III SA/Kr 261/15

III SA/Kr 261/15 - Postanowienie WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2015-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-03-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Dorota Dąbek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6262 Radni
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 50, art. 52 par. 1, art. 58 par. 1 pkt 6, art. 134, art. 141 par. 2, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 594
art. 35 ust. 1, ust. 3 pkt 3, pkt 4, art. 101 ust. 1, ust. 2, ust. 2a, art. 101a ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2015r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. Z. na uchwałę Rady Dzielnicy [ ] z dnia 15 lutego 2011r. Nr [ ] w przedmiocie powołania Komisji Ochrony Środowiska i Planowania Przestrzennego Rady Dzielnicy [ ] postanawia: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 9 lutego 2015r. G. Z. – radna Dzielnicy [.....] – wniosła skargę na uchwałę Rady Dzielnicy [.....] z dnia 15 lutego 2011r. Nr [......] w sprawie powołania Komisji Ochrony Środowiska i Planowania Przestrzennego Rady Dzielnicy [.....], domagając się stwierdzenia jej nieważności.
W odpowiedzi na skargę Rada Dzielnicy [.....] wniosła o odrzucenie skargi, gdyż skarżąca nie poprzedziła jej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, względnie o jej oddalenie jako niezasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W pierwszej kolejności należy rozważyć właściwość sądu administracyjnego w rozpatrywaniu skarg na uchwały rad dzielnic, jako jednostek pomocniczych gmin.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594 z późn. zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Powołany art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy dopuszczalności zaskarżania do sądu administracyjnego uchwał organów gminy, natomiast przedmiotem skargi G. Z. jest uchwała Rady Dzielnicy [......], jako jednostki pomocniczej Gminy Miejskiej. W tym względzie należy podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku Składu Siedmiu Sędziów z dnia 6 listopada 2000r., sygn. akt OSA 2/00 (opublik. w ONSA z 2001r. z. 2, poz. 48), że: "Utworzenie dzielnic w gminie jest związane z przekazaniem dzielnicom określonych zadań i kompetencji należących do właściwości gmin, wobec czego do organów dzielnicy ma zastosowanie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.). Zgodnie z art. 35 ust. 1 oraz ust. 3 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, dzielnice jako jednostki pomocnicze gminy wykonują przekazane im zadania gminy, a więc prowadzą działalność jak gmina i jej organy, dlatego też art. 101 ustawy o samorządzie gminnym powinien mieć zastosowanie także do uchwał organów dzielnicy. Samodzielne tworzenie jednostek pomocniczych i przekazywanie im określonych zadań i kompetencji przez gminę nie może bowiem skutkować wyłączeniem określonych kategorii spraw spod nadzoru państwowego oraz ochrony sądowej, której ma służyć art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.
Należy zatem uznać, że uchwała rady dzielnicy może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, jednakże skarga taka musi pochodzić od uprawnionego podmiotu.
Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał § 2 art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z którego wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi, albowiem w przypadku zaskarżenia uchwały organu samorządowego obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając dopuszczalny na podstawie § 2 wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 zasady ogólnej. Wyjątek ten został przewidziany w cytowanym powyżej art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Z ust. 1 tego przepisu wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a wniesienie skargi zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia. Ustawodawca wyraźnie zatem ustanawia wyjątek od ogólnej zasady dotyczącej legitymacji skargowej przewidzianej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2; wyrok TK z dnia 16 września 2008r.,SK 76/06, Dz. U. z 2008r., nr 170, poz. 1053), skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, s. 69). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02, OSNP z 2004r., nr 7, poz. 114; por. też wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Skarżący musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170). Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08).
Z treści skargi wynika, że naruszenia swojego interesu prawnego skarżąca upatruje w tym, że nie została wybrana do Komisji Ochrony Środowiska i Planowania Przestrzennego Rady Dzielnicy [......], do której kandydowała. Żaden jednak przepis prawa nie gwarantuje skarżącej, że zostanie wybrana do składu Komisji. Skarżąca nie wskazała zatem przepisu, z którego wynikałby jej interes prawny w tym zakresie oraz jego naruszenia, czyli ograniczenia lub pozbawienia jej własnych uprawnień chronionych prawem, co jest warunkiem dla uznania jej legitymacji skargowej.
Należy również dodać, że skarżąca jest radną Rady Dzielnicy [......], a w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje radnemu prawa do zaskarżenia każdej uchwały gminy (bądź jak w niniejszej sprawie dzielnicy), gdyż intencją tego przepisu nie jest uczynienie z sądu organu odwoławczego, z którego mógłby zawsze korzystać radny w razie podjęcia przez radę uchwały wbrew jego stanowisku wyrażonemu podczas głosowania. Radny musi wykazać dokonanie taką uchwałą naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, co w istocie sprowadza się do ograniczenia lub pozbawienia go jego własnych uprawnień chronionych prawem (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 1997r. sygn. akt II SA 8/97, Wspólnota 1997/41/26, Lex nr 30351, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995r. sygn. akt II SA 1933/95, ONSA 1996/4/170, Lex nr 25895, postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2003r. sygn. akt VSA 1785/02, niepubl.).
Tym samym należy uznać, że zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. Brak wykazania tego naruszenia po stronie skarżącej powoduje, iż skarżąca nie ma wymaganej przez art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Należy zatem przyjąć, że złożona w niniejszej sprawie skarga pochodziła od osoby nie mającej legitymacji skargowej. Z tego powodu skarga ta podlega odrzuceniu.
W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie brak legitymacji skargowej w sprawach ze skarg wnoszonych w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym powoduje konieczność odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. Rozstrzygając kwestię legitymacji skargowej sąd nie bada bowiem merytorycznie zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej legalności, nie rozstrzyga zatem merytorycznie danej sprawy sądowoadministracyjnej, ograniczając się do ustalenia istnienia uprawnień skarżącego do wniesienia skargi. W sprawach ze skarg wnoszonych w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy nadto zwrócić uwagę na treść art. 101 ust. 2, który przewiduje, że ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W orzecznictwie zapadłym na tle tego przepisu przyjmuje się, że pojęcie "sprawy" rozumieć należy przedmiotowo (w sprawie danej uchwały), a nie podmiotowo (w sprawie zainicjowanej przez danego skarżącego). Orzecznictwo sądowe potwierdza zaistnienie w takiej sytuacji auctoritas rei iudicate (m.in. post. SN z dnia 9 grudnia 2002r., sygn. akt III RN 127/02, publ. OSNP 2003/24/586, LEX nr 81946; wyrok NSA z dnia 18 września 2003r., sygn. akt II SA 2637/02, LEX nr 80699 oraz wyrok TK z dnia 4 listopada 2003r., sygn. akt SK 30/02, publ. OTK-A 2003/8/84, LEX nr 81789). Ustalając zasady dopuszczalności kontroli uchwał organów samorządowych, przepisy ustawy o samorządzie gminnym wprowadzają zatem konstrukcję powagi rzeczy osądzonej przewidując, że niedopuszczalna jest skarga, jeżeli w sprawie będącej przedmiotem skargi orzekał już sąd administracyjny i poprzednia skarga została oddalona. Ustawodawca dopuszcza w ten sposób tylko jednokrotną możliwość kontroli przez sąd administracyjny i wyraźnie artykułuje tę zasadę w art. 101 ust. 2 u.s.g., odmawiając możliwości wniesienia ponownej skargi na tę samą uchwałę lub na tę samą bezczynność (art. 101a ust. 1) wówczas, gdy sąd już dokonał oceny legalności tej uchwały lub bezczynności i skargę oddalił. Taka regulacja oparta jest na założeniu, że sąd administracyjny oddalając wcześniejszą skargę, dokonał już oceny legalności skarżonego aktu lub bezczynności, nie ma więc ani potrzeby, ani możliwości dokonywania ponownej kontroli tego samego. Zasadę jednokrotnego badania legalności potwierdzają też ogólne zasady działania polskich sądów administracyjnych. Specyfika wymiaru sprawiedliwości przez polskie sądy administracyjne polega na tym, że sprawują go one poprzez kontrolę działania administracji publicznej. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyraźnie przewiduje, iż sąd nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1). Tym samym w razie wniesienia skargi, kontroli sądowej podlega zaskarżony akt lub bezczynność, niezależnie od tego, jakie zarzuty co do niezgodności z prawem powołał w skardze skarżący. Priorytet powierzonego sądom administracyjnym zadania zapewnienia legalności działania administracji potwierdza też wyłączenie zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego w sytuacji stwierdzenia przez sąd wady nieważności (art. 134 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Nadto należy zwrócić uwagę na treść art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który przewiduje, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Odnosząc wskazane powyżej argumenty do niniejszej sprawy należy uznać, że wobec treści cytowanego powyżej przepisu art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wniesienie skargi przez podmiot nie mający legitymacji skargowej nie może powodować rozstrzygnięcia Sądu w postaci oddalenia skargi. Pomimo bowiem tego, że w istocie Sąd ograniczył się w niniejszej sprawie jedynie do zbadania przesłanek legitymacji skargowej strony skarżącej i nie dokonywał oceny legalności zaskarżonej uchwały, w przypadku wydania przez Sąd wyroku oddalającego skargę kolejni skarżący mogliby zostać w przyszłości pozbawieni prawa do kwestionowania przed sądem administracyjnym tej samej uchwały. Pomimo więc tego, że nie doszło do merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, powstałaby w stosunku do niej powaga rzeczy osądzonej. Nawet bowiem gdyby przyjąć dopuszczalność dokonywania w kolejnych sprawach analizy przyczyn oddalenia skargi przez sąd, zwrócić należy uwagę na treść art. 141 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z mocy którego uzasadnienie wyroku oddalającego skargę sporządza się jedynie na wniosek. Jeżeli zatem żadna ze stron nie złożyłaby wniosku o uzasadnienie wyroku oddalającego skargę, motywy tego rozstrzygnięcia nie byłyby w przyszłości znane. Z samej sentencji wyroku nie sposób byłoby ustalić, czy oddalenie skargi poprzedzone było merytoryczną kontrolą zaskarżonej bezczynności i wnioskiem sądu o jej zgodności z prawem, czy też sąd ograniczył się jedynie do zbadania dopuszczalności zaskarżenia przez konkretnego skarżącego i z tego powodu, odmawiając mu legitymacji skargowej, skargę oddalił. Mając na uwadze powyżej wskazywane argumenty, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie powstała zatem konieczność odrzucenia skargi, a nie jej oddalenia z powodu wniesienia jej przez podmiot do tego nieuprawniony.
Należy również zauważyć, że zgodnie z treścią art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.
Wniesienie skargi na zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę winno być, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. Z treści akt sprawy nie wynika jednak, by ten wymóg został spełniony. Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Przewodniczącego Rady Miasta z dnia [.....] 2011r. wynika jedynie, że skarżąca wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa uchwałą z dnia [.....] 2002r. Nr [......] w sprawie przyjęcia oraz ogłoszenia tekstu jednolitego Statutów Dzielnic [.....] Miasta. Wezwanie to nie dotyczyło zatem zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały Rady Dzielnicy [......]. W aktach sprawy brak jest również innych pism skarżącej, które mogłyby być uznane za wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Tym samym należy uznać, iż skarżąca nie poprzedziła skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.
Wobec zatem brzmienia powołanych powyżej przepisów, tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 35 ust. 1 oraz ust. 3 pkt 3 i 4 oraz w związku z art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy stwierdzić, że nie zostały spełnione przesłanki warunkujące skuteczne skierowanie skargi do sądu administracyjnego. Wniesienie bowiem do sądu administracyjnego skargi przez podmiot nieuprawniony i bez uprzedniego wyczerpania przysługującego środka zaskarżenia, tj. wymaganego przez ustawę wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia jest niedopuszczalne i skutkuje odrzuceniem skargi, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne.
Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.