III SA/Kr 2279/24

III SA/Kr 2279/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-07-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Bogusław Wolas /przewodniczący sprawozdawca/
Ewa Michna
Ewelina Dziuban
Symbol z opisem
6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy~Wójt Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części, w pozostałym zakresie skargę oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1267
Art. 3, art. 8, art. 50, art. 53, art. 147, art. 151
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1465
Art. 5, art. 11b, art. 14, art. 35, art. 35a, art. 36, art. 37, art. 43, art. 48, art. 51, art. 91
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 572
Art. 6
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2025 poz 365
Art. 10, art. 11
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy
Dz.U. 2025 poz 383
Art. 40
Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wolas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Michna Asesor WSA Ewelina Dziuban Protokolant Specjalista Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków-Nowa Huta w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Pałecznica z dnia 28 grudnia 2022 r. nr VIII/340/2022 w sprawie uchwalenia Statutu sołectwa Pałecznica I. stwierdza nieważność: § 5 ust. 2; § 7 ust. 2; § 8 ust. 1 pkt 3; § 10; § 12 od ust. 2 do 4; § 13 ust. 1 w zakresie zwrotu "w szczególności"; § 14 ust. 1; § 37 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. w pozostałym zakresie oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Gminy Pałecznica działając na podstawie art. 35 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 48 ust. 1,2,3,4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) podjęła w dniu 28 grudnia 2022 roku uchwałę nr VIII/340/2022 w sprawie uchwalenia Statutu sołectwa Pałecznica.
Zgodnie z § 1 uchwały uchwala się Statut Sołectwa Pałecznica w brzmieniu stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały.
Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy Kraków Nowa Huta w Krakowie w oparciu o art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024r. poz. 935).
Skarżący zaskarżył uchwałę w części regulacji zawartych w załączniku do uchwały - Statut sołectwa Pałecznica. Skarżący zaskarżonej uchwale zarzucił, iż została wydana z istotnym naruszeniem prawa, a to art. 7, art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) oraz art. 11 b ust. 1, art. 35 ust. 1 i 3 pkt. 2, 3 i 4, art. 35a ust. 1, art. 36 ust. 1 i 2, art. 37a, art. 37b ust. 1, art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. 2024 r. poz. 1465 - dalej jako u.s.g.) oraz § 115 i § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (t. jedn. Dz. U. 2016 r. poz. 283) poprzez:
1. przyznanie w § 5 ust. 2 statutu stanowiącego załącznik do uchwały organowi uchwałodawczemu sołectwa jakim jest zebranie wiejskie możliwości powoływania stałych lub doraźnych organów samorządowych;
2. przyznanie organowi uchwałodawczemu sołectwa jakim jest zebranie wiejskie w § 7 ust. 2 statutu stanowiącego załącznik do uchwały generalnego uprawnienia do zarządzania i korzystania ze składników mienia komunalnego oraz określenie tych zasad w § 8 ust. 3 i § 37 ust. 1 statutu;
3. nadanie organowi uchwałodawczemu sołectwa jakim jest zebranie wiejskie w § 8 ust. 1 pkt. 3, § 8 ust. 2 pkt. 2-8 statutu stanowiącego załącznik do uchwały kompetencji wykonawczych;
4. przyznanie sołectwu w § 10 statutu stanowiącego załącznik do uchwały prawa do występowania z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym i uczestnictwa w postępowania na zasadach ustalonych w kodeksie postępowania administracyjnego dla organizacji społecznych;
5. powtórzenie w § 12 ust. 2 statutu stanowiącego załącznik do uchwały zmodyfikowanej treści art. 35a ust. 1 u.s.g.;
6. nałożenie na organ wykonawczy sołectwa jakim jest sołtys w § 12 ust. 4 statutu stanowiącego załącznik do uchwały obowiązku poboru opłat lokalnych w drodze inkasa oraz przyznanie wynagrodzenia w postaci prowizji;
7. przyjęcie w § 13 ust. 1 statutu stanowiącego załącznik do uchwały zwrotu "w szczególności", w zakresie, w jakim przepisy te przyznają zadania sołtysowi;
8. nałożenie na organ wykonawczy sołectwa jakim jest sołtys w § 14 ust. 1 statutu stanowiącego załącznik do uchwały obowiązku uczestnictwa w sesjach Rady Gminy;
9. przyznanie organowi uchwałodawczemu sołectwa jakim jest zebranie wiejskie w § 22 ust. 3 i 5 statutu stanowiącego załącznik do uchwały możliwości przeprowadzenia tajnego głosowania nad konkretną sprawą;
10. przyznanie organowi uchwałodawczemu sołectwa jakim jest zebranie wiejskie
w § 23, § 24 ust. 1 i 4 statutu stanowiącego załącznik do uchwały uprawnień elekcyjnych;
11. wprowadzenie w § 24 ust. 1 i 2 ograniczenia w postaci kworum dla dokonania
ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej poprzez postanowienie, że dla ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność 1/10 mieszkańców uprawnionych do głosowania;
12. powtórzenie w § 26 ust. 1 statutu stanowiącego załączniki do uchwały zmodyfikowanej treści art. 36 ust. 2 u.s.g.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 5 ust. 2 oraz ust. 3 w zakresie sformułowania "innych organów powołanych przez zebranie wiejskie", § 7 ust. 2, § 8 ust. 1 pkt. 3, ust. 2 pkt. 2-8 i ust. 3, § 10, § 12 ust. 2-4, § 13 ust. 1 w zakresie sformułowania "w szczególności", § 14 ust. 1, § 22 ust. 3 i 5, § 23 ust. 1, § 24 ust. 1, 2 i 4, § 26 ust. 1 oraz § 37 ust. 1 statutu stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały.
Skarżący podniósł, że w dniu 28 grudnia 2022 roku Rada Gminy Pałecznica po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami gminy podjęła na podstawie art. 35 ust. 1, art. 40 ust 2 pkt 1 oraz art. 48 ust. 1, 2, 3, 4 u.s.g. uchwałę nr VIII/340/2022 w sprawie: uchwalenia Statutu sołectwa Pałecznica.
Zdaniem skarżącego treść statutu sołectwa Pałecznica, uchwalona w załączniku niniejszej uchwały, powoduje konieczność wywiedzenia niniejszej skargi.
W ocenie skarżącego za sprzeczne z ustawą należy uznać regulacje zawarte w § 5 ust. 2 i 3 załącznika do uchwały, zgodnie z którymi:
§ 5.[...] 2. Zebranie wiejskie może powoływać także inne stałe lub doraźne organy samorządowe na przykład komisje - określając zakres ich działania.
3. Kadencja sołtysa, rady sołeckiej i innych organów powołanych przez zebranie wiejskie trwa 5 lata i kończy się z momentem wyboru nowych organów.
Za istotne naruszenie art. 51 ust. 3 u.s.g uznał skarżący regulacje zawarte w § 7 ust. 2 i § 37 statutu sołectwa, które stanowią:
§ 7. [...] 2. Zebraniu wiejskiemu powierza się zarządzanie i korzystanie ze składników
mienia komunalnego.
§ 8. [...] 3. Koszty i wydatki związane z realizacją zadań sołectwa, pokrywane mogą być ze środków finansowych Gminy, oraz posiadanych na ten cel funduszy sołectwa.
§ 37 ust. 1. Środki finansowe z budżetu gminy oraz inne środki uzyskane przez sołectwo można przeznaczyć, w szczególności na:
1) finansowanie Statutowej działalności sołectwa;
2) inwestycje i bieżące utrzymanie mienia gminnego znajdującego się w granicach sołectwa.
