III SA/Kr 299/25

III SA/Kr 299/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-10-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Marta Kisielowska /sprawozdawca/
Michał Niedźwiedź /przewodniczący/
Urszula Zięba
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 1214
Art. 64
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Niedźwiedź Sędziowie WSA Urszula Zięba Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) Protokolant starszy referent Dominika Duda-Malik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2025 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 listopada 2024 r., nr SKO.PS/4110/550/2024 w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego M. S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 29 listopada 2024 r., znak SKO.PS/4110/550/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa orzekającej o ustaleniu M. S. (dalej: "skarżący") opłaty za pobyt babki K. Z. w Domu Pomocy Społecznej [...] oraz odmawiającej zwolnienia z ponoszenia opłaty.
Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 775, dalej: "k.p.a.") oraz art. 61 ust. 2e oraz art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1283 ze zm., dalej: "u.p.s.").
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z 20 grudnia 2021 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Krakowie zwrócił się do skarżącego (na adres: ul. K. [...], K.) o ustalenie terminu dostarczenia dokumentacji wymaganej dla ustalenia sytuacji rodzinnej, osobistej i dochodowej skarżącego pod kątem możliwości świadczenia pomocy na rzecz babki. Przesyłka nie została podjęta przez skarżącego. 9 sierpnia 2022 r. wysłano na ten sam adres kolejne pismo tożsamej treści. Nie zostało ono podjęte przez skarżącego.
Pismem z 15 września 2023 r. (doręczonym skarżącemu) Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej poinformował skarżącego, że miesięczny koszt utrzymania jego babki K. Z. w Domu Pomocy Społecznej w K. przy ul. H. [...] nie jest w całości pokrywany przez mieszkańca. Przytoczono treść art. 61 u.p.s. Z ustaleń OPS wynika, że osobami zobowiązanymi do ponoszenia kosztów pobytu K. Z. w domu pomocy społecznej są: E. S., R. Z., M. S., M. S. i K. Z.1. Z dokumentacji wynika, że ze skarżącym nie został przeprowadzony wywiad środowiskowy. Wywiad środowiskowy jest przeprowadzany w celu ustalenia sytuacji rodzinnej, osobistej i dochodowej zobowiązanego. Poinformowano skarżącego, że zgodnie z art. 61 ust. 2e u.p.s. w przypadku odmowy przez osoby zobowiązane zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, wysokość opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ustala organ w drodze decyzji w wysokości różnicy pomiędzy średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby zobowiązane. Wezwano skarżącego do zgłoszenia się do pracownika socjalnego celem ustalenia terminu wywiadu środowiskowego.
Pismem z 21 listopada 2023 r. skarżący wskazał, że z uwagi na trudną relację z babką nie poczuwa się do współudziału w ponoszeniu kosztów pobytu babki w domu pomocy społecznej.
Pismem z 27 stycznia 2024 r. skarżący wniósł o zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt babki w domu pomocy społecznej na podstawie art. 64 pkt 7 u.p.s.
Pismem z 26 lutego 2024 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Krakowie poinformował skarżącego, że w postępowaniu o zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej konieczne jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest obowiązkowe, a samo wskazanie okoliczności uzasadniających zwolnienie z obowiązku jest niewystarczające i nie zwalnia z obowiązku uiszczenia opłaty. W związku z wnioskiem skarżącego organ wezwał skarżącego o zgłoszenie się do Ośrodka Pomocy Społecznej celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.
Pismem z 11 grudnia 2023 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Krakowie wskazał, że obowiązek ponoszenia kosztów pobytu w domu pomocy społecznej obciąża osobę zobowiązaną z mocy prawa i nie jest zależny od woli tej osoby do uczestniczenia w ich ponoszeniu. Organ zaznaczył, że zgodnie z treścią art. 64 u.p.s. osobę można zwolnić z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. W związku z tym organ może orzekać w tym przedmiocie dopiero po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego oraz ustaleniu, że osoba zobowiązana kwalifikuje się do ponoszenia odpłatności. Okoliczności dotyczące relacji skarżącego z babką będą brane pod uwagę w postępowaniu, ale po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Organ poinformował skarżącego, że zgodnie z art. 61 ust. 2e u.p.s. w przypadku odmowy przez osoby zobowiązane zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, wysokość opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ustala organ w drodze decyzji w wysokości pomiędzy średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby zobowiązane. Wezwano skarżącego do zgłoszenia się do pracownika socjalnego celem ustalenia terminu wywiadu środowiskowego.
