III SA/Kr 299/23

III SA/Kr 299/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-05-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /sprawozdawca/
Jakub Makuch /przewodniczący/
Magdalena Gawlikowska
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
Art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 615
Art. 16a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie: WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) ASR WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 14 grudnia 2022 r. znak: SKO.NP/4115/389/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 14 grudnia 2022 r. nr SKO.NP/4115/389/2022 działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000) oraz art. 3 pkt 1, art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej jako: "u.ś.r.") po rozpatrzeniu odwołania skarżącej A. O., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia 11 października 2022 roku, znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, wnioskowanego na matkę Z. O.
Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 12 sierpnia 2022 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką sprawowaną nad matką, legitymującą się orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. z dnia 24.11.2021r. nr [...] zaliczającym ww. do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe ze stwierdzeniem, że niepełnosprawność istnieje od 50 roku życia, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od marca 2018r.
Po rozpoznaniu przedmiotowego wniosku, Prezydenta Miasta Tarnowa, decyzją z dnia 11 października 2022 roku, znak [...] odmówił przyznania wnioskowanego zasiłku. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, e po dokonaniu weryfikacji wniosku ustalono, że łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę wynosi 330,42 zł przez co uznano, że spełnione zostało kryterium dochodowe uprawniające do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jednakże w ocenie organu I instancji nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem przez skarżącą a sprawowaną opieką nad matką. Organ I instancji stwierdził, że skarżąca może sprawować opiekę i równocześnie podejmować zatrudnienie chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy lub na podstawie umowy zlecenia, o dzieło czy pracę zdalną. Kolejno organ I instancji wskazał, że sprawowana opieka przez skarżącą nie wymusza na niej niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką bowiem zakres wykonywanych czynności ma charakter codzienny i polega na pomocy matce w czynnościach higienicznych, podaniu leków, posiłków, które sama matka spożywa, mierzeniu ciśnienia, realizacji recept, organizacji wizyt lekarskich, robieniu zakupów, sprzątaniu, załatwianiu spraw urzędowych, pomocy przy przejściu po mieszkaniu lub wyjściu na zewnątrz na spacer. Organ I instancji zwróci również uwagę, że matka skarżącej ma jeszcze inne dzieci na których ciąży obowiązek alimentacyjny.
W związku z powyższym w ocenie organu I instancji skarżąca nie spełnia warunków do przyznania wnioskowanego zasiłku.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca, podnosząc, że spełnia warunki konieczne do otrzymania świadczenia opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Argumentując powyższe stwierdziła, że rezygnacja z zatrudnienia podyktowana była tym, że nie jest wstanie połączyć obowiązków opiekuńczych z zawodowymi. Przedkładając kartę informacyjną z leczenia szpitalnego wydaną przez Szpital Wojewódzki [...] w T. w dniu 3.08.2022r., skarżąca podniosła, iż matka ma zaburzenia orientacji otoczenia, nie jest zorientowana w czasie i przestrzeni, nie pamięta ostatnich wydarzeń. Nadto dodała, że w ostatnim okresie dwukrotnie wyszła z domu w niewiadomym celu, będąc w stanie nieświadomości podejmowanych czynności. Okoliczności te wskazują, iż matka wbrew opinii organu, nie może zostać w domu bez pomocy sama. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o zmianę przedmiotowej decyzji w całości i przyznanie jej prawa do świadczenia opiekuńczego.
W wyniku rozpoznania odwołania, SKO w Tarnowie wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 14 grudnia 2022 r.
Na wstępie organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie.
W motywach rozstrzygnięcia, Kolegium podkreśliło, że łączny dochód rodziny Wnioskodawczyni oraz rodziny osoby wymagającej opieki nie przekracza kwoty ustawowego kryterium dochodowego wynosząc 330,42 zł.
SKO wskazało, że skarżąca będąc w wieku aktywności zawodowej podjęła się opieki nad niepełnosprawną matką, nie podejmując zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego ani też zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.
Jak wynika z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 15 września 2022 r., skarżąca jest osobą w wieku produkcyjnym, nie pobiera renty, nie pracuje dorywczo, nie pracuje zawodowo. Do 31.04.2022r. skarżąca przez 8 lat pracowała w sklepie na stanowisku kasjer - sprzedawca. Od dnia 1 maja 2022r. przebywała na trzymiesięcznym urlopie płatnym z wypowiedzeniem umowy do dnia 31 lipca 2022r. W okresie zatrudnienia u ww. pracodawcy miała problemy z kręgosłupem. Ponadto skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe ze swoim mężem. Opiekuje się matką wraz z jej synem, w godzinach od 9 do 15 lub dłużej, jeżeli jest planowana wizyta lekarska. Z kolei matka skarżącej pozostaje pod opieką endokrynologa i okulisty. Kilkanaście lat temu przeszła operację tarczycy, aktualnie ma problemy ze słuchem. Jest osobą częściowo leżącą i siedzącą, częściowo niesamodzielną, w miarę możliwości jest w stanie sama przejść do toalety trzymając się ściany lub mebli lub przy pomocy osoby drugiej. Skarżąca chciałaby, aby matka przeprowadziła się do jej mieszkania, jednakże mieszkanie jej nie jest przystosowane dla osób z niepełnosprawnością, co wiązałoby się z remontem, na który nie ma stosownych środków finansowych. Matka skarżącej wymaga pomocy przy czynnościach dnia codziennego, do których zalicza się; czynności higieniczne, kiedy matka ma słabszy dzień zakłada jej pieluchy i zmienia kiedy zostawia matkę popołudniu i wraca do siebie do domu, ubiera, mierzy ciśnienie, podaje leki do południa a wieczorem syn, który zamieszkuje z matką, przygotowuje posiłki, które matka samodzielnie spożywa, robi jej zakupy, towarzyszy w wizytach lekarskich, które odbywają się w przychodniach, opłaca rachunki, sprząta mieszkania, pierze. Wskazano również, że syn, nie zajmuje się matką, spożywa często alkohol.
Nadto z treści wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 4 października 2022r. z matką skarżącej wynika, że prowadzi ona wspólne gospodarstwo domowe, w mieszkaniu komunalnym z synem, który jak podaje nie pomaga jej w codziennym funkcjonowaniu. Nadto dodała, że opiekę sprawuje jej córka - skarżąca, która przebywa u niej codziennie w godzinach od 8 - 14.15 (w razie potrzeby dłużej). W trakcie wywiadu wymieniła czynności opiekuńcze, które odpowiadają podanym przez skarżącą, wskazała również, że córka wychodzi z nią na zewnątrz, na spacer lub zabiera ją do siebie w odwiedziny.
W tych okolicznościach, zdaniem Kolegium, skarżąca nie spełnia warunku sprawowania stałej opieki a w konsekwencji przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku ze sprawowaniem opieki. Deklarowane przez skarżącą czynności związane z opieką nad matką, to w przeważającej mierze zwykłe czynności dnia codziennego, które zresztą wykonuje przez część dnia w godzinach od 8.00 -15.00. W ramach obowiązku alimentacyjnego zobowiązany jest również syn niepełnosprawnej, który ma jednak swój udział w czynnościach opiekuńczych wobec matki w bardzo ograniczonym zakresie.
Organ odwoławczy odkreślił również, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, aby matka skarżącej była osobą leżącą. W treści wywiadu środowiskowego z dnia 15 września 2022r. wskazano, że niepełnosprawna matka skarżącej porusza się przy pomocy osoby drugiej lub samodzielnie opierając się o ściany lub meble. Pomoc w czynnościach higienicznych, przygotowywanie i podawanie posiłków, podawanie leków, mierzenie ciśnienia, wykonywanie czynności, porządkowych, w tym pranie czy sprzątanie albo robienie zakupów, załatwianie spraw urzędowych, umawianie wizyt lekarskich nie stanowią czynności o charakterze nadzwyczajnym i nie świadczą o konieczności sprawowania stałej lub długotrwałej opieki innej osoby. Stanowią zaś codzienną rutynę osób, które również pracują zawodowo. Tym samym z uwagi na to, że niepełnosprawna jest częściowo samodzielna, skarżąc sprawuje opiekę nad matką w godzinach od 8.00 do 15.00 a czynności opiekuńcze mają charakter codzienny. Nadto skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką, lecz z uwagi na rozwiązanie umowy o pracę przez pracodawcę.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
l. naruszenie przepisów prawa międzynarodowego i gwarancji konstytucyjnych:
a) naruszenie Karty Praw Osób Niepełnosprawnych pdf 103 kb. z dnia 1 sierpnia 1997r., z której to treści bezpośrednio wynika obowiązek wsparcia osób niepełnosprawnych na obszarze socjalnym, niniejsza decyzja stoi w kontrapozycji do owej gwarancji, gdyż jako osoba wykazująca wolę sprawowania opieki nad matką odmawia mi się należnego świadczenia, które stanowiłoby pokrycie kosztów codziennej egzystencji mojej i matki, bowiem z uwagi na zakres sprawowanej opieki nie mogę podjąć pracy zarobkowej,
b) naruszenie Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych (Dz. U. z dnia 25 października 2012 r., poz. 1169), już samej preambuły oraz art. 28, z którego wynikają obowiązki udzielenia pomocy społecznej osobie niepełnosprawnej, a których organy prowadzące postępowanie nie dopełniły uniemożliwiając osobie niepełnosprawnej całodobowej pomocy opiekuna, którego bezapelacyjnie wymaga,
c) naruszenie art. 67 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez wydanie decyzji sprzecznej z dyspozycją normy, gwarantującej osobie niepełnosprawnej zapewnienia przez odpowiednie organy zabezpieczenia społecznego, w sytuacji w której koszty leczenia matki i mojej egzystencji znacznie przeważają nasze miesięczne przychody i zarówno niepełnosprawna jak i ja jako jej opiekun zostałyśmy pozbawione środków na zaspokojenie minimalnych potrzeb życiowych,
d) naruszenie art. 69 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez wydanie decyzji godzącej w podstawową gwarancję ochrony i pomocy niepełnosprawnym przez organy państwowe, w sytuacji, w której wydaną decyzją wymusza się na opiekunie osoby niepełnosprawnej podjęcie pracy zarobkowej tym samym naruszając dobro i bezpieczeństwo niepełnosprawnej, która miałaby pozostawać bez nadzoru i należytej opieki,
2. naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy:
a) art. 16 a u.ś.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na:
- pominięciu prawnie uzasadnionych celów wskazanej ustawy;
- przyjęciu, że pozostawanie przez skarżącą bez zatrudnienia nie ma związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, co za tym idzie nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia z uwagi na okoliczność, iż inni członkowie rodziny mogą uczestniczyć w sprawowaniu opieki, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej konstatacji, iż w sytuacji Strony nie zaktualizował się wynikający z przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 682 ze zm.) - dalej k.r.o. obowiązek alimentacyjny względem matki, co z kolei przesądziło o braku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;
- nieuprawnionym przyjęciu, że przepisy u.ś.r. pozwalają organowi na ustalanie możliwości i formy realizacji obowiązku alimentacyjnego przez osobę zobowiązaną, a przez to wkraczanie w kompetencje zastrzeżone dla sądu powszechnego,
3. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy:
a) art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez skarżącą i realnych możliwości sprawowania przez innych członów rodziny opieki nad niepełnosprawną matką w zakresie wymaganym stanem zdrowia niepełnosprawnej, a przez to nieuprawnione uznanie, że kryterium posiadania większej ilości krewnych skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem matki,
b) naruszenie art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności poprzez zaniechanie zbadania zakresu wsparcia, które potencjalnie mógł udzielać matce brat skarżącej, u którego zdiagnozowano ciężki nowotwór, co w konsekwencji uniemożliwia świadczenie przez niego jakiejkolwiek pomocy w opiece nad matką, implikując zobowiązanie pełnowymiarowego wsparcia na barki wnioskodawczym;
c) naruszenie art. 7a § 1 kpa, w którym to ustawodawca nakazuje wszelkie wątpliwości prawne w sprawach m.in. dot. odebrania lub ograniczenia stronie uprawnienia winno się rozstrzygać na korzyść obywatela, w przedmiotowej sprawie osoby niepełnosprawnej objętej rozszerzonym zakresem ochrony społecznej,
d) naruszenie z art. 81a § 1 k.p.a., wedle którego dyspozycji należy wszelkie wątpliwości faktyczne powstałe w toku postępowania administracyjnego dot. m. in. odebrania lub ograniczenia stronie uprawnienia rozstrzygać na korzyść strony,
e) art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak adekwatnego uzasadnienia decyzji przejawiający się w niewyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia.
W tych okolicznościach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, względnie o wydanie decyzji przyznającej wnioskowany zasiłek.
W uzasadnieniu skargi, skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 14 grudnia 2022 r. utrzymującej w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia 11 października 2022 roku w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, wnioskowanego na matkę Z. O., pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy także wskazać, że stosownie do art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.), zwanej dalej u.ś.r.
Specjalny zasiłek pielęgnacyjny został zaliczony do świadczeń rodzinnych. "Istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego jest wsparcie dla osób, które pozostają niezatrudnione (bez względu na to, czy prowadzi do tego rezygnacja, czy niepodejmowanie pracy zarobkowej) z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Natomiast celem przedmiotowego zasiłku jest częściowa rekompensata kosztów tej opieki w stosunku do tych, którzy wyręczając w tym zakresie państwo, tracą możliwość zarobkowania" (B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. P. Rączka, Warszawa 2021, art. 16(a)). Zasiłek ten zostało wprowadzone do katalogu świadczeń opiekuńczych ustawą z 7.12.2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw;
Materialnoprawna podstawa wydanych w sprawie decyzji znajduje się w art. 16a u.ś.r. Zgodnie z ust. 1 powołanego przepisu, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:
1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub
2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie zaś z ust. 2 art. 16a u.ś.r., przedmiotowy zasiłek przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2, tj. 764 zł.
Jak wynika z powyższego przepisu, w celu uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego należy zatem wykazać przesłanki podmiotowe, a więc że wnioskodawca - osoba ubiegająca się o to świadczenie - należy do kręgu osób w przepisie wskazanych, ale także przesłanki przedmiotowe, a więc fakt sprawowania stałej i osobistej opieki nad osobą bliską, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Fundamentalną pozostaje kwestia, czy taka opieka stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a tym samym, czy w istocie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z (niepodejmowaniem) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaną opieką. Innymi słowy, zaniechanie aktywności zawodowej opiekuna musi nastąpić w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Podkreślić należy, że przedmiotowy zasiłek nie jest przyznawane za sam tylko fakt opieki nad niepełnosprawnym, lecz za rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia przez opiekuna (lub jego rezygnację z zatrudnienia) - wynikający właśnie z konieczności sprawowania tej opieki (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20).
Wyżej wskazane przesłanki przedmiotowe, których realizacja umożliwia przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, są więc w istocie identyczne z tymi, które decydują o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, chociaż kwota świadczenia pielęgnacyjnego jest kilkakrotnie wyższa niż specjalnego zasiłku opiekuńczego. Co więcej, aby otrzymać specjalny zasiłek pielęgnacyjny należy wykazać się bardzo niskim dochodem przypadającym na osobę w rodzinie, co z kolei nie ogranicza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jedyną różnicą pomiędzy specjalnym zasiłkiem pielęgnacyjnym a świadczeniem pielęgnacyjnym była regulacja przewidziana w art. 17 1b u.ś.r., która ujmując to w najprostszy sposób przewiduje, że aby uzyskać świadczenie pielęgnacyjne niepełnosprawność osoby podopiecznej musiała powstać przed 25 rokiem życia. Jednak przepis ten został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U.2014.1443) uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.
Taka regulacja obu świadczeń opiekuńczych nie wydaje się do końca racjonalna, tym niemniej sądy administracyjne są zobligowane do stosowania aktów normatywnych w takim brzmieniu jakie nadał im ustawodawca. Należy również zwrócić uwagę, że w niedawno wydanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzono, że przepis art. 16a ust. 1 u.ś.r. również uzależnia prawo do zasiłku od spełnienia przesłanki w postaci związku przyczynowego pomiędzy nieaktywnością zawodową opiekuna a sprawowaną przez tę osobę opieką nad niepełnosprawnym. Jest to przesłanka tożsama z przesłanką wymienioną w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Skoro zatem organ I instancji wydał uprzednio decyzję przyznającą prawo do zasiłku określonego w art. 16a ust. 1 u.ś.r., oznaczało to, że tym samym uznał przesłankę związku przyczynowego za spełnioną. W tych warunkach, przyjęcie różnych ustaleń odnoszących się do tych samych elementów stanu faktycznego (choć w odrębnych postępowaniach, dotyczących różnych świadczeń), stanowi naruszenie art. 8 k.p.a., zwłaszcza wobec braku uzasadnienia takich różnic przez organy pomocowe (Wyrok NSA z 15.10.2021 r., I OSK 643/21, LEX nr 3309985). Stąd organy nie mogą dopuścić do łagodniejszej w praktyce interpretacji przesłanek przedmiotowych decydujących o przyznaniu specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego, gdyż wówczas wnioskodawca bez problemu – wręcz automatycznie – może uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Biorąc pod uwagę powyższe art. 16a ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2020 r., I OSK 1148/20 dot. świadczenia pielęgnacyjnego). Trafnie również wskazuje się, że zakres faktycznie sprawowanej opieki, wynikający z innych przyczyn niż potrzeby osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w zakresie opieki, może wskazywać na to, czy rezygnacja z zatrudnienia lub jego niepodjęcie pozostają z sobą w związku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 r., I OSK 691/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1544/19).
Przyczyną ostatecznej odmowy przyznania zasiłku przez organ II instancji było nie spełnienie przesłanki wynikającej z art. 16a ust. 1 u.ś.r., to jest brak związku przyczynowego pomiędzy zapewnieniem przez skarżącą opieki niepełnosprawnej matce a koniecznością rezygnacji przez nią z zatrudnienia. Ów brak związku przyczynowego wynika zdaniem organu z faktu po pierwsze, braku właściwej korelacji czasowej pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką, po drugie, z uwagi na zakres czynności opiekuńczych, które nie wymagają rezygnacji z zatrudnienia oraz z uwagi na posiadanie przez skarżącą rodzeństwa (brata Pawła), który jest w tym samym stopniu zobligowany do świadczenia alimentacyjnego względem Z. O.
W niniejszej sprawie skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, która legitymuje się orzeczeniem wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T., na podstawie którego zaliczona została do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Jako symbol przyczyny niepełnosprawności wskazano 05-R i 07-S. Z załączonego zaświadczenia lekarskiego przesłanego do sprawy sądowej wynika, że matka skarżącej cierpi na cukrzycę insulinoniezależną, jako rozpoznanie główne,, a jako rozpoznanie współistniejące cierpi na inne choroby tarczycy, kamica żółciowa, choroba zwyrodnieniowa stawu biodrowego, nadciśnienie samoistne, nadczynność tarczycy, niedoczynność tarczycy o innej etiologii, niewydolność serca, otępienie naczyniowe, serododatnie, reumatoidalne zapalenie stawów. Ponadto z karty informacyjnej przesłanej do Kolegium wraz z odwołaniem wynika, że "pacjentka lat 77 z rozpoznanym w sierpniu 2021 otępieniem, niewydolnością krążenia, utrwalonym migotaniem przedsionków, ze znacznym niedosłuchem, skierowana do SOR z powodu zaburzeń orientacji co do otoczenia, wyszła z domu w nieokreślonym celu. Drugi taki epizod od początku roku. Rodzina na zmianę sprawia nadzór nad chorą, nie obserwowali agresji, czy autoagresji ze strony pacjentki. W badaniu przytomna, znaczna głuchota. Nie w pełni zorientowana co do czasu ( podaje porę roku), nie pamięta daty, roku, dopytywana podaje, iż znajduje się w szpitalu. Nie pamięta okoliczności przywiezienia do szpitala. W nastroju i napędzie obojętnym, spontanicznie nie prezentuje zachowań wskazujących na obecność omamów wzrokowych, słuchowych, urojeń jawnie nie wypowiada. Bez myśli i zamiarów suicydalnych, homicydalnych". W karcie informacyjnej podkreślono, że brak jest wskazań do hospitalizacji w Oddziale Psychiatrii, ale jednocześnie stwierdzono, że konieczny jest nadzór i opieka ze strony rodziny oraz wskazane rozważenie opieki w DPS.
