III SA/KR 260/23

III SA/Kr 260/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-05-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-02-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna /przewodniczący/
Janusz Kasprzycki
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Działalność gospodarcza
Sygn. powiązane
II GSK 6/24 - Postanowienie NSA z 2025-11-06
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2301
Art. 9 4 ust. 1  i ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2023 r. sprawy ze skargi N. sp. j. w K. na uchwałę Rady Powiatu w Olkuszu z dnia 30 listopada 2022 r. nr XLI/355/2022 w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Olkuskiego na 2023 rok skargę oddala.
Uzasadnienie
Rada Powiatu Olkuskiego w dniu 30 listopada 2022 r. podjęła uchwałę nr XLI/355/2022 w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Olkuskiego na 2023 rok (Dz. Urzęd. Woj. Małopol. z 2022 r. poz. 8151).
W uchwale tej ustalono rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Olkuskiego w 2023 r., w tym rozkład pracy tych aptek w porze nocnej na terenie Miasta Wolbromia.
Skargę na powyższą uchwałę wniosła Spółka "N" Spółka jawna z siedzibą w K., zwana dalej Spółką, zaskarżając ją w zakresie naruszenia interesu prawnego strony skarżącej tj. § 3 ust. 1 i 2 uchwały Rady Powiatu Olkuskiego w dniu 30 listopada 2022 r. nr XLI/355/2022 w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Olkuskiego na 2023 rok (Dz. Urzęd. Woj. Małopol. z 2022 r. poz. 8151), zwanej dalej w skrócie uchwałą, w którym to przepisie ustalono harmonogram dyżurów aptek ogólnodostępnych w porze nocnej, w święta i inne dni wolne od pracy na terenie na terenie Miasta Wolbrom w 2023 r., tj. w zakresie objętym załącznikiem nr 3 wykazu dyżurów aptek ogólnodostępnych w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy na terenie Miasta Wolbrom w 2023 r. obejmującym dyżury prowadzone przez Aptekę [...] w W. przy ul. [...].
Uzasadniając naruszenie swojego interesu prawnego, skarżąca Spółka wskazała na art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1526) dalej w skrócie u.s.p., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżąca Spółka posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, ponieważ na skutek jej przyjęcia została zobowiązana do sprawowania dyżurów całodobowych, które generują dla niej znaczne skutki finansowe i organizacyjne w żaden sposób nie uzasadnione potrzebami mieszkańców Wolbromia w zakresie zapewnienia świadczeń farmaceutycznych.
Skarżąca Spółka zarzuciła uchwale naruszenie art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2022 r. poz. 2301), zgodnie z którym rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Naruszenie to polega na tym, że wbrew ww. przepisowi Rada Powiatu Olkuskiego podjęła uchwałę bez przeprowadzenia analizy potrzeb ludności w zakresie dostępności do świadczeń apteki ogólnodostępnej i tym samym z naruszeniem zasad zapisanych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, w świetle których nieprawidłowe i niezgodne z prawem jest działanie organu administracji publicznej, które mieści się wprawdzie w jego prawem przewidzianych kompetencjach ale nosi znamiona władczego, arbitralnego działania, skierowanego do skonkretyzowanego podmiotu, przy zastosowanie dodatkowo analogii legis - art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) poprzez wydanie uchwały bez jakiegokolwiek uzasadnienia.
W oparciu o ten zarzut wniesiono o stwierdzenie nieważności bądź uchylenie zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części oraz o zasądzenie od Rady Powiatu Olkuskiego na rzecz skarżącej Spółki kosztów procesowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że narzucenie aptekom obowiązków dyżurów stanowi istotną ingerencję w ich działalność, w związku z tym ustalone zasady powinny być proporcjonalne i adekwatne do potrzeby zapewnienia ludności dostępu do usług farmaceutycznych. Przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek rada powiatu powinna uwzględnić uwarunkowania danego powiatu, takie jak: liczba ludności, układ urbanistyczny, zagęszczenie zabudowy mieszkalnej, umiejscowienie placówek udzielających świadczeń leczniczych, skomunikowanie pomiędzy miejscowościami powiatu, dostęp do transportu publicznego, dostęp do infrastruktury przeznaczonej dla osób niepełnosprawnych. Tymczasem zaskarżona uchwała została przyjęta bez przeprowadzenia jakichkolwiek ustaleń czy analiz we wskazanym powyżej zakresie. To na radzie powiatu ciąży obowiązek wskazania w uzasadnieniu uchwały jakimi okolicznościami się kierowała, a w szczególności precyzyjnie wykazanie, że uchwała wypełnia przesłanki określone w art. 94 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego (potrzeby ludności, zapewnienie dostępności w nocy, niedziele, święta i inne dni wolne od pracy) a jednocześnie, że obciążenie aptek w sposób wskazany w uchwale jest uzasadnione wspomnianą przesłanką. Brak takiego uzasadnienia może stanowić samoistną przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały (wyrok WSA we Wrocławiu z 15 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 123/14; wyrok WSA w Poznaniu z 7 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 412/16).
Strona skarżąca szeroko przytoczyła treść wyroku WSA w Poznaniu z 7 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 412/16 podnosząc istotną, za tym wyrokiem, wadliwość uchwały w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie danego powiatu polegająca na braku jej uzasadnienia, która powinna skutkować jej unieważnieniem.
Standardem obowiązku dyżurowania aptek jest zagwarantowanie dyżuru jednej apteki na obszarze powiatu. Rada Powiatu w zaskarżonej uchwale w żaden sposób nie wykazała, aby niezbędne było sprawowanie dyżuru przez więcej niż jedną aptekę na terenie Powiatu Olkuskiego.
Spółka podniosła, że zaskarżona uchwała w znaczący sposób ingeruje w zasadę swobody działalności gospodarczej i nakłada na przedsiębiorców prowadzących apteki obowiązki skutkujące koniecznością ponoszenia znacznych nakładów finansowych. Zapewnienie dyżurów całodobowych w mniejszych miejscowościach napotyka na znaczne problemy logistyczne związane z brakiem wystarczającej liczby personelu mogącego zapewnić obsadę apteki w trakcie dyżurów nocnych. Koszty dyżurów w mniejszych miejscowościach są znacząco wyższe od takich samych dyżurów w większych miastach, gdyż muszą one obejmować koszty związane z koniecznością dojazdu pracowników świadczących dyżur. Wolbrom jest małym miastem liczącym ok. 8,5 tyś. mieszkańców i jest bardzo dobrze skomunikowany z najbliższymi miastami powiatowymi tj. Olkuszem oddalonym o ok. 18 km (czas dojazdu to ok. 18 minut) i Miechowem oddalonym o ok. 20 k. (czas dojazdu to ok. 20 minut). Mała liczba ludności oraz fakt, że miejscowość nie jest siedzibą powiatu skutkuje znacznymi trudnościami z zatrudnieniem personelu, w szczególności farmaceutów mogących zapewnić obsadę apteki w trakcie nocnych dyżurów.
Koszty zatrudnienia farmaceutów są całkowicie nieadekwatne do znikomego zainteresowania świadczeniami apteki podczas nocnych i świątecznych dyżurów. W trakcie dyżurów nocnych i świątecznych z usług apteki często nie korzysta żaden pacjent albo farmaceuta przez całą noc dyżuru obsługuje jedną lub kilka osób. Koszty zabezpieczenia dyżurów nocnych przy znikomym zainteresowaniu pacjentów powodują znaczne zmniejszenie rentowności apteki albo całkowity brak rentowności takiej apteki.
Natężenie ruchu pacjentów w godzinach wieczornych jest bardzo znikome, cięższe przypadki medyczne trafiają do szpitali, przy których znajdują sią apteki całodobowe.
W ocenie Spółki także ustalenie godzin otwarcia aptek nie może być dowolne. Zgodnie z wyrokiem WSA w Bydgoszczy z 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 158/17 - art. 94 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego wyklucza dowolność w ustalaniu godzin otwarcia aptek, dostosowując je do potrzeb ludności i konieczności zapewnienia szerokiej dostępności świadczonych usług. Przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek rada powiatu powinna uwzględnić uwarunkowania danego powiatu, takie jak: liczba ludności, układ urbanistyczny, zagęszczenie zabudowy mieszkalnej, umiejscowienie placówek udzielających świadczeń leczniczych, skomunikowanie pomiędzy miejscowościami powiatu, dostęp do transportu publicznego, dostęp do infrastruktury przeznaczonej dla osób niepełnosprawnych. Minimalnym standardem wynikającym z wyżej wskazanego przepisu jest zagwarantowanie, żeby w każdym czasie była czynna przynajmniej jedna apteka na obszarze powiatu.
Strona skarżąca dodatkowo powołała się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt III SA/Po 403/17, zgodnie z którym stosując art. 94 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego rada powiatu nie może ustalać godzin pracy aptek w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy w sposób dowolny, ani też wprowadzać nadmierne obciążenie obowiązkiem pracy w takich porach. Rozkład godzin pracy aptek powinien być dostosowany doi bieżących i codziennych potrzeb ludności ale też nie może pomijać sytuacji nadzwyczajnych.
Powołując się na wyrok NSA z 25 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 3624/17 strona skarżąca podniosła, że niedopuszczalnym jest podejmowanie uchwał przez organy samorządu bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozwiązaniem. Tym samym uchwały w sprawie określenia godzin pracy aptek powinny posiadać uzasadnienia. Obowiązek uzasadniania takich uchwał nie wynika z art. 94 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego, ale z art. 2 Konstytucji RP i wynikającej z niego zasady demokratycznego państwa prawnego oraz nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Bez uzasadnienia nie ma bowiem możliwości poznania motywów, jakimi kierowała się Rada Powiatu Olkuskiego przy jej podejmowaniu, a tym samym także oceny, czy taka uchwała jest zgodna z prawem.
W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Olkuskiego wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi podniesiono, że z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika nie budzący wątpliwości wniosek, że celem uchwał podejmowanych na podstawie art. 94 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego jest zapewnienie dostępności świadczenia usług farmaceutycznych także w porze nocnej i w dni wolne od pracy. Takie uchwały mają na celu ochronę zdrowia publicznego. Ograniczenie swobody działalności gospodarczej polegające na ustaleniu harmonogramu godzin pracy aptek ogólnodostępnych nie narusza istoty wolności. Podmiot prowadzący aptekę ogólnodostępną nie jest pozbawiony możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynie dotykają go pewne ograniczenia w zakresie czasu funkcjonowania aptek. Nakładając na poszczególne apteki obowiązek pełnienia całodobowych dyżurów w pokreślonych w uchwale terminach rada powiatu nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego.
Projekt zaskarżonej uchwały został przekazany do zaopiniowania wójtom i burmistrzom gmin z Powiatu Olkuskiego oraz do Okręgowej Rady Aptekarskiej. Żaden przepis nie przewiduje związania rady powiatu tymi opiniami, ani też nie wymaga ich przywołania w uzasadnieniu uchwały. Do części zaskarżonej uchwały burmistrz Wolbromia nie wnosił żadnej uwagi.
W ocenie Rady Powiatu Olkuskiego zaskarżona uchwała zawiera uzasadnienie z którego wynika konieczność zapewnienia lokalnej społeczności dostępu do usług aptecznych w zakresie objętym zaskarżoną uchwałą. Opracowując rozkład godzin pracy aptek Rada Powiatu Olkuskiego wzięła pod uwagę rzeczywiste potrzeby ludności dążąc do optymalnego zaspokojenia oczekiwań społeczności lokalnej w zakresie wykonywania usług przez apteki ogólnodostępne w zwykłych warunkach, jak i warunkach nadzwyczajnych, których częstotliwość występowania nie sposób przewidzieć.
Nie jest trafnym zarzut braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Zapewnienie dyżurów na terenie dwóch największych miast Powiatu Olkuskiego – w Olkuszu i Wolbromiu jest w ocenie Rady Powiatu Olkuskiego wystarczające do zrealizowania nakazu wynikającego art. 94 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego. Zwyczajowo Rada Powiatu Olkuskiego przesyła harmonogram do wszystkich aptek z terenu powiatu. Strona skarżąca nie wniosła do uchwały uwag we wskazanym terminie, a dopiero później zwróciła się z prośbą o jej usunięcie z harmonogramu dyżurów, które w jej ocenie są nierentowane i ryzykowne. Z uwagi na konieczność zapewnienia dyżurów i wszystkich przyczyn powołanych wyżej, Rada Powiatu Olkuskiego nie mogła uwzględnić prośby strony skarżącej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu lub jego fragmentu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania organu administracji co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu (danej uchwały), organ nie naruszył prawo.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.
Zgodnie z art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W tej sprawie Sąd nie dopatrzył się takiego stopnia naruszenia prawa w zaskarżonej uchwale, który uzasadniałby jej unieważnienie.
Zaskarżona uchwała Rady Powiatu Olkuskiego z dnia 30 listopada 2022 r. nr XLI/355/2022 w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Olkuskiego na 2023 rok (Dz. Urzęd. Woj. Małopol. z 2022 r. poz. 8151) stanowi nie tylko uchwałę podjętą z zakresu administracji publicznej, ale również jest aktem prawa miejscowego, dla którego ustawową podstawą jest art. art. 94 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego. Zgodnie z tym przepisem to rada powiatu określa w drodze uchwały rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego, przy czym rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy.
Problematyka rozkładu godzin pracy aptek była już wielokrotnie przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 1338/10 stwierdził, że z treści art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego wynika, że rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności oraz zapewniać dostępność świadczeń w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. W wyroku powyższym powołano się na orzeczenia sądów administracyjnych podzielających powyższy pogląd (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 3 października 2006 r. sygn. akt III SA/Wr 185/06; wyrok WSA w Kielcach z 30 września 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 388/08; wyrok WSA w Gdańsku z 9 września 2010 r. sygn. akt III SA/Gd 254/10; wyrok WSA we Wrocławiu z 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 342/10).
Rozkład godzin pracy powinien być zarówno dostosowany do bieżących, codziennych potrzeb ludności, co wiąże się z zapotrzebowaniem społeczności lokalnej na powszechne wykonywane przez apteki ogólnodostępne usługi świadczone w zwykłych warunkach, jak również zapewniać dostępność świadczeń w zakresie możliwości zaopatrzenia mieszkańców w leki w porze nocnej, w niedzielę, święta oraz inne dni wolne od pracy. Do tego ostatniego zakresu, tj. objęcia apteki (Apteka [...] przy ul. [...] w W.) prowadzonej przez Spółkę "N." Spółka jawna obowiązkiem świadczenia dyżurów w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy na terenie Miasta Wolbrom w 2023 r. określiła granice swojej skargi strona skarżąca i tylko w tym zakresie (tj. § 3 ust. 1 i 2 oraz załącznika nr 3 do tej uchwały).
W ocenie Sądu ustalając godziny dyżurów aptek w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy rada powiatu powinna kierować się obowiązkiem zapewnienia mieszkańcom powiatu dostępności do tych świadczeń także w ww. okresach. Wprawdzie przyjmuje się, że są to sytuacje nadzwyczajne i nie służą one zaspokajaniu potrzeb ludności (tak np. WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 30 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 161/17, opub. w LEX nr 2346728), to jednak należy mieć na uwadze i to, że sam ustawodawca w art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego nie klasyfikuje dostępu do świadczeń uzyskiwanych w aptekach jako sytuacji nadzwyczajnych, ale wprost nakłada obowiązek takiego określenia rozkładu godzin pracy aptek, aby zapewniał on dostępność tych świadczeń także w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy.
Tym samym w ocenie Sądu wszyscy mieszkańcy powiatu powinni mieć możliwość uzyskania świadczenia w postaci zakupu lekarstwa w aptece także w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, a różnica pomiędzy ilością aptek pracujących w ciągu dnia i w ciągu nocy wynika z częstotliwości korzystania z nich przez kupujących lekarstwa. Faktem powszechnie znanym jest okoliczność, że choroba może pojawić się lub jej objawy mogą nasilić się już po zakończeniu pracy apteki w porze dziennej i oczekiwanie na zakup oraz podanie leku do otwarcia apteki następnego dnia (lub po upływie kolejnych dni, jeżeli choroba pojawia się przed dniem wolnym od pracy) może narazić bezpośrednio chorego na skutki związane z brakiem zażywania (aplikowania) leku.
Tym samym także ustalając terminy i godziny pracy aptek w porze nocnej, w niedzielę, święta oraz inne dni wolne od pracy rada powiatu powinna mieć na uwadze takie czynniki jak: liczbę ludności potencjalnie korzystających z apteki w porze nocnej i w dni ustawowo wolne od pracy, podział miejscowości na określone jednostki osadnicze, liczbę i rozkład placówek aptecznych na danym obszarze oraz ich komunikacyjną dostępność tych placówek w porze nocnej i w dni ustawowo wolne od pracy.
Mając na uwadze te okoliczności należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała została podjęta w granicach upoważnienia ustawowego i wprawdzie ingeruje w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej w postaci prowadzenia aptek przez skarżącą stronę, to jednak ingerencja ta nie narusza prawa.
Wprawdzie zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia, jednakże nie zawsze brak uzasadnienia danej uchwały stanowi o istotnym naruszeniu prawa. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tej sprawie brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały w zakresie objętym jej § 3 i załącznikiem nr 3 stanowi nieistotne naruszenie prawa i zarazem nie narusza konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego i nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP).
Szczegółowa analiza załącznika nr 3 do zaskarżone uchwały prowadzi do wniosku, że Rada Powiatu Olkuskiego ustalając harmonogram dyżurów pracy aptek ogólnodostępnych na 2023 r. w Wolbromiu w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy w godz. od 20.00 do 8.00 ustaliła go – ten harmonogram w sposób niedyskryminacyjny zachowując pełną transparentność tych dyżurów. Co istotne, dyżury te obejmują wszystkie apteki znajdujące się na terenie Miasta Wolbromia i każda z tych aptek w sposób w pełni niedyskryminujący pełni dyżury. Nawet przyjmując, że Rada Powiatu naruszyła w nieistotnym zakresie prawo poprzez brak sporządzenia uzasadnienia uchwały w zakresie jej § 3 i załącznika nr 3, to ten brak i tak pozwala na ocenę legalności jej podjęcia w zaskarżonym zakresie. Zasadnie bowiem przyjęła Rada Powiatu, że w mieście liczącym ok. 8,5 tys. Mieszkańców powinna jedna apteka pełnić dyżury całonocne, w święta, niedziele i dni wolne od pracy. Tym samym przyjęcie w załączniku nr 3 do zaskarżonej uchwały harmonogramu, zgodnie z którym każda apteka w Wolbromiu pełni dyżur, jest w pełni uzasadnione.
Ponadto należy podnieść, że ww. uchwała w zaskarżonym zakresie nie obejmuje całego Powiatu Olkuskiego, ale tylko miasto Wolbrom. Ta okoliczność wskazuje, że pogląd prawny wyrażony w wyroku NSA z 25 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 3624/17 nie dotyczy stanu prawnego w takich okolicznościach, jakie stanowią ustalenia w tej sprawie.
Tym samym skoro wszystkie apteki znajdujące się na terenie miasta Wolbrom zostały zobowiązane w sposób proporcjonalny i na równych zasadach do świadczenia dyżurów w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy, to brak w tym zakresie uzasadnienia nie zmienia oceny braku naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego. Strona skarżąca kasacyjnie w żaden sposób nie wykazała, aby terminy dyżurów Apteki [...] przy ul. [...] w W. były ustalone w sposób dyskryminujący tę aptekę lub uprzywilejowujący inne apteki.
Równomierne określenie zasad pełnienia dyżurów aptek dla mieszkańców danego miasta (w tym przypadku Wolbromia) nie pozwala na uznanie, że brak uzasadnienia owego równomiernego rozmieszczenia tych dyżurów stanowi istotną wadliwość.
Istota wada danej uchwały oznacza, że ma ona wpływ na jej treść. Innymi słowy gdyby tej wady nie było, to treść zaskarżonej uchwały byłaby inna lub w dużym prawdopodobieństwem można by uznać, że byłaby inna. W tej natomiast sprawie sporządzone uzasadnienie jedynie potwierdzałoby przyjęcie zasady równomiernego zaplanowania dyżurów każdej z aptek na terenie miasta Wolbromia.
Nie budzi natomiast wątpliwości, że objęcie miasta Wolbromia systemem pracy aptek w porze nocnej oraz w dni wolne od pracy (także niedziele i święta) wynika z zapotrzebowania na takie świadczenia przez mieszkańców.
Wbrew argumentacji strony skarżącej odległość dla mieszkańców miasta Wolbromia do aptek w mieście Olkuszu lub w mieście Miechowie nie jest nieistotna. Nawet przy odległości 18 kilometrów, pokonanie takiej trasy w porze nocnej lub w święta jest znacząco utrudnione. Nie każdy mieszkaniec dysponuje np. samochodem.
Tym samym nie można uznać, że nie ma potrzeby dla ponad 8 tysięcznego miasta dla pełnienia nocnego dyżuru przez aptekę, w tym przez Aptekę [...]. Z załącznika nr 3 do zaskarżonej uchwały nie wynika, aby w tym samym czasie np. w porze nocnej dwie apteki pełniły dyżury. Pełnienie dyżuru nocnego lub świątecznego przez jedną aptekę w takim mieście jak Wolbrom jest w pełni zasadne. Nie stanowi to także nadzwyczajnego obciążenia pracą samej Apteki [...]. Przykładowo w miesiącu maju 2023 r. Apteka [...] pełni trzy nocne dyżury i jeden dyżur świąteczny.
Konieczność zapewnienia dostępności do świadczeń realizowanych przez apteki w nocy i dni wolne od pracy stanowi realizację przez apteki będące placówkami ochrony zdrowia publicznego tego zadania (art. 86 ust. 1 Prawa farmaceutycznego). Dyżury aptek rozumiane jako świadczenie usług także w porze nocnej, niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy należy rozumieć jako realizację ustawowego obowiązku zapewnienia dostępności usług farmaceutycznych w tych porach dnia oraz w dni wolne od pracy. Ponadto zapewnienie dostępu społeczności lokalnej do świadczeń farmaceutycznych mieści się w pojęciu promocji i ochrony zdrowia, która zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym jest obowiązkiem każdego powiatu.
Argumentacja skarżącej Spółki zasadniczo wskazuje na brak przeprowadzania analiz potrzeb ludności w zakresie dostępności do świadczeń apteki ogólnodostępnej, co miałoby naruszać art. 94 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego. W ocenie Sądu skoro ustawodawca nie nałożył na organy powiatu obowiązku sformalizowanego przeprowadzania analiz potrzeb ludności w zakresie dostępu do aptek, to brak przeprowadzenia takiej analizy nie stanowi warunku legalności podjęcia zaskarżonej uchwały. W zamian za to ustawodawca nałożył obowiązek uzyskania, zgodnie z art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego, opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego. To właśnie obowiązek zasięgania ww. opinii stanowi formułę oceny potrzeb mieszkańców w zakresie godzin pracy aptek. Jak wynika z akt sprawy Burmistrz Wolbromia wyraził pozytywna opinię projektu uchwały w zaskarżonym zakresie. Nie można winić Rady Powiatu Olkuskiego za to, że ograniczyła swoje postępowanie do zasięgnięcia opinii wszystkich organów wykonawczych gmin wchodzących w skład tego Powiatu oraz Okręgowej Izby Aptekarskiej w Krakowie, w imieniu której zaopiniowała projekt zaskarżonej uchwały Okręgową Rada Aptekarska.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa poprzez władcze i arbitralne działanie a to dlatego, że to delegacja ustawowa zapisana w art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego nakłada na radę powiatu każdego powiatu (oraz radę miasta na prawach powiatu) obowiązek podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie. Stanowienie aktów prawa miejscowego stanowi przejaw władczego działania, ale w przypadku wydawania takich aktów na podstawie i w zakresie delegacji ustawowej – nie jest to działanie niezgodne z prawem. Niezasadnie niedopuszczalnej arbitralności Rady Powiatu Olkuskiego upatruje skarżąca Spółka w tym, że nie licząc się z wynikiem ekonomicznym oraz możliwością zapewnienia personelu aptecznego, nałożono na Spółkę obowiązek pełnienia dyżurów w porze nocnej oraz w dni wolne od pracy. Pełnienie dyżurów nocnych i w dni wolne od pracy wchodzi w zakres ustawowych zadań aptek ogólnodostępnych, a do kierownika apteki należy takie zorganizowanie pracy, aby placówka ten obowiązek mogła realizować.
Zadaniem apteki jako miejsca świadczenia usług farmaceutycznych jest kompleksowa obsługa pacjentów w celu bieżącego zaspokajania ich potrzeb w zakresie dostępu do produktów leczniczych i innych preparatów sprzedawanych w aptece. Dostęp ten powinien być nieprzerwany, aby umożliwić pacjentom zakup produktów leczniczych, w szczególności tych, których zażycie jest konieczne w celu zapobieżenia zagrożenia zdrowia lub życia.
Należy również stwierdzić, że rolą aptek jako placówek ochrony zdrowia publicznego jest świadczenie pełnego zakresu usług farmaceutycznych wymienionych w szczególności w art. 86 ust. 1-4 Prawa farmaceutycznego. Każdy podmiot decydujący się na prowadzenie regulowanej działalności aptekarskiej, powinien mieć świadomość, że taką działalność należy prowadzić również zgodnie z przepisami prawa miejscowego, w tym uchwałami podejmowanymi na podstawie art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego. Jednym z takich obowiązków może być obowiązek pełnienia dyżurów w porze nocnej lub w dni wolne od pracy. Z tego obowiązku nie mogą zwolnić szczególne warunki pracy konkretnej apteki, np. liczba zatrudnionych w niej osób lub kwestia osiąganego w takich porach pracy apteki wyniku ekonomicznego (zysku lub straty). Wolność działalności gospodarczej, stanowiąca jedną z podstaw społecznej gospodarki rynkowej (art. 20 Konstytucji RP) nie ma charakteru absolutnego. W przypadkach i na warunkach określonych w art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wolność działalności gospodarczej może być ograniczana. Konstytucja dopuszczając ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności stanowi, że może nastąpić to tylko w ustawie i tylko wówczas, gdy ograniczenia są konieczne w demokratycznym Państwie w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ochrony własności i praw innych osób. Tym samym prawodawca przewidział sytuację, gdy konieczne będzie stopniowanie ochrony poszczególnych wolności i praw obywatelskich. Wśród dóbr podlegających szczególnej ochronie, która uzasadnia ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich wymieniona została ochrona zdrowia. W związku z tym ograniczenie wolności obywatelskich, w tym wolności działalności gospodarczej może nastąpić, jeżeli wymaga tego ochrona zdrowia. Istotne przy tym jest, by ograniczenie konstytucyjnej wolności nie naruszało jej istoty. Zapewnienie dostępności świadczenia usług farmaceutycznych, w tym także porze nocnej i dni wolne od pracy mieści się w pojęciu ochrony zdrowia publicznego. Ograniczenie swobody działalności gospodarczej polegające na ustaleniu harmonogramu godzin pracy apteki ogólnodostępnej nie narusza istoty tej wolności. Podmiot prowadzący taką aptekę w godzinach określonych w rozkładzie uchwalonym przez radę powiatu nie jest pozbawiony możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynie dotykają go pewne ograniczenia w zakresie czasu funkcjonowania apteki (wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 1/17).
W tej sprawie, zaskarżony § 3 ust. 1 i 2 oraz załącznik nr 3 uchwały nie naruszyły istoty swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Działalność ta jest bowiem zarówno regulowana i zakres tej regulacji może wynikać z uchwały określającej godziny pracy aptek. Sama treść załącznika nr 3 do zaskarżonej uchwały nie zawiera dyskryminacji apteki skarżącej Spółki w stosunku do pozostałych aptek na terenie miasta Wolbrom. W sposób proporcjonalny każda apteka pełni zasadniczo taką samą ilość dyżurów w ciągu roku kalendarzowego. Tym samym przyjęcie przez Radę Powiatu Olkuskiego rozwiązania, zgodnie z którym nie wyznacza się jednej apteki pełniącej dyżury przez cały rok w porze nocnej i w dni wolne od pracy, ale naprzemiennie każda apteka co tydzień pełni taki dyżur, jest rozwiązaniem które mogło być uznane jako dostosowujące w najlepszy sposób funkcjonowanie aptek w porze nocnej i w dni wolne od pracy na tym obszarze.
Rekapitulując należy stwierdzić, że w zakresie objętymi granicami skargi w tej sprawie, zaskarżona uchwała (§ 3 ust. 1 i 2 oraz załącznik nr 3) nie narusza w istotnym zakresie obowiązującego prawa, a zakres ingerencji w prowadzoną przez skarżącą Spółkę działalność gospodarczą wynika z prawidłowo odkodowanej normy prawnej zawartej w art. 94 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego. W okolicznościach tej sprawy brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały stanowi co najwyżej nieistotną wadliwość, którego brak nie ogranicza możliwości oceny zgodności z prawem tej uchwały w zakresie objętym skargą w tej sprawie.
Z tych wszystkich względów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stwierdzenie to obligowało Sąd do oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.
W przypadku oddalenia skargi Sąd nie ma podstaw do zasądzania zwrotu kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej.