III SA/KR 280/25

III SA/Kr 280/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-07-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna /przewodniczący sprawozdawca/
Ewelina Dziuban
Jakub Makuch
Symbol z opisem
6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonego Statutu w części oraz załącznika do zaskarżonego Statutu w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 35 ust. 1 i ust. 3
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Makuch Asesor WSA Ewelina Dziuban Protokolant Sekretarz Sądowy Monika Tuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków-Nowa Huta w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej Nowe Brzesko z dnia 29 listopada 2022 r., nr XLIV/295/22 w sprawie: przyjęcia Statutu Miasta Nowe Brzesko I. stwierdza nieważność zaskarżonego Statutu w części: § 25 ust. 1 i 2 oraz § 26 oraz załącznika do zaskarżonego Statutu w zakresie słów "Samorządowi Mieszkańców Miasta Nowe Brzesko powierza się zarządzanie i korzystanie z następujących składników mienia komunalnego"; II. w pozostałym zakresie skargę oddala.
Uzasadnienie
Rada Miejska Nowe Brzesko, podjęła w dniu 29 listopada 2022 r. uchwałę nr XLIV/295/22 w sprawie przyjęcia Statutu Nowe Brzesko.
Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy Kraków-Nowa Huta w Krakowie zarzucając, że uchwała w sposób istotny naruszała prawo, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt. 7, art. 30 ust. 2 pkt. 3, art. 35 ust. 1 i 3 pkt. 2, 3, 4 i 5, art. 36 ust. 1 i 2, art. 37a, art. 40 ust. 1 i art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. 2024 r., poz. 1465), przez:
1. przyjęcie w § 3 ust. 3 statutu zwrotu "w szczególności" w zakresie, w jakim przepisy te określały sposób realizacji zadań przez jednostkę pomocniczą;
2. przyznanie organowi uchwałodawczemu jednostki pomocniczej (zebraniu miejskiemu) w § 5 pkt 2 i 3, § 10 ust. 2, §12 pkt 7 i 8 oraz §15 ust. 1 i § 16, § 17 ust. 1; § 24 ust. 2 w zw. z § 4 pkt 1 statutu uprawnień elekcyjnych i kontrolnych;
3. określenie w § 8 ust. 3 statutu trybu zwoływania zebrania miejskiego w sposób niezrozumiały dla adresatów;
4. określenie w § 13 ust. 4 i § 18 ust. 4 statutu organizacji miasta poprzez wprowadzenie funkcji przewodniczącego, pomimo iż rada nie jest organem jednostki pomocniczej i używanie zamiennie dla tego członka rady różnych określeń "przewodniczący rady"; "przewodniczący rady miasta" i w konsekwencji zredagowanie wskazanych przepisów w sposób niejednoznaczny, nieprecyzyjny i niespójny;
5. nałożenie w § 12 ust. 2 pkt 7 i § 13 pkt 5 i 6 statutu na organ wykonawczy w osobie przewodniczącego, obowiązku zwoływania i przewodniczenia posiedzeniom rady miasta oraz sporządzania sprawozdań z jej działalności;
6. powierzenie jednostce pomocniczej w § 25 ust. 1 i 2 statutu w zarząd i do korzystania składników mienia komunalnego wykazanych w załączniku do statutu oraz nadanie Radzie Miejskiej Nowe Brzesko uprawnienia do przekazania sołectwu w drodze uchwały również innego mienia komunalnego;
7. wskazanie w § 26 statutu, że jednostka pomocnicza może posiadać własne, poza budżetem gminy, dochody;
8. odesłanie w § 28 ust. 5 statutu do innego aktu prawa miejscowego pomimo ustawowego nakazu regulacji w statucie jednostki pomocniczej zadań organów tej jednostki oraz zakresu i formy kontroli oraz nadzoru nad działalnością organów jednostki pomocniczej.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej: § 3 ust. 3 - w zakresie sformułowania "w szczególności"; § 5 pkt 2 i 3; § 8 ust. 3; § 10 ust. 2; § 12 ust. 2 pkt 7 i 8; § 16; § 17 ust. 1; § 18 ust. 4 - w zakresie sformułowania "w tym Przewodniczącego Rady odrębnie"; § 24 ust. 2; § 25 ust. 1 i 2; § 26; § 28 ust. 5 oraz załącznika określającego powierzone składniki mienia komunalnego.
W uzasadnieniu skargi Prokurator podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych zadania jednostki pomocniczej i jego organów oraz sposób ich realizacji powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, określający zamknięty katalogu zadań i form działania. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie jednostce pomocniczej, czy jego organom, zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, co byłby sprzeczne z upoważnieniem zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Użycie zwrotów "w szczególności" powodowało, że zadania jednostki pomocniczej nie zostały określone w sposób wyczerpujący, przez co istniała prawna możliwość powierzenia mu zadań przekraczających statutowe i ustawowe kompetencje.
Za sprzeczne z ustawą przyjąć należy również regulacje zawarte w § 15 ust. 1 i 4; § 16, § 17 ust. 1 w zw. z § 4 pkt 1 statutu. Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru organu wykonawczego i jego ciała wspomagającego dokonywał organ uchwałodawczy (zebranie wiejskie), to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższa argumentacja przemawiała również za uznaniem jako rażąco nieprawidłowych zapisów zawartych w § 5 pkt 2 i 3; § 10
ust. 2; § 12 ust. 2 pkt 7 i 8 oraz § 24 ust. 2 statutu. Rada Miejska podejmując uchwałę o ustroju jednostki wewnętrznej gminy, jaką jest sołectwo zobowiązana była do przestrzegania przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Rada gminy nie była władna do zmiany porządku kompetencyjnego ustanowionego przez ustawę, jeśli ustawa nie zawiera w tym zakresie wyraźnego upoważnienia. W tej sytuacji nieprawidłowym jest powierzenie zebraniu miejskiemu kontroli nad działalnością organu wykonawczego oraz zobowiązanie go do składania zebraniu rocznego sprawozdania z działalności, w tym z wykonania planu finansowo-rzeczowego. Prokurator podkreślił, że podział funkcji pomiędzy organami uchwałodawczymi, a wykonawczymi jest fundamentalną zasadą organizacji samorządu terytorialnego i jego jednostek pomocniczych. W myśl tej zasady zebranie miejskie podejmuje w formie uchwał decyzje w sprawach należących do zakresu zadań jednostki pomocniczej. Tymczasem zakwestionowane przez Prokuratora zapisy statutu wprowadziły chaos kompetencyjny w jednostce pomocniczej gminy przyznając organowi uchwałodawczemu również uprawnienia opiniodawcze i kontrolne wobec organu wykonawczego.
Dalej Prokurator wskazał, że z art. 36 ust. 1 jednoznacznie wynika, że organ wykonawczy jest organem odrębnym od rady miejskiej. Zatem za nieprawidłowe uznać należy zapisy § 12 ust. 2 pkt 7 i § 13 ust. 5 i 6 statutu. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie przyjęto za słuszny pogląd, że w kwestii możliwości kierowania przez sołtysa pracami rady sołeckiej nie powinno się wprowadzać żadnego "automatyzmu", jak to uczyniono w niniejszej regulacji. Statut jednostki pomocniczej może wskazywać na prawo organu wykonawczego do udziału w posiedzeniach rady, w żadnym razie nie może jednak formułować takiego obowiązku, gdyż nie ma do tego ustawowej podstawy. Przyjęte w kwestionowanych zapisach statutu rozwiązania, że mogły być odczytywane być odczytywane, z jednej strony, jako nakładające na organ wykonawczy obowiązek uczestnictwa w tych posiedzeniach, a z drugiej strony, jako wykluczające podejmowanie przez radę jakichkolwiek działań z własnej inicjatywy.
Za nieprawidłowe uznać należało, zdaniem Prokuratora, również § 25 ust. 1 i 2 i § 26 oraz załączniku do statutu sołectwa określającego mienie przekazane w zarząd jednostce pomocniczej i do korzystania. Rada Miejska przekroczyła delegację
ustawową w zakresie ustalenia zasad przekazywania mienia do korzystania, wkraczając w sposób nieuprawniony w zakres kompetencji zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy. Zaskarżony przepis nie określa procedury i warunków przekazania, którymi kierować się powinien organ wykonawszy, lecz faktycznie dokonuje przekazania określonego w załączniku mienia i nadaje Radzie Miejskiej kompetencję do przekazania kolejnych składników mienia komunalnego. Tymczasem do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki, zaś do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Co do zasady działa on w zakresie zasad jakie określi rada gminy, jest jednak samodzielny w granicach wyłącznie jemu przyznanych kompetencji (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28 kwietnia 2016 r. II SA/Go 227/16). Ponadto jednostki pomocnicze gminy nie tworzą własnych budżetów. Statut gminy określa uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy, o czym stanowi art. 51 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Dochody i wydatki jednostki pomocniczej to dochody i wydatki budżetu gminy, stad przyjęcie, że dochodami sołectwa mogą być dobrowolne wpłaty ludności, darowizny czy inne dochody było naruszeniem przywołanego przepisu (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 29 marca 2010 r., II SA/Bd 121/10).
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miejskiej tylko w części uznał zarzuty Prokuratora zasadne, wnosząc w pozostałej części o oddalenie skargi.
Odnośnie zarzutu o przyznaniu Zebraniu Miejskiemu uprawnień elekcyjnych organ nie zgodził się z twierdzeniami Prokuratora podnosząc, że nie rozróżnił on Zebrania Miejskiego, o którym mowa w Rozdziale IV Statutu pt. "Zebranie Miejskie, od Zebrania w sprawie wyborów, o którym mowa w Rozdziale VI Statutu pt. "Tryb wyboru Przewodniczącego i Rady". Podkreślenia wymaga, że w § 5 Statutu wśród kompetencji Zebrania Miejskiego (organu uchwałodawczego) nie przewidziano uprawnienia do wyboru Przewodniczącego (rozumianego jako odpowiednik sołtysa w sołectwie) czy do wyboru członków Rady. Organ podkreślił, że zgodnie z § 5 statutu do kompetencji Zebrania Miejskiego należy: 1) uchwalanie rocznego planu
finansowo-rzeczowego 2) wydawanie opinii w sprawach określonych w § 3 ust. 2 niniejszego statutu, 3) rozpatrywanie sprawozdania Przewodniczącego i Rady; 4) stanowienie o innych sprawa zastrzeżonych dla Zabrania w statucie Miasta. Organ podniósł, że od Zebrania w sprawie wyborów odróżnia m.in. tryb zwołania i porządek obrad, a dodatkowo zważywszy na specyfikę nazewnictwa występującą w Rozdziale VI Statutu, nie sposób zrozumieć dlaczego Prokurator traktował oba te rodzaje zebrań jako jedno i to samo Zebranie będące organem uchwałodawczym jednostki pomocniczej. Dalej organ przytoczył stanowisko judykatury w tym zakresie potwierdzające prawidłowość zakwestionowanych przez Prokuratora zapisów statutu.
Odnośnie zarzutu o przyznaniu Zebraniu Miejskiemu uprawnień opiniodawczych organ również nie zgadza się z twierdzeniami skargi. Możliwość wyrażania opinii przez zebranie wiejskie nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo organ powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 lipca 2013 r. ,III SA/Wr 425/13: "Według art. 36 ust. 2 u.s.g. organami sołectwa są zebranie wiejskie i sołtys. Sąd podziela pogląd organu nadzoru, że z przepisów prawa bezpośrednio nie wynika, kto tworzy zebranie wiejskie rozumiane jako zgromadzenie mieszkańców sołectwa, zamieszkujących stałe na jego terenie, zwołane przez uprawnione podmioty w celu podjęcia rozstrzygnięcia, wyrażenia stanowiska czy opinii w określonej sprawie''.
Odnośnie zarzutu o wadliwości zapisów § 5 pkt 3, § 12 ust. 2 pkt 7 i 8 oraz § 24 ust. 2 statutu organ również nie zgodził się z twierdzeniami skargi, a sam zarzut potraktował jako nieuzasadnione godzenie w zasadę samodzielności samorządu terytorialnego. Jak podniesiono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 lipca 2020 r. ,IV SA/Po 613/20: "Z kolei z przepisu art. 35 ust. 1 u.s.g. wynika, że tworzenie jednostek pomocniczych gmin oraz regulacja zadań organów i trybów wyboru osób pełniących określone funkcje w organach tych jednostek stanowi zakres regulacji wewnętrznego ustroju gminy. Jak się podkreśla w judykaturze rada gminy decydując się na utworzenie jednostki pomocniczej korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statutu takiej jednostki. Ograniczona jest jedynie wyraźną treścią przepisów ustawowych oraz koniecznością uwzględnienia zasady, że jednostka pomocnicza nie jest jednostka samorządu terytorialnego. Samodzielność samorządu terytorialnego jest, w odróżnieniu
od administracji rządowej, jedna z rudymentarnych zasad kreujących taki samorząd. Jednym z zakresów owej samodzielności jest także samodzielność w określaniu ustroju danej jednostki samorządu, a w przypadku gmin dodatkowo także ustroju jednostki pomocniczej. Można wręcz twierdzić, że w zakresie wykonywania zadania polegającego na określeniu ustroju wewnętrznego gminy, organy gminy (a w szczególności organ stanowiący gminy) korzysta z władztwa i ma prawo do przyjmowania takiej regulacji, która nie jest sprzeczna z przepisami ustaw. Wniosek ten wynika z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, a podstawową ustawą regulującą ustrój samorządu jest ustawa o samorządzie gminnym. Stosownie zaś z art. 3 ust. I u.s.g. o ustroju gminy stanowi jej statut, a z art. 35 ust. 1 u.s.g. wynika, że organizację i zadania jednostki pomocniczej (czyli w istocie jej ustrój) określa statut takiej jednostki (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r, sygn. akt 11 OSK 1528/17). Wychodząc z powyższych założeń należy zatem stwierdzić, że przepisy regulujące zadania organów jednostki pomocniczej pozostawione zostały w znacznej mierze samodzielności organów stanowiących gmin, które same decydują, jakie zadania wykonują te organy i w jakim trybie następuje wybór organów oraz ich odwołanie. Jeżeli są jakieś w tym zakresie ograniczenia, to muszą one wynikać z przepisów rangi ustawowej"
Dalej organ podkreślał, cytując wybrane orzeczenia sadów administracyjnych, że w orzecznictwie nie kwestionuje się przyznania tego rodzaju kompetencji, jak ta objęta omawianą częścią skargi, tym bardziej, że możliwe jest przypisanie zebraniu wiejskiemu kompetencji do odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej.
Odnosząc się do treści zarzutów dotyczących § 8 ust. Statutu, organ zauważył, że doszło do oczywistej omyłki, a ponieważ adresatem przepisu jest Burmistrz Miasta i Gminy Nowe Brzesko, to nie doszło do istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Organ wskazał również, że niezasadne były zarzuty Prokuratora dotyczące § 12 ust. 2 pkt 7 oraz § 13 pkt 5 i 6 zdanie drugie statutu.
Zdaniem organu działanie Przewodniczącego w zakresie zwołania Rady ma charakter wyłącznie techniczno-organizacyjny i następuje na wniosek szerszego
katalogu podmiotów. Organ przytoczył na poparciem swoich twierdzeń poglądy literatury i orzecznictwa. Podkreślił również, że zarzut niedopuszczalności przewodniczenia posiedzeniom Rady przez Przewodniczącego (organ wykonawczy jednostki pomocniczej), jest nietrafiony i nie znajduje oparcia w zapisach statutu. W statucie określono jedynie uprawnienie Przewodniczącego do zwołania posiedzenia Rady. Tymczasem przewodniczenie posiedzeniom Rady zostało, zgodnie z treścią statutu, powierzone w ramach odrębnej od osoby Przewodniczącego funkcji - ta funkcja przypisana jest Przewodniczącemu Rady Miasta.
Odnosząc się natomiast do § 13 ust. 6 zdanie drugie statutu organ wskazał, że Przewodniczący (organ wykonawczy jednostki pomocniczej) nie kieruje zgodnie z treścią statutu pracami Rady, ani – tym bardziej - nie przewodniczy jej obradom, ponieważ osobno w tym celu zostaje powołany Przewodniczący Rady Miasta. Nie przewidziano jakichkolwiek sankcji za brak uczestnictwa Przewodniczącego w pracach Rady i jest emanacją faktu, że rolą Rady jest wspomaganie działalności Przewodniczącego i ma ona charakter opiniująco doradczy.
Odnosząc się z kolei do zarzutów dotyczących § 13 ust. 4 i § 18 ust. 4 w zakresie sformułowania "w tym Przewodniczącego Rady odrębnie", a dotyczących wprowadzenia funkcji Przewodniczącego Rady Miasta to zdaniem organu błędny był przede wszystkim pogląd Prokuratora, że art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. wyklucza uprawnienie organu stanowiącego gminy do określenia organizacji Rady – stanowiącej odpowiednik rady sołeckiej. W tym zakresie organ zacytował poglądy doktryny i orzecznictwa.
Odnosząc się natomiast do treści zarzutów dotyczących § 25 ust. 1 i 2 statutu z załącznikami określającymi powierzone składniki mienia komunalnego organ przyznał, że Miasto jako jednostka pomocnicza gminy faktycznie nie posiada własnego majątku. W ocenie Organu statut powinien jednak zawierać listę składników mienia komunalnego./ Z tych to powodów niezasadnie w § 25 ust. 1 (a w konsekwencji też w załącznikach) użyto sformułowania o powierzeniu Miastu mienia.
Z kolei odnośnie § 26 statutu wymieniającego dochody Miasta – Prokurator dokonał nadinterpretacji przedmiotowego zapisu, którego istotą było wskazanie środków, które będą finalnie przeznaczane na potrzeby Miasta. Środki te stanowią dochody budżetu Gminy, o innym wyodrębnieniu nie może być mowy.
Na koniec organ wskazał również na niezasadność zarzutów Prokuratora dotyczących § 28 ust. 5 statutu. W ocenie organu dopuszczalne było zawarcie w uchwale odesłania do innej uchwały, ponieważ uchwała ta została skonkretyzowana (Statut Gminy).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
Skarga tylko w części była zasadna.
Przedstawione poniżej argumenty prawne Sądu stanowią powtórzenie w znacznej mierze stanowiska wyrażonego przede wszystkim w szeregu wyrokach wydanych 20 maja 2025 r. (sygn. od III SA/Kr 118/25 do III SA/Kr 132/25) w sprawach dotyczących poszczególnych statutów sołectw Gminy Nowe Brzesko z zastrzeżeniem uwag o uwzględnieniu stanowiska organu w części dotyczącej § 3 ust. 3 statutu.
Powołane wyroki odnoszą się do analogicznych zagadnień prawnych dlatego Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał za usprawiedliwione przytoczenie ponownie tego typu argumentacji.
Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym posługując się określeniem "w szczególności" w zakresie przedmiotu regulacji objętych statutem jednostki pomocniczej gminy, powoduje, że wymienione w tym przepisie elementy statutu, nie są katalogiem zamkniętym. Powołany przepis stanowi bowiem, że Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności:
1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;
2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;
3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;
4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;
5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.
W ocenie Sądu nie oznacza to jednak, że zakres zadań jednostki pomocniczej, który jest pochodną uprawnień przekazanych jej przez radę gminy (jak wskazuje art. 35 ust. 3 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym) – może być niedookreślony. Skoro bowiem, jak podkreśla się w poniżej przywoływanej literaturze przedmiotu – powstanie jednostki pomocniczej – z zakresem przekazanych mu zadań, jest wynikiem samoograniczenia się przez radę gminy w jej kompetencjach, to w szczególności "zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji" powinien zostać jasno i wyraźnie dookreślony w statucie jednostki pomocniczej. Jednocześnie Sąd przyjął, że ustawodawca wyznaczył radzie gminy stosunkowo szeroki zakres możliwości szczegółowych regulacji – z tych to powodów, tam gdzie zapisy statutu sprzeciwiałyby się oczywistym wartościom konstytucyjnym bądź sprzeczne były w wybranymi przepisami ustawowymi – należało uznać, że doszło zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do istotnego naruszenia prawa, a co za tym idzie – stwierdzić nieważność zaskarżonych przepisów.
Zaskarżony statut dotyczył Miasta Nowe Brzesko – jednostki pomocniczej Gminy Nowe Brzesko. Zasadniczo przepisy ustawy o samorządzie gminnym, a co za tym idzie doktryna i judykatura – wypowiadając się w kwestiach jednostek pomocniczych i samodzielności rad gminy w ich kształtowaniu z reguły posługują się sformułowaniem "sołectwo", ale gmina co do zasady posiada samodzielność i swobodę w wyborze nazw dla jednostek pomocniczych. Z tych to powodów przedstawione poniżej motywy uzasadnienia odwoływać się będą zarówno do nazwy jednostki pomocniczej nadanej w zaskarżonym statucie (Miasto Nowe Brzesko) jak i określenia "sołectwo" najczęściej spotykanego w praktyce statutowej gmin, a wiec też nazwy najczęściej używanej przez komentatorów i uzasadnienia wyroków sadowych.
W rozpatrywanej sprawie w § 3 ust. 2 statutu wymieniono enumeratywnie zadania Miasta. Sąd uznał więc, że przykładowy sposób (poprzez użycie określenia
"w szczególności") realizacji enumeratywnie wymienionych w poprzedzającym ustępie zadań (§ 3 ust. 3) był dopuszczalny. W tym zakresie, po ponownym przeanalizowaniu argumentacji pełnomocnika organu, Sąd zaakceptował użycie w § 3 ust. 3 statutu sformułowania "w szczególności" jako kontynuację i przykładowe wyliczenie form realizacji enumeratywnie wyliczonych w § 3 ust. 2 statutu, zadań przekazanych przez Radę Miejską.
Oceniając z kolei zasadność zarzutów Prokuratora dotyczących § 25 ust. 1, 2 statutu powierzającemu jednostce pomocniczej zarządzanie i korzystanie ze składników mienia, a także § 26 statutu określającego dochody tej jednostki to Sąd wskazuje, że jednostka pomocnicza nie może posiadać samodzielności w zarządzaniu, korzystaniu z mienia gminnego; nie posiada też własnych dochodów.
Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie, a statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. Mieniem komunalnym jest prawo własności i inne prawa majątkowe należące do gminy i innych gminnym osób prawnych (art. 43 ustawy o samorządzie gminnym). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 lutego 2024 r., III OSK 815/22 powołany art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zawiera treść norm prawnych, których odkodowanie nasuwa trudności interpretacyjne. Jeżeli bowiem przepis ten posługuje się pojęciem mienia komunalnego w rozumieniu art. 43 ustawy o samorządzie gminnym (analogicznie art. 44 Kodeksu cywilnego), to wówczas jednostka pomocnicza musiałaby być wyposażona w uprawnienia wynikające z prawa własności lub innych praw majątkowych przysługujących osobie prawnej (tj. gminie lub innej gminnej osobie prawnej). Jeżeli te uprawnienia (prawa) miałyby mieć charakter cywilny (np. prawo najmu, dzierżawy), to wówczas jednostka pomocnicza musiałaby mieć przymiot strony zdolnej do bycia podmiotem tego prawa. Jednostka pomocnicza nie posiada ani zdolności prawnej, ani zdolności do czynności prawnej, a tym samym nie może statut wyposażyć jej w uprawnienia cywilnoprawne do korzystania z mienia.
W przypadku jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi o zdolności prawnej takich jednostek można mówić tylko wtedy, gdy ustawa
przyznaje im taką zdolność. Żaden przepis, czy to ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy też ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje jednostce pomocniczej ani statusu osoby prawnej, ani też jednostki organizacyjnej wyposażonej w zdolność prawną lub zdolność do czynności prawnych. Organ wykonawczy gminy może co najwyżej upoważnić organ jednostki pomocniczej do reprezentowania gminy w zakresie zarządzania lub korzystania z mienia komunalnego. Jednostce pomocniczej nie mogą przysługiwać uprawnienia o charakterze administracyjnym do rzeczy jak np. prawo trwałego zarządu. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, a jednostka pomocnicza nie jest jednostką organizacyjną gminy (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r. III OSK 3779/21).
Z treści art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika co najwyżej, że organom jednostki pomocniczej mogą być przyznane uprawnienia do podejmowania czynności faktycznych dotyczących mienia komunalnego, ale nie stanowiących czynności prawnych. Mogą one dotyczyć np. utrzymywania porządku, udostępniania, utrzymywania w należytym stanie składnika mienia komunalnego. Taki właśnie zakres czynności wchodzi w skład pojęcia zarządzania i korzystania z mienia w rozumieniu art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może być interpretowany jako przepis nakazujący w każdym przypadku kreowanie dla jednostki pomocniczej zasad zarządzania, korzystania i rozporządzania dochodami z mienia komunalnego, jak również zakresu czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia.
Z kolei art. 51 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że statut gminy określa uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy. Oznacza to, że wydatki jednostki pomocniczej to wydatki budżetu gminy i w tej sytuacji zaliczenie konkretnych typów dochodów gminy do bezpośrednich dochodów Miasta (jednostki pomocniczej) jest naruszeniem ww. art. 51 ust. 3 ustawy o samorządzie gminy.
Z tych to powodów Sąd uznał za istotnie naruszające prawo zapisy statutu powierzające Miastu zarządzanie i korzystanie z mienia komunalnego, a także wymienienie konkretnych dochodów gminy jako dochodów Miasta.
Niezasadne natomiast były pozostałe zarzuty skargi dotyczące § 5 ust. 2 i 3; § 8 ust. 3; § 10 ust. 2; §12 ust. 2 pkt 7 i 8; §13 ust. 4,5 i 6 zdanie drugie; § 15 ust. 1 i 4; §16 ; § 17 ust. 1; §18 ust. 4; § 24 ust. 2 i §28 ust. 5 statutu.
Przede wszystkim niezasadne były wywody Prokuratora o przyznaniu Zebraniu Miejskiemu uprawnień elekcyjnych, wbrew przepisom ustawy o samorządzie gminnym.
Odnosząc się do tego typu zarzutów należałoby powtórzyć za powołanymi orzeczeniami (mutatis mutandis), że zebranie miejskie jest formą demokracji bezpośredniej, w której uczestniczą wszyscy mieszkańcy jednostki pomocniczej (posiadający czynne prawo wyborcze do rady gminy). Należy zatem rozważyć, czy powierzenie w statutach dokonania wyboru Przewodniczącego i członków Rady Zebraniu Miejskiemu, w sytuacji gdy zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym wyboru mają dokonać stali mieszkańcy jednostki pomocniczej, mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego oraz nie narusza norm ustawowych.
W doktrynie zwraca się uwagę na dwie okoliczności – że formalnie pojęcia zebranie wiejskie i ogół mieszkańców sołectwa pokrywają się, jednakże mają odrębne kompetencje (por. P. Chmielnicki (red.) Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, Warszawa 2022). Judykatura jednak przyznaje, że w praktyce rozróżnienie obu gremiów jest kwestią stricte formalną. Nie jest przecież wykluczone, że wyboru sołtysa lub członków rady sołeckiej dokonają wyłącznie uprawnieni mieszkańcy sołectwa w dacie i miejscu zwołanego zebrania wiejskiego (por. P. Chmielnicki, jw.).
Ocena, czy uchwały nie naruszają norm ustawowych wymagała ustalenia, czy zaskarżone postanowienia statutów zapewniają dokonywanie wyboru Przewodniczącego i Rady przez stałych mieszkańców jednostki pomocniczej uprawnionych do głosowania (zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Zdaniem Sądu zasady te zostały zrealizowane w zaskarżonej uchwale.
Sąd podziela w pełni i przyjmuje za własny pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2023 r., III OSK 6684/21, w którym sąd kasacyjny wskazał: "Wprawdzie zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtysa oraz członków rady sołeckiej wybiera się w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, tym niemniej nie oznacza to, że jedynym możliwym trybem wyboru sołtysa jest jego wybór przez stałych mieszkańców sołectwa. Regulacja trybu wyboru osób pełniących określone funkcje w organach jednostek pomocniczych stanowi zakres regulacji wewnętrznego ustroju gminy. Potwierdza to art. 35 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem. Rada gminy decydując się na utworzenie jednostki pomocniczej korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statutu takiej jednostki. Ograniczona jest jedynie wyraźną treścią przepisów ustawowych oraz koniecznością uwzględnienia zasady, że jednostka pomocnicza nie jest jednostką samorządu terytorialnego. Samodzielność samorządu terytorialnego jest, w odróżnieniu od administracji rządowej, jedną z podstawowych zasad kreujących taki samorząd. Bez samodzielności nie byłoby samorządu terytorialnego, co wyraźnie zauważył ustawodawca wpisując zasadę samodzielności samorządu do Konstytucji RP (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Jednym z zakresów owej samodzielności jest także samodzielność w określaniu ustroju danej jednostki samorządu, a w przypadku gmin dodatkowo także ustroju jednostki pomocniczej. W zakresie wykonywania zadania polegającego na określeniu ustroju wewnętrznego gminy, organy gminy (a w szczególności organ stanowiący gminy) korzystają z władztwa i mają prawo do przyjmowania takiej regulacji, która nie jest sprzeczna z przepisami ustaw. Wniosek ten wynika z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, a podstawową ustawą regulującą ustrój samorządu jest ustawa o samorządzie gminnym. Powyższe prowadzi do wniosku, że przepisy regulujące tryb wyborów organów sołectwa pozostawione zostały w znacznej mierze samodzielności organów stanowiących gmin, które same decydują w jakim trybie następuje ich powołanie. Jeżeli są jakieś w tym zakresie ograniczenia, to muszą one wynikać z przepisów rangi ustawowej (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1495/17). Jeżeli wybór sołtysa i członków rady
sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym, bezpośrednim i spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania to dopuszczalnym było doprecyzowanie w Statucie, czy następuje on w drodze uchwały zebrania wiejskiego respektującego powyższe zasady, czy też w drodze głosowania mieszkańców sołectwa. O dopuszczalności uregulowania w statucie jednostki pomocniczej uprawnienia zebrania wiejskiego do wyboru sołtysa lub rady sołeckiej wypowiedziały się także sądy administracyjne (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2473/13; wyrok NSA z 20 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2591/16)".
W ocenie Sądu słusznie pełnomocnik organu wskazywał na oczywistą pomyłkę legislacyjną (odwołanie w § 8 ust. 3 statutu) do tego samego ustępu w miejsce prawidłowego odwołania do ustępu 2. Skoro adresatem przepisu był Burmistrz, a pomyłka była oczywista (skoro w ustępie 3 zawarto odwołanie do tego samego ustępu) to zdaniem Sadu, nie było to istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. Ustawy o samorządzie gminnym.
Niezasadny był również zarzut Prokuratora w zakresie obowiązków Przewodniczącego; organizacji posiedzeń rady sołeckiej i istnienia funkcji Przewodniczącego.
Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka (w nomenklaturze zaskarżonego statutu: Przewodniczącego i Rady). Z powołanego przepisu wynika zatem, że rada sołecka nie jest organem jednostki pomocniczej, a sołtys nie wchodzi w skład rady sołeckiej. Zdaniem Sądu z powołanego przepisu nie wynika, że naruszeniem przepisów prawa jest nałożenie na sołtysa obowiązku zwoływania rady sołeckiej, składanie zebraniu wiejskiemu sprawozdań z działalności, inicjowanie wskazanych w statucie aktywności społeczności lokalnej. Sąd podziela w tym zakresie pogląd wyrażony w przywołanym poniżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazano, że skoro rada sołecka ma wspomagać działalność sołtysa, to nie stanowi naruszenia prawa uprawnienie sołtysa do zwoływania posiedzeń tej rady. Wskazane w § 12 statutu obowiązki Przewodniczącego, a w § 13 statutu obowiązki Rady, zdaniem Sądu, są konkretyzacją określenia przez radę gminy, sposobu realizacji zadań organów sołectwa tj. m.in. zasady współdziałania organu wykonawczego (Przewodniczący) z wspomagającą jego działalność – Radą.
Wyposażenie sołtysa w uprawnienie do zwoływania posiedzeń rady sołeckiej oraz przewodniczenia im nie narusza również art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy organ wykonujący władzę publiczną działa na podstawie i w granicach przepisów prawa (por. wyrok NSA z 9 lutego 2023 r, III OSK 6684/21).
Sąd uznał również za zasadne argumenty organu o zgodności z prawem § 28 ust. 5 zaskarżonego statutu. Podkreślić należy, że odwołanie w zaskarżonej części dotyczyło skonkretyzowanej przedmiotowo uchwały (statut gminy) mającej charakter normatywny (prawo miejscowe). Prokurator kwestionując technikę legislatorów lokalnych poprzez odwołanie się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 sierpnia 2023 r., III OSK 2154/22, zasugerował tym samym, per analogiam, nieprecyzyjność przyjętej w ten sposób regulacji.
W ocenie Sadu powołany wyrok dotyczy jednak zupełnie innej kwestii (organ nadzoru zakwestionował odwołanie się w statucie jednostki pomocniczej do przepisów rangi ustawowej, które w ogóle nie mogły być stosowane w wyborach do organów jednostki pomocniczej gminy). W konsekwencji naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że tym samym rada gminy przewidując, że w sprawach nie uregulowanych stosuje się regulacje Kodeksu wyborczego, zmieniła zakres regulacji ustawy, rozszerzając go o sprawy nie uregulowane uchwałą w sprawie statutu Dzielnicy. Dokonała więc de facto zmiany zakresu przedmiotowego ustawy przepisem aktu prawa miejscowego, co w świetle art. 87 i 94 Konstytucji RP było niedopuszczalne, albowiem godziło w podstawy zasady hierarchicznej budowy źródeł prawa i stanowi istotne naruszenie prawa.
Jak już Sąd zauważał powyżej, taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie miała miejsca.
Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w pkt I
wyroku uznając, że doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie wskazanych zapisów z obrotu prawnego.
W pozostałym zakresie Sąd (pkt II) nie podzielił zastrzeżeń Prokuratora, w związku z czym na podstawie art. 151 powołanej ustawy oddalił skargę.