Uregulowanie powyższych kwestii w statucie sołectwa stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego i naruszenie art. 51 ust. 3 u.s.g., który jednoznacznie wskazuje, że kwestie dotyczące wydatków gminy na finansowanie działalności jednostek pomocniczych oraz szczegółów dotyczących rozporządzania mieniem przez jednostki pomocnicze powinny być zawarte w statucie gminy, a nie sołectwa.
Dysponentem składników mienia komunalnego jest organ wykonawczy gminy, nie zaś organ sołectwa, jak to zostało uregulowane w § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały, zaś cele finansowane z budżetu gminy powinny być określone w statucie gminy, zgodnie z uchwałą budżetową gminy lub ew. funduszem sołeckim. Wskazać należy, iż wprawdzie art. 48 ust. 1 zd. 2 u.s.g. przewiduje możliwość uregulowania w statucie zakresu czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia, niemniej jednak przyjmuje się, iż upoważnienie to dotyczy określonego składnika mienia ruchomego lub nieruchomości oddanej sołectwu do korzystania, zaś statut powinien precyzyjnie określać zakres uprawnień organu jednostki pomocniczej do oddawania tego mienia do korzystania oraz zasady dysponowania przez sołectwo dochodami z każdej takiej umowy.
W § 8 ust 1. pkt. 3 i ust. 2 pkt. 2-8 załącznika do uchwały wskazano:
§ 8. 1. Zebranie wiejskie realizuje swoje zadania określone w § 7 ust. l poprzez: [...]
3) współuczestniczy w organizowaniu i przeprowadzaniu przez Radę Gminy konsultacji społecznych projektów uchwał Rady Gminy w sprawach o kluczowym znaczeniu dla mieszkańców sołectwa;
2. Zebranie wiejskie: [...]
2) przeprowadza w sołectwie akcje i konkursy mające na celu poprawę stanu sanitarnego, porządku i estetyki sołectwa;
uczestniczy w akcjach i innych przedsięwzięciach z zakresu profilaktyki zdrowotnej;
organizuje różne formy opieki społecznej, pomocy sąsiedzkiej i innej dla mieszkańców niepełnosprawnych oraz w podeszłym wieku, dotkniętych klęskami żywiołowymi lub znajdujących się w innej trudnej sytuacji życiowej;
występuje z inicjatywą i uczestniczy w przedsięwzięciach mających na celu zapewnienie opieki, organizowanie czasu wolnego dzieci i młodzieży, ich wychowania i odpoczynku;
6) inicjuje i uczestniczy w organizowaniu wydarzeń i imprez o charakterze kulturalno-oświatowym, sportowym i wypoczynkowym;
podejmuje działania mające na celu umocnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz przeciwdziałanie marnotrawstwu mienia;
organizuje mieszkańców do działań mających na celu poprawę stanu ochrony przeciwpożarowej w sołectwie oraz zabezpieczenia przeciwpożarowego.
Powyższa regulacja wprowadza chaos kompetencyjny w jednostce pomocniczej gminy przyznając organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, również uprawnienia wykonawcze.
Za sprzeczne z prawem uznał skarżący regulacje zawarte w § 10 załącznika do uchwały, zgodnie z którym:
§ 10. Sołectwo może uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym na zasadach ustalonych w kodeksie postępowania administracyjnego dla organizacji społecznych w sprawach dotyczących innych osób albo z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi, gdy przemawia za tym interes społeczny mieszkańców sołectwa.
Brak regulacji w ustawie o samorządzie terytorialnym przyznającej sołectwom prawa do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym na zasadach ustalonych dla organizacji społecznych przez kodeks postępowania administracyjnego, wyłącza możliwość przyznania im w formie uchwały organu gminy, pozycji podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w świetle czego powyższa regulacja statutowa jest wadliwa i pozbawiona ustawowego upoważnienia.
Wadliwie i bez ustawowego upoważnienia zostały skonstruowane również zapisy § 12 ust. 2 załącznika do uchwały, zgodnie z którymi:
§12. [...] 2. Wyborów na sołtysa i do rady sołeckiej nie zarządza się na dzień, na który zarządzone zostały wybory do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, wybory Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, wybory do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego lub wybory wójtów.
3. Przepis ust. 2 nie dotyczy zarządzenia wyborów na sołtysa i do rady sołeckiej na dzień, na który zarządzone zostały wybory uzupełniające do Senatu, przedterminowe, uzupełniające lub ponowne wybory do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego lub wybory do nowego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a także przedterminowe lub ponowne wybory wójta.
Powyższa regulacja stanowi niekompletne powtórzenie art. 35a ust. 1 u.s.g.
Art. 37b u.s.g. stanowi, że rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat lokalnych, w granicach określonych w odrębnych ustawach. W tej sytuacji za nieprawidłowe, bowiem przekraczające upoważnienia ustawowe, należy uznać postanowienia § 12 ust. 4 załącznika do uchwały, które brzmią:
§ 12. [...] 4. Za wykonywaną pracę sołtys otrzymuje prowizję - za inkaso podatków i opłat, której wysokość uchwala Rada Gminy, płatne ze środków budżetowych oraz zryczałtowaną miesięczną dietę, stanowiącą rekompensatę wydatków wynikających z pełnienia funkcji sołtysa.
Powyższa regulacja bez stosownego upoważnienia ustawowego przyznaje każdorazowemu sołtysowi prowizję - za inkaso podatków i opłat i tym samym pośrednio statutem sołectwa nakłada na niego obowiązek inkasa podatków. Obowiązek inkasenta do pobrania podatku i wpłacenia go we właściwym terminie do organu podatkowego wynika z przepisów dotyczących poszczególnych rodzajów podatków, które przewidują możliwość pobierania danego podatku i procedury ustanawiania podmiotów inkasentami. Rada gminy może wyznaczyć sołtysów na inkasentów, jednakże obowiązek ten nie może być kreowany w sposób abstrakcyjny, w związku z pełnieniem określonej funkcji publicznej. Status inkasenta, zobowiązanego do poboru podatków i opłat stanowiących dochód budżetu jednostki samorządu terytorialnego, powinien wynikać wprost z aktu prawa miejscowego, jakim jest stosowna uchwała rady gminy wydana na podstawie upoważnienia ustawowego. W konsekwencji regulacja przyjęta w § 12 ust. 4 zaskarżonej uchwały nie znajduje uzasadnienia prawnego, bowiem żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie przewiduje upoważnienia dla sołtysa do pobierania podatków i innych opłat. Rada gminy posiada kompetencję do określenia inkasentów według swojego uznania, z tym zastrzeżeniem, że realizacja powyższego uprawnienia powinna nastąpić w uchwale w sposób na tyle precyzyjny, aby nie było wątpliwości, na kogo indywidualnie ten obowiązek został nałożony. Wskazać ponadto należy, iż regulacja przyjęta w § 12 ust. 4 zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności również z art. 37b u.s.g., przepisami którego nie przewidziano możliwości przyznania sołtysowi prowizji, a jedynie diety oraz zwrot kosztów podróży służbowej.
Za istotne naruszenie z art. 35 ust. 3 pkt. 3 u.s.g. uznać należy użyte w § 13 ust. 1 sformułowanie "w szczególności" odnoszące się do zadań sołtysa, a mianowicie:
§ 13 Do obowiązków Sołtysa należy w szczególności: [...] W ocenie skarżącego użycie zwrotu "w szczególności" powoduje, iż zadania organów sołectwa nie zostają określone w sposób wyczerpujący, przez co istnieje prawna możliwość powierzenia im zadań przekraczających statutowe i ustawowe kompetencje.
Jako przekroczenie upoważnienia ustawowego wyrażonego w art. 37a u.s.g. należy ocenić postanowienia § 14 ust. 1 załącznika do uchwały, które brzmią:
§14. 1. Sołtys nie będący radnym bierze udział w sesjach Rady Gminy.
Tym samym dokonano błędnej interpretacji wskazanego przepisu ustawy, który przewiduje, że przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, natomiast nie ma on takiego obowiązku. Zobligowanie zatem sołtysa do uczestniczenia w sesjach rady gminy niewątpliwie stanowi więc naruszenie wskazanego przepisu.
Za sprzeczne z ustawą o samorządzie gminnym należy uznać regulacje zawarte w § 22 ust. 3 i 5 załącznika do uchwały, zgodnie z którymi:
§22. [...] 3. Głosowanie odbywa się w sposób jawny. Zebranie może postanowić o przeprowadzeniu tajnego głosowania nad konkretną sprawą.
[...] 5. Głosowanie tajne przeprowadza komisja skrutacyjna wybrana spośród obecnych. Wyniki głosowania tajnego ogłasza przewodniczący zebrania;
Z literalnego brzmienia powołanego przepisu wynika, że odstępstwa od zasady podejmowania uchwał w głosowaniu jawnym mogą mieć miejsce tylko w oparciu o regulacje ustawowe. W odniesieniu do sołectwa wyjątek taki został wprost wprowadzony w art. 36 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym. Zapisy statutów sołectw nie mogą jednak naruszać przepisów ustawy i rozszerzać zakres spraw poddanych procedurze tajnego głosowania, kompetencja taka jest bowiem zastrzeżona wyłącznie dla ustawodawcy.
Za sprzeczne z ustawą przyjąć należy regulacje z § 23 ust. 1, § 24 ust. 1, 2, 4, § 26 ust. 1 załącznika do uchwały, zgodnie z którymi:
§ 23. 1. Zebranie mieszkańców sołectwa, na którym ma być dokonany wybór sołtysa i rady sołeckiej zwołuje Zarządzeniem Wójt Gminy. W tym celu Wójt Gminy określa miejsce, godzinę i dzień zebrania wiejskiego oraz wyznacza za zgodą Przewodniczącego Rady Gminy spośród radnych sołectwa, pracowników Urzędu Gminy Pałecznica lub osób obecnych na zebraniu, obsługującego zebranie wyborcze. § 24. ust. 1. Dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej na zebraniu wiejskim wymagana jest obecność co najmniej 1/10 mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania.
2. O ile w wyznaczonym terminie na zebraniu wyborczym nie uzyska się obecności 1/10 mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, wybory sołtysa i członków rady sołeckiej przeprowadza się na następnym zebraniu w tym samym dniu po upływie 30 minut od pierwszego terminu zebrania bez względu na liczbę osób uczestniczących
4. Zebranie wiejskie, na którym przeprowadza się wybory, może postanowić o obowiązku podpisania listy obecności przez uczestników zebrania uprawnionych do głosowania.
§ 26 ust. 1. Wybory odbywają się spośród nieograniczonej liczby kandydatów mających prawo do wybieralności i stale zamieszkujących sołectwo, zgłoszonych bezpośrednio przez uprawnionych uczestników zebrania.
Skarżący wskazał, iż gdyby ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywał organ uchwałodawczy (zebranie wiejskie), to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia tego organu o kompetencje elekcyjne, (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. IV SA/Po 1404/20) Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków dotyczących prawa wybieralności czy zasad wyborów organów wykonawczych jednostek pomocniczych gminy, uznać należy więc za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej wyrażone w art. 36 ust. 2 u.s.g.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Pałecznica z dnia 28 grudnia 2022 r. nr VIII/340/2022 w sprawie: nadania Statutu Sołectwa Pałecznica.
Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 powoływanej dalej jako "p.p.s.a.").
Zgodnie z powyższymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do grupy takich aktów należy natomiast zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a.
W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.
Zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. 2024.1465) w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.
Raz jeszcze należy podkreślić, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, Lex nr 192932).
W niniejszej sprawie istotne naruszenie prawa występuje, o czym będzie mowa niżej. Skarga zasługiwała zatem na częściowe uwzględnienie.
Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art. 35 u.s.g.
1. Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.
2. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej.
3. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności:
1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;
2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;
3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;
4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;
5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.
Artykuł 35 ust. 3 u.s.g. posługując się określeniem "w szczególności" w zakresie przedmiotu regulacji objętych statutem jednostki pomocniczej gminy, powoduje, że wymienione w tym przepisie elementy statutu, nie są katalogiem zamkniętym.
Odnośnie zarzutu pierwszego tj. przyznania w § 5 ust. 2 statutu stanowiącego załącznik do uchwały organowi uchwałodawczemu sołectwa jakim jest zebranie wiejskie możliwości powoływania stałych lub doraźnych organów samorządowych, Sąd uznał zarzut ten za zasadny.
Regulacja taka stanowi istotne naruszenie przepisów prawa, bowiem art. 35 ust. 3 pkt 4 ustawy w sposób jednoznaczny stanowi o obowiązku uregulowania w statucie sołectwa zakresu zadań przekazywanych jednostce pomocniczej przez gminę oraz sposobu ich realizacji przez tę jednostkę. Przepis ten nie pozostawia jednostce pomocniczej swobody w zakresie tworzenia kolejnych ogniw, na które cedowane będą niektóre nałożone w statucie obowiązki. W ocenie Sądu zebranie wiejskie ma prawo powoływania komisji skrutacyjnych czy komisji wyborczych jednakże zapis zawarty w statucie ma zbyt ogólny charakter.
Rada gminy, ustalając organizację i zakres działania sołectwa odrębnym statutem, musi czynić to w sposób nie zmieniający reguł wynikających z bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy. Naruszeniem tej zasady jest przeniesienie w statucie sołectwa istotnej części uchwałodawczych i wykonawczych kompetencji właściwych jego organów na inny podmiot usytuowany prawnie poza strukturą tych organów. Zakaz takiej regulacji wynika z art. 36 ust. 1 ustawy, którego redakcja nie pozostawia żadnego "luzu decyzyjnego", który umożliwiałby radzie gminy odmiennie kształtować organy sołectwa i ich kompetencje.
Zarzut drugi czyli przyznanie organowi uchwałodawczemu sołectwa jakim jest zebranie wiejskie w § 7 ust. 2 statutu stanowiącego załącznik do uchwały generalnego uprawnienia do zarządzania i korzystania ze składników mienia komunalnego oraz określenie tych zasad w § 8 ust. 3 i § 37 ust. 1 statutu, zasługuje na uwzględnienie.
Sąd wskazuje, że Sołectwo nie może posiadać samodzielności w zarządzaniu, korzystaniu z mienia gminnego; nie posiada też własnych dochodów.
Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie, a statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. Mieniem komunalnym jest prawo własności i inne prawa majątkowe należące do gminy i innych gminnym osób prawnych w tym przedsiębiorstw (art. 43 u.s.g.).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 lutego 2024 r., III OSK 815/22 powołany art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zawiera treść norm prawnych, których odkodowanie nasuwa trudności interpretacyjne. Jeżeli bowiem przepis ten posługuje się pojęciem mienia komunalnego w rozumieniu art. 43 ustawy o samorządzie gminnym (analogicznie art. 44 Kodeksu cywilnego), to wówczas jednostka pomocnicza musiałaby być wyposażona w uprawnienia wynikające z prawa własności lub innych praw majątkowych przysługujących osobie prawnej (tj. gminie lub innej gminnej osobie prawnej). Jeżeli te uprawnienia (prawa) miałyby mieć charakter cywilny (np. prawo najmu, dzierżawy), to wówczas jednostka pomocnicza musiałaby mieć przymiot strony zdolnej do bycia podmiotem tego prawa. Jednostka pomocnicza nie posiada ani zdolności prawnej, ani zdolności do czynności prawnej, a tym samym nie może statut wyposażyć jej w uprawnienia cywilnoprawne do korzystania z mienia.
W przypadku jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi o zdolności prawnej takich jednostek można mówić tylko wtedy, gdy ustawa przyznaje im taką zdolność. Żaden przepis, czy to ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy też ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje jednostce pomocniczej ani statusu osoby prawnej, ani też jednostki organizacyjnej wyposażonej w zdolność prawną lub zdolność do czynności prawnych. Organ wykonawczy gminy może co najwyżej upoważnić organ jednostki pomocniczej do reprezentowania gminy w zakresie zarządzania lub korzystania z mienia komunalnego. Jednostce pomocniczej nie mogą przysługiwać uprawnienia o charakterze administracyjnym do rzeczy jak np. prawo trwałego zarządu. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, a jednostka pomocnicza nie jest jednostką organizacyjną gminy (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r. III OSK 3779/21).
Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 20 maja 2025 r. sygn.. akt III SA/kr 118/25 z treści art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika co najwyżej, że organom jednostki pomocniczej mogą być przyznane uprawnienia do podejmowania czynności faktycznych dotyczących mienia komunalnego, ale nie stanowiących czynności prawnych. Mogą one dotyczyć np. utrzymywania porządku, udostępniania, utrzymywania w należytym stanie składnika mienia komunalnego. Taki właśnie zakres czynności wchodzi w skład pojęcia zarządzania i korzystania z mienia w rozumieniu art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może być interpretowany jako przepis nakazujący w każdym przypadku kreowanie dla jednostki pomocniczej zasad zarządzania, korzystania i rozporządzania dochodami z mienia komunalnego, jak również zakresu czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia.
Z kolei art. 51 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że statut gminy określa uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy. Oznacza to, że wydatki jednostki pomocniczej to wydatki budżetu gminy. Wobec powyższego Sąd uznał za istotnie naruszające prawo zapisy statutu powierzające zebraniu wiejskiemu zarządzanie i korzystanie z mienia komunalnego.
Również zarzut trzeci - nadanie organowi uchwałodawczemu sołectwa jakim jest zebranie wiejskie w § 8 ust. 1 pkt. 3 statutu stanowiącego załącznik do uchwały kompetencji wykonawczych powoduje konieczność uznania powyższych zapisów za nieważne.
Sąd wskazuje, że zgodnie art. 36 ust. 1 ustawy organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym – sołtys Z powyższego artykułu wynika, że zebranie wiejskie jest w sołectwie jedynie organem uchwałodawczym i nie posiada kompetencji wykonawczych. Ustanowienie tych kompetencji w treści statutu jednostki pomocniczej gminy stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, będąc zarazem istotnym naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 u.s.g. Skutkuje to koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w tym zakresie.
Zarzut czwarty przyznania sołectwu w § 10 statutu stanowiącego załącznik do uchwały prawa do występowania z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym i uczestnictwa w postępowania na zasadach ustalonych w kodeksie postępowania administracyjnego dla organizacji społecznych jest zasadny.
Sąd wskazuje, że sołectwo jako jednostka pomocnicza gminy (art. 5 u.s.g.) nie może brać udziału w postępowaniu administracyjnym na zasadach ustalonych dla organizacji społecznej przez k.p.a.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2013r. sygn. akt I OSK 1591/12
Wskazać należy, iż zarówno w doktrynie prawa, jak i w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że jednostka pomocnicza nie jest kolejną jednostką samorządu terytorialnego, a stanowi część większej struktury jaką jest gmina. Jak sama nazwa wskazuje podmioty takie mają pomocniczy charakter, wykonują zadania gminy im powierzone i działają w ramach podmiotowości prawnej gminy. Same jednostki pomocnicze nie posiadają osobowości prawnej oraz umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym. Nie mogą być zatem samodzielnym podmiotem praw i obowiązków w sferze materialnego prawa administracyjnego. Brak regulacji prawnej w ustawie o samorządzie gminnym przyznającej sołectwom, dzielnicom i osiedlom prawo do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym na zasadach ustalonych w k.p.a. dla organizacji społecznych wyłącza także możliwość przyznania tym jednostkom pomocniczym gminy pozycji podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2003 r., sygn. akt IV SA 2841/2001). Samodzielnie – we własnym imieniu i we własnym interesie, jednostki pomocnicze nie mogą skutecznie inicjować wszczęcia postępowania administracyjnego i nie mogą uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony tego postępowania (por. wyroki NSA z dnia 26 maja 1992 r., sygn. akt SA/Wr 1248/91, z dnia 20 września 2001 r., sygn. akt II SA 1539/2000, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 414/2006).
Zarzut piąty tj. powtórzenie w § 12 ust. 2 statutu stanowiącego załącznik do uchwały zmodyfikowanej treści art. 35a ust. 1 u.s.g. również jest zasadny.
Sąd podkreśla, że akty prawne rangi podustawowej nie mogą normować kwestii należących do materii ustawowej, nawet jeśli jedynie powielają treść przepisów ustawy. O ile powtórzenie w treści aktu niższej rangi tekstu ustawy wprost jest sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej, to modyfikacja w takim akcie uregulowań ustawowych w sposób oczywisty i rażący stanowi przekroczenie norm kompetencyjnych dotyczących organu wydającego dany akt prawny.
W aktualnym w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1284/14, CBOSA) i uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpoznawanej sprawie, bowiem § 12 ust. 2 Statutu nie stanowi dosłownego powtórzenia treści ustawy, a wręcz przeciwnie modyfikuje treść art. 35a ust. u.s.g. pomijając wybory do Parlamentu Europejskiego w Rzeczypospolitej Polskiej.
Kolejnym nieważnym zapisem jest nałożenie na organ wykonawczy sołectwa jakim jest sołtys w § 12 ust. 4 statutu stanowiącego załącznik do uchwały obowiązku poboru opłat lokalnych w drodze inkasa oraz przyznanie wynagrodzenia w postaci prowizji.
Za utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych uznać należy poglądy prawne, w świetle których wskazanie (określenie) inkasentów powinno mieć postać konkretnego określenia, odnoszącego się do zindywidualizowanego podmiotu (przez podanie imienia i nazwiska w przypadku osoby fizycznej oraz przez podanie nazwy w przypadku osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej). Na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza to, że określenie czy też wyznaczenie inkasenta może dotyczyć jedynie osoby wskazanej w sposób konkretny.
Nie bez znaczenia jest także argument, że podatnik ma prawo do tego, żeby po zapoznaniu się z należycie ogłoszonym aktem prawa miejscowego wiedzieć, kto jest uprawniony do pobrania od niego podatku. Należyte wyznaczenie czy określenie inkasenta oznacza także obowiązek wyraźnego podania w uchwale rady gminy obszaru działania inkasenta, by nie było wątpliwości, że inkasent dla obszaru jednego sołectwa nie jest uprawniony do poboru podatków na terenie innego sołectwa. Uchwała w sprawie zarządzenia poboru podatków w drodze inkasa, określenia inkasentów oraz wysokości wynagrodzenia za inkaso jest aktem prawa miejscowego. Uchwała ta zawiera przepisy powszechnie obowiązujące na terenie gminy i nie jest adresowana wyłącznie do osób wyznaczonych na inkasentów, a mieszkańcy gminy z jej treści powinni wiedzieć, kto konkretnie jest uprawniony do pobierania podatków (por. wyroki: NSA z 26 października 2001 r., sygn. akt SA/Rz 1622/01; NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt II FSK 1691/15; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 16 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Go 1102/12). W wyroku z 11 stycznia 2008 r. (sygn. akt II FSK 1526/06) NSA wyraził zaś pogląd, że sposób unormowania instytucji inkasa w przepisach ustaw podatkowych (art. 6b u.p.r., art. 6 ust. 12 u.p.o.l. oraz art. 6 ust. 8 u.p.l.) wymaga, by wyznaczenie (określenie) inkasentów nastąpiło wyłącznie przez zastosowanie wskazania konkretnej osoby fizycznej (z imienia i nazwiska) czy konkretnego podmiotu (jego nazwy).
Zarzut siódmy zasługuje na uwzględnienie. Przyjęcie w § 13 ust. 1 statutu stanowiącego załącznik do uchwały zwrotu "w szczególności", w zakresie, w jakim przepisy te przyznają zadania sołtysowi stanowi naruszenia prawa w niniejszej sprawie.
Sąd w obecnym składzie podziela rozważania zawarte w wyrokach tut. Sądu odnoszące się do analogicznych zagadnień prawnych w tym w szczególności w wyroku z dnia 2 kwietnia 2025 r. sygn. akt III SA/Kr 1761/24.
"W ocenie Sądu nie oznacza to jednak, że zakres zadań jednostki pomocniczej tj. sołectwa, który jest pochodną uprawnień przekazanych mu przez radę gminy (jak wskazuje art. 35 ust. 3 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym) – może być niedookreślony. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, ustawodawca zadecydował, o domniemaniu generalnej kompetencji rady gminy. Oznacza to, że przekazywanie tych kompetencji innym jednostkom musi być precyzyjne.
Zasada działania organów publicznych na podstawie prawa, co wynika z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. wymaga, aby podstawy prawne do działania organu władzy publicznej były wyraźnie określone. W przeciwnym razie może dojść do wykonywania zadań przez sołectwo w zakresie nie przekazanym mu przez radę gminy. Rzeczą radnych jest więc takie skonstruowanie katalogu przekazywanych zadań i określenie sposobu ich realizacji, aby podstawa prawna do podejmowania określonych rozstrzygnięć była jasna i oczywista. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, byt jednostki pomocniczej gminy jest uzależniony od nadanych jej statutem konkretnych uprawnień, gdyż poza statutem brakuje innej podstawy prawnej do podejmowania przez nią działań (por. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2022).
Sądowi znany jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 sierpnia 2020 r. III SA/Kr 196/20 stwierdzający m.in. nieważność poszczególnych paragrafów statutu wymieniających zakresy działania wskazanych w statucie organów sołectwa w zakresie wyrażenia "w szczególności". W ocenie orzekającego Sądu, nie można jednak automatycznie powoływać się na wyrażony w tym wyroku pogląd, a to z uwagi na nieco odmienną redakcję zaskarżonych przepisów statutów. Z tych to powodów, analiza brzmienia przepisów zaskarżonego konkretnego statutu w niniejszej sprawie przyprowadziła Sąd do odmiennych wniosków.
W rozpoznawanej sprawie istotne jest, że rada gminy nie wskazała przekazanych sołectwu zadań w zaskarżonym statucie. Nie wymieniła ich. Z tych to powodów Sąd uznał, że następcze przykładowe wymienienie zadań sołtysa (§ 13 statutów) było niedopuszczalne. W ocenie Sądu, skoro sołtys jest organem wykonawczym i reprezentującym sołectwo to narusza przepisy– określenie zasad jego działania w tak szeroki sposób (poprzez użycie określenia "w szczególności") ponieważ brak jest ograniczenia zasad i kompetencji sołtysa, którym byłby zamknięty katalog zadań całego sołectwa. Zdaniem Sądu, jeżeli zadania powierzone sołectwu byłyby ściśle określone przez radę gminy, to nie stanowiłoby naruszenia art. 35 ust. 1-3 ustawy o samorządzie gminnym wskazanie "w szczególności" zadań sołtysa.
Zarzut nałożenia na organ wykonawczy sołectwa jakim jest sołtys w § 14 ust. 1 statutu stanowiącego załącznik do uchwały obowiązku uczestnictwa w sesjach Rady Gminy jest zasadny.
Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 24 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 6172/21, że interpretacja przepisu art. 37a u.s.g. prowadzi do konkluzji, że przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy może, ale nie musi uczestniczyć w pracach rady gminy. Ma on uprawnienie, a nie obowiązek, uczestniczenia w pracach rady gminy. Od woli przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej zależy, czy weźmie on udział w posiedzeniu rady gminy, czy też nie.
Z § 14 ust. 1 Statutu wynika, że sołtys nie będący radnym bierze udział w sesjach Rady Gminy. Dlatego też, wobec modyfikacji powołanym przepisem Statutu regulacji ustawowej, należało stwierdzić nieważność § 14 ust. 1 Statutu.
Sąd nie podzielił pozostałych zarzutów Prokuratora Rejonowego dla Krakowa Nowej – Huty w Krakowie i w tym zakresie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") skargę oddalił.
Zdaniem Sądu nie stanowi naruszenia prawa przyznanie organowi uchwałodawczemu sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie, możliwości tajnego głosowania nad konkretną sprawą. Zgodnie z § 22 ust. 3 statutu, głosowanie odbywa się w sposób jawny. Zebranie może postanowić o przeprowadzeniu tajnego głosowania nad konkretną sprawą. Głosowanie tajne przeprowadza komisja skrutacyjna wybrana spośród obecnych. Wyniki głosowania tajnego ogłasza przewodniczący zebrania.
Zgodnie z art. 11b ust. 1 u.s.g. działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy (ust. 2). Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy (ust. 3).
Jak stanowi art. 14 ust. 1 u.s.g., uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej.
Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2024 r. (sygn. akt III OSK4035/21), w którym wskazano, że określenie w statucie sołectwa możliwości przeprowadzenia tajnego głosowania nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady dostępu do informacji publicznej, o której stanowi art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Dostęp ten byłby ograniczony, gdyby tak podjęta uchwała była wyłączona z możliwości jej udostępnienia. NSA wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. statut jednostki pomocniczej, uchwalony przez radę gminy po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami, określa organizację i zakres działania danej jednostki. Niewątpliwie, tryb podejmowania uchwał przez organ jednostki pomocniczej mieści się w organizacji takiej jednostki. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 4 u.s.g. w statucie jednostki pomocniczej powinny znaleźć się regulacje dotyczące zakresu zadań przekazywanych jednostce pomocniczej przez gminę oraz sposobu ich realizacji. Także ten przepis nie reguluje wprost trybu podejmowania uchwał przez kolegialny organ jednostki pomocniczej, ale powierza radzie gminy określenie tej regulacji, tj. sposobu podejmowania uchwał.
W ocenie Sądu wyrażona w art. 11b u.s.g. zasada jawności działania organów gminy nie została naruszona. Obejmuje ona bowiem prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. W rezultacie, wprowadzenie tajnego głosowania na zebraniu wiejskim nie narusza tej zasady. W ocenie Sądu z art. 35 ust. 3 u.s.g. wynika, że w statucie jednostki pomocniczej można uregulować organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, a zatem w szczególności w statucie można określić sposób podejmowania uchwał, w tym w szczególności większości, a także sposób głosowania.
Odnośnie zarzutu dziesiątego tj. przyznania organowi uchwałodawczemu sołectwa jakim jest zebranie wiejskie w § 23, § 24 ust. 1 i 4 statutu stanowiącego załącznik do uchwały uprawnień elekcyjnych Sąd uznał, że jest on niezasadny.
Ocena, czy uchwały nie naruszają norm ustawowych wymagała ustalenia, czy zaskarżone postanowienia statutów zapewniają dokonywanie wyboru sołtysa i rady sołeckiej przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g.). Zdaniem Sądu zasady te zostały zrealizowane w zaskarżonej uchwale, wyboru sołtysa i rady sołeckiej dokonuje bowiem ogół mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania w wyborach do Rady Gminy Pałecznica (choć w formie Zebrania Wiejskiego).
Sąd podziela w pełni i przyjmuje za własny pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2023 r., III OSK 6684/21, w którym sąd kasacyjny wskazał: "Wprawdzie zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtysa oraz członków rady sołeckiej wybiera się w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, tym niemniej nie oznacza to, że jedynym możliwym trybem wyboru sołtysa jest jego wybór przez stałych mieszkańców sołectwa. Regulacja trybu wyboru osób pełniących określone funkcje w organach jednostek pomocniczych stanowi zakres regulacji wewnętrznego ustroju gminy. Potwierdza to art. 35 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem. Rada gminy decydując się na utworzenie jednostki pomocniczej korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statutu takiej jednostki. Ograniczona jest jedynie wyraźną treścią przepisów ustawowych oraz koniecznością uwzględnienia zasady, że jednostka pomocnicza nie jest jednostką samorządu terytorialnego. Samodzielność samorządu terytorialnego jest, w odróżnieniu od administracji rządowej, jedną z podstawowych zasad kreujących taki samorząd. Bez samodzielności nie byłoby samorządu terytorialnego, co wyraźnie zauważył ustawodawca wpisując zasadę samodzielności samorządu do Konstytucji RP (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Jednym z zakresów owej samodzielności jest także samodzielność w określaniu ustroju danej jednostki samorządu, a w przypadku gmin dodatkowo także ustroju jednostki pomocniczej. W zakresie wykonywania zadania polegającego na określeniu ustroju wewnętrznego gminy, organy gminy (a w szczególności organ stanowiący gminy) korzystają z władztwa i mają prawo do przyjmowania takiej regulacji, która nie jest sprzeczna z przepisami ustaw. Wniosek ten wynika z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, a podstawową ustawą regulującą ustrój samorządu jest ustawa o samorządzie gminnym. Powyższe prowadzi do wniosku, że przepisy regulujące tryb wyborów organów sołectwa pozostawione zostały w znacznej mierze samodzielności organów stanowiących gmin, które same decydują w jakim trybie następuje ich powołanie. Jeżeli są jakieś w tym zakresie ograniczenia, to muszą one wynikać z przepisów rangi ustawowej (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1495/17). Jeżeli wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym, bezpośrednim i spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania to dopuszczalnym było doprecyzowanie w Statucie, czy następuje on w drodze uchwały zebrania wiejskiego respektującego powyższe zasady, czy też w drodze głosowania mieszkańców sołectwa. O dopuszczalności uregulowania w statucie jednostki pomocniczej uprawnienia zebrania wiejskiego do wyboru sołtysa lub rady sołeckiej wypowiedziały się także sądy administracyjne (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2473/13; wyrok NSA z 20 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2591/16)".
Mając na względzie powyższe, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa przez § 23, § 24 ust. 1 i 4 statutu stanowiącego załącznik do uchwały uprawnień elekcyjnych
W ocenie Sądu regulacje te wskazujące na prawo udziału w zebraniu wiejskim wszystkich uprawnionych do głosowania w wyborach do rady gminy mieszkańcom Sołectwa.
Podkreślić przy tym należy, że statut wyodrębnia tryby zwoływania zebrania wiejskiego jako w celu przeprowadzenia wyboru sołtysa i rady sołeckiej (§ 23 statutów). Powyższe wyodrębnienie dokonane w statucie co do charakteru i trybu działania zebrania wiejskiego daje podstawy orzekającemu Sądowi do stwierdzenia, że wybór sołtysa i rady sołeckiej przez zebranie wiejskie w pełni realizuje art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania.
Zarzut jedenasty czyli wprowadzenie w § 24 ust. 1 i 2 ograniczenia w postaci kworum dla dokonania ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej poprzez postanowienie, że dla ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność 1/10 mieszkańców uprawnionych do głosowania podlega oddaleniu
Sąd rozpoznający tę sprawę podziela stanowisko dopuszczające dokonanie wyboru sołtysa i rady sołeckiej poprzez określenie kworum dla dokonania tego wyboru. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie Statut nie narusza zakresu upoważnienia zawartego w art. 35 u.s.g., ani nie naruszają innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego.
Wskazać przy tym należy, że ani art. 35 ust. 3 u.s.g., ani art. 36 ust. 2 u.s.g. nie odnoszą się do kwestii kworum. Równocześnie, należy zaznaczyć, że w orzecznictwie podkreśla się, że milczenie ustawodawcy nie oznacza co do zasady zakazu wypowiadania się w danej kwestii w statucie (por. wyrok NSA z 25 maja 2017 r., I OSK 297/17).
Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, z 10 września 2024 r. (sygn. akt III OSK 3874/21), zgodnie z którym określenie w statucie wymogu dotyczącego ważności uchwały zebrania wiejskiego w sprawie wyboru sołtysa i rady sołeckiej stanowi regulację trybu wyboru tych organów. Nie narusza to treści art. 36 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym sołtysa oraz członków rady sołeckiej wybiera się w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Określenie kworum jako warunku ważności podejmowania uchwał przez zebranie wiejskie nie narusza art. 36 ust. 2 u.s.g., który w tym zakresie nie zawiera żadnej regulacji. NSA podkreślił, że dopuszczalnym jest doprecyzowanie kworum jako wymogu określonej reprezentatywności mieszkańców danej społeczności lokalnej. Nie można, w ocenie NSA przyjąć, że treść art. 36 ust. 2 u.s.g. zawiera pełną (kompleksową) regulację trybu wyboru sołtysa i rady sołeckiej, skoro przeprowadzenie wyborów członków tych organów wymaga doprecyzowania tej materii w statucie jednostki pomocniczej i to niezależnie od tego, czy wyboru dokonuje zebranie wiejskie czy też wszyscy mieszkańcy w bezpośrednich wyborach.
Przyjęcie uregulowań dotyczących kworum nie narusza również postanowień Kodeksu wyborczego, ponieważ ustawa ta nie odnosi się w ogóle do wyborów w jednostkach pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego (por. art. 1 Kodeksu wyborczego). Tak samo jak dopuszczalne jest powołanie komisji skrutacyjnej oraz wskazanie jak maja wyglądać karty do głosowania.