Pismem z 18 czerwca 2024 r. zawiadomiono skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt K. Z. w domu pomocy społecznej.
Decyzją z 18 września 2024 r. Prezydent Miasta Krakowa orzekł o ustaleniu dla skarżącego opłaty za pobyt K. Z. w domu pomocy społecznej w następujący sposób: od 16.08.2021 r. do 31.12.221 r. w wysokości 991,61 zł miesięcznie; od 1.04.2022 r. do 30.06.2022 r. w wysokości 1051,61 zł; od 1.07.2022 r. do 31.03.2023 r. w wysokości 991,74 zł; od 1.04.2023 r. do 30.06.2023 r. w wysokości 1091,74 zł; od 1.07.2023 r. do 31.03.2024 r. w wysokości 1037,88 zł; od 1.04.2024 r. w wysokości 799,59 zł (punkt 1). Ustalił, że opłaty za okres od 16 sierpnia 2021 r. do 31 sierpnia 2024 r. w łącznej wysokości 36164,65 zł należy wnieść do 31 października 2024 r., natomiast począwszy od dnia 31 października 2024 r. w terminie do 10 dnia każdego następnego miesiąca na rachunek bankowy Gminy Miejskiej Kraków (punkt 2). Odmówił zwolnienia skarżącego z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt K. Z. w domu pomocy społecznej począwszy od dnia 16 sierpnia 2021 r. (punkt 3).
W uzasadnieniu organ wskazał, że mieszkaniec domu nie jest w stanie ponieść całości kosztów utrzymania. W rezultacie, organ podjął działania wobec wszystkich zstępnych zobowiązanych do ponoszenia kosztów pobytu K. Z. w domu pomocy społecznej. Organ wskazał, że skarżący mimo wiedzy na temat toczącego się postępowania i podejmowanych czynnościach oraz zasadach odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, nie podjął współpracy z organem prowadzącym postępowanie, nie ujawnił też miejsca zamieszkania. Prezydent Miasta Krakowa wskazał, że wywiad środowiskowy jest obligatoryjnym dowodem, który należy przeprowadzić w postępowaniu o ustalenie opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. W sprawie bezsporne jest, że skarżący odmówił przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a zatem określono opłatę za pobyt babki zgodnie z art. 61 ust. 2e u.p.s. Odmowa przeprowadzenia przez skarżącego wywiadu uniemożliwiła również przeprowadzenie postępowania w sprawie zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłaty.
W odwołaniu skarżący zakwestionował wysokość opłat, konieczność ustalania sytuacji majątkowej skarżącego i brak rzetelnej informacji o kosztach utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej, nieuwzględnienie materiału dowodowego, świadczącego o niewywiązywaniu się przez K. Z. z obowiązków bycia babcią, naruszenie przepisów k.p.a. oraz niesprawiedliwy sposób ustalenia kosztów pobytu w domu pomocy społecznej.
W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zwolnienie skarżącego z obowiązków ponoszenia opłat za pobyt K. Z. w domu pomocy społecznej.
Decyzją z 29 listopada 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa. W uzasadnieniu organ wskazał, że babcia skarżącego przebywa w domu pomocy społecznej H. od 16 sierpnia 2021 r. Mieszkaniec domu pomocy społecznej nie pokrywa całości kosztów pobytu w placówce. Osobami zobowiązanymi po ponoszenia kosztów pobytu w domu pomocy społecznej K. Z. są córka E. S., syn R. Z., wnuki: skarżący, M. S. oraz K. Z. 1. Skarżący uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, nie ujawnił miejsca zamieszkania. Organ I instancji podejmował działania zmierzające do ustalenia miejsca zamieszkania skarżącego, jednak bezskutecznie. Skarżący nie podjął współpracy z organem prowadzącym postępowanie w zakresie możliwości finansowych. Tymczasem, wywiad środowiskowy ma charakter obligatoryjny i jest sporządzany we współpracy z osobą zainteresowaną. Uzyskane w toku wywiadu informacje pozwalają na ocenę, czy osoba podlega zakwalifikowaniu do wnoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Organ podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem, jeżeli osoba odmawia ujawnienia swoich dochodów, organ ma prawo zakładać, że jest ona w stanie ponosić opłatę w pełnym wymiarze. Kolegium podniosło, że niezbędnym elementem postępowania w sprawie zwolnienia z odpłatności za pobyt babki w domu pomocy społecznej jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Skarżący odmówił jego przeprowadzenia, a zatem brak było podstaw do zwolnienia go z obowiązku ponoszenia opłaty.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił naruszenie:
