III SA/Kr 252/24

III SA/Kr 252/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /sprawozdawca/
Ewelina Dziuban
Katarzyna Marasek-Zybura /przewodniczący/
Symbol z opisem
6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
Art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 2505
Art. 33
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie: WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Asesor WSA Ewelina Dziuban po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi D. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 20 listopada 2023 r., nr SKO.EA/418/139/2022 w przedmiocie zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej: SKO lub Kolegium) postanowieniem z dnia 20 listopada 2023 r. nr SKO.EA/418/139/2022 po rozpatrzeniu zażalenia D. G. (dalej: skarżący) utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z 13 września 2022 r. nr 431/2022 w przedmiocie oddalenia zarzutu nieistnienia obowiązku oraz jego wygaśnięcia w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z 30 czerwca 2022 r.
Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 16 października 2021 r. kontroler strefy, wystawił zawiadomienie z uwagi na brak w pojeździe o nr rej. [...] dowodu wniesienia opłaty za postój o godz. 17:58, na drodze publicznej – pl. [...].
W dniu 30 marca 2022 r. Zarząd Dróg Miasta Krakowa wystosował do skarżącego upomnienie o numerze [...], wzywające do zapłaty opłaty dodatkowej za nieopłacony postój pojazdu marki Audi o nr rej. [...], w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania w Krakowie, w dniu 16 października 2021 r.
Z uwagi na nieuregulowanie w terminie należności ujętej w ww. upomnieniu, sprawa została skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego, poprzez wystawienie w dniu 30 czerwca 2022 r., tytułu wykonawczego nr [...] i skierowanie go do organu egzekucyjnego tj. Naczelnika Urzędu Skarbowego w J.
Pismem z 23 sierpnia 2022 r. skarżący wniósł do Naczelnika Urzędu Skarbowego w J. zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej zgodnie z art. 33 1d ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm., dalej "u.p.e.a."), domagając się umorzenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego, a także zwolnienia z kosztów egzekucyjnych. Skarżący jako podstawę złożonego zarzutu wskazał, nieistnienie obowiązku z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Ponadto wyjaśnił, że w dniu 22 sierpnia 2022 r. uiścił należną opłatę.
W dniu 24 sierpnia 2022 r. - po odnotowaniu dokonanej przez skarżącego wpłaty - wierzyciel działając na podstawie art. 32 aa pkt u.p.e.a, zawiadomił organ egzekucyjny o wygaśnięciu w części (wraz z kosztami upomnienia) należności pieniężnej, poprzez zapłatę kwoty 150,00 zł, a także o konieczności pokrycia przez skarżącego pozostałej kwoty należności głównej w wysokości 16,00 zł oraz powstałych kosztów egzekucyjnych.
Po rozpoznaniu podniesionych przez skarżącego zarzutów, Prezydent Miasta Krakowa, postanowieniem z 13 września 2022 r. oddalił zarzut nieistnienia obowiązku oraz wygaśnięcia obowiązku w całości w sprawie egzekucji administracyjnej.
W motywach rozstrzygnięcia organ I intencji wyjaśnił, że opłata za postój pojazdów samochodowych w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania w Krakowie wynika z mocy prawa i jest pobierana w miejscach wyznaczonych do postoju, w dniach roboczych od poniedziałku do soboty w godzinach od 10:00 do 20:00, zgodnie z art. 13 ust. 1. pkt. l lit. b ustawy o drogach publicznych (u.d.p.). W przypadku nieuregulowania opłaty za postój, obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej powstaje wprost z mocy prawa na podstawie art. 13f ust. 1 u.d.p., a jej wysokość uchwałą nr LXXX/X/2177/17 Rody Miasta Krakowa z dnia 22 listopada 2017 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2021 r. póz. 3515 - w brzmieniu obowiązującym w dniu 16 października 2021 r.) ustalono na kwotę 150,00 zł, za każde zdarzenie.
Jak wynika z akt sprawy, należący do skarżącego pojazd marki Audi o nr rej. [...], parkował w dniu 16 października 2021 r., na drodze publicznej - pl. [...], w sektorze A13 - w miejscu wyznaczonym do postoju, znakiem pionowym D-18 "parking" z dopiskiem płatny. W czasie przeprowadzonych czynności kontrolnych, o godz. 17:49 oraz 17:58, pracownik stwierdził, że na rzeczony pojazd brak jest wniesionej opłaty za postój w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania w Krakowie, co było przyczyną wystawienia zawiadomienia nr [...], o obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej, które zgodnie z § 4.1. w/w uchwały pozostawione zostało na przedniej szybie pojazdu samochodowego, pod wycieraczką.
Organ I instancji zwrócił uwagę, że obowiązek zapłaty opłaty za postój powstaje już z chwilą pozostawienia pojazdu na obszarze płatnego parkowania, natomiast w przypadku braku jej uiszczenia, koniecznym i uzasadnionym staje się pobranie opłaty dodatkowej, wskazanej w art. 13f ust. 1 u.d.p. Natomiast zawiadomienie pozostawione kierowcy pojazdu przez kontrolera jest jedynie czynnością materialno-techniczną, informującą kierowcę o fakcie stwierdzenia, iż spoczywa na nim obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej, a także stanowi dla tutejszej jednostki podstawę do wystawienia upomnienia w przedmiocie sprawy - w razie nieuiszczenia opłaty dodatkowej.
Dalej organ I instancji wyjaśni, że stawki opłaty dodatkowej - zgodnie z treścią obowiązującej uchwały Rady Miasta Krakowa, jej wysokość ustalono na kwotę 150,00 zł, za każde zdarzenie. W myśl art. 13f ust. 2 u.d.p., rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w art. 13f ust. 1 u.d.p., oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 10% minimalnego wynagrodzenia, o którym mowa w art. 2 ust. l ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. z 2020 r. póz. 2207 ze zm.). Ponadto, zgodnie z obowiązującym orzecznictwem opłata dodatkowa nie stanowi dopłaty do przedłużonego czasu parkowania, a ma charakter dyscyplinujący za pozostawanie pojazdu na obszarze płatnego parkowania, bez uiszczonej opłaty za parkowanie, a więc za nieuprawnione korzystanie pojazdu z drogi publicznej.
W toku postępowania wyjaśniającego - wszczętego na pisemny wniosek skarżącego - prowadzonego pod sygnaturą [...], skarżący dwukrotnie został poinformowany o zasadności powstałej z mocy prawa opłaty dodatkowej, w kwocie 150,00 zł, związanej z nieopłaconym postojem pojazdu marki Audi o nr rej. [...], w dniu 16 października 2021 r., w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania w Krakowie. Ponadto, skarżący został pouczony o rygorze wszczęcia egzekucji administracyjnej w przypadku braku realizacji obowiązku zapłaty rzeczonej opłaty dodatkowej.
W ocenie organu I instancji - wbrew stanowisku skarżącego – powstał obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej za nieopłacony postój pojazdu marki Audi o nr rej. [...], w dniu 16 października 2021 r., w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania w Krakowie. Dokumentacja sprawy wskazuje, że postój pojazdu odbywał się na obszarze płatnego parkowania, na miejscu postojowym wyznaczonym w ciągu drogi publicznej - pl. [...] - zgodnie z dyspozycją znaku D-18 "parking", z oznaczeniem płatny - jasno wskazującym, że miejsce to objęte jest obowiązkiem wnoszenia opłaty za postój.
Ponadto analizując dokumentację sprawy oraz wyjaśnienia skarżącego, w niniejszej sprawie nie doszło do skutecznego wykazania zaistnienia przesłanki nieistnienia obowiązku. Przesłankę nieistnienia obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej wynikającej z nieopłaconego postoju pojazdu marki Audi o nr rej. [...], w dniu 16 października 2021 r., w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania w Krakowie, skarżący wywiódł wyłącznie z faktu nieprawidłowego - w jego ocenie - oznakowania wskazanego miejsca postojowego.
Organ I instancji powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanej w składzie siedmiu sędziów, sygn. akt. II GPS 2/17 z dnia 9 października 2017, wyjaśnił, że oznaczenie miejsca postojowego w strefie płatnego parkowania wyłącznie znakiem poziomym, nie wyczerpuje obowiązku informacyjnego spoczywającego na zarządcy drogi, natomiast oznakowanie tegoż miejsca wyłącznie znakiem pionowym, jest wystarczające do spełnienia tego obowiązku i możliwości poboru opłaty.
Ponadto zdaniem organu I instancji, oznakowanie miejsc parkingowych w działających strefach było i jest zgodne z zatwierdzonym projektem organizacji ruchu i obowiązującymi w czasie tworzenia stref przepisami. Poza tym wjazdy w obszar objęty obszarem płatnego parkowania oznakowane są znakami informacyjnymi D-44 "strefa płatnego parkowania" wyraźnie informującymi kierujących, że wjeżdżają w obszar objęty obowiązkiem wnoszenia opłat za parkowanie w miejscach wyznaczonych. Wyjazdy z obszarów płatnego parkowania oznakowane są znakami D-45 "koniec strefy płatnego parkowania". Zatem parkując w dniu 16 października 2021 r., na drodze publicznej - pl. [...] - oznakowanej znakiem pionowymi D-18 "parking" z dopiskiem płatny, Zobowiązany był wystarczająco dobrze poinformowany zarówno przez znak D-44, jak również znak D-18, że znajduje się na obszarze, gdzie wymagane są opłaty za postój pojazdów. Z kolei analiza operacji przy parkomatach o numerach 424, 425, 432, 434 - na dzień 16 października 2021 r., zlokalizowanych najbliżej miejsca postoju pojazdu - wykazała, że w czasie, kiedy kierujący pojazdem powinien był wnieść opłatę tj. do godziny 17:54, urządzenia były sprawne i dostępne (nie odnotowano kolejki do urządzeń). Tym samym, skarżący miał możliwość wniesienia stosownej opłaty w wymaganym czasie, zarówno w jednym z parkomatów, jak i w innej wskazanej formie płatności, jednak nie dopełnił należytej staranności, aby dopełnić tego obowiązku.
Odnosząc się do podniesionego przez skarżącego zarzutu wygaśnięcia obowiązku w całości, organ I instancji uznał, iż również w tym przypadku brak jest podstaw do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem skarżącego.
Z uwagi na nieuregulowanie należności w kwocie 150,00 zł - wyszczególnionej w zawiadomieniu nr [...], z dnia 16 października 2021 r. - do skarżącego skierowane zostało upomnienie powiększone o koszty doręczenia upomnienia w kwocie 16,00 zł. Upomnienie skutecznie doręczono w dniu 6 kwietnia 2022 r.
Następnie - celem wyegzekwowania należności w kwocie 166,00 zł - wierzyciel w dniu 30 czerwca 2022 r., wystawił tytuł wykonawczy nr [...] i skierował go do organu egzekucyjnego tj. Naczelnika Urzędu Skarbowego w J., który wszczął wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne.
W tych okolicznościach, organ I instancji uznał, że skarżący nie wykazał skutecznie podniesionych przesłanek nieistnienia obowiązku oraz wygaśnięcia w całości obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej.
Od powyższego postanowienia, skarżący wniósł zażalenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 33 u.p.e.a. w zakresie zarzutu nieistnienie obowiązku oraz wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części. Skarżący podniósł, że postój samochodu osobowego marki Audi o numerze rejestracyjnym [...] przy Palcu [...] w Krakowie w dniu 16.10.2021 roku nie trwał dłużej niż 10 minut, więc nałożona opłata dodatkowa jest niewspółmiernie wysoka.
Po rozpoznaniu zażalenia, SKO w Krakowie wydało opisane na wstępie postanowienie.
W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że postanowienie organu I instancji jest prawidłowe i nie ma podstaw do jego zmiany lub uchylenia.
Następie powołał treść przepisów na których oparł swoje rozstrzygnięcie.
W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że w rozpatrywanej sprawie postój samochodu osobowego marki Audi o numerze rejestracyjnym [...] odbywał się w dniu 16.10.2021 roku na drodze publicznej – Placu [...] w Krakowie, na obszarze płatnego parkowania wyznaczonym znakiem drogowym D-44 i oznakowanym znakiem pionowym D-18 oznaczającym parking płatny.
W ocenie Kolegium, niezależnie od tego jak długo trwał postój, bez uiszczonej opłaty parkingowej skarżący był zobowiązany do uiszczenia opłaty dodatkowej w kwocie 150 złotych. Trudno w tym zakresie zaakceptować stanowisko skarżącego, iż postępowanie organu I instancji stanowi naruszenie wskazanych w treści zażalenia artykułów Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.
Zdaniem Kolegium postępowanie organu I instancji było prawidłowe.
Na powyższe postanowienie skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:
I. Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miały wpływ na wynik sprawy tj.:
- art. 8 k.p.a. poprzez niezastosowanie zasady proporcjonalności i nałożenie na skarżącego opłaty dodatkowej w kwocie 150 złotych, której kwota znacznie przewyższa stawki opłat postojowych;
- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na nie zbadaniu wszelkich okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, w tym faktu, iż zobowiązany pozostawił pojazd na Placu [...] w Krakowie przez zaledwie kilka minut, nieuwzględnienie faktu, iż miejsce postojowe nie było właściwie oznaczone a także, że uiścił opłatę dodatkową w dniu 22 sierpnia 2022 r., wobec czego egzekucja została wszczęta bezpodstawnie i powinna zostać umorzona;
- art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak zachowania na zawiadomieniu o nałożeniu opłaty dodatkowej elementów składowych decyzji administracyjnej, podczas gdy wbrew twierdzeniom organu I instancji, zawiadomienie jest aktem rozstrzygającym o prawach i obowiązkach zobowiązanego, wobec czego powinno zawierać elementy decyzji administracyjnej, w tym w szczególności informacje o możliwych środkach zaskarżenia.
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji;
- art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w efekcie uznanie za niezasadny zarzut nieistnienia obowiązku, jaki zgłosił skarżący, podczas gdy w czasie postępowania skarżący wykazał, że brak było podstaw do nałożenia na niego opłaty dodatkowej w związku z postojem pojazdu na pl. [....] w Krakowie w dniu 16 października 2021 r.;
- art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w efekcie uznanie za niezasadny zarzut wygaśnięcia obowiązku, podczas gdy skarżący jeszcze przed otrzymaniem zawiadomienia o wszczęciu egzekucji uiścił na rzecz wierzyciela należność główną:
- art. 64c § 3 pkt 2 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie i w efekcie obciążenie kosztami egzekucji skarżącego, podczas gdy wpłacił on należność główną, zanim otrzymał informację o wszczętej egzekucji.
II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia sprawy, tj.:
- art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i uznanie, że miejsce postojowe na Placu [...] w Krakowie w dniu 16 października 2021 r. było prawidłowo oznakowane, podczas gdy brak było koniecznych znaków poziomych, a znaki pionowe były poodwracane i niewidoczne;
- art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego;
- art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nałożenie na skarżącego obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej w kwocie 150 złotych, podczas gdy nie służy to ochronie interesu społecznego, bezpieczeństwa i porządku publicznego czy ochronie środowiska a zatem brak jest uzasadnienia do nałożenia tego obowiązku jako : “kary dyscyplinującej"
Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi, skarżący rozwinął powyższe zarzuty.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.)
Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 20 listopada 2023 r. utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z 13 września 2022 r. nr 431/2022 w przedmiocie oddalenia zarzutu nieistnienia obowiązku oraz jego wygaśnięcia w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z 30 czerwca 2022 r., pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.e.a.
Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania przez Sąd jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Kontrolując zaskarżone postanowienie Sąd nie ogranicza się jedynie do tego aktu, lecz bada, czy okoliczności przedstawione w uzasadnieniu postanowienia znajdują odzwierciedlenie w dokumentacji zgromadzonej w nadesłanych aktach sprawy. To na organie ciąży obowiązek przedłożenia wraz ze skargą kompletnych akt, zawierających wszystkie dowody i dokumenty, które stały się podstawą wydanego przez niego aktu i które pozwolą sądowi dokonującemu kontroli na pełną ocenę jego zgodności z prawem rozumianym zarówno jako prawo procesowe jak i materialne (wyrok WSA w Krakowie z 10.01.2023 r., I SA/Kr 1150/22, LEX nr 3477772).
Wskazany obowiązek przedłożenia akt administracyjnych, został wyartykułowany w art. 54 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Tak więc akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, winny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta postępowań toczących się przed organem pierwszej i drugiej instancji, przedkładane sądowi winny zawierać komplety oryginalnych dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową. Akta winny zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, w tym także czynności formalnych (wyrok NSA z 22.06.2021 r., III FSK 61/21, LEX nr 3205904).
Sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu tego obowiązku. Do kompetencji tego sądu należy jedynie kontrola legalności danego aktu administracyjnego na podstawie przedłożonych przez organ akt sprawy (Wyrok NSA z 5.05.2023 r., III FSK 651/22, LEX nr 3588480).
W orzecznictwie (por. wyrok NSA z 28.06.2006 r., II OSK 1231/05, LEX nr 26569) wskazuje się jednak, że sąd może wezwać organ do uzupełnienia akt sprawy, jeśli akta zawierają braki, ale to uzupełnienie dotyczy jedynie tych akt, które organ posiadał, wydając rozstrzygnięcie. Uzupełnienie to nie może natomiast oznaczać kompletowania przez sąd akt znajdujących się poza organem, gdyż to nie należy do obowiązków sądu, ale organu, o czym stanowią przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. stosowanym do postępowania egzekucyjnego z mocy art. 18 u.p.e.a. Tym samym sąd nie ma obowiązku wzywać organu do uzupełnienia akt sprawy w przypadku, gdy z przedłożonych wraz ze skargą akt sprawy wynika, że istotne dla rozstrzygnięcia materiały i dowody nie znalazły odzwierciedlenia w aktach zgromadzonych przed wydaniem kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.
Zgodnie z art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej:
1) do czynności wierzyciela podejmowanych przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego na podstawie niniejszej ustawy,
2) w postępowaniu egzekucyjnym
- przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.
Nie budzi więc wątpliwości, że do postępowania egzekucyjnego stosuje się odpowiednio zasady ogólne przewidzianych w k.p.a. (zob. P. Pietrasz [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, red. D. R. Kijowski, Warszawa 2015, art. 18.), przy czym zróżnicowany jest zakres adaptacji tych zasad w postępowaniu egzekucyjnym. Najszersze zastosowanie mają zasady: legalności (art. 6), prawdy obiektywnej (art. 7), zaufania (art. 8), udzielania informacji (art. 9), przekonywania (art. 11), szybkości i prostoty postępowania (art. 12) i sądowej weryfikacji rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji publicznej (art. 16 k.p.a.). (wyrok WSA w Krakowie z 10.01.2023 r., I SA/Kr 1150/22, LEX nr 3477772)
Stąd organy administracyjne prowadzące postępowanie egzekucyjne – w ramach zasady praworządności i prawdy obiektywnej - mają obowiązek wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego. Uzasadnienie faktyczne w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Podobne wymogi Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje w odniesieniu do postanowienia - stosownie do art. 124 § 2 k.p.a. postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie.
W niniejszej sprawie SKO przedłożyło akta w takim stanie, że wymykają się one spod sądowej kontroli, czyniąc ją niemożliwą. W aktach brak bowiem dokumentów, które pozwoliły w sposób kompleksowy na ocenę legalności wydanych rozstrzygnięć.
Na wstępie należy zauważyć, że w zakresie podniesionego przez skarżącego zarzutu nieistnienia obowiązku brak jest w aktach tytułu wykonawczego i dowodu jego doręczenia skarżącemu, na który powołują się organy orzekające w sprawie (tytuł wykonawczy z dnia 30 czerwca 2022 r. nr [...]). Z kolei w odniesieniu do zarzutu wygaśnięcia obowiązku zapłaty brak jest również w aktach stosownej dokumentacji potwierdzającej ten fakt. Pośrednio wynika on jedynie z pism organu I instancji, ale przesłane do sądu przez skarżącego postanowienie w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania egzekucyjnego może budzić wątpliwości. Co więcej z przedłożonej przez skarżącego dokumentacji wynika, że dokonał on kilku wpłat na rzecz Naczelnika Urzędu Skarbowego w J. Z pisma organu z dnia 31 sierpnia 2022r. wynika z kolei, że wobec skarżącego było prowadzanych kilka postępowań egzekucyjnych, a postępowania te organ uznał za zakończone. Nie jest jednak wiadome, czy nie powstała jakaś nadpłata z tychże postępowych, która mogłaby ewentualnie skutkować całkowitym wygaśnięciem zobowiązania w niniejszej sprawie. Należy przy tym dodać, że akta organu I instancji nie są ułożone w sposób chronologiczny.
Zgodnie z art. 26 §1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela o wszczęciu egzekucji administracyjnej i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym wszczyna postępowanie egzekucyjne z urzędu poprzez podpisanie albo opatrzenie pieczęcią, o której mowa w art. 26e § 1 pkt 4 albo 5, wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego. Powołany art. 27 u.p.e.a. zawiera szczegółowe dane, które powinien zawierać tytuł wykonawczy. Tak więc przykładowo art. 27 §1 pkt 3 u.p.e.a. stanowi, że tytuł wykonawczy zawiera treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości i rodzaju, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek. Z kolei badanie prawidłowości tytułu wykonawczego następuje po wniesieniu zarzutów przez zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym. Art. 33 § 2 u.p.e.a. przewiduje, że podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest:
1) nieistnienie obowiązku;
2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:
a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4,
b) dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1,
c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;
3) błąd co do zobowiązanego;
4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane;
5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części;
6) brak wymagalności obowiązku w przypadku:
a) odroczenia terminu wykonania obowiązku,
b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej,
c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.
Zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej określa istotę i zakres żądania oraz dowody uzasadniające to żądanie. Stąd wyciąga się wniosek, że postępowanie w sprawie zarzutów jest zakreślone granicami ustanowionymi przez samego zobowiązanego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 2.02.2023 r., I SA/Po 874/22, LEX nr 3503076). Jednak to nie wyłącza konieczności zebrania całego materiału dowodowego wraz z tytułem wykonawczym, który powinien znajdować się w aktach sprawy organu I instancji.
W niniejszej sprawie brak jest w aktach samego elementu podstawowego do jej oceny - tytułu wykonawczego. Nie ma więc możliwości sprawdzenia prawidłowości jego wystawienia zgodnie z art. 27 u.p.e.a.
Dodatkowo należy wskazać, że brak jest również dowodu doręczenia tytułu wykonawczego skarżącemu. Z tym dopiero momentem następuje wszczęcie egzekucji administracyjnej (art. 26 §5 u.p.a.e.). Zgodnie z art. 32 u.p.e.a. organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony. Z kolei z art. 35 § 1 u.p.e.a. wynika, że zarzuty wniesiony w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego obliguje organ egzekucyjny do zawieszenia postępowania. Wprawdzie obecne unormowania w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazują, że zarzuty mogą być podniesione w każdym czasie, a nawet po zakończeniu postępowania egzekucyjnego, tym niemniej wniesienie ich w wyżej wskazanym terminie obliguje organ egzekucyjny do zawieszenia postępowania egzekucyjnego (zob. M. Darmosz, Zasady rozpoznania zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, ST 2021, nr 4, s. 35-47. Stąd nie można w tym przypadku mówić o jakimś istotnym naruszeniu procedury administracyjnej, tym niemniej akta powinny być kompletne i chronologicznie uporządkowane, tak aby jasno z nich wynikały kolejne czynności podejmowane przez organ na podstawie konkretnych pism zobowiązanego, wniesionych w ściśle określonym terminie. W aktach administracyjnych organu I instancji brak jest natomiast jakichkolwiek dowodów potwierdzających doręczenie odpisu tytułu wykonawczego, oprócz pisma organu egzekucyjnego.
Nie wiadomo również czy organ I instancji zbadał prawidłowość wystawienia tytułu wykonawczego, skoro nie ma go w aktach administracyjnych, a z całą pewnością nie mógł tego zrobić organ II instancji. Z pisma z dnia 18 kwietnia 2024r. przesłanego do tut. Sądu przez SKO wynika, że nie dysponuje ono tytułem wykonawczym w niniejszej sprawie. Należy również wskazać, że organ II instancji miał obowiązek skontrolować całość postępowania przed organem I instancji a sprawa administracyjna, w której zostało wydane postanowienie organu I instancji po wniesieniu zarzutów powinna być ponownie rozpatrzona i rozstrzygnięta przez organ drugiej instancji (art. 15).
Trafnie w doktrynie podnosi się, że "przedmiotem zarzutu nie jest indywidualny akt administracyjny w postaci decyzji czy postanowienia, lecz prawidłowość postępowania polegającego na zastosowaniu przymusu państwowego lub groźby jego użycia dla urzeczywistnienia treści stosunku prawnego wynikającego z orzeczenia albo wprost z przepisu prawa. Przy rozpoznawaniu zarzutu badaniu podlega legalność działań zmierzających do wykonania obowiązku, a nie aktu, z którego obowiązek ten wynika" (M. Darmosz, Zasady rozpoznania zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, ST 2021, nr 4, s. 35-47).
Zgodnie z treścią art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Innymi słowy organ egzekucyjny nie bada ani merytorycznej trafności (zasadności) decyzji wymiarowej, ani też wymagalności zobowiązania podatkowego w niej określonego. Uzasadnieniem takiej wykładni przepisu jest to, że w postępowaniu egzekucyjnym nie powinno się rozstrzygać spraw ostatecznie rozstrzygniętych, spraw do których orzeczono rygor natychmiastowej wykonalności, ale rozpatrzyć kwestie wyłaniające się w toku samego postępowania egzekucyjnego. Wynika to ze specyfiki postępowania egzekucyjnego, która co do zasady wyklucza możliwość prowadzenia postępowania wyjaśniającego (zob. wyrok WSA w Krakowie z 22 sierpnia 2012 r., III SA/Kr 686/11 oraz wyrok WSA w Warszawie z 8 września 2005 r., III SA/Wa 1178/05). Na tę odrębność zwrócił także uwagę Naczelny Sąd Administracyjny przypominając, że tej odrębności służy cel postępowania egzekucyjnego, czyli doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków, natomiast celem postępowania administracyjnego jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej polegające na ustaleniu stanu faktycznego sprawy, dokonanie jego oceny w świetle obowiązującego prawa i wydanie rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 27 listopada 2018 r., II FSK 3237/16). Postępowanie egzekucyjne nie może być trzecią instancją, w której kontrolowane jest postępowanie, w którym wydano orzeczenie, będące podstawą postępowania egzekucyjnego. Przy czym co istotne, a czego zdaje się nie zauważać sąd pierwszej instancji, o ile w świetle art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie ma uprawnienia do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, to wierzyciel ma nie tylko takie prawo, lecz także wynikający z art. 34 § 1 u.p.e.a. obowiązek, bez którego wypełnienia organ egzekucyjny nie może prawidłowo kontynuować prowadzonego postępowania egzekucyjnego (wyrok NSA z 15.02.2023 r., III FSK 1681/21, LEX nr 3514549).
W zakresie zarzutu dotyczącego nieistnienia obowiązku wskazuje się bowiem, że zestawienie art. 29 § 1 in fine z art. 33 pkt 1 u.p.e.a. prowadzi do wniosku, że zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wskazujący na nieistnienie obowiązku objętego tytułem wykonawczym, dotyczyć może wyłącznie sytuacji, kiedy owo nieistnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, które nastąpiły po wydaniu tego tytułu. W przeciwnym razie organ egzekucyjny nie mógłby rozpoznać zarzutu bez naruszenia art. 29 § 1 u.p.e.a. (wyrok NSA z 14.01.2010 r., II FSK 1378/08, LEX nr 595766).
Z uwagi jednak na brak w aktach tytułu wykonawczego nie sposób merytorycznie ocenić zarzutu skarżącego w zakresie nieistnienia obowiązku zapłaty.
Przechodząc do zarzutu wygaśnięcia obowiązku należy przyjąć, że w orzecznictwie wskazuje się, że podstawa zarzutu wymieniona w art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. występuje wówczas, gdy w toku egzekucji administracyjnej wygaśnie dochodzony obowiązek w całości lub części. Chodzi o przypadki, gdy obowiązek stanie się bezprzedmiotowy (np. ze względu na śmierć osoby która miała poddać się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu), albo gdy odpadnie podstawa prawna do jego dochodzenia (np. wyeliminowane ze skutkiem ex nunc zostanie orzeczenie nakładające obowiązek albo uchylony zostanie przepis z którego bezpośrednio wynikał obowiązek). Przede wszystkim gdy jednak gdy dochodzony obowiązek wygaśnie na skutek wykonania, umorzenia, przedawnienia (wyrok WSA w Gliwicach z 9.01.2024 r., I SA/Gl 1622/22, LEX nr 3668121). Należy stwierdzić, że zarzut wygaśnięcia w całości lub części zobowiązania może dotyczyć sytuacji, gdy dojdzie do jego wykonania w okresie pomiędzy wszczęciem postępowania egzekucyjnego a wniesieniu zarzutów.
Ze skargi i załączonych dowodów wynika, że skarżący uiścił należność główną w kwocie 150 zł. w dniu 22 sierpnia 2022r. (data wskazana na potwierdzeniu transakcji i sygnatura akt sprawy organu I instancji), a więc przed wydaniem zaskarżonego postanowienia zarówno przez organ II instancji tj. 20 listopada 2023r., jak i przez organ I instancji, tj. dnia 13 września 2022r. Same zarzuty zostały wniesione 23 sierpnia 2022r., a do organu wpłynęły 5 września 2022r. Wprawdzie organ I instancji wskazał, że zawiadomił organ egzekucyjny o wygaśnięciu w części należności pieniężnej, ale w aktach brak jest jakichkolwiek dowodów na ten fakt. Nie jest też wiadome, czy w skutek zapłacenia innych należności pieniężnych przez skarżącego nie doszło do nadpłaty przez skarżącego, a nie jedynie do zakończenia postępowań egzekucyjnych w sprawach tytułów wykonawczych nr [...], [...], [...]. Należy również podkreślić, że skoro organ I instancji uznał częściowe wygaśniecie zobowiązania skarżącego to należało również uznać zarzut skarżącego przynajmniej co do częściowego wygaśnięcia zobowiązania. Potwierdzenie natomiast wielkości wpłaconej kwoty przez skarżącego wymaga przeprowadzenia odpowiedniego dowodu. Natomiast potwierdzenie częściowego lub całkowitego wykonania obowiązku przez skarżącego obliguje organ do uwzględnienia zarzutów skarżącego co do wygaśnięcia obowiązku zapłaty odpowiednio w całości lub w części.
Natomiast w aktach administracyjnych już organu I instancji brak jest podstawowych dowodów, na podstawie których można rozpatrzyć zarzuty skarżącego zarówno co do nieistnienia obowiązku, jak i jego wygaśnięcia, a więc brak jest tytułu wykonawczego i stąd nie sposób skontrolować jego prawidłowości, dowodu doręczenia jego odpisu oraz dowodu uznania częściowego wygaśnięcia zobowiązania. Zarzuty zostały bowiem oddalone w całości, a więc z pominięciem zapłaty przez skarżącego należności głównej, a dodatkowo dostarczył do akt sądowych postanowienie organu egzekucyjnego o podjęciu zawieszonego postanowienia co do kwoty głównej 150 zł. Nie jest więc wiadome czy faktycznie w tej części wierzyciel uznał, że zobowiązanie wygasło – brak jest bowiem jakichkolwiek dokumentów dotyczących tej kwestii, jak i jej stosownego rozważenia w uzasadnieniu zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu I instancji.
Organ II instancji z kolei orzekał natomiast na podstawie niekompletnych akt administracyjnych, w których brakowało podstawowych dowodów, co świadczy o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w szczególności określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada ta jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Z zasady dwuinstancyjności, określonej w art. 15 k.p.a, wynika obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w II instancji (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1267/15). Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana wtedy, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (postanowienia). Sąd jeszcze raz podkreśla, że dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze (zażaleniowe), którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji (postanowienia), a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W konsekwencji całkowicie uprawnione jest stwierdzenie, że organ II instancji nie przeprowadził prawidłowego, ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, co oznacza naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Stwierdzone naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę powinien zebrać materiał dowodowy – poczynając od tytuły wykonawczego, ustalić daty doręczenia poszczególnych dokumentów, zbadać w jakim zakresie wygasł obowiązek skarżącego, a więc sprawdzić, jakie kwoty w pozostałych postępowaniach były należne wierzycielowi, a jakie zostały uiszczone. Następnie orzec o uznaniu zarzutów w całości lub w części, albo je oddalić z precyzyjnym uzasadnieniem odmowy zastosowania art. 34 §2 pkt2 lit. b u.p.e.a. poprzez ustosunkowanie się do faktu zapłacenia przez skarżącego kwoty 150 zł. Sąd w tym miejscu nie przesądza sprawy merytorycznie, gdyż dopiero zebranie i uporządkowanie, w tym chronologiczne, wszystkich dokumentów w sprawie pozwoli na stosowną ocenę. Jeszcze raz należy podkreślić, że każdy fakt wskazany w uzasadnieniu postanowienia powinien znaleźć swoje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Sąd uchylił zaskarżone postanowienie.
Zalecenia do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy przez SKO z uwzględnieniem przedstawionej oceny prawnej, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a.
O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości oraz koszty zastępstwa procesowego.