Zaznaczyć ponadto należy, że z treści zaskarżonych postanowień Statutu wynika, że w sytuacji, gdy nie zostanie uzyskane wymagane kworum, w tym samym dniu po trzydziestu minutach - Zebranie Wiejskie dokonuje wyborów Sołtysa i Rady Sołeckiej bez wymogu kworum. W konsekwencji, wymóg uzyskania kworum dla wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej ma w zasadzie charakter iluzoryczny, ponieważ w żaden sposób nie wpływa na możliwość i ważność tych wyborów.
Zarzut 12 i ostatni czyli powtórzenie w § 26 ust. 1 statutu stanowiącego załączniki do uchwały zmodyfikowanej treści art. 36 ust. 2 u.s.g. również podlega oddaleniu.
Artykuł 36 ust. 1 u.s.g. stanowi, że organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka.
2. Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania.
3. Sołtys korzysta z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym.
Sąd wskazuje, że z art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim.
W zaskarżonym statucie w Rozdziale 5 - Tryb wyboru sołtysa i rady sołeckiej – w § 26 wskazano, że wybory odbywają się spośród nieograniczonej liczby kandydatów mających prawo wybieralności i stale zamieszkujących sołectwo, zgłoszonych bezpośrednio przez uprawnionych uczestników zebrania.
Pojęcie czynnego i biernego prawa wyborczego reguluje Kodeks wyborczy (Dz.U. 2025.365).
Art. 10. Stanowi czym jest czynne prawo wyborcze.
§ 1. Prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) ma:
1) w wyborach do Sejmu i do Senatu oraz w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej - obywatel polski, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat;
2) w wyborach do Parlamentu Europejskiego w Rzeczypospolitej Polskiej - obywatel polski, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
3) w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego:
a) rady gminy - obywatel polski, obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim oraz obywatel Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy,
b) rady powiatu i sejmiku województwa - obywatel polski, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze, odpowiednio, tego powiatu i województwa;
4) w wyborach wójta w danej gminie - osoba mająca prawo wybierania do rady tej gminy.
§ 2. Nie ma prawa wybierania osoba:
1) pozbawiona praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu;
2) pozbawiona praw wyborczych prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu;
3) ubezwłasnowolniona prawomocnym orzeczeniem sądu.
Natomiast art. 11. określa bierne prawo wyborcze.
§ 1. Prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) ma:
1) w wyborach do Sejmu - obywatel polski mający prawo wybierania w tych wyborach, który najpóźniej w dniu wyborów kończy 21 lat;
2) w wyborach do Senatu - obywatel polski mający prawo wybierania w tych wyborach, który najpóźniej w dniu wyborów kończy 30 lat;
3) w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej - obywatel polski, który najpóźniej w dniu wyborów kończy 35 lat i korzysta z pełni praw wyborczych do Sejmu;
4) w wyborach do Parlamentu Europejskiego w Rzeczypospolitej Polskiej - osoba mająca prawo wybierania w tych wyborach, która najpóźniej w dniu głosowania kończy 21 lat, i od co najmniej 5 lat stale zamieszkuje w Rzeczypospolitej Polskiej lub na terytorium innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej;
5) w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego - osoba mająca prawo wybierania tych organów;
6) w wyborach wójta - obywatel polski mający prawo wybierania w tych wyborach, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 25 lat, z tym że kandydat nie musi stale zamieszkiwać na obszarze gminy, w której kandyduje.
§ 2. Nie ma prawa wybieralności w wyborach osoba:
1) skazana prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe, z tym że w przypadku wyborów, o których mowa w § 1 pkt 6, skazana prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe;
2) wobec której wydano prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające utratę prawa wybieralności, o którym mowa w art. 21a ust. 2a ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2024 r. poz. 1632, 1897 i 1940).
§ 3. Prawa wybieralności nie ma obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim oraz obywatel Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, pozbawiony prawa wybieralności odpowiednio w państwie członkowskim Unii Europejskiej, którego jest obywatelem, albo w Zjednoczonym Królestwie Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej.
§ 4. Nie ma prawa wybieralności w wyborach wójta w danej gminie osoba, która została uprzednio dwukrotnie wybrana na wójta w tej gminie w wyborach wójta zarządzonych na podstawie art. 474 § 1.
Jednostka pomocnicza (sołectwo) jest elementem składowym, częścią gminy, wspólnotą tworzoną przez jej mieszkańców (art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Mieszkańcy jednostki pomocniczej mają czynne i bierne prawo wyborcze do jej organów, jeżeli ustawa wyraźnie nie stanowi inaczej.
Treść art. 36 ust. 2 u.s.g. dotyczy zarówno biernego, jak i czynnego prawa wyborczego na funkcję sołtysa i do rady sołeckiej. Kwestionowane przez skarżącego postanowienie zawarte w § 26 statutu zawiera modyfikację treści art. 36 ust. 2 u.s.g., polegającą na dodaniu stwierdzenia dotyczącego prawa wybieralności.
Odnośnie dookreślenia w Statucie zakresu podmiotowego prawa wybierania oraz prawa wybieralności Sołtysa i członków Rady Sołeckiej punkt wyjścia stanowi art. 36 ust. 2 u.s.g. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że pod użytym w cytowanym przepisie pojęciem "stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania" należy rozumieć mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania w wyborach do organów danej gminy.
Taka wykładnia w szczególności czyni zadość ogólnemu postulatowi, że zasady i tryb wyboru sołtysa i rady sołeckiej powinny być wzorowane na powszechnie obowiązujących zasadach prawa wyborczego dotyczących wyborów organów gminy (por.: A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, art. 36 Nb 2; A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 6 do art. 36).
Sąd w niniejszej sprawie podziela poglądy zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 159/23. Wskazać należy, że rozważania te dotyczą Zebrania wiejskiego jednak w ocenie Sądu znajdują zastosowanie w obecnie rozpoznawanej sprawie.
Na wstępie wskazać należy, że prawo udziału w zebraniu wiejskim rozumianym jako organ sołectwa, może być ograniczone do mieszkańców sołectwa mających czynne prawo wyborcze. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko i argumentację wyrażoną m.in. w wyrokach NSA: z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 588/20, (LEX nr 3064799); z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2459/13 (1792344).
Na gruncie regulacji zawartych w u.s.g., formy demokracji bezpośredniej obejmują: wybory do organów samorządowych (art. 11), udział w referendum gminnym (art. 12), konsultacje z mieszkańcami w sołectwie (art. 5a), zebranie wiejskie (art. 36), ogólne zebranie mieszkańców w osiedlu (art. 37). Należy w tym miejscu odwołać się do stosownych unormowań Kodeksu wyborczego oraz ustawy o referendum lokalnym, z których wynika, że precyzyjnie określony został krąg podmiotów uprawnionych do wybierania w wyborach do organów stanowiących gminy, jak też do udziału w referendum gminnym (art. 10 § 1 pkt. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy, tekst jedn. Dz.U. z 2023, poz. 1408) oraz art. 2, 3 i 11 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (tekst jedn. Dz.U. 2023, poz. 1317). Mianowicie są to osoby będące obywatelami polskimi oraz obywatelami Unii Europejskiej niebędący obywatelami polskimi, którzy najpóźniej w dniu głosowania kończą 18 lat, oraz stale zamieszkują na obszarze danej gminy. Utrata czynnego prawa wyborczego, a w konsekwencji także prawa udziału w referendum, następuje wobec osób, których pozbawiono praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu lub pozbawiono praw wyborczych prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu bądź osób, które zostały ubezwłasnowolnione prawomocnym orzeczeniem sądu.
Zaakcentowania wymaga, że unormowania wymienionych ustaw stanowiące o ograniczeniach, co do zasady powszechności wyborów, czy udziału w referendum korespondują z treścią Konstytucji, której art. 62 stanowi, że obywatel polski ma prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania Prezydenta Rzeczypospolitej, posłów, senatorów przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, jeżeli najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat (ust. 1); natomiast prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania nie przysługuje osobom, które prawomocnym orzeczeniem sądowym są ubezwłasnowolnione lub pozbawione praw publicznych albo wyborczych.(...)
Dodać również trzeba, że przewidziany w prawie karnym środek karny w postaci pozbawienia praw publicznych (art. 40 § 1 Kodeksu karnego) orzekany jest wyłącznie wobec sprawców przestępstwa popełnionego w wyniku motywacji zasługującej na szczególne potępienie, gdy jednocześnie wymiar orzekanej kary nie jest krótszy niż 3 lata. Skoro wymienione okoliczności stanowią z mocy Konstytucji i ustaw ograniczenia w realizacji praw publicznych, w tym praw wyborczych obywateli, to nie ma przeszkód, aby te same kryteria zastosować przy statutowym określeniu osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim. Wręcz wskazane jest zachowanie jednolitych zasad w zakresie uczestnictwa mieszkańców w rozstrzyganiu spraw wspólnoty samorządowej.
Przedstawiony wyżej kontekst normatywny przemawia za tym, aby mandat do udziału, a konkretnie podejmowania uchwał na zebraniu wiejskim był przyznawany według tych samych reguł jak prawo do głosowania w wyborach organów gminy bądź w razie referendum lokalnego, a więc przy zachowaniu wymogu związanego z miejscem stałego zamieszkania i posiadaniem czynnego prawa wyborczego.
Nie ma powodów, aby unormowanie art. 11 u.s.g. nie znalazło zastosowania na każdym szczeblu struktury administracyjnej gminy, w tym na poziomie jednostki pomocniczej, zwłaszcza gdy uwzględni się regulacje konstytucyjne zawarte w art. 169 i 170.
Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 1 u.s.g., mieszkańcy gminy tworzą ex lege wspólnotę samorządową i to mieszkańcy gminy sprawują władzę. Jednak art. 11 u.s.g. wyróżnia dwie formy podejmowania rozstrzygnięć przez mieszkańców gminy, a mianowicie w drodze demokracji bezpośredniej (głosowanie powszechne poprzez wyboru lub referendum) oraz w drodze demokracji pośredniej (za pośrednictwem organów gminy).
Z powyższej regulacji wynika, że nie każdy mieszkaniec gminy ma zapewnioną możliwość czynnego uczestniczenia w kierowaniu sprawami wspólnoty gminnej i jest to ustawowo uzależnione od stałego zamieszkiwania na obszarze gminy oraz posiadania czynnego prawa wyborczego do organów gminy.
Sąd stwierdza, że dodanie słów "prawo wybieralności" pomimo, iż stanowi rozszerzenie art. 36 u.s.g. nie jest niezgodne z prawem. Podkreślić należy, ze dla przynależności do wspólnoty gminnej nie mają znaczenia takie okoliczności jak wiek, zdolność do czynności prawnych, czy posiadanie praw publicznych i obywatelskich, natomiast warunkują one zakres uprawnień przysługujących poszczególnym członkom wspólnoty samorządowej tj. właśnie możliwość wybierania i bycia wybieranym na stanowisko Sołtysa i członka Rady Sołeckiej.
W piśmiennictwie zaznaczono, że chociaż nie jest poprawne ograniczanie wspólnoty do wyborców, to dla korzystania z wszystkich uprawnień członka wspólnoty konieczne jest posiadanie biernego i czynnego prawa wyborczego do organów gminy (por. Komentarz do art. 36, [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, S. Gajewski, A. Jakubowski, 2018 r., wyd. 1, CH. Beck).
Jak wskazano dalej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 159/23.
Zauważyć przy tym trzeba, że zebranie wiejskie podejmuje uchwały zasadniczo w tych sprawach, które zostały przekazane do zakresu działania sołectwa przez radę gminy. Gdyby zatem do utworzenia sołectwa nie doszło, to określone zadania pozostałyby w kompetencji rady gminy. Okoliczność ta dodatkowo dowodzi, że w obu sytuacjach czynny udział w kierowaniu sprawami wspólnoty powinien mieć ten sam krąg osób uprawnionych, z tym że na szczeblu gminy udział ich będzie się odbywał poprzez uczestnictwo w wyborach do organów stanowiących gminy bądź poprzez głosowanie w referendum, natomiast w ramach sołectwa będzie to głosowanie na zebraniu wiejskim.
Nie ma powodów, aby różnicować uprawnienia mieszkańców gminy w zależności od tego, czy w gminie są, czy też nie są utworzone sołectwa. Wszyscy mieszkańcy gminy powinni mieć stworzone na równych zasadach możliwości uczestnictwa w podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach publicznych. Skoro ustawodawca nie określił wprost tego, że w głosowaniu na zebraniu wiejskim biorą udział wszyscy mieszkańcy sołectwa, to oznacza, że pozostawił w tym zakresie radzie gminy swobodę, aczkolwiek ograniczoną całokształtem unormowań prawnych obowiązujących w sferze sprawowania władzy publicznej przez członków wspólnoty samorządowej.
Nie ma zatem skarżący, że sprzeczne z prawem było wprowadzenie do statutu regulacji, zgodnie z którą wybory odbywają się spośród nieograniczonej liczby kandydatów mających prawo wybieralności i stale zamieszkujących sołectwo, zgłoszonych bezpośrednio przez uprawnionych uczestników zebrania.
Wskazać należy, że zakaz dyskryminacji wynikający z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP nie jest tożsamy z zakazem różnicowania sytuacji podmiotów prawa. Jest to natomiast zakaz nieuzasadnionego, różnego kształtowania sytuacji podobnych podmiotów prawa, w procesie stanowienia oraz stosowania prawa. Dyskryminacja oznacza, zatem nienadające się do zaakceptowania tworzenie różnych norm prawnych dla podmiotów prawa, które powinny być zaliczone do tej samej klasy (kategorii), albo nierówne traktowanie podobnych podmiotów prawa w indywidualnych przypadkach, gdy zróżnicowanie nie znajduje podstaw w normach prawnych.
Uznanie za słuszne zarzutu, że sformułowanie prawo wybieralności jest nieuprawnionym ograniczenia czynnych i biernych praw wyborczych do Rady Sołeckiej i Sołtysa poprzez prowadziłoby do absurdalnych wniosków, że Sołtysem i członkiem Rady sołeckiej może być osoba skazana prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe; czy też pozbawiona praw wyborczych prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu albo ubezwłasnowolniona prawomocnym orzeczeniem sądu. Jak również, że osoba taka miałaby prawo wyboru wyżej wymienionych organów.
Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Należy stwierdzić, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Pałecznica wydana została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność w części.
W związku z powyższym na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego statutu w części dotyczącej § 5 ust. 2, § 7 ust. 2, § 8 ust. 3 i § 37 ust. 1, § 8 ust. 1 pkt. 3, § 8 ust. 2 pkt. 2-8 § 10, § 12 ust. 2, § 12 ust. 4, § 13 ust. 1, § 14 ust. 1 i § 22 ust. 3 i 5
W pozostałej zaś części Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 powołanej ustawy.