny powstałego naruszenia, w szczególności zaś weźmie pod uwagę takie elementy, jak: proporcjonalność danej kary; czy stwierdzone uchybienia stwarzają realne zagrożenia interesów Skarbu Państwa; czy są dokonywane w ramach oszustwa, czy też innych przestępstw; będzie pamiętał by nie doprowadzić do naruszenia w procesie stosowania prawa zasady proporcjonalności. Organ będzie miał też na uwadze wskazana w ustawie SENT przesłanka umożliwiająca odstąpienie od wymierzenia kary w postaci interesu publicznego ma być rozumiana szerzej niż tylko jako przestrzeganie prawa poprzez realizację nałożonych obowiązków.
Zarzuty skargi zbieżne z prezentowanym stanowiskiem Sąd uznał za zasadne.
W konsekwencji stwierdzić należy, że wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył art. 187 § 1, art. 191, art. 210 § 4 O.p. oraz art. 24 ust. 3 ustawy SENT. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni stanowisko i zalecenia Sądu zawarte w niniejszym wyroku.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach sądowych postanowiono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Na koszty te złożył się uiszczony wpis od skargi (400 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (1.800 zł) oraz uiszczona opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).