- art 7 w zw. z art 77 § 1 w zw. z 107 § 3 k.p.a. przez brak podjęcia przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, brak podjęcia przez organ czynności zmierzających do ustalenia faktycznego miejsca zamieszkania skarżącego, zaniechanie zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, a także brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i oparcie decyzji na zebranym wybiórczo materiale dowodowym, bez uwzględnienia okoliczności uzasadniających zwolnienie z odpłatności za pobyt babki skarżącego w domu pomocy społecznej;
- art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania strony do organów administracji publicznej polegające w szczególności na prowadzeniu postępowania dowodowego w sposób wyjątkowo ograniczony, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy;
- art 80 k.p.a. i art 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów skutkującej ustaleniem, że w sprawie nie zachodzą okoliczności szczególne przemawiające za całkowitym zwolnieniem odwołującego się z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt jego babki w domu pomocy społecznej;
- art 75 k.p.a. w zw. z art 64 pkt 7 u.p.s. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania skarżącego oraz K. Z.1 na okoliczność utrzymywania przez K. Z. więzi rodzinnych ze skarżącym, zarówno w okresie jego dzieciństwa, jak i w okresie późniejszym;
- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że skarżący odmówił przeprowadzenia wywiadu rodzinnego, podczas gdy skarżący nigdy nie został powiadomiony o terminie przeprowadzenia wywiadu rodzinnego, jak również nie miała miejsca sytuacja, w której skarżący odmówił/ nie wyraził zgody na przeprowadzenia wywiadu rodzinnego;
- niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, mających wpływ na rozstrzygnięcie w trybie art 64 u.p.s., w szczególności zarzut braku rozważenia sytuacji rodzinnej skarżącego w aspekcie relacji między babką a skarżącym, zaś w ocenie skarżącego stosunki rodzinne mogą wpływać na ocenę zasadności obciążenia zstępnego obowiązkiem ponoszenia kosztów pobytu wstępnych w domu społecznej;
- art 103 ust 2, art 61 ust 1 pkt 2, art 61 ust 2 pkt 2 w zw. z art. 61 ust 2e i ust 2f u.p.s. poprzez brak wyjaśnienia aktualnej sytuacji majątkowej babki skarżącego oraz jej córki i wnuków co do możliwości partycypowania w kosztach pobytu K. Z. w domu pomocy społecznej;
- naruszenie art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niezasadne zastosowanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.
W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Zgodnie z ust. 2 opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.
Zgodnie z art. 61 ust. 2e u.p.s. w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2. W przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2 (ust. 2e). Wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia (ust. 2f).
Zgodnie z art. 107 ust. 1 u.p.s. rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej oraz u osób, o których mowa w art. 103. Zgodnie z art. 107 ust. 4 u.p.s. w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się, mimo braku zmiany danych, nie rzadziej niż co 6 miesięcy, a w przypadku osób przebywających w domach pomocy społecznej oraz w ośrodkach wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi - nie rzadziej niż co 12 miesięcy. Jak stanowi ust. 4a niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.
Na wstępie należy zaznaczyć, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym za dopuszczalne uznaje się prowadzenie postępowania i wydanie jednej decyzji administracyjnej w przedmiocie rozstrzygnięcia o wysokości opłaty oraz o zwolnieniu z jej ponoszenia.
Należy jednak podkreślić, że możliwość orzekania w jednym postępowaniu w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, jak i o zwolnieniu osoby zobowiązanej do jej ponoszenia, budzi pewne rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lipca 2025 r. (sygn. akt I OSK 1685/23) wskazał, że kwestia ustalenia wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oraz zagadnienie zwolnienia osoby zobowiązanej z obowiązku jej ponoszenia zostały uregulowane przez ustawodawcę w dwóch odrębnych przepisach, a przesłanki orzekania w tych dwóch przedmiotach są odrębne. Pierwsze rozstrzygnięcie ma charakter związany, natomiast rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłat jest objęte uznaniem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że zwolnienie może nastąpić dopiero w sytuacji, gdy istnieje obowiązek ponoszenia opłaty. W powołanym orzeczeniu NSA wypowiedział się przeciwko możliwości prowadzenia jednego postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty oraz zwolnienia z obowiązku jej ponoszenia.
W ocenie Sądu, skoro organ decyduje się na objęcie jednym postępowaniem ustalenie wysokości opłaty za pobyt K. Z. w domu pomocy społecznej, do której ponoszenia zobowiązany jest skarżący oraz postępowania w przedmiocie zwolnienia skarżącego z obowiązku jej ponoszenia z uwagi na okoliczności, o których mowa w art. 64 pkt 7 u.p.s., konieczne było takie prowadzenie postępowania, aby sytuacja skarżącego nie ulegała pogorszeniu, w stosunku do sytuacji, w której skarżący by się znalazł, gdyby prowadzono odrębne postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty i zwolnienia skarżącego z obowiązku jej ponoszenia zakończone wydaniem dwóch decyzji administracyjnych. W ocenie Sądu skarżący nie został w toku postępowania poinformowany przez organ o przedmiocie i przesłankach tych dwóch rozstrzygnięć, wbrew treści art. 9 k.p.a. Formułowane pouczenia powinny uwzględniać okoliczność, że w postępowaniu rozstrzygnięcia wydawane są na podstawie odrębnych norm prawnych, odrębnych przesłanek, a ponadto postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej prowadzone jest przez organ z urzędu, a postępowanie w przedmiocie zwolnienia z obowiązku prowadzone jest na wniosek zobowiązanego. Tymczasem, analiza treści pism skarżącego, daje podstawy do przyjęcia, że nie miał on świadomości złożonego charakteru postępowania.
W toku postępowania organy zastosowały zbiorcze pouczenia, z których nie wynika, że wysokość opłaty nakładanej na osobę zobowiązaną zależna jest od decyzji zobowiązanego w przedmiocie zawarcia umowy, a w dalszej kolejności od przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Nie wynika z nich również, że postępowanie w przedmiocie zwolnienia z opłaty wymaga ustalenia sytuacji rodzinnej, osobistej i dochodowej zobowiązanego w drodze wywiadu środowiskowego – niezależnie od okoliczności, które mają stanowić podstawę zwolnienia.
Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z 18 kwietnia 2024 r., I OSK 1539/22), w którym wskazano: "Obowiązkiem organu administracji publicznej jest obowiązek czuwania "nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". Pod względem przedmiotowym, ustanowiony w drugiej normie prawnej obowiązek jest węższy, dotyczy bowiem jedynie informacji prawnej i to udzielanej dla ochrony przed poniesieniem szkody przez stronę lub innych uczestników postępowania. Wprawdzie obowiązek pod względem przedmiotowym ograniczony jest do informacji prawnej, ale jego realizacja, jak stanowi to expressis verbis art. 9 k.p.a., nie może ograniczyć się wyłącznie do informacji o przepisie prawa, ale obejmuje udzielenie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organ nie może ograniczyć się li tylko do udzielenia informacji prawnej, lecz również musi podać niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, by uniknąć szkody. W pewnym zakresie organ jest więc powołany do roli doradcy i obrońcy uczestników postępowania".
Podnieść należy, że z treści art. 61 ust. 2 oraz 2e u.p.s. wynika, że wysokość opłat jest zależna w pierwszej kolejności o tego, czy osoba zobowiązana zgodzi się na zawarcie umowy, a następnie – w braku zgody na zawarcie umowy- czy zgodzi się na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W rezultacie, w postępowaniu o ustalenie wysokości opłaty należy w pierwszej kolejności uwzględnić etap zawarcia umowy, organ powinny pouczyć skarżącego o możliwości zawarcia umowy oraz skutkach odmowy jej zawarcia (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2025 r., I OSK 241/24).
Należy zaznaczyć, że organ w pierwszym etapie ustalania wysokości opłaty prowadzi postępowanie zmierzające do zawarcia z osobami zobowiązanymi umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., jak i do przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, który między innymi stanowi podstawę do określenia wysokości opłaty osobie zobowiązanej (por. wyrok WSA w Gliwicach z 4 września 2025r., I SA/Gl 469/25).
Dopiero po ustaleniu, że osoba zobowiązana odmawia zawarcia umowy, organ ustala w drodze decyzji administracyjnej wysokość opłaty, której wysokość jest uzależniona od tego, czy osoba zobowiązana wyraziła, czy też nie wyraziła, zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. W sytuacji, w której osoba zobowiązana odmawia zawarcia umowy, ale wyraża zgodę na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 61 ust. 2d u.p.s.) organ ustalając wysokość opłaty winien uwzględnić nie tylko kryterium dochodowe, określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., lecz także możliwości osoby zobowiązanej. Gdy zaś osoba zobowiązana odmawia i zawarcia umowy i przeprowadzenia wywiadu (art. 61 ust. 2e u.p.s.) to przy ustaleniu wysokości opłaty znajdzie zastosowanie tylko kryterium dochodowe. Z kolei w sytuacji, gdy osoba zobowiązana decyduje się na zawarcie umowy z gminą, nie zachodzi konieczność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.
W orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że brak zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego może przejawiać się nie tylko w jednoznacznym formułowaniu odmowy udziału w jego przeprowadzeniu, ale także w unikaniu ustalenia terminu jego przeprowadzenia, czy też uniemożliwiania pracownikowi socjalnemu bezpiecznego kontaktu ze stroną w jej miejscu zamieszkania (por. wyrok WSA w Łodzi z 20 sierpnia 2024 r., II SA/Łd 388/24). W toku postępowania organy poinformowały skarżącego o potrzebie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednakże wezwania do jego przeprowadzenia zostały wysłane na nieprawidłowy adres i nie zostały doręczone skarżącemu, a zatem za przedwczesne należy uznać ustalenia organów, że skarżący odmówił przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.
Pierwszym zatem etapem postępowania powinno być zaproponowanie skarżącemu umowy w przedmiocie kosztów pobytu babki w domu pomocy społecznej, a przede wszystkim poinformowanie skarżącego o skutkach odmowy jej zawarcia. W dalszej kolejności organ powinien pouczyć skarżącego o skutkach braku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego dla ustalenia wysokości opłaty. Organ powinien wezwać skarżącego do wskazania adresu, pod którym możliwe jest przeprowadzenie wywiadu, określić datę jego przeprowadzenia i wezwać do jego przeprowadzenia. Organy zarzuciły skarżącemu, że nie podał swojego adresu zamieszkania, a równocześnie w aktach sprawy brak jest dowodu wezwania skarżącego o jego podanie.
Dopiero po podjęciu działań – zgodnie z art. 7 k.p.a. oraz 9 k.p.a. – w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty, do której ponoszenia zobowiązany jest skarżący, możliwe byłoby prowadzenie postępowania w przedmiocie okoliczności uzasadniających zwolnienie skarżącego z obowiązku jej ponoszenia. Również w tym zakresie organ powinien - zgodnie z art. 9 k.p.a. - pouczyć skarżącego, że warunkiem zwolnienia z tego obowiązku jest wyrażenie przez skarżącego zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, ponieważ jego przeprowadzenie jest obligatoryjnym elementem postępowania, niezależnie od okoliczności uzasadniających zwolnienie z obowiązku. Co więcej, zgodnie z treścią art. 79a § 1 k.p.a., organ powinien pouczyć skarżącego o okolicznościach, które na dzień wydania decyzji nie zostały wykazane – postępowanie w przedmiocie zwolnienia jest bowiem postępowaniem prowadzonym na wniosek skarżącego.
Zgodnie z treścią art. 79a § 1 k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Skarżący na etapie postępowania przed organem I, ani II instancji nie został zawiadomiony o przesłankach zależnych od strony, które w toku postępowania nie zostały wykazane.
W orzecznictwie wskazuje się, że przepis art. 79a k.p.a. stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok NSA z 17 lutego 2023 r., I GSK 1344/22).
W ocenie Sądu w toku postępowania organy naruszyły obowiązki wynikające z art. 9 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2024 r., sygn. akt I GSK 246/23), zgodnie z którym przepis art. 9 k.p.a., statuujący zasadę udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej, nakłada na organ administracji publicznej obowiązek informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Obowiązek ten obciąża organ z urzędu, a jego bierność stanowi naruszenie prawa, bez względu na to w jakiej fazie postępowania miało miejsce. Gdyby niespełnienie tego obowiązku mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co dotyczy zwłaszcza stron działających bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, wówczas stanowi to wystarczającą podstawę do uchylenia aktu podjętego w takich warunkach.
Ponownie prowadząc postępowanie Prezydent Miasta Krakowa pouczy skarżącego o przesłankach ustalenia wysokości opłaty za pobyt K. Z. w domu pomocy społecznej, w tym w szczególności o możliwości zawarcia umowy z organem, o skutkach odmowy jej zawarcia, o skutkach przeprowadzenia wywiadu środowiskowego dla wysokości opłaty, a także o konieczności przeprowadzenia wywiadu w postępowaniu o zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt babki w domu pomocy społecznej oraz okolicznościach istotnych z punktu widzenia art. 64 u.p.s., wezwie skarżącego do wskazania adresu oraz przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964).
Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia.