III SA/Kr 525/25

III SA/Kr 525/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-10-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Bogusław Wolas
Ewa Michna /przewodniczący/
Marta Kisielowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonego Statutu w części, w pozostałym zakresie skargę oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
Art. 35
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Bogusław Wolas WSA Marta Kisielowska (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków-Nowa Huta w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej w Proszowicach z dnia 20 stycznia 2022 r., nr XLII/342/2022 w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw Gminy Proszowice w zakresie Statutu Sołectwa Klimontów – Załącznik Nr 9 I. stwierdza nieważność § 8 ust. 1 zdanie drugie zaskarżonego statutu; § 20 ust. 3 zaskarżonego statutu; § 26 ust. 2 pkt 8 zaskarżonego statutu oraz § 32 ust. 1 i 2 zaskarżonego statutu; II. w pozostałym zakresie skargę oddala.
Uzasadnienie
Uchwałą nr XLII/342/2022 Rady Miejskiej w Proszowicach z dnia 20 stycznia 2022 r. w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw Gminy Proszowice uchwalono statuty sołectw Gminy Proszowice w brzmieniu stanowiącym załączniki od 1 do 29 do uchwały: Załącznik nr 1 - Statut Sołectwa Bobin; Załącznik nr 2 - Statut Sołectwa Ciborowice; Załącznik nr 3 - Statut Sołectwa Czajęczyce; Załącznik nr 4 - Statut Sołectwa Gniazdowice; Załącznik nr 5 - Statut Sołectwa Górka Stogniowska; Załącznik nr 6 - Statut Sołectwa Jakubowice; Załącznik nr 7 - Statut Sołectwa Jazdowiczki; Załącznik nr 8 - Statut Sołectwa Kadzice; Załącznik nr 9 - Statut Sołectwa Klimontów (dalej: "statut"); Załącznik nr 10 - Statut Sołectwa Koczanów; Załącznik nr 11 - Statut Sołectwa Kościelec; Załącznik nr 12 - Statut Sołectwa Kowala; Załącznik nr 13 - Statut Sołectwa Łaganów; Załącznik nr 14 - Statut Sołectwa Makocice; Załącznik nr 15 - Statut Sołectwa Mysławczyce; Załącznik nr 16 - Statut Sołectwa Opatkowice; Załącznik nr 17 - Statut Sołectwa Ostrów; Załącznik nr 18 - Statut Sołectwa Piekary; Załącznik nr 19 - Statut Sołectwa Posiłów; Załącznik nr 20- Statut Sołectwa Przezwody; Załącznik nr 21 - Statut Sołectwa Stogniowice; Załącznik nr 22 - Statut Sołectwa Szczytniki; Załącznik nr 23 - Statut Sołectwa Szczytniki-Kolonia; Załącznik nr 24 - Statut Sołectwa Szklana; Załącznik nr 25 - Statut Sołectwa Szreniawa; Załącznik nr 26 - Statut Sołectwa Teresin; Załącznik nr 27 - Statut Sołectwa Więckowice; Załącznik nr 28- Statut Sołectwa Wolwanowice; Załącznik nr 29 - Statut Sołectwa Żębocin.
Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm., dalej: "u.s.g."). Uchwała została podjęta po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami Gminy Proszowice w trybie uchwały nr XXXV/257/2017 r. Rady Miejskiej w Proszowicach dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami gminy i miasta Proszowice (Dz. Urz. Woj. Małop. Z 2017 r., poz. 1295).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy Kraków – Nowa Huta w Krakowie zarzucił statutowi istotne naruszenie prawa:
- art. 7, art. 94 i art. 170 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) oraz art. 11b, art. 18 ust. 2 pkt. 7, art. 30 ust. 2 pkt. 3, art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt. 2, 3, 4 i 5, art. 36 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz § 6, § 115, § 118 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (t. jedn. Dz. U. 2016 r. poz. 283) poprzez:
- powtórzenie w § 5 ust. 1 statutu zmodyfikowanej treści art. 36 ust. 2 u.s.g. i ograniczenie prawa wybieralności na sołtysa i do rady miejskiej tylko do kandydatów będących wyłącznie mieszkańcami sołectwa;
- wskazanie w § 7 ust. 3 pkt 1 statutu, że do zadań komisji skrutacyjnej należy przedstawienie trybu przeprowadzenia wyborów, zasad głosowania i ustalania ważności głosów oraz wyników wyborów, podczas gdy art. 35 ust. 3 pkt. 2 u.s.g. przewiduje, iż zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej określa rada gminy w statucie;
- zredagowanie zapisu § 8 ust. 1 statutu w sposób wewnętrznie sprzeczny i przez to niezrozumiały, a nadto wykraczający poza upoważnienie zawarte w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., gdyż rada sołecka nie jest organem jednostki pomocniczej;
- nadanie w § 19 pkt 3 i 5, § 32 ust. 2 oraz § 34 ust. 8 statutu organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, również kompetencji wykonawczych i nadzorczych, wbrew treści art. 36 ust. 1 i art. 35 ust. 3 pkt. 5 u.s.g. stanowiącym, iż organem wykonawczym jest sołtys, zaś kontrolę i nadzór nad działalnością organów sołectwa popełnią organy gminy;
- ograniczenie w § 20 ust. 3 statutu kręgu osób uprawnionych do udziału w zebraniu wiejskim bez prawa głosu, co stanowi wyłączenie zasady jawności działania gminy;
- nałożenie na organ wykonawczy sołectwa jakim jest sołtys w § 26 ust. 2 pkt 8 statutu obowiązku poboru podatków i opłat lokalnych w drodze inkasa, co stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego z art. 36 ust. 1 i art. 35 ust. 1 u.s.g. dotyczącego zakresu spraw regulowanych statutem;
- powierzenie w § 32 ust. 1 statutu sołectwom w zarząd i do korzystania wyszczególnionych składników mienia komunalnego, co stanowi naruszenie kompetencji Burmistrza Gminy i Miasta Proszowice przyznanych art. 30 ust. 2 pkt. 3 u.s.g.
W oparciu o podniesione zarzuty Prokurator Rejonowy Kraków - Nowa Huta wniósł o stwierdzenie nieważności statutu w części obejmującej:
- § 5 ust. 1 w zakresie zdania trzeciego;
- § 7 ust. 3 pkt. 1;
- § 8 ust. 1 w zakresie sformułowania "składającej się z 4 członków";
- §19 pkt 3 i 5;
- § 20 ust. 3;
- § 26 ust. 2 pkt. 8 w zakresie sformułowania "inkasa niektórych podatków i opłat";
- § 32 ust. 1 i 2;
- § 34 ust. 8.
W uzasadnieniu skarżący Prokurator wskazał, że tryb wyborów sołtysa i rady sołeckiej został określony w art. 36 ust. 2 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Przepis ten reguluje zatem podstawowe zasady czynnego i biernego prawa wyborczego organów sołectwa. Statuty jednostek samorządu terytorialnego nie mogą naruszać przepisów ustawy, a jedynie w ich granicach, określać szczegółowo zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej. Ocena treści § 5 ust. 1 statutu prowadzi do wniosku, iż przyjęte regulacje przekraczają granice upoważnienia wynikającego z art. 36 ust. 2 u.s.g. Za niedopuszczalne należało, w ocenie skarżącego Prokuratora, uznać uregulowanie uzależniające prawo wyborcze w wyborach do organów jednostki pomocniczej od posiadania prawa wyborczego do rady gminy. Zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej zgodnie z przywołanym powyżej przepisem ustawy powinny zostać uregulowane w statucie jednostki pomocniczej.
Nieprawidłowe, wykraczające poza granice ustawowego upoważnienia, było zdaniem skarżącego Prokuratora, przekazanie komisji skrutacyjnej uprawnienia do ustalenia zasad i trybu wyborów. Prokurator podkreślił, że komisja skrutacyjna nie jest organem jednostki pomocniczej, zatem przedstawiony przez jej członków tryb i zasady głosowania nie będą podlegały żadnej kontroli, a w szczególności kontroli organów gminy, co w konsekwencji prowadzić może do dowolności i wadliwości procedury wyborczej. Skarżący Prokurator wskazał, że regulacja § 8 ust. 1 statutu, jako wewnętrznie sprzeczna, a przez to niezrozumiała naruszała przepisy dotyczące zasad techniki prawodawczej, a także art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. Rada sołecka nie miała charakteru organu, pełniła tylko rolę wspomagającą i opiniodawczo-doradczą dla organu wykonawczego, zatem kwestia organizacji rady sołeckiej należała do uprawnień organu uchwałodawczego sołectwa. Zasadnym było zatem wyeliminowanie z aktu prawa miejscowego zapisów wewnętrznie sprzecznych, a nadto nieprawidłowych, pozostawiając kwestię organizacji rady sołeckiej w gestii mieszkańców sołectwa.