Z wywiadu środowiskowego wynika, że matka skarżącej jest częściowo niesamodzielna, w miarę możliwości jest w stanie przy pomocy osoby drugiej pójść do toalety lub przejść się po mieszkaniu. Nie jest w stanie samodzielnie wychodzić z mieszkania i funkcjonować. Pozostaje w leczeniu specjalistycznym (endokrynolog, okulista). Kilkanaście lat temu miała operację tarczycy, obecnie ma problemy ze słuchem oraz wzrokiem.
Skarżąca wskazała na następujące czynności opiekuńcze: czynności higieniczne, kiedy matka ma słabszy dzień zakłada jej pieluchy i zmienia kiedy zostawia matkę popołudniu i wraca do siebie do domu, ubiera, mierzy ciśnienie, podaje leki do południa a wieczorem syn, który zamieszkuje z matką, przygotowuje posiłki, które matka samodzielnie spożywa, robi jej zakupy, towarzyszy w wizytach lekarskich, które odbywają się w przychodniach, opłaca rachunki, sprząta mieszkania, pierze. W wywiadzie wskazano również, że syn, nie zajmuje się matką, spożywa często alkohol.
Matka skarżącej nie jest mężatką. Nie jest natomiast wyjaśnione ile faktycznie dzieci ma matka skarżącej. Z wywiadu wynika bowiem, że ma jeszcze syna P., który nota bene zmarł w trakcie trwania postepowania sądowego w niniejszej sprawie, to jest 22 kwietnia 2023r. Tym niemniej z oświadczenia matki skarżącej (k. 47c akt administracyjnych) wynika, że ma jeszcze inne dzieci (oprócz syna P.), które wprawdzie prowadzą swoje własne gospodarstwa domowe, ale może w razie potrzeby liczyć na ich pomoc.
Zgodnie z art. 16a ust. 1 u.ś.r. specjalny zasiłek pielęgnacyjny przysługuje w sytuacji jeżeli ściśle określona osoba uprawniona, nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Trafnie podkreśla się w orzecznictwie, że również specjalny zasiłek pielęgnacyjny nie jest kierowany do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do tych, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu (Wyrok NSA z 19.05.2021 r., I OSK 226/21, LEX nr 3177435.). Co więcej definicja sprawowania opieki, o której mowa w art. 16 a u.ś.r. powinna być rozumiana w ten sam sposób, co na gruncie art. 17 ust. 1 u.ś.r. a więc, aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 16a ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (Wyrok NSA z 23.10.2020 r., I OSK 1148/20, LEX nr 3088207.). W orzecznictwie wskazano również, że treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Natomiast do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się oświadczenie pielęgnacyjne znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do przyznania świadczenia i czy faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności (Wyrok NSA z 25.03.2021 r., I OSK 2648/20, LEX nr 3242803).
Należy również podkreślić, że Sąd rozpoznający niniejsza sprawę nie podziela poglądu organu, iż aby przyznać prawo do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego konieczna jest korelacja czasowa pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką nad osoba niepełnosprawną. Ocena bowiem niepodejmowania zatrudnienia powinna być dokonywana w czasie występowania z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego. Nie ma więc znaczenia wcześniejszy brak aktywności zawodowej skarżącej. Art. 16a ust. 1 u.ś.r. nie wprowadza żadnych ram czasowych, co do wykazania niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia wystąpi on o ten zasiłek. Nie ma zatem podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 maja 2021 r., III SA/Gd 190/21). Skarżąca w niniejszej sprawie jest osobą obiektywnie zdolną do pracy, stąd jej ewentualny brak aktywności zawodowej sam w sobie nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 maja 2021 r. III SA/Gd 145/21).
Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela przy tym poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z 18.05.2021 r. (I OSK 275/21, LEX nr 3279929), iż prawidłowo interpretowana hipoteza normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. obejmuje również konieczność poszukiwania związku - także czasowego - pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia), a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną. Gdyby bowiem zaakceptować powyższy pogląd przesłanka nie podejmowania zatrudniania wyrażona w art. 16a ust. 1 u.ś.r. byłaby pozbawiona desygnatów. Z kolei proces interpretacji nie można doprowadzić do tego, że część normy nie będzie miała żadnego znaczenia prawnego i będzie miała charakter pusty. Co więcej, wymaganie od osoby występującej z wnioskiem o przyznanie specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego wcześniejszego zatrudnienia i rezygnacji z niego właśnie celem sprawowania opieki, doprowadziłoby do sytuacji, że takie osoby podejmowałyby miesięczne zatrudnienie, tylko po to, aby zaraz wypowiedzieć umowę o pracę z uwagi na niemożność pogodzenia zatrudnienia z koniecznością sprawowania opieki. Stąd podkreśla się, że przepis art. 16a ust. 1 u.ś.r. nie wymaga, by skarżący zrezygnował z pracy zarobkowej, lecz wystarczy, by jej nie podejmuje z uwagi na opiekę nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z 12.10.2021 r., I OSK 493/21, LEX nr 3336366). Także Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się, iż również status osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku dla bezrobotnych, czy też bez, nie ma jakiegokolwiek wpływu na możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, natomiast przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ma wpływ na status danej osoby jako osoby bezrobotnej (wyrok NSA z 23.02.2022 r., I OSK 1144/21, LEX nr 3333856). Wprawdzie orzeczenia powyższe zostały wydane jako interpretacja art. 17 u.ś.r., ale z uwagi na wzmiankowaną wcześniej identyczność kryteriów przedmiotowych decydujących o przyznaniu specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego oraz świadczenia pielęgnacyjnego należy je stosować wprost celem interpretacji art. 16a u.ś.r. Należy również wskazać, że również doktryna interpretuje przesłankę niepodejmowania zatrudnienia w identyczny sposób. "Rezygnacja z zatrudnienia oraz niepodejmowanie zatrudnienia stanowią zatem dwie różne przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jednak mimo różnicy, która manifestuje się w postawie aktywnej (rezygnacja) lub pasywnej (niepodejmowanie) osoby ubiegającej się o świadczenie, prowadzą do tego samego rezultatu, jakim jest fakt niepozostawania w zatrudnieniu" (B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. P. Rączka, Warszawa 2021, art. 16(a)). W powołanym komentarzu wskazano również, iż "artykuł 16a ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 1.01.2015 r. uwzględniał tylko jedną z tych przesłanek, tj. rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Na gruncie tak skonstruowanej treści komentowanej regulacji ujawniły się wątpliwości interpretacyjne, co do uznania, czy norma zawarta w tym przepisie obejmuje również osoby, które zrezygnowały z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W orzecznictwie zarysowały się wówczas dwa odmienne sposoby wykładni pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia". Z jednej strony stosując zasady wykładni językowej podnoszono, że pojęcie to należy utożsamiać jedynie z sytuacją faktycznej rezygnacji z dalszego zatrudnienia. Z drugiej zaś wykazywano, że obejmuje ono zarówno przypadki rezygnacji z trwającego wcześniej zatrudnienia, jaki i rezygnację z możliwości podjęcia zatrudnienia. To drugie podejście ukształtowało się pod wpływem wyroku TK z 5.12.2013 r., K 27/13, w którym Trybunał orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 u.z.ś.r. (wprowadzającej specjalny zasiłek opiekuńczy) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, narusza bowiem prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą" (B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. P. Rączka, Warszawa 2021, art. 16(a)).
W sytuacji gdy, obowiązek alimentacyjny obciąża kilka osób, każda z nich ma obowiązek opieki i powinny się one stosownie podzielić tym obowiązkiem, tak aby nie była nim obciążona tylko skarżąca. Zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359) obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z kolei art. 129 § 2 k.r.o. stanowi, że krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Art. 135 § 1 k.r.o. przewiduje, iż zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego. Przepisy przewidują również możliwość wyegzekwowania obowiązków alimentacyjnych w drodze sądowej. Trafnie z kolei w uchwale NSA z 14.11.2022 r. (I OPS 2/22, LEX nr 3431610) zwraca się uwagę, że zgodnie z art. 135 § 2 k.r.o., wykonanie obowiązku alimentacyjnego względem osoby niepełnosprawnej może polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie lub o wychowanie uprawnionego, w takim wypadku świadczenie alimentacyjne pozostałych zobowiązanych polega na pokrywaniu w całości lub w części kosztów utrzymania lub wychowania uprawnionego. Wskazuje się przy tym, że sposób wypełniania obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 135 § 2 k.r.o., zależy od woli osoby zobowiązanej. Przepis ten ma charakter przywileju dla zobowiązanego do alimentów, który nie pracuje lub osiąga niewielkie dochody, a chce wypełnić obowiązek alimentacyjny. Nie można jednak wymusić "osobistych starań" osób zobowiązanych do świadczeń alimentacyjnych, w tej formie obowiązek alimentacyjny nie może zostać orzeczony, nie podlega też egzekucji.
Jednak w sytuacji, gdy istnieje kilka osób zobligowanych do alimentacji w tym samym stopniu, przyjmuje się, że obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki przez osoby w jednakowym stopniu zobligowane alimentacyjnie mogą uzasadniać przyznanie specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego innej osobie uprawnionej w tej samej kolejności i stopniu.
Należy zauważyć jednak, że w niniejszej sprawie organ nie poczynił ustaleń, ile osób jest faktycznie zobligowanych alimentacyjnie w tym samym stopniu, a więc czy oprócz skarżącej oraz zmarłego jej brata P., żyją jeszcze inne dzieci Z. O. Z załączonych bowiem oświadczeń wynika bowiem, że Z. O. ma jeszcze inne dzieci. Stąd organ powinien skrupulatnie ustalić stan faktyczny w tym zakresie.
Rozbieżne są też informacje związane ze stanem zdrowia Z. O. Ze szpitalnej karty informacyjnej wynika, że Z. O. miała już dwa incydenty polegające na wyjściu z domu w niewiadomym celu. Z kolei z wywiadu środowiskowego wynika, że może się ona poruszać jedynie po mieszkaniu w miarę możliwości jest w stanie przy pomocy osoby drugiej pójść do toalety lub przejść się po mieszkaniu. Nie jest więc jasne jak osoba, która musi korzystać z pomocy innych, aby pójść do toalety, może się jednocześnie samodzielnie oddalić z miejsca zamieszkania. Organ powinien więc ustalić jaki jest faktyczny stan zdrowia Z. O. i czy wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby.
W badanej sprawie organy uchybiły zatem swoim obowiązkom wynikającym z art. 7, i 77 § 1 k.p.a., bowiem - w ocenie Sądu, sprawa związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia i koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką nie została dostatecznie wyjaśniona.
Mając powyższe na uwadze sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił wydane w sprawie decyzje organów obu instancji.