III SA/Kr 2277/24

III SA/Kr 2277/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-09-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna /sprawozdawca/
Ewelina Dziuban
Jakub Makuch /przewodniczący/
Symbol z opisem
6266 Jednostki pomocnicze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
Art. 36
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Asesor WSA Ewelina Dziuban Protokolant Sekretarz Sądowy Monika Tuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2025 r. sprawy ze skargi B. C. na uchwałę Rady Gminy Trzyciąż z dnia 30 października 2024 r., nr VIII/73/2024 w sprawie uchylenia wyników wyborów Sołtysa i Rady Sołeckiej w I. I.oddala skargę w części stwierdzenia nieważności wyborów na Sołtysa; II.odrzuca skargę w pozostałej części.
Uzasadnienie
W dniu 30 października 2024 r. Rada Gminy Trzyciąż podjęła uchwałę nr VIII/73/2024 w sprawie uchylenia wyników wyborów Sołtysa i Rady Sołeckiej w Imbramowicach. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r. poz. 1153) oraz § 8 ust. 3, § 23 i § 27 ust. 2 Załącznika nr 2 do uchwały nr XVIII/92/2004 z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie uchwalenia statutów sołectw.
Zgodnie z § 1 tej uchwały – stwierdza się nieważność wyborów na Sołtysa i do Rady Sołeckiej Sołectwa Imbramowice przeprowadzonych w dniu 7 września 2023 r. Zgodnie z § 2 wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Trzyciąż. Zgodnie z § 3 uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że protest wyborczy podważający wyniki wyborów sołtysa i rady sołeckiej wniosła grupa dziesięciu mieszkańców. Protest został skierowany do Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, która na skutek przeprowadzanego postępowania wyjaśniającego uznała za zasadny zarzut udziału w wyborach 6 osób nieuprawnionych do głosowania, tj. jednej osoby, która w dniu głosowania nie ukończyła 18 lat oraz pięciu osób niebędących stałymi mieszkańcami sołectwa. Wiek osoby głosującej ustalono na podstawie informacji z akt stanu cywilnego uzyskanych z USC. Ustalając natomiast krąg osób będących stałymi mieszkańcami sołectwa Komisja wzięła pod uwagę przesłankę stałego zamieszkiwania rozumianego jako pobyt w określonym miejscu, którego celem jest zaspokajanie potrzeb życiowych, związanych przede wszystkim z nocowaniem, wypoczynkiem i spożywaniem posiłków, i które stanowi centrum życia domowego i interesów życiowych. Wskazano też na możliwość posiłkowania się przy ustaleniu faktu zamieszkiwania na terenie sołectwa deklaracjami o wysokości opłata za gospodarowanie opłatami komunalnymi. Jednocześnie podano, że dla ustalenia faktu zamieszkiwania na terenie sołectwa nie ma znaczenia fakt zameldowania na terenie sołectwa lub figurowania w rejestrze wyborów.
Stwierdzone nieprawidłowości, zdaniem Rady Gminy, mogły mieć wpływ na wynik głosowania, gdyż różnica głosów pomiędzy kandydatami wynosiła 3 głosy.
Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła B. C. (skarżąca) zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 35 i art. 36 ustawy o samorządzie gminnym w związku z § 21 Statutu Sołectw Gminy Trzyciąż przez nieuzasadnione i w żadnej mierze nieudowodnione stwierdzenie, że jako sołtys została wybrana głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczone liczby kandydatów, ale przez osoby, które nie były stałymi mieszkańcami sołectwa uprawnionymi do głosowania;
2. art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego przez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela;
3. art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego przez zaniechanie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
W uzasadnieniu skarżąca podała, że jest w stanie zgodzić się z faktem, że jedna osoba biorąca udział w głosowaniu była niepełnoletnia. Nie zgodziła się natomiast co do ustaleń, że 5 osób uprawnionych go głosowania i oddających swojego głosy nie było stałymi mieszkańcami Sołectwa Imbramowice. Jej zdaniem, wszystkie osoby biorące udział w wyborach i oddające na nią głos były stałymi mieszkańcami sołectwa. Okoliczność, o której mowa powyżej można było zweryfikować, kontaktując się z osobami podejrzewanymi o to, że nie są stałymi mieszkańcami sołectwa. Organ nie podjął jednakże w tej materii jakichkolwiek działań, a swoją uchwałę oparł wyłącznie na "rzekomym fakcie, że osoby te nie odprowadzają opłaty za gospodarowanie odpadami". Zdaniem skarżącej prowadziło to do wniosku, że prawa wyborczego pozbawiona została osoba, która nie ponosiła opłat za gospodarowanie odpadami. Bezkrytyczne przyjęcie takiego sposobu ustalenia czy dana osoba zamieszkuje stale na terenie sołectwa Imbramowice było daleko idącym uproszczeniem, nadużyciem, które nie tylko narusza prawa wyborcze tych osób w sposób bezprawny, ale również doprowadziło do bezpodstawnego unieważnienia wyborów. Co więcej popełniono również błędy związane z ustaleniem osób, które odprowadzają opłaty za gospodarowanie odpadami. Unieważniono bowiem głosy osób, które opłaty od gospodarowania odpadami odprowadzały. W rzeczywistości więc nie przeprowadzono właściwego postępowania wyjaśniającego. Naruszono też w sposób rażący § 25 Statutu Sołectw Gminy Trzyciąż.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
W złożonej replice i kolejnym piśmie z 22 października 2025 r. skarżąca podtrzymała swoje zarzuty i wyjaśniła, że nie złożyła protestu wyborczego w kwestii kolejnych wyborów sołtysa z dnia 17 listopada 2024 r. zorganizowanych w wyniku zarządzenia wójta nr 112/2024.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarżąca, jako kandydująca na stanowisko sołtysa tylko w części zaskarżonej uchwały dotyczącej stwierdzenia nieważności wyborów na sołtysa – posiadała interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Co do pozostałej części uchwały – (dotyczącej stwierdzenia nieważności wyborów do Rady Sołeckiej) – jej skarga była niedopuszczalna i dlatego została odrzucona.
Zarzuty skarżącej dotyczące sposobu ustalenia miejsca zamieszkania osób biorących udział w wyborach na sołtysa – były niezasadne ponieważ Rada Gminy mogła kierować się oświadczeniami wyborców składanych przy okazji deklarowania obowiązku ponoszenia opłat za wywóz śmieci z posesji znajdujących się na terenie gminy, w której organizowano wybory.
Na wstępie Sąd zaznacza, że zgodnie z art. 36 ustawy o samorządzie organem wykonawczym jest sołtys, który jest wybierany w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Sołtys korzysta też z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym. W konsekwencji stwierdzenie w zaskarżonej uchwale nieważności dokonanych wyborów na sołtysa pozbawiło skarżącą tego stanowiska, co zdaniem Sądu, dawało skarżącej legitymację do zaskarżenia uchwały w tej części na podstawie art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) – dalej "p.p.s.a." - w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Niemniej jednak, pozostała część uchwały (dotycząca wyborów do rady Sołeckiej) nie dotyczyła interesu prawnego skarżącej – do rady sołeckiej kandydowały bowiem inne osoby niż skarżąca. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 lub 6 p.p.s.a. nie zostały naruszone stosowanie do wymagań przepisu szczególnego, wówczas skargę tę sąd musi odrzucić.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących stwierdzenia nieważności wyborów na sołtysa z uwagi na oddanie głosów przez osoby, które nie miały prawa do udziału w wyborach (małoletnia i osoby nie będące stałymi mieszkańcami sołectwa) – to były one niezasadne.
W orzecznictwie sądów administracyjnych od lat ugruntowano pogląd, że uchwała rady gminy w sprawie protestów dotyczących wyboru sołtysa i rady sołeckiej jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Powszechnie więc przyjmuje się, że mimo iż ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje instytucji protestów wyborczych przy wyborach organów jednostek pomocniczych (sołtys, rada sołecka), a także brak w niej wyraźnego umocowania do oceny przez radę ważności wyborów tych organów, to nie pozbawia to rady gminy możliwości wypowiadania się w kwestii ważności wyborów sołtysa skoro zarówno powołanie jednostki pomocniczej gminy, jak i określenie zakresu jej działania należy do wyłącznej kompetencji rady gminy, która nadto sprawuje kontrolę działalności jednostek pomocniczych gminy. Możliwość kontrolowania przebiegu i wyników wyborów do organów jednostek pomocniczych przez rady gminy, na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej, wynikającej z art. 18 i art. 35 ustawy o samorządzie gminnym nie jest więc kwestionowana w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 kwietnia 2016 r., III SA/Kr 1621/15 i powołane tam orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, NSA oraz wojewódzkich sądów administracyjnych). Co więcej, wskazuje się, że: "rada gminy posiada uprawnienia do kontrolowania procedur wyborczych organów jednostek pomocniczych i w ramach tej kontroli ma prawo rozstrzygać protesty wyborcze oraz stwierdzać nieważność wadliwie (niezgodnie z prawem) przeprowadzonych wyborów. Jednak najdalej idący wynik kontroli, może być przez radę gminy zastosowany jedynie w przypadku, gdy przeprowadzone bądź przedstawione przez protestujących dowody, wskażą niezbicie na fakt naruszenia przepisów ustaw (...) Rada nie może unieważnić wyborów bez dowiedzenia, że zostały złamane jasno wskazane przepisy prawa powszechnie obowiązującego określającego przesłanki ważności wyborów, bowiem to prowadziłoby do naruszenia art. 2 Konstytucji RP ustanawiającego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz jej art. 7 ustanawiającego zasadę działania wszelkich organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, a także do naruszenia art. 35 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w tej części, w jakim wybór sołtysa powierza mieszkańcom gminy" (wyrok NSA z 5 lutego 2013 r., II OSK 3029/12, a także wyrok NSA z 14 listopada 2023 r., III OSK 2927/21).