Rada gminy nie posiadała także kompetencji do zmiany w statucie jednostki pomocniczej, norm kompetencyjnych wynikających z ustawy, jeśli ustawa nie zawierała w tym zakresie wyraźnego upoważnienia. W tej sytuacji nieprawidłowym było zdaniem skarżącego Prokuratora, powierzenie zebraniu wiejskiemu kontroli nad gospodarką finansową sołectwa, jako kompetencji zastrzeżonej dla organów gminy. Nieprawidłowym było również nadanie zebraniu wiejskiemu uprawnień wykonawczych, w postaci podejmowania decyzji w zakresie zarządu przekazanego sołectwu mienia, organizowania i przeprowadzania konsultacji społecznych czy spotkań z organami gminy, jako że zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. organem wykonawczym w sołectwie był sołtys. Skarżący Prokurator podkreślał, że podział funkcji między organami uchwałodawczymi a wykonawczymi jest fundamentalną zasadą organizacji samorządu terytorialnego i jego jednostek pomocniczych. W myśl tej zasady zebranie wiejskie podejmuje w formie uchwał decyzje w sprawach należących do zakresu zadań sołectwa, zajmuje stanowisko w sprawach istotnych dla sołectwa oraz uchwala kierunki działania sołectwa, które następnie są realizowane przez sołtysa. Taki podział zapewnia klarowność i efektywność działania organów i ich jednostek pomocniczych. Natomiast kwestionowane regulacje wprowadziły w jednostce pomocniczej gminy chaos kompetencyjny, przyznając organowi uchwałodawczemu również uprawnienia wykonawcze i kontrolne wobec organu wykonawczego, co jest nieprawidłowe.
Następnie skarżący Prokurator zaznaczył, że zgodnie z art. 11b ust. 1 u.s.g., działalność organów gminy jest jawna, a ograniczenia jawności wynikać mogą wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. W świetle powyższych uregulowań, za sprzeczne z ustawą o samorządzie gminnym należało uznać regulacje zawarte w § 20 ust. 3 statutu.
Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat lokalnych, w granicach określonych w odrębnych ustawach. W tej sytuacji za nieprawidłowe, bowiem przekraczające upoważnienia ustawowe, należało uznać § 26 ust. 2 pkt. 8 statutu. Jednostka pomocnicza nie prowadzi bowiem własnej gospodarki finansowej, a jedynie działa w ramach budżetu gminy. Obowiązek inkasenta do pobrania podatku i wpłacenia go we właściwym terminie do organu podatkowego wynika z przepisów dotyczących poszczególnych rodzajów podatków, które przewidują możliwość pobierania danego podatku i procedury ustanawiania podmiotów inkasentami. Rada gminy może wyznaczyć sołtysów na inkasentów, jednakże obowiązek ten nie może być kreowany w sposób abstrakcyjny i generalny, w związku z pełnieniem określonej funkcji publicznej. Status inkasenta, zobowiązanego do poboru podatków i opłat stanowiących dochód budżetu jednostki samorządu terytorialnego, powinien wynikać wprost z aktu prawa miejscowego, jakim jest stosowna uchwała rady gminy wydana na podstawie upoważnienia ustawowego. W konsekwencji regulacja przyjęta w § 26 ust. 2 pkt. 8 statutu nie znajdowała uzasadnienia prawnego, bowiem żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie przewidywał upoważnienia dla sołtysa do pobierania podatków i innych opłat.
W ocenie skarżącego Prokuratora w sprzeczności z art. 18 ust. 2 pkt 7 i art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. pozostawały uregulowania zawarte w § 32 ust. 1 statutu określające mienie przekazane sołectwu w zarząd i do korzystania. Za rażąco sprzeczne z ww. regulacjami ustawowymi, należało uznać należy zapisy zawarte w § 32 ust. 1 statutu, którymi Rada Miejska dokonała faktycznie przekazania jednostkom pomocniczym określonego mienia gminnego, a zatem przekroczyła delegację ustawową w zakresie ustalenia zasad przekazywania mienia do korzystania, wkraczając w sposób nieuprawniony w zakres kompetencji zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy. Zaskarżony przepis nie określał procedury i warunków przekazania, którymi kierować się powinien organ wykonawczy, lecz faktycznie dokonuje przekazania określonego w załączniku mienia komunalnego.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Proszowicach wniosła o oddalenie skargi, z wyjątkiem zarzutów wyraźnie w skardze podzielonych. Organ przyznał, że § 32 ust. 1 statutu naruszył art. 48 ust. 2 u.s.g., jednakże naruszenie to, zdaniem organu, nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie tylko w części. Sąd podzielił część zarzutów zawartych w skardze i stwierdził nieważność postanowień § 8 ust. 1 zdanie drugie zaskarżonego statutu; § 20 ust. 3 zaskarżonego statutu; § 26 ust. 2 pkt 8 zaskarżonego statutu oraz § 32 ust. 1 i 2 zaskarżonego statutu. W pozostałym zakresie oddalił skargę.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Należy wskazać, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminy są istotne naruszenia prawa, ustawa nie wskazuje jednak katalogu naruszeń dających podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. W orzecznictwie i doktrynie do naruszeń stanowiących istotne naruszenie prawa zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyrok NSA z 24 marca 1992 r., II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148).
Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Z kolei art. 35 ust. 1 u.s.g. stanowi, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej (ust. 2). Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (ust. 2). Sołtys korzysta z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym (ust. 3).
Zgodnie z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące.
Istotną rolę dla oceny zakresu samodzielności jednostki samorządu terytorialnego w zakresie regulowania ustroju jednostek pomocniczych, a także dla interpretacji przepisów ustawowych, odgrywają postanowienia Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994, Nr 224, poz. 607 z późn. zm. - dalej "EKSL"). Zgodnie z art. 4 ust. 1 EKSL podstawowe kompetencje społeczności lokalnych są określone w Konstytucji lub w ustawie. To postanowienie nie wyklucza jednakże możliwości przyznania społecznościom lokalnym uprawnień niezbędnych do realizacji specyficznych zadań, zgodnie z prawem. Społeczności lokalne mają – w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy (ust. 2). Generalnie odpowiedzialność za sprawy publiczne powinny ponosić przede wszystkim te organy władzy, które znajdują się najbliżej obywateli. Powierzając te funkcje innemu organowi władzy, należy uwzględnić zakres i charakter zadania oraz wymogi efektywności i gospodarności (ust. 3). Kompetencje przyznane społecznościom lokalnym powinny być w zasadzie całkowite i wyłączne i mogą zostać zakwestionowane lub ograniczone przez inny organ władzy, centralny lub regionalny, jedynie w zakresie przewidzianym prawem (ust. 4). W przypadku delegowania kompetencji społecznościom lokalnym przez organy władzy centralnej lub regionalnej, powinny one, w miarę możliwości, mieć pełną swobodę dostosowania sposobu wykonywania tych kompetencji do warunków miejscowych (ust. 5).
Statut jest aktem prawa miejscowego o charakterze organizacyjno-ustrojowym. Treść statutu jednostki pomocniczej gminy precyzuje przepis art. 35 ust. 3 u.s.g., z którego wynika, że ustawodawca nie przewidział zamkniętego katalogu spraw, które mają być objęte materią statutową. Jest to konsekwencją użycia zwrotu: "w szczególności", wskazującego na otwarty katalog kompetencji uchwałodawczej rady gminy w zakresie uchwalenia statutu jednostki pomocniczej. Tym niemniej, materie wymienione wprost w art. 35 ust. 3 pkt 1-5 u.s.g. stanowią obligatoryjny element regulacji statutowej (por. wyrok NSA z 30 lipca 2024 r., III OSK 657/23).
Należy wskazać, że uchwalanie przez organy samorządu terytorialnego aktów prawa miejscowego może być dokonywane wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. Gmina w zakresie tworzenia jednostek pomocniczych oraz nadawania im statutów korzysta z konstytucyjnie przyznanej samodzielności. Upoważnienie do kształtowania treści statutu jest generalne, a nie kazuistyczne, w konsekwencji rada gminy może zamieścić w statucie wszystkie uregulowania dotyczące ustroju, jeżeli nie są one sprzeczne z przepisami ustawy. Rada gminy decydując się na utworzenie jednostki pomocniczej, korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statutu takiej jednostki. Ograniczona jest jedynie wyraźną treścią przepisów ustawowych oraz koniecznością uwzględnienia zasady, że jednostka pomocnicza nie jest jednostką samorządu terytorialnego. Samodzielność samorządu terytorialnego jest bowiem jedną z podstawowych zasad kreujących taki samorząd (wyrok NSA z 30 lipca 2024 r., III OSK 556/23).
Zgodnie z zaskarżonym § 8 ust. 1 statutu, wybór Sołtysa i Rady Sołeckiej składającej się z 4 członków, następuje w oddzielnych głosowaniach. Liczba członków Rady Sołeckiej ustalana jest każdorazowo przed jej wyborem. Głosować można tylko osobiście.
Sąd podziela podniesione w skardze zarzuty, że rada sołecka nie jest organem sołectwa, a zaskarżony przepis jest wewnętrznie sprzeczny. Określa bowiem, że składa się ona z czterech członków, a następnie, że ilość członków rady ustalana jest przed wyborami. Nie określono przy tym, kto i w jakim trybie ma określić tę liczbę. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania.
Nie budzi wątpliwości, że w statucie jednostki pomocniczej powinno się znaleźć określenie składu rady sołeckiej oraz sposobu dokonywania wyborów rady. W ocenie Sądu usunięcie z § 8 ust. 1 statutu zdania drugiego eliminuje wewnętrzną sprzeczność w przepisie, zapewnia też realizację upoważnienia ustawowego poprzez określenie składu i sposobu wyboru rady sołeckiej.
Zgodnie z § 20 ust. 3 statutu w Zebraniu Wiejskim, bez prawa głosowania, może brać udział Burmistrz, pracownicy Urzędu i osoby przez niego wyznaczone oraz Radni. Sąd podziela zarzut podniesiony w skardze, że zapis statutu jest sprzeczny z art. 11b u.s.g.
Zgodnie z art. 11b ust. 1 u.s.g. działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy (ust. 2). Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy (ust. 3).
Zdaniem Sądu zasada jawności odnosi się także do działania organów jednostek pomocniczych, a zatem wymienienie w § 20 ust. 3 statutu osób, które mogą brać udział w Ogólnym Zebraniu Mieszkańców bez prawa głosu, bez określenia "w szczególności", stanowi niezgodne z prawem ograniczenie zasady jawności. Z tej przyczyny, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia.
Zgodnie z § 26 ust. 2 pkt 8 statutu do zadań Sołtysa należy wykonywanie zadań wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa w zakresie obronności, ochrony przeciwpożarowej, ochrony przeciwpowodziowej, inkasa niektórych podatków i opłat, zapobiegania klęskom żywiołowym oraz usuwania ich skutków (...).
W ocenie Sądu zaskarżony przepis jest sprzeczny z prawem. Przede wszystkim zadania sołtysa zostały określone z przekroczeniem delegacji ustawowej, ponieważ dotyczą zadań wynikających z innych ustaw.
Należy również wskazać, że art. 6 ust. 12 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tj. Dz. U. z 2025 r., poz. 707) stanowi, że rada gminy może zarządzać pobór podatku od nieruchomości od osób fizycznych w drodze inkasa oraz wyznaczać inkasentów i określać wysokość wynagrodzenia za inkaso. Podstawy do zarządzenia przez sołtysa poboru podatków nie stanowią zatem przepisy u.s.g., w tym w szczególności regulujące stanowienie statutów jednostek pomocniczych, lecz przepisy powołanej ustawy. Nie jest natomiast dopuszczalne łączenie upoważnień i zamieszczanie w statucie (wydawanym na podstawie u.s.g.) regulacji w oparciu o ustawę o samorządzie gminnym oraz ustawę o podatkach i opłatach lokalnych. Zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego dla Krakowa – Nowej Huty regulacja, zdaniem Sądu jest sprzeczna z art. 35 u.s.g. ponieważ zawiera regulację nie tylko kreującą kompetencję rady gminy (co jest niedopuszczalne w świetle powołanego przepisu ustawy), ale także modyfikującą postanowienia ustaw – ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz u.s.g.
Według art. 9 ust. 1 ustawy z 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (tj. Dz. U. z 2025 r., poz. 112) w czasie stanu klęski żywiołowej właściwy miejscowo wójt (burmistrz, prezydent miasta) kieruje działaniami prowadzonymi na obszarze gminy w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia. W zakresie działań, o których mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) może wydawać polecenia wiążące organom jednostek pomocniczych, kierownikom jednostek organizacyjnych utworzonych przez gminę, kierownikom jednostek ochrony przeciwpożarowej działających na obszarze gminy oraz kierownikom jednostek organizacyjnych czasowo przekazanych przez właściwe organy do jego dyspozycji i skierowanych do wykonywania zadań na obszarze gminy (ust. 2 tego artykułu).
Powołana ustawa – a nie statut – stanowi zatem źródło ewentualnych obowiązków sołtysa w tym zakresie.
Ustawa z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (tj. Dz. U. z 2025 r, poz. 825) nie uwzględnia w ogóle jednostek pomocniczych gminy wśród podmiotów realizujących zadania i kompetencje z zakresu obronności państwa. Nie przewiduje również przenoszenia takich zadań na jednostki pomocnicze przez obowiązane do ich wykonywania organy samorządu terytorialnego. Te zadania mają charakter publicznoprawny, polegają z reguły na wykonywaniu władztwa publicznego, w tym wydawaniu decyzji administracyjnych, a więc z istoty są związane z podmiotem, któremu zostały przypisane (por. wyrok WSA w Warszawie z 2 kwietnia 2025 r., II SA/Wa 1628/24).
Z ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tj. Dz. U. z 2025 r., poz. 188) wynika, że kto zauważy pożar, klęskę żywiołową lub inne miejscowe zagrożenie, jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić osoby znajdujące się w strefie zagrożenia oraz: centrum powiadamiania ratunkowego lub jednostkę ochrony przeciwpożarowej albo Policję bądź wójta albo sołtysa (art. 9).
Wskazać należy, że treść uregulowania zawartego w § 26 ust. 2 pkt 8 statutu, zgodnie z którym do zadań sołtysa należy wykonywanie zadań wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, narusza obowiązującą hierarchię aktów prawa powszechnie obowiązującego, ponieważ odsyła do norm ustawowych hierarchicznie wyższych, które obowiązują i kreują kompetencje sołtysa niezależnie od odesłania zawartego w statucie. Z tej przyczyny z uwagi na przekroczenie zakresu odesłania oraz naruszenie zasad prawidłowej legislacji – poprzez wydanie w jednym akcie przepisów prawa miejscowego w oparciu o upoważnienia zawarte w innych ustawach, Sąd stwierdził więc nieważność § 26 ust. 2 pkt 8 statutu.
Zgodnie z § 32 ust. 1 statutu sołectwo może zarządzać i korzystać z przekazanego mu mienia komunalnego. Do wyłącznej właściwości Zebrania Wiejskiego należy podejmowanie decyzji w zakresie zwykłego zarządu w stosunku do przekazanego Sołectwu mienia (ust. 2).
Sąd podzielił zarzuty skarżącego Prokuratora dotyczące powołanych postanowień i stwierdził ich nieważność.
Zgodnie z art. 48 ust. 1 u.s.g. jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie, a statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. Mieniem komunalnym jest prawo własności i inne prawa majątkowe należące do gminy i innych gminnym osób prawnych (art. 43 u.s.g.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 lutego 2024 r., III OSK 815/22 powołany art. 48 ust. 1 u.s.g. zawiera treść norm prawnych, których odkodowanie nasuwa trudności interpretacyjne. Jeżeli bowiem przepis ten posługuje się pojęciem mienia komunalnego w rozumieniu art. 43 ustawy o samorządzie gminnym (analogicznie art. 44 Kodeksu cywilnego), to wówczas jednostka pomocnicza musiałaby być wyposażona w uprawnienia wynikające z prawa własności lub innych praw majątkowych przysługujących osobie prawnej (tj. gminie lub innej gminnej osobie prawnej). Jeżeli te uprawnienia (prawa) miałyby mieć charakter cywilny (np. prawo najmu, dzierżawy), to wówczas jednostka pomocnicza musiałaby mieć przymiot strony zdolnej do bycia podmiotem tego prawa. Jednostka pomocnicza nie posiada ani zdolności prawnej, ani zdolności do czynności prawnej, a tym samym nie może statut wyposażyć jej w uprawnienia cywilnoprawne do korzystania z mienia.
W przypadku jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi o zdolności prawnej takich jednostek można mówić tylko wtedy, gdy ustawa przyznaje im taką zdolność. Żaden przepis, czy to ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy też ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje jednostce pomocniczej ani statusu osoby prawnej, ani też jednostki organizacyjnej wyposażonej w zdolność prawną lub zdolność do czynności prawnych. Organ wykonawczy gminy może co najwyżej upoważnić organ jednostki pomocniczej do reprezentowania gminy w zakresie zarządzania lub korzystania z mienia komunalnego. Jednostce pomocniczej nie mogą przysługiwać uprawnienia o charakterze administracyjnym do rzeczy jak np. prawo trwałego zarządu. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, a jednostka pomocnicza nie jest jednostką organizacyjną gminy (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r. III OSK 3779/21).
Z treści art. 48 ust. 1 u.s.g. wynika co najwyżej, że organom jednostki pomocniczej mogą być przyznane uprawnienia do podejmowania czynności faktycznych dotyczących mienia komunalnego, ale nie stanowiących czynności prawnych. Mogą one dotyczyć np. utrzymywania porządku, udostępniania, utrzymywania w należytym stanie składnika mienia komunalnego. Taki właśnie zakres czynności wchodzi w skład pojęcia zarządzania i korzystania z mienia w rozumieniu art. 48 ust. 1 u.s.g. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że art. 48 ust. 1 ustawy nie może być interpretowany jako przepis nakazujący w każdym przypadku kreowanie dla jednostki pomocniczej zasad zarządzania, korzystania i rozporządzania dochodami z mienia komunalnego, jak również zakresu czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia, tym bardziej jako podstawa powierzenia jednostce pomocniczej prawa zarządzania i korzystania z nieruchomości.
Z kolei art. 51 ust. 3 u.s.g. stanowi, że statut gminy określa uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy. Tym samym, tego rodzaju postanowienia powinny znaleźć się w statucie gminy, a nie statucie jednostki pomocniczej.
Sąd nie podzielił natomiast pozostałych zarzutów skarżącego Prokuratora i oddalił skargę w pozostałym zakresie.
Zgodnie z zaskarżonym § 5 ust. 1 statutu Sołtys oraz członkowie Rady Sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, pośród nieograniczonej liczby kandydatów zgłoszonych przez mieszkańców Sołectwa uprawnionych do głosowania. Kandydaci na Sołtysa i członków Rady Sołeckiej są zgłaszani ustnie w czasie zebrania wyborczego. Kandydatami mogą być wyłącznie mieszkańcy Sołectwa posiadający prawo głosowania. Zdaniem skarżącego niedopuszczalne było ograniczenie prawa wybieralności wyłącznie do stałych mieszkańców sołectwa. W ocenie Sądu takie postanowienia statutu nie naruszają prawa.
Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że dopuszczalne jest ograniczenie prawa do czynnego (z prawem głosowania) udziału w zebraniu wiejskim dla mieszkańców danego sołectwa posiadających czynne prawo wyborcze do rady gminy (por. wyrok NSA z 20 października 2017 r., II OSK 2591/16), a czynne prawo wyborcze do rady gminy jest w szczególności uzależnione od stałego zamieszkiwania na jej terenie (por. art. 10 § 1 pkt 3 lit. a Kodeksu wyborczego). W konsekwencji za dopuszczalne należy również uznać ograniczenie biernego prawa wyborczego do organów sołectwa od stałego miejsca zamieszkiwania na jego obszarze.
Należy bowiem podzielić pogląd wyrażony w wyroku NSA, że nie można także przyjąć, że treść art. 36 ust. 2 u.s.g. zawiera pełną (kompleksową) regulację trybu wyboru sołtysa i rady sołeckiej, skoro przeprowadzenie wyborów członków tych organów wymaga doprecyzowania tej materii w statucie jednostki pomocniczej (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2025 r., III OSK 4103/21).
Zgodnie z § 7 ust. 3 pkt 1 statutu do zadań komisji skrutacyjnej należy przedstawienie trybu przeprowadzenia wyborów, zasad głosowania i ustalania ważności głosu oraz wyników wyborów. Sąd nie podzielił zarzutów podniesionych w skardze. W ocenie Sądu obowiązek nałożony na komisję ma wyłącznie charakter informacyjny, komisja ma przekazać zasady przeprowadzenia wyborów, głosowania oraz ważności głosów i ustalania wyników wyborów. Należy uznać, że tego rodzaju regulacja mieści się w zakresie upoważnienia wynikającego z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., która upoważnia Radę Miejską w Proszowicach do określenia w statucie trybu wyborów.
Sąd nie podzielił podniesionych w skardze zarzutów, że nadanie w § 19 pkt 3 i 5 oraz § 34 ust. 8 statutu organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, również kompetencji wykonawczych i nadzorczych, wbrew treści art. 36 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Zgodnie natomiast z art. 35 ust. 3 pkt 5 zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.
Podkreślić należy, że to rada gminy decyduje o tym, czy powoła w ogóle jednostki pomocnicze, a także jakie zadania i kompetencje zostaną przekazane organom jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z 9 lutego 2023 r., III OSK 6683/21). Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut określa w szczególności (ust. 2) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej (pkt 3); zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji (pkt 4). Równocześnie, art. 36 ust. 1 u.s.g. stanowi, że organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka.
W statucie przewidziano powołanie ustawowych organów – zebrania wiejskiego oraz sołtysa (por. § 17 statutu) oraz określono ich kompetencje (§ 19 oraz § 26 statutu). Ze statutu wynika również, że zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym (por. § 19 pkt 1 statutu).
Należy wskazać, że ustawa nie wymienia, nawet przykładowych kompetencji organów jednostek pomocniczych, w tym zakresie upoważnienie do ich określenia zostało przekazane organowi stanowiącemu gminy, czyli radzie gminy. W ocenie skarżącego niedopuszczalne jest przekazanie ogólnemu zgromadzeniu mieszkańców kompetencji do uczestniczenia w organizacji i przeprowadzaniu konsultacji społecznych, współpraca w organizacji spotkań radnych Rady Miejskiej i Burmistrza z mieszkańcami osiedla, opiniowanie i rozpatrywanie spraw istotnych dla mieszkańców osiedla. W ocenie Sądu zarzuty są niezasadne, do rady gminy należy bowiem określenie kompetencji poszczególnych organów. Statut przyznaje odrębne kompetencje ogólnemu zebraniu mieszkańców oraz sołtysowi, a analiza postanowień statutu wskazuje, że zachowano ustawowy podział na organy wykonawcze i uchwałodawcze.
Zgodnie z § 34 ust. 8 statutu Sołtys przy pomocy Rady Sołeckiej zobowiązany jest przygotować i przedstawić Zebraniu Wiejskiemu sprawozdanie z gospodarki finansowej Sołectwa nie rzadziej niż raz w roku. Sąd nie dopatrzył się w przedmiotowych postanowieniach naruszenia przepisów prawa, w tym w szczególności naruszenia art. 18a ust. 1 u.s.g., który stanowi, że rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną.
Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie statutu nie narusza kompetencji rady gminy, ani nie wprowadza kompetencji kontrolnych zebrania wiejskiego, a jedynie obowiązki informacyjne sołtysa.
Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność § 8 ust. 1 zdanie drugie, § 20 ust. 3, § 26 ust. 2 pkt 8 oraz § 32 ust. 1 i 2 Załącznika nr 9 do uchwały, a w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.