III SA/KR 233/06

III SA/Kr 233/06 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2006-09-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-03-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Dorota Dąbek
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Elżbieta Kremer Sędziowie: WSA Dorota Dąbek AWSA Kazimierz Bandarzewski spr. Protokolant: Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2006 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Dyrektora Generalnego Dyrekcji Dróg Publicznych z dnia 10 kwietnia 2000 r. nr: [...] przedmiocie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. zasądza od Dyrektora Generalnego Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego kwotę 1000 zł (jeden tysiąc) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu [...].04.1998 r. Naczelny Dyrektor Okręgu Dróg Publicznych w Krakowie w drodze postanowienia zaopiniował pozytywnie lokalizację stacji obsługi i sprzedaży samochodów dostawczych na działce nr 226 w M. przy drodze krajowej nr 7 Kraków-Chyżne (akta sprawy, karta nr 48). Pozytywna opinia była warunkowa i skazywała, aby inwestor W. W. realizował obsługę komunikacyjną przyszłej inwestycji drogą zbiorczą z włączeniem do drogi krajowej za pośrednictwem istniejącego wjazdu na skrzyżowaniu z drogą do M. Wskazano również na możliwość modernizacji istniejącego włączenia według następujących wytycznych: poszerzenia wjazdu do 8,5 metra z utwardzeniem nawierzchni na długości min. 20 metrów od krawędzi jezdni drogi krajowej i wyokrągleniu zjazdu łukiem o promieniu 9 metrów; dostosowaniu niwelety zjazdu do spadków poprzecznych jezdni drogi krajowej; dobudowaniu pasów wyłączenia i włączenia do ruchu oraz pasa dla relacji lewoskrętnej z drogi krajowej z nawiązaniem nawierzchni dodatkowych pasów do powierzchni drogi krajowej i dostosowaniem do przenoszenia ruchu bardzo ciężkiego, W postanowieniu tym wskazano na konieczność zapewnienia ciągłości odwodnienia drogi głównej i przejezdności drogi zbiorczej w kierunku Krakowa a także wskazano, że do ostatecznego uzgodnienia należy przedłożyć projekt zagospodarowania działki wraz z projektem modernizacji dojazdu i projektem oznakowania, które to projekty po ich uzgodnieniu oraz wydaniu decyzji o modernizacji będą stanowiły podstawę do uzyskania pozwolenia na budowę.
Pismem z dnia 8.12.1999 r. Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych wezwała W. W. do natychmiastowego przerwania prac przy poszerzaniu wjazdu z drogi krajowej nr 7 do stacji obsługi samochodów ciężarowych "DAF", wskazując, że prace te są realizowane bez uprzedniego zgłoszenia i zobowiązano inwestora do przedłożenia uzgodnionego projektu modernizacji całego skrzyżowania, projektu organizacji ruchu oraz pozwolenia na budowę.
Pismem z dnia [...].01.2000 r. Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych poinformowała W. W. o mającej mieć miejsce w dniu 21.01.2000 r. wizji lokalnej w terenie w związku z wykonywanymi pracami w obrębie zjazdu z drogi krajowej. W związku z niesprzyjającymi warunkami pogodowymi wizję w terenie przesunięto na 1.02.2000 r., którą następnie - na wniosek W. W. - odroczono do 7.02.2000 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr 4a).
W dniu 1.02.2000 r. pracownicy Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych sporządzili, bez udziału strony, protokół z wizji w terenie stwierdzając zasypanie pasa drogowego od istniejącego zjazdu na drogę zbiorczą na długości 35 metrów włącznie z szerokością istniejącego zjazdu.
Dnia 7.02.2000 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości z udziałem strony, sporządzając protokół z którego wynika, że nastąpiło zasypanie pasa drogowego na długości 35 metrów i szerokości 16 metrów, obejmującego istniejący zjazd i odcinek istniejącej drogi zbiorczej. Zasypania dokonano żużlem wielkopiecowym, zaś różnica poziomu zasypanego pasa drogowego do poziomu drogi krajowej uniemożliwia wjazd na drogę zbiorczą. Stwierdzono rozpoczęcie rozbiórki nagromadzonego materiału, protokół zawiera mapę z zaznaczeniem obszaru zajęcia pasa drogowego.
10.02.2000 r. strona otrzymała zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie naruszenia pasa drogowego drogi krajowej nr 7 polegającego na zasypaniu i drogi zbiorczej żużlem wielkopiecowym do poziomu jezdni drogi krajowej. Strona pismem z dnia [...].02.2000 r. (data wpływu do organu - 28.02.2000 r.) wyjaśniła, że przeprowadzone prace polegały na utwardzeniu i poszerzeniu żużlem wjazdu do realizowanej budowy. Prace te wykonano "po śladzie" wjazdu na drogę zbiorczą i na te prace strona otrzymała zgodę Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych, wskazano również, że oczekując na uzyskanie pozwolenia na budowę inwestor przeszył wjazd, wyplantował teren swojej działki przylegającej bezpośrednio do pasa drogowego umożliwiając tym samym wjazd samochodów z zaopatrzeniem na teren budowy. Strona podniosła, że prace te wykonała nieświadomie, nie spowodowały one utrudnień w stosunku do któregokolwiek z sąsiadów a przy tym trudności finansowe uzasadniają prośbę o nie karanie za prace w pasie drogowym.
Generalny Dyrektor Dróg Publicznych decyzją z dnia [...].03.2000 r. nakazał stronie przywrócenie stanu poprzedniego pasa drogowego drogi krajowej nr 7 Kraków-Chyżne w km. 650+250 strona lewa w M. poprzez usunięcie nasypanego w pasie drogowym żużlu na obszar poza istniejące uprzednio włączenie drogi zbiorczej do drogi krajowej: odtworzenie rowu drogowego na naruszonym odcinku w terminie do 14 dni od daty doręczenia decyzji. Jednocześnie organ nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr 7 bez zezwolenia w okresie od dnia 01.02.2000 r. do dnia 28.02.2000 r. o powierzchni zajęcia wskazanej w załączniku graficznym do tej decyzji.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nakazuje uprzednie uzyskanie zezwolenia właściwego zarządcy drogi na prowadzenie wszelkich prac w pasie drogowym. W tej sprawie nastąpiło zasypanie pasa drogowego żużlem wielkopiecowym do poziomu jezdni drogi krajowej długości 35 metrów. Wyrównanie terenu objęło istniejące włączenie drogi zbiorczej drogi krajowej oraz odcinek drogi zbiorczej w kierunku północnym, równoległym do drogi krajowej. W związku z uzyskaniem zgody na wzmocnienie nawierzchni drogi zbiorczej (pismo z dnia [...].08.1998 r.) powierzchnię tego wzmocnienia wyłączono spod powierzchni ustalonej celem naliczenia kary pieniężnej. Wysokość kary pieniężnej fanowi iloczyn ilości dni zajęcia (28), powierzchni zajęcia (20 m x 12 m=240 m2), współczynników 0,40; 1,009 oraz 1,032 a także 10, bez wyjaśniania podstaw tak ustalonego wzoru matematycznego. Załącznik graficzny nie jest podpisany.
Decyzję tą otrzymał skarżący w dniu [...].03.2000 r. i dnia [...].03.2000 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że organ administracji naruszył szereg przepisów procedury administracyjnej. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało doręczone po upływie tygodnia od przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości. Wskazano na odmienne informowanie strony o przyczynie przeprowadzenia wizji w terenie w dniu 21.01.2000 i 1.02.2000 r. w stosunku do przedmiotu tego postępowania. Takie działanie i/prowadzały w błąd stronę, która nie znając prawdziwego przedmiotu sprawy nie mogła złożyć stosownych wyjaśnień. Wskazano na naruszenie art. 79 § 1 k.p.a. polegające na zawiadomieniu strony w terminie krótszym niż 7 dni przed datą planowanych oględzin nieruchomości, a przy tym jako materiał dowodowy organ uznał wszystko, co ustalił przed wszczęciem postępowania. We wniosku podniesiono, że nie znajduje żadnych podstaw prawnych przyjęta przez organ teza o zakończeniu zajmowania pasa drogowego w dniu 28.02.2000 r., skoro na tą okoliczność nie ma żadnego dowodu, zaś sama strona wskazuje, że pas drogowy zajmowała do dnia 14.02.2000 r. Ponadto zdaniem strony oparcie wydanej decyzji na art. 36 i 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 19985 r. o drogach publicznych jest nieuzasadnione, ponieważ rozpoczęta inwestycja stanowi co najwyżej budowę zjazdu bez wymaganej zgody, a za wybudowanie zjazdu bez zgody nie pobiera się kar pieniężnych, o których mowa w art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych.
Generalny Dyrektor Dróg Publicznych decyzją z dnia 10.04.2000 r. utrzymał w mocy swoją zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono, że wprawdzie wszczęcie postępowania nastąpiło z naruszeniem przepisów, nie miało to jednak żadnego wpływu na merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Stan faktyczny został ustalony prawidłowo, z zapewnieniem czynnego udziału strony. Wprawdzie w zawiadomieniach o przeprowadzeniu dowodu z oględzin jako przedmiot sprawy wskazano na "zjazd z drogi krajowej nr 7", ale wynikało to z prac wykonywanych przez stronę w grudniu 1999 r. Prowadzone oględziny miały na celu ustalenie prowadzenia tych prac i podczas takich oględzin stwierdzono zasypanie pasa drogowego, co stało się podstawą do wszczęcia postępowania w tej sprawie. Stwierdzony stan wykonanych robót nie był objęty zgodą zarządcy drogi i nie mógł być uznany za poszerzenie zjazdu. Powierzchnia zajęcia pasa drogowego, przyjęta za podstawę do nałożenia kary pieniężnej pomija powierzchnię drogi zbiorczej. Okres pozostawienia w pasie drogowym żużla przyjęto na podstawie daty stwierdzenia stanu faktycznego w terenie, stwierdzonego przez stronę z daty złożenia wyjaśnienia (28.02.2000 r.). Sama zaś strona nie powiadomiła o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego i tego aktu nie potwierdzili pracownicy organu.
Decyzję tą doręczono pełnomocnikowi strony w dniu [...].04.2000 r., który dnia [...].05.2000 r. wniósł na nią skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie, domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, a to dlatego, że naruszają one art. 61 § 1 i § 4 k.p.a., art. 79 § 1 k.p.a. oraz art. 36 i 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania doręczono stronie już po przeprowadzeniu dowodu z oględzin w tej sprawie. Podniesiono błędne oznaczenie przedmiotu sprawy w pismach informujących o wizji w ternie w dniach 21.01.2000 r. i 1.02.2000 r. Zarzucono brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, a także brak odniesienia się w zaskarżonej decyzji do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. O terminie oględzin strona została zawiadomiona z naruszeniem art. 79 § 1 k.p.a. Wskazano na bezpodstawność przyjęcia, iż zajęcie pasa drogowego trwało do 28.02.2000 r., a także podniesiono niedopuszczalność nakładania kar pieniężnych w tej sprawie.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, w całości podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Skarżący w pismach kierowanych do Sądu przed rozprawą dodatkowo wskazał naruszenie art. 61 § 4 k.p.a., art. 9 i 10 k.p.a. poprzez brak udzielania stronie formacji o obowiązującym prawie tak, aby poprzez nieznajomość prawa strona nie poniosła negatywnych konsekwencji. Wskazano na bardzo ogólne ustalenie przedmiotu sprawy, co skutkowało uniemożliwieniem składania zarzutów oraz poniechaniem przeprowadzenia dodatkowych czynności pomiarowych. Strona zasadniczo nie wiedziała, że postępowanie jest prowadzone w tej właśnie sprawie. W sprawie organ administracji nie odniósł się do treści postanowienia z dnia [...].04.1998 r. Nie dokonano pomiaru promienia zajęcia powierzchni pasa drogowego, a me wymiary przyjmowano tylko w przybliżeniu. W zaskarżonych decyzjach przyjęto, zdaniem skarżącego, domniemanie bezprawności strony. Decyzje te nie określają zakresu zajęcia, nie precyzują co należy usunąć. Tym samym naruszono zasadę dobrej administracji. Ponadto w ocenie skarżącego organ administracji łącznie potraktował dwa odrębne procesy inwestycyjne: budowa stacji obsługi i salonu sprzedaży na działce nr 226 oraz budowa pasów włączenia, wyłączenia i lewoskrętu la działce nr 181/2. Działania podjęte w styczniu 2000 r. przez skarżącego związane były wyłącznie z wzmocnieniem drogi zbiorczej i nie miały na celu samoistnej modernizacji drogi. Owo wzmacnianie miało miejsce "po śladzie wjazdu na drogę zbiorczą", na co zgodę wyraził organ.
W piśmie z dnia [...].10.2004 r. strona przeciwna wyjaśniła, że postanowienie z dnia [...].04.1998 r. było jedynie opinią niezbędną do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji. Przebudowa zjazdu wymaga odrębnego pozwolenia na budowę i taką decyzje wydał Wojewoda [...] w dniu [...].09.2000 r. Dopiero po uzyskaniu 'pozwolenia na budowę, inwestor powinien uzgodnić z zarządcą drogi termin rozpoczęcia robót i po uzyskaniu zgody na wejście w teren może przystąpić do wykonywania prac. Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych pismem z dnia [...].08.1998 r. uzgodniła jedynie prace polegające na wzmocnieniu drogi zbiorczej na odcinku przyległym do działki nr 226 z zaznaczeniem braku możliwości naruszania rowu drogi krajowej. W grudniu 1999 r. skarżący rozpoczęła utwardzanie i poszerzanie wjazdu z drogi krajowej na drogę zbiorczą. W styczniu 2000 r. nie wysyłano do skarżącego zawiadomienie o wszczęciu postępowania, ponieważ nie znano faktycznego zakresu prowadzonych prac. Wyjaśniono, że pomiary zajętego pasa drogowego przeprowadzono w ten sposób, że od szerokości 16 metrów odjęto 4 metry jako szerokość drogi zbiorczej, zaś od długości 35 metrów odjęto 14 metrów jako długość zjazdu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 października 20004 r., sygn. akt III SA/Kr 1129//00 skargę oddalił.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że skarżący prowadził prace w pasie drogowym bez zezwolenia, za takowe nie można bowiem uznać postanowienie z dnia [...].04.1998 r. lub pismo z dnia [...].08.1998 r. To ostatnie pismo nie mogło być zezwoleniem na rozpoczęcie prac również dlatego, że nie zawierało wszystkich elementów decyzji administracyjnej i nie było ono ani ostateczne, ani wykonalne. W zakresie przeprowadzenia najważniejszego dowodu w sprawie, jakim był pomiar zajętego pasa drogowego, skarżący miał zapewnione czynne prawo strony. Ustalenia poczynione przez organ 1.02.2000 r. nie mają mocy wiarygodnych dowodów w postępowaniu administracyjnym, natomiast protokół z oględzin nieruchomości z dnia 7.02.2000 r. zasługuje na uznanie go za wiarygodny i wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji. Zarzut strony co do nieprecyzyjnego określenia szerokości zasypu nie jest zasadny, ponieważ sama strona nie przedstawiła żadnego dowodu obrazującego tą szerokość. Ciężar zaś dowodu nie może w każdym przypadku spoczywać na organie administracji.
Wyrok ten został zaskarżony w drodze skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu administracyjnego przez skarżącego.
W skardze kasacyjnej zarzucono niewłaściwe zastosowanie art. 36 i 40 ustawy o drogach publicznych, a to dlatego, że Sąd nie wyjaśnił, czy realizowany zakres prac w ogóle wymagał uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Prace te bowiem były związane z modernizacją i utrzymaniem drogi, a polegały na poszerzeniu i utwardzeniu wjazdu. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, polegające na zaniechaniu przeprowadzenia kontroli organu administracyjnego, zaniechaniu wyjaśnienia stanu faktycznego i nie rozpoznaniu zarzutów zawartych w skardze. Mimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonych decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie zastosował art. 145 § 1 pkt lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2.12.2005 r., sygn. akt l OSK 196/05 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że sąd I-instancji nie skontrolował prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji i wadliwie znał, że tak ustalony stan faktyczny dawał podstawy do nakazania skarżącemu wywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego i nałożenia kary pieniężnej za jego zajęcie. W tej sprawie nie wyjaśniono, czy organ administracji wydając w dniu [...].03.2000 r. decyzję nakazującą przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego uwzględnił okoliczność polegającą na przewróceniu tego stanu już w dniu 28.02.2000 r. Odnośnie ustalenia wysokości kary pieniężnej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie wyjaśniono terminu zajęcia pasa drogowego. Nie ma żadnych podstaw do przyjmowania, że stan zajęcia istniał do 28.02.2000 r., skoro data ta nie została w żaden sposób udowodniona dowodami w tej sprawie. Nie wskazano, dlaczego odmówiono wiarygodności twierdzeniu skarżącego, że zajęcie pasa drogowego miało miejsce do 14.02.2000 r.
Na rozprawie wyznaczonej celem ponownego rozpoznania sprawy, pełnomocnik skarżącego podtrzymał argumentację zawartą w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarżący W. W. w dniu [...] maja 2000 r. wniósł skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 10 kwietnia 2000 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie.
Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.
Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).
Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązany jest do oparcia swojego orzeczenia na podstawie stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, czyli w tej sprawie na dzień 10 kwietnia 2000 r.
Decyzja organu z dnia [...].03.2000 r. zawiera załącznik graficzny, który nie został podpisany przez osobę podpisującą tą decyzję. Tym samym załącznik ten nie stał się częścią decyzji administracyjnej. Załącznik bowiem jako integralna część decyzji i zarazem ta część decyzji, która stanowi wyodrębniony jej fragment (właśnie jako załącznik) winna być prawidłowo podpisana, to znaczy tak samo podpisana, jak sama decyzja. Brak podpisania tego załącznika stanowi wadę decyzji l-instancyjnej.
Zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia [...].03.2000 r. nakazująca stronie przywrócenie stanu poprzedniego pasa drogowego drogi krajowej nr 7 Kraków-Chyżne w km. 50+250 strona lewa w M. poprzez usunięcie nasypanego w pasie drogowym żużlu na obszar poza istniejące uprzednio włączenie drogi zbiorczej do drogi krajowej; odtworzenie rowu drogowego na naruszonym odcinku w terminie do 14 dni od daty doręczenia decyzji oraz nakładająca na stronę karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr 7 bez zezwolenia w okresie od dnia 01.02.2000 r. do dnia 28.02.2000 r. zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów.
Organ administracji, wydając w tej sprawie decyzje uznał, że zgromadzony materiał dowodowy pozwala na ustalenie niewątpliwego stanu faktycznego sprawy. Analiza akt nie pozwala na potwierdzenie tego założenia. Jednym z podstawowych uchybień, podnoszonych przez skarżącego jest dowolne (swobodne) ustalenie daty końcowej zajęcia pasa drogowego. Organ administracji uznał, że zajęcie to trwało do dnia 28 lutego 2000 r. Słusznie podnosi skarżący, że data ta nie wynika z żadnego dowodu przeprowadzonego przez organ. W sprawie data 28 lutego 2000 r. to data otrzymania przez organ administracji pisma skarżącego informujące o wykonaniu niektórych prac w rejonie wjazdu (aWa administracyjne sprawy, karta nr 7). W piśmie tym nie ma żadnej informacji o dacie zakończenia zajmowania pasa ruchu drogowego przez skarżącego. W związku z tym należy podzielić stanowisko skarżącego o dowolnym przyjęciu przez organ administracji końcowej daty zajmowania pasa drogowego. Jest to istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że na organie administracji spoczywa obowiązek ustalenia w drodze zebranych dowodów wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Odnosząc treść przytoczonego artykułu do niniejszej sprawy należy wskazać, że to na organie administracji ciążył obowiązek wykazania zgromadzonymi dowodami daty zakończenia zajmowania przez skarżącego pasa drogowego. Wyjątek, wynikającym z przepisów k.p.a. w zakresie ustalania stanu faktycznego dotyczy jedynie faktów powszechnie znanych (notoryjność) oraz faktów znanych organowi z urzędu - art. 77 § 4 k.p.a. Ustalenie daty zakończenia zajmowania pasa drogowego w tej sprawie nie stanowi zaś ani fakt powszechnie znany, ani też fakt znany z urzędu organowi. Ustalając datę zakończenia zajmowania pasa drogowego organ administracji naruszył również art. 80 k.p.a. nakazujący organom administracji oceny danej okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego.
W odniesieniu do analizowanego zagadnienia w zaskarżonej decyzji organ administracji wyjaśnił, że okres zajęcia pasa drogowego " (...) przyjęto na podstawie daty stwierdzenia stanu faktycznego w terenie, potwierdzonego przez zainteresowanego i daty złożenia wyjaśnień (28.02). Strona nie powiadamiała o przywróceniu pasa do stanu poprzedniego i faktu tego nie potwierdzili pracownicy służby terenowej".
Akta sprawy nie zawierają dowodu stwierdzającego stan faktyczny w terenie i potwierdzonego przez zainteresowanego. Jednocześnie w kolejnym zdaniu wyjaśnienia treści rozstrzygnięcia organ administracji wskazuje, że strona nie powiadomiła o przywróceniu pasa do stanu poprzedniego i tego faktu (przywrócenia pasa drogowego) nie potwierdzili pracownicy organu. Zestawienie tych dwóch zdań prowadzi do wniosku, iż daty zakończenia zajmowania pasa drogowego nie można wywodzić z informacji uzyskanych przez skarżącego.
Przyjęta przez organ administracji data 28.02.2000 r. nie wynika nawet z pisma skarżącego informującego o wykonaniu niektórych prac w rejonie wjazdu (akta administracyjne sprawy, karta nr T). Pismo to nosi bowiem datę 23.02.2000 r. a w dniu 28.02.2000 r. jedynie złożono je na dzienniku podawczym Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych Oddziału Południowo-Wschodniego w Krakowie. W stosunku do pism składanych przez strony w toku postępowania administracyjnego, a będących dowodami w sprawie, nie znajduje zastosowania zasada, iż skutki prawne wynikające treści takich pism (dowodów) można wywodzić dopiero od daty złożenia ich do organu. W każdy przypadku należy ustalać, jakich okoliczności dotyczy dane pismo i np. od kiedy wskazuje ono na zaistnienie danego zdarzenia.
W tym zakresie organ administracji w ogóle nie ustosunkował się do daty 14 lutego 2000 r., podnoszonej przez skarżącego w odwołaniu jako daty zakończenia zajmowania pasa drogowego.
Należy również podnieść, iż decyzja organu wydana w l-instancji w zakresie orzeczenia o przywróceniu stanu poprzedniego pasa drogowego drogi krajowej nr 7 Kraków-Chyżne w km. 650 + 250 strona lewa w M. zawiera w tym zakresie sprzeczne rozstrzygnięcie. Jeżeli już bowiem organ uznał, że zajęcie pasa drogowego miało miejsce do 28 lutego 2000 r., to tym samym w decyzji wydanej dnia 10 marca 2000 r. nie można było nakładać na stronę obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. Nie można decyzją administracyjną nakładać na stronę obowiązku, który został już wykonany i to niezależnie od tego z jakiego powodu dany obowiązek wykonano. Tym samym decyzja podjęta po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy również jest dotknięta tą wadą, polegającą na nałożeniu na stronę obowiązku, który nie może zostać wykonany a to dlatego, że zanim organ obowiązek ten nałożył, strona przywróciła pas drogowy do stanu poprzedniego.
Wątpliwości budzi ustalenie przez organ administracji sposobu obliczenia kary pieniężnej. Wprawdzie organ w uzasadnieniu zastosował wzór matematyczny, jednakże wzór ten nie został należycie opisany. To na organie ciążył obowiązek szczegółowego uzasadnienia poszczególnych elementów składowych, przyjętych za podstawę ustalenia takiej a nie innej wysokości kary pieniężnej. Strona bowiem dowiaduje się o wysokości kary pieniężnej właśnie z decyzji administracyjnej - ma więc prawo uzyskać niezbędne informacje, które pozwolą jej na samodzielne sprawdzenie prawidłowości obliczenia tak nałożonej kary pieniężnej.
Niewątpliwie w tej sprawie organy administracji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego. Nie wszystkie jednak naruszenia procedury administracyjnej mają w sprawie istotne znaczenie. Z akt sprawy wynika, że już w dniu [...].01.2000 r. zostało skierowane do strony pismo informujące o przeprowadzeniu dowodu z oględzin "w związku z wykonywanymi przez stronę pracami w obrębie zjazdu z drogi krajowej nr 7 Kraków-Chyżne w km. 650+250 strona lewa w M." (akta administracyjne sprawy, karta nr 4). Z chwilą otrzymania tego pisma przez skarżącego należy przyjąć, iż w sprawie zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Wprawdzie przedmiot oględzin zakreślony w tym piśmie jest mało precyzyjny (oględziny prac wykonywanych w obrębie zjazdu z drogi krajowej w km. 650+250 strona lewa w M.), tym niemniej wskazuje on precyzyjnie na obszar objęty oględzinami. Zawiadomienie o oględzinach nie musi dokładnie odzwierciedlać treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji kończącej dane postępowanie administracyjnej. Ważne jest, aby w zawiadomieniu o przeprowadzeniu takiego dowodu tak ustalono jego przedmiot, aby był on zrozumiały dla uczestników biorących w nim udział. W ocenie Sądu skarżący, który prowadził prace w obrębie pasa drogowego drogi krajowej nr 7 w k. 650+250 strona lewa w M. winien zasadnie liczyć się z tym, iż pismo z dnia [...].01.2000 r. obejmuje również prace związane z zajęciem pasa drogowego. W tej sprawie prowadzenie prac w pasie drogowym obejmowało bowiem zarówno drogę zbiorczą, jak i pas drogowy drogi krajowej.
W tej sprawie oględziny po to były przeprowadzane, aby między innymi uszczegółowić zakres naruszenia pasa drogowego.
W związku z tym zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 8.02.2000 r., wydane już po przeprowadzeniu dowodu z oględzin z udziałem strony (w dniu 7.02.2000 r.) stanowi naruszenie prawa, ale w stopniu znikomym, nie mającym wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 79 § 1 k.p.a. polegający na braku zawiadomienia strony o przeprowadzeniu dowodu w ciągu 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. W aktach sprawy znajduje się adnotacja (akta administracyjne sprawy, karta nr 4a) z której wynika, ze w dniu 31.01.2000 r. zgłosił się do organu administracji skarżący i poprosił o przesunięcie terminu oględzin na 7.02.2000 r. na godz. 9°°. Pod takim zapiskiem znajduje się również podpis skarżącego. W związku z tym należy uznać, iż skarżący został zawiadomiony o terminie oględzin już 31.01.2000 r. Wprawdzie dzień 7.02.2000 r. przypadał w siódmym dniu liczonym od dnia 31.01.2000 r. (pomijając sam dzień 31.01), tym niemniej data między powiadomieniem strony o terminie oględzin (31.01.2000 r.) a przeprowadzeniem samych oględzin (7.02.2000 r.) stanowi zachowanie prawa strony do czynnego udziału w przeprowadzeniu tego dowodu.
Należy również wskazać, iż podnoszona przez skarżącego odmienność ustalenia przedmiotu sprawy w stosunku do treści decyzji również nie jest zasadne. Z analizy akt sprawy wynika, że nie można czynić skarżącemu zarzutu, jakoby nie zdawał sobie sprawy z obowiązku uzyskania właściwych uzgodnień, opinii i pozwoleń zakresie tak zajęcia pasa drogowego drogi krajowej, jak i drogi zbiorczej. Stąd najpóźniej już podczas oględzin terenu, dokonanych dnia 7.02.2000 r. skarżący winien zdawać sobie sprawę, iż sprawa ta dotyczy zajęcia pasa drogowego drogi krajowej. Tak bowiem wprost określono to w protokole, w którym skarżący podniósł zarzuty co do obszaru zajęcia tego pasa. Ponadto protokół z oględzin zawiera rysunek, przedstawiający zajęcie pasa drogowego, podpisany przez również przez skarżącego.
Ponadto należy wskazać, iż po złożeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy do organu, skarżący mógł podnosić wszelkie okoliczności faktyczne i prawne związane z przedmiotem sprawy określonym w decyzji l-instancyjnej. Również w tym czasie mógł skarżący składać wszelkie wyjaśnienia, niezależnie od tego, czy znalazły się one w postępowaniu l-instancyjnym. Z akt sprawy wynika, że - wbrew twierdzeniom skarżącego - postanowienie Naczelnego Dyrektor Dróg Publicznych z dnia [...].04.1998 r. stanowi jedynie pozytywną opinię co do lokalizacji stacji obsługi i sprzedaży samochodów dostawczych na działce nr 226 w M. przy drodze krajowej nr 7 Kraków-Chyżne. Opinia ta jest warunkowa, to znaczy jest ona pozytywna pod warunkiem spełnienia przez stronę szeregu obowiązków, w tym, między innymi, modernizacji istniejącego włączenia według następujących wytycznych: poszerzenia wjazdu do 8,5 metra z utwardzeniem nawierzchni na długości min. 20 metrów od krawędzi jezdni drogi krajowej i wyokrągleniu zjazdu łukiem o promieniu 9 metrów. W postanowieniu tym wprost wskazano na konieczność uzyskania kolejnych dokumentów (projektu zagospodarowania działki, projektu modernizacji drogi, projektu oznakowania praz pozwolenia na budowę) przed podjęciem prac w pasie drogowym drogi krajowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyjaśnia również, iż modernizacja drogi krajowej stanowi obowiązek właściwego zarządcy tejże drogi. Pod pojęciem modernizacji drogi rozumianej zgodnie z art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 21 marca 1985. o drogach publicznych w wersji obowiązującej w dniu 10.04.2000 r. (data wydania decyzji odwoławczej) rozumiano wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi. Nie można więc było przeprowadzać modernizacji drogi bez uzyskania zarówno stosownego pozwolenia na budowę, jak i bez zgody właściwego zarządcy drogi. Zwolnienie z obowiązku uzyskiwania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (ale nie np. pozwolenia na budowę) dla prowadzenia prac polegających na modernizacji drogi i może dotyczyć tylko przypadku, gdy modernizację przeprowadza sam zarządca drogi, Prace, których zakres odzwierciedla modernizację drogi, ale są wykonywane przez inny podmiot niż zarządca drogi - nie korzystają ze zwolnienia z obowiązku uzyskania stosownego zezwolenia.
Stosownie do treści art. 152 P.p.s.a. sąd administracyjny w razie uwzględnienia skargi w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 152 P.p.s.a., stanowi element każdego wyroku uwzględniającego skargę. Ponieważ wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego nie jest prawomocny, stąd nie wywołuje on skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu lub czynności. W tej sytuacji niezbędne jest, aby sąd określił, czy i w jakim zakresie akt lub czynność mogą być wykonane.
Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpatrując sprawę należy w szczególności ustalić na czym polegało zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr 7 Kraków-Chyżne w km. 650+250 strona lewa w M., zakres zajęcia tego pasa oraz termin zajęcia. Organ administracji winien również rozważyć, czy na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego sprawy istnieje dopuszczalność prowadzenia postępowania administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącej od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego będącego adwokatem oraz zwrot kosztów sądowych.