III SA/Kr 236/22

III SA/Kr 236/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-08-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Maria Zawadzka /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Kisielowska
Renata Czeluśniak
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 2714/22 - Wyrok NSA z 2024-06-26
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1610
Art. 9 ust. 1
Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Czeluśniak Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 8 grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 8 grudnia 2021 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia 19 października 2021 r. nr [...] odmawiającą J. D. (dalej: "skarżący") wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia 5 grudnia 2018 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowany w dniu 6 listopada 2018 r., w świetle którego przelicznik 1/30 stosowany do obliczania należnego ekwiwalentu został uznany za niezgodny z Konstytucją.
Decyzją z dnia 23 września 2019 r. nr [...] Komendant Miejski Policji odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. W odwołaniu od decyzji skarżący podniósł, że pozostaje ona w sprzeczności z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r.
Decyzją z dnia 11 października 2019 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uwzględniając skargę skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 53/20 uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3146/21 oddalił skargę kasacyjną Komendanta Wojewódzkiego Policji od ww. wyroku.
Decyzją z dnia 19 października 2021 r., nr [...] Komendant Miejski Policji odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610, dalej: "ustawa o szczególnych rozwiązaniach"), która zmieniła treść art. 115a ustawy o Policji. Odnosząc się do wydanego w sprawie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt III SA/Kr 53/20 - organ wskazał, że ocena prawna wyrażona przez sąd wiąże organy na mocy art. 153 p.p.s.a., chyba że uległy zmianie przepisy prawa, co zdaniem organu znajduje ma miejsce w niniejszej sprawie. W rezultacie organ przyjął, że uprawnienie skarżącego w całości zostało zrealizowane i aktualnie nie przysługuje mu prawo do wypłaty wyrównania tego świadczenia.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, ponownie powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego oraz liczne orzeczenia sądów administracyjnych.
Decyzją z dnia 8 grudnia 2021 r. Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że od dnia 11 marca 2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, zastosowanie znajdują wyłącznie przepisy w brzmieniu dotychczasowym, dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, a więc z obowiązującym w dniu zwolnienia ze służby "przelicznikiem" 1/30 miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Odnosząc się do prawomocnego wyroku Sądu oraz treści art. 153 p.p.s.a., Komendant Wojewódzki Policji podkreślił, że organ nie jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu administracyjnego, jeżeli istotnej zmianie uległ stan prawny. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał przed wejściem w życie powołanych powyżej zmian ustawowych od dnia 1 października 2020 r., a to z kolei uniemożliwiało organowi przyjęcie wykładni art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu przyjętym w wyroku WSA w Krakowie, gdyż stanowiłoby to naruszenie art. 6 k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, zarzucając im:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu ustalonym przez ustawę z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610) - zwanej dalej ustawa zmieniająca - w zw. z art. 190 ust. 4 oraz w zw. z art. 66 ust 2 Konstytucji RP, polegające na całkowicie bezzasadnym przyjęciu, iż w świetle aktualnie obowiązujących przepisów prawnych regulujących kwestie związane z przyznawaniem ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i obliczaniem jego wysokości, skarżącemu nie przysługuje uprawnienie do wypłaty należnego mu świadczenia pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego, przysługującego za lata od 2006 do 2007 r. oraz zarządzenia jego wypłaty w wysokości określonej na mocy aktualnie obowiązującego art. 115a ustawy o Policji z uwzględnieniem należnych odsetek ustawowych, podczas gdy wskazane przepisy Konstytucji i ustawy o Policji uprawnienie powyższe wobec nowego stanu prawnego, ukształtowanego na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 roku (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102) i w/w ustawy zmieniającej - bezsprzecznie skarżącemu przyznają;
2. Obrazę przepisów prawa procesowego, a to a to art. 153 w zw. z art. 193 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami oraz w zw. z art 6 k.p.a. i nieuwzględnienie przez to oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku NSA z dnia 3 czerwca 2021 roku - sygn. akt III OSK 3146/21, wydanego sprawie skarżącego, nakazujących przy ponownym rozpoznaniu tejże uwzględnić korzystniejszy przelicznik wynikający z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 roku i zmieniony stan prawny wynikający z ustawy zmieniającej, a zwłaszcza tego, że przepis art. 9 tej ustawy uznany został za wtórnie niekonstytucyjny w części dotyczącej ram czasowych jego stosowania.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 8 grudnia 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji z 19 października 2021 r. odmawiającą skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe.
Na wstępie wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt lII SA/Kr 53/20 uchylił decyzję z dnia 14 listopada 2019 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz poprzedzającą ją decyzję odmawiającą skarżącemu wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3146/21 oddalił skargę kasacyjną organu. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Komendant Wojewódzki Policji po raz drugi utrzymał w mocy decyzję odmawiającą skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe. Zdaniem organu, zastosowanie się do wykładni art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu przyjętym w ww. wyroku WSA w Krakowie naruszałoby art. 6 k.p.a., z uwagi na obowiązywanie od dnia 1 października 2020 r. nowych przepisów materialnoprawne przepisy umożliwiających rozpoznanie wszystkich spraw o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.
Istota sporu sprowadza się zatem do ustalenia czy organy Policji były związane powołanym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 11 marca 2020 r.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Trzeba wskazać, że zmiana stanu prawnego uzasadniająca odstąpienie od wskazań zawartych w wyroku ma miejsce wyłącznie wówczas, gdy powoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (wyrok NSA z 22.09.1999 r., I SA 2019/98, cyt. za B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019), co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Trzeba bowiem wskazać, że zmiana stanu prawnego uzasadniająca odstąpienie od wskazań zawartych w wyroku ma miejsce wyłącznie wówczas, gdy powoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyrok NSA z 22.09.1999 r., I SA 2019/98, cyt. za B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019).
Organy I i II instancji naruszyły art. 153 p.p.s.a. i orzekły w sposób odmienny niż wynikało to ze wskazań zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 marca 2020 r., nie dokonując wyliczenia i wypłaty części należnego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji, interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego.
W ocenie Sądu wejście w życie w dniu 1 października 2020 r. nowelizacji ustawy o Policji nie pozwala na przyjęcie, że w realiach niniejszej sprawy doszło do zmiany stanu prawnego, która uzasadniałyby odstąpienie od zastosowania wyroku WSA w Krakowie. Aktualne bowiem pozostają w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego rozważania prawne zawarte w ww. wyroku, a przede wszystkim wynikające z niego wskazania.
Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach: "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r."
Jak stanowi zatem przepis art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a nie w wysokości wynikającej z przepisów ww. ustawy. Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym oznacza, że ustawodawca nie powtórzył niekonstytucyjnych zapisów tej ustawy, wbrew wyrokowi TK z dnia 30 października 2018 r. i nie nakazał stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed 6 listopada 2018 r. (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku.
Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organy w przedmiotowej sprawie oznaczałoby istnienie zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności", które polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne (K. Kos, O pojęciu wtórnej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego 2018, nr 2 (42), s. 21). Oznaczałoby to, że ustawodawca przepisami przejściowymi próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK, które wiążą również ustawodawcę.
Zdaniem Sądu, zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę, przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji, wyroku TK z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny, jak również ustawodawca w uzasadnieniu projektu ww. nowelizacji ustawy o Policji dokonanej ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. Projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku TK z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, w którym Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Druk sejmowy IX 432- s. 2, 13 i 14).
Wyrok Trybunału usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 115a ustawy o Policji w ww. zakresie, na mocy art. 190 Konstytucji RP. Dlatego zarówno sądy, jak i organy administracji publicznej, w tym organy Policji, winny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ww. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach zgodnie z Konstytucją RP.
Mając powyższe na uwadze, obowiązek ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go według zasad podanych w ustawie o Policji, w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem TK z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). W rezultacie w realiach niniejszej sprawy, w której skarżący został zwolniony z Policji z dniem 3 lipca 2007 r. (a zatem przed 6 listopada 2018 r.), do oceny zasadności żądania o ponowne przeliczenie ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy zastosowanie znajduje przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. i ukształtowanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, w rezultacie w pełni aktualne pozostają wskazania zawarte wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 53/20.
Należy podkreślić również, że art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu Sądu, gdyż są nimi związane. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., III OSK 321/21, CBOSA).
Odnosząc się natomiast do żądania zasądzenia ustawowych odsetek podnieść należy, że zarówno przepisy ustawy o Policji, jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze, nie zawierają regulacji, która przyznaje organowi Policji kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej sprawy odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie uposażenia i innych należności pieniężnych. Analiza różnorodnych uregulowań stosunków służbowych i zapadłego na ich tle orzecznictwa sądowego – sądów powszechnych i administracyjnych – prowadzi do wniosku, że droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie przewiduje dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym. Rozbieżną pozornie praktykę orzekania w sprawach odsetek funkcjonariuszy tłumaczy treść art. 7 Konstytucji RP. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jeśli zatem istnieje regulacja określonej pragmatyki, która przewiduje prawo do odsetek, w sprawie właściwa pozostaje droga administracyjna, jeżeli ustawa nie zastrzegła drogi przed sądem powszechnym. Sąd powszechny będzie zatem rozpoznawał roszczenia o odsetki w tych wszystkich sprawach, w których pragmatyka służbowa wprost nie przewiduje uprawnienia do odsetek, co uniemożliwia organowi działanie w granicach prawa i przyznanie takiego świadczenia. Mając zatem na uwadze, że ustawa o Policji nie przewiduje prawa funkcjonariusza do odsetek, a niewypłacenie w terminie uposażenia funkcjonariuszowi Policji stanowi opóźnienie się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, uzasadniające na podstawie art. 481 § 1 Kodeksu cywilnego żądanie odsetek przed sądem powszechnym, w sprawie właściwy pozostaje ten sąd (zob. np. wyrok NSA 3 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1467/13).
Mając na względzie naruszenie przez organy Policji przepisów art. 153 p.p.s.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.