W rozpatrywanej sprawie skarżąca zakwestionowała możliwość dokonywania ustaleń o miejscu zamieszkania wyborcy w oparciu o informacje o ponoszeniu (lub nieponoszeniu) opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Odnosząc się do tego typu zarzutów należy podkreślić, że prawo wyborcze (prawo do uczestnictwa w zebraniu wiejskim) przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Analogiczny zapis zawiera § 23 Statutu Sołectwa Imbramowice (Dz. Urz. Woj. Małopol. z 2004 r. Nr 131, poz. 1656 ze zm.).
Ani ustawodawca, ani też normodawca lokalny (tu: Rada Gminy Trzyciąż, która uchwaliła statut Sołectwa Imbramowice) nie sprecyzował, jakie to okoliczności decydować będą o byciu "stałym mieszkańcem" danego sołectwa. W orzecznictwie wskazuje się, że: "kryterium oceny, czy dana osoba jest stałym mieszkańcem sołectwa w rozumieniu art. 36 ustawy o samorządzie gminnym nie jest kryterium zameldowania ani kryterium wpisu do rejestru wyborców (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt: II OSK 479/13), lecz kwestia przebywania w danej miejscowości z zamiarem stałego w niej pobytu (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 1999 r., II SA 231/99). Należy podkreślić, że w świetle art. 16 ust. 1 Konstytucji RP członkostwo we wspólnocie samorządowej nie jest warunkowane wpisem do stałego rejestru wyborców. Ustawodawca nie może zatem przesądzać o czynnym i biernym prawie wyborczym, bądź o jego pozbawieniu, skoro prawo to wynika z samej ustawy zasadniczej. Wpis do stałego rejestru wyborców nie kreuje podmiotowego prawa wyborczego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2006 r., sygn. K 9/05 (OTK ZU 2006, nr 2, poz. 17) stwierdził, że okoliczność wpisania do rejestru wyborców w gminie stanowi czynność formalną, nie jest natomiast warunkiem przynależności do wspólnoty samorządowej, a tym samym nie powinna być uważana za przesłankę związanych z tą przynależnością praw wyborczych. Należy podzielić przytoczony przez organ pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w postanowieniu z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt: IOW 11/11, zgodnie z którym «o zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem aktywności życiowej danej dorosłej osoby fizycznej. Samo zameldowanie będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego»" (ww. wyrok WSA w Krakowie z 19 kwietnia 2016 r., III SA/Kr 1621/15).
Orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela powyższy pogląd zawarty w cytowanym powyżej orzeczeniu i tym samym akceptuje poszukiwanie przez Radę Gminy innych okoliczności faktycznych świadczących o uzewnętrznieniu przez mieszkańców zamiaru stałego zamieszkiwania na terenie danego sołectwa. Taką okolicznością są tzw. deklaracje śmieciowe czyli deklaracje właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy (i tym samym konkretnego sołectwa), w których właściciel nieruchomości zobowiązany był podać ilość osób zamieszkujących na terenie nieruchomości, a w przypadku, gdy podana liczba osób byłaby niższa niż liczba osób zameldowanych, do deklaracji należało złożyć oświadczenie ze wskazaniem aktualnego adresu zamieszkania osób zameldowanych a nie zamieszkujących na nieruchomości albo dołączyć kopię dokumentu potwierdzającego zamieszkanie ich poza miejscem zameldowania (wzór deklaracji śmieciowej – stanowiący załącznik Nr 1 do Uchwały Nr XXX/259/2020 Rady Gminy Trzyciąż z dnia 30 września 2020 r. sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na obszarze Gminy Trzyciąż – Dz. Urz. Woj. Małopol. z 2020 r., poz. 6129).
Z zebranych w sprawie przez Radę Gminy Trzyciąż dokumentów wynikało, że pięć osób, które podpisały listę wyborców, nie złożyło deklaracji za gospodarowanie odpadami komunalnymi, pod adresami wskazanymi na listach wyborczych. Ustalenia Rady Gminy Trzyciąż oparte zostały na dokumentach i wyjaśