III SA/Kr 25/19

III SA/Kr 25/19 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2019-05-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-01-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna /przewodniczący sprawozdawca/
Hanna Knysiak-Sudyka
Renata Czeluśniak
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
I OSK 2681/19 - Wyrok NSA z 2023-02-14
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2068
art. 10 ust. 3
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant specjalista Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Miechów na uchwałę Rady Powiatu Miechowskiego z dnia 28 listopada 2018 r. nr II/12/2018 w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi powiatowej skargę oddala
Uzasadnienie
Gmina Miechów zaskarżyła w całości uchwałę Rady Powiatu Miechowskiego z 28 listopada 2018 r., II/12/2018 w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej na odcinku węzeł Biskupice-węzeł-Bukowska Wola położonej w Gminie Miechów. W zarzutach skargi, Gmina wskazała, że naruszone zostały art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm.) poprzez podjęcie uchwały po upływie trzeciego kwartału ze wskazaniem, że wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego oraz art. 10 ust. 5c w zw. z art. 6 a ust. 1 powołanej ustawy z uwagi na brak wystąpienia wskazanej w tym przepisie przesłanki pozbawienia drogi kategorii powiatowej. Gmina wniosła więc m.in. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu skargi Gmina wskazała, że pozbawienie kategorii drogi powiatowej, zgodnie z ww. art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, mogło co najwyżej nastąpić z mocą od 1 stycznia 2020 r., ponieważ przepis ten umożliwiał podejmowanie tego typu uchwał nie później niż do końca trzeciego kwartału i z mocą od 1 stycznia roku następnego. Taką interpretację przepisu potwierdzać miał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 7 czerwca 2017 r., II SA/Gl 63/17, w którym sąd stwierdził, że: "Art. 10 ust. 5a i 5c mają charakter przepisu lex specialis w stosunku do art. 10 ust. 3 u.d.p., jednak jedynie w zakresie przez nie uregulowanym, a w pozostałym zakresie, np. dotyczącym skutków uchwał od roku następnego, stosuje się uregulowania ogólne z art. 10 ust. 3 u.d.p.". Gmina dodawała, że uchwała powinna była być podjęta z zachowaniem terminu, tak aby samorząd gminny mógł się przygotować finansowo i organizacyjnie do przejęcia drogi.
Gmina podkreśliła również, że wymieniony w uchwale odcinek drogi nadal spełniał definicję drogi powiatowej – nadal bowiem pełnił funkcję połączenia komunikacyjnego mieszkańców Miechowa z siedzibami okolicznych gmin i siedzibami gmin miedzy sobą – różnica polegała jedynie na przeniesieniu ruchu tranzytowego z centrum miasta na nowo wybudowaną obwodnicę. Zdaniem Gminy, z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 maja 2015 r., k.p. 2/13 wynikać miało, że w ramach tzw. kaskadowego przekazywania właściwe rady mają obowiązek – co do zasady- stosować definicje dróg publicznych w sposób negatywny, a zatem zmuszone są wykazać, że dana droga nie spełnia już definicji drogi powiatowej.
Gmina podkreśliła, że sporny odcinek drogi przebiega przez centrum miasta i stanowi drogę dojazdową do głównych instytucji publicznych miasta (władze powiatu, szpital, sąd, prokuratura, dworzec kolejowy i autobusowy). Natomiast nowa obwodnica stanowi drogę "na około", zatem nie może być wykorzystywana do dojazdu dla mieszkańców gminy lub okolicznych gmin.
W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że z chwilą wybudowania nowego odcinka drogi tzw. Obwodnicy Miechowa, stary fragment DW783 ex lege, z chwilą oddania wybudowanego odcinka drogi, został pozbawiony kategorii drogi wojewódzkiej i został zaliczony do kategorii drogi powiatowej zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Zaliczenie do drogi powiatowej nastąpiło 18 października 2018 r., co potwierdzała m.in. decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z powyższej daty i protokół zdawczo-odbiorczy z 19 listopada 2018 r. dotyczący przekazania drogi i dokumentów jej dotyczących Zarządowi Dróg Powiatowych. Rada Powiatu wskazała, że sporny odcinek w całości znajduje się na terenie gminy Miechów i w przeważającej części w granicach miasta. Rada podkreślała, że z uwagi na przebieg przez centrum miasta spornego odcinka drogi, bardzo często zamykano drogę dla ruchu pojazdów z powodu organizacji różnorodnych uroczystości (obchody świąt państwowych, kościelnych, organizacja imprez o charakterze imprez masowych). Fakty te wskazywały, że droga ta pełniła funkcję drogi lokalnej, miejskiej. Rada powiatu podkreśliła, że zgodnie z art. 10 ust. 5d w zw. z art. 10 ust. 5e ustawy o drogach publicznych powiadomiła Burmistrza Miasta i Gminy Miechów o zamiarze podjęcia uchwały w przedmiocie zmiany kategorii drogi zachowując 30 dniowy termin. Gmina wprawdzie wyraziła negatywną opinię, ale nie była ona wiążąca – pomimo tego prowadzone były rozmowy z przedstawicielami Gminy. Rada Powiatu wskazała, że równolegle Wojewoda Małopolski prowadził postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.
Odnosząc się do zarzutów skargi Rada Powiatu wskazała, że konieczność podjęcia uchwały nie później niż do końca trzeciego kwartału danego roku – dotyczy jedynie dwóch trybów zmiany kategorii drogi tzn. trybu zwykłego (art. 10 ust. 1-3 ustawy o drogach publicznych) i dotyczącego dróg o charakterze obronnym (art. 10 ust. 3 a powołanej ustawy). Zaskarżona uchwała dotyczyła natomiast tzw. kaskadowego pozbawiania dotychczasowej kategorii drogi tj. przekazywania w dół, w związku z nowowybudowanymi odcinkami drogi, w trybie art. 10 ust. 4 do 5f powołanej ustawy. W tym przypadku jedynym warunkiem do zastosowania tego trybu było poinformowanie organu wykonawczego odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego – i takie powiadomienie zostało skierowane do Burmistrza 17 lipca 2018 r. Na okoliczność prawidłowej wykładni przepisów dotyczących trybu "kaskadowego" pozbawiania dróg dotychczasowej kategorii – Rada Powiatu powołała stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 28 lutego 2017 r., III SA/Kr 1616/16 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławie w wyrokach z 23 września 2016 r., III SA/Wr 600/16, III SA/Wr 554/16 a także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 16 listopada 2016 r., II SA/Po 655/16.
Odnosząc się do następnego z zarzutów, Rada Powiatu zaznaczyła, że Gmina Miechów mogła się spodziewać przekazania jej lokalnego odcinka biorąc pod uwagę powszechnie znane informacje o budowie obwodnicy. Rada Powiatu podkreśliła przy tym, że część spornego odcinka (od Małego Rynku do DK nr 7) posiada ograniczenie do 3,5 t i nienormatywna skrajnię pionową. Występuje również ograniczenie skrajni pionowej charakterystyczne dla dróg miejskich. Dodatkowo, odcinek ten nie wykracza poza granice Gminy Miechów, nie jest przy tym głównym łącznikiem komunikacyjnym pomiędzy ościennymi powiatami – stanowi tylko krótki element łącznika składającego się z dróg różnych kategorii (wojewódzkich, gminnych, powiatowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuję.
Skarga nie była zasadna.
W ocenie Sądu rację miała Rada Powiatu, że kaskadowe pozbawianie dotychczasowych kategorii dróg w trybie art. 10 ust. 5a do 5f ustawy o drogach publicznych nie wymaga podejmowania uchwał, o których mowa w art. 10 ust. 3 powołanej ustawy tzn. w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii, oraz nie później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.
Jak wskazał powołany w odpowiedzi na skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 28 lutego 2017 r., III SA/Kr 1616/16: "Regulacje zawarte w art. 10 ust. 5a do 5f u.d.p. regulujące zagadnienia tzw. kaskadowego przekazywania dróg, stanowią lex specialis w stosunku do zawartej w art. 10 ust. 1 do 3 u.d.p. regulacji normującej kwestie związane z pozbawianiem drogi dotychczasowej kategorii (dalej: dekategoryzacji drogi) w trybie zwykłym. Na taki charakter tych regulacji wskazuje zarówno szczególna przesłanka ich zastosowania, jaką jest wybudowanie nowej drogi, jak i przede wszystkim okoliczność, iż odmiennie niż przy zwykłym trybie dekategoryzacji drogi, nie przewidują one współdziałania pomiędzy pozbywającym się drogi i przejmującym drogę organami administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, lecz jedynie jednostronne władcze rozstrzygnięcie podmiotu pozbawiającego drogę określonej kategorii".
Orzekający w niniejszej sprawie Sąd powyższy pogląd podziela w całości.
Z akt wynika, że Starosta pismem z 17 lipca 2018 r. powiadomił Burmistrza Miechowa o zamiarze podjęcia uchwały w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej – nie miało przy tym znaczenia, że w tej dacie procedura oddania do użytkowania spornego odcinka drogi nie była zakończona (decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana w październiku 2018 r.). Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 5d zarząd powiatu informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.– nie ma więc, żadnego innego ograniczenia, w szczególności, aby w dacie tego powiadomienia dopełnione zostały wszystkie formalności administracyjno-prawne związane z zakończeniem inwestycji drogowej.
Sąd zwraca uwagę, że skorzystanie z trybu art. 10 ust.5a do 5f ustawy o drogach publicznych uwarunkowane będzie wykazaniem, że droga obniżająca kategorię już tej kategorii nie spełnia. Inaczej rzecz ujmując, za sprzeczne z normatywną treścią art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych uznać należy pozbawienie w tym trybie kategorii drogi powiatowej odcinka drogi, co do którego nie zachodzą przesłanki dla skategoryzowania go jako drogi gminnej (por. ww. wyrok WSA w Krakowie z 28 lutego 2017 r., III SA/Kr 1616/16).
Z akt wynika, że do pisma z 17 lipca 2018 r. informującym o zamiarze pozbawienia kategorii drogi powiatowej spornego odcinka – został dołączony projekt uchwały wraz ze szczegółowym jej uzasadnieniem i szkicem sytuacyjnym.
W uzasadnieniu projektu uchwały Rada Powiatu wykazała, że z chwilą wybudowania nowego odcinka tzw. obwodnicy Miechowa dotychczasowa "droga stała się szlakiem służącym potrzebom głownie mieszkańców samego Miechowa (...) nie spełniając już funkcji polaczenia komunikacyjnego mieszkańców Miechowa z siedzibami okolicznych gmin i siedzibami okolicznych gmin miedzy sobą".
Pełnomocniczka gminy przyznała na rozprawie, że droga przechodzącą przez miasto jest zamykana, przy czym zastrzegła, że dotyczy to tylko pewnego odcinka i w organizowanych uroczystościach uczestniczą władze powiatowe. Zdaniem Sądu, nie miało to znaczenia – jakiej rangi uroczystości miejskie (powiatowe) powodowały okresowe zamykanie części spornego odcinka. Istotne jest, że sporny odcinek, jak dowodzi tego mapa, przechodził przez centrum miasta i zamykał się w obrębie gminy Miechów – a to właśnie na towarzyszącą mu obwodnicę został faktycznie przerzucony ciężar połączenia między gminami powiatu miechowskiego.
Zgodnie z art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych do dróg powiatowych zalicza się drogi (...) stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Sporny odcinek nie miał takiego charakteru, dlatego Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w sposób zgodny z prawem obniżyła kategorię dotychczasowej drogi powiatowej z jednoczesnym zaliczeniem jej do drogi gminnej.
Sąd więc skargę oddalił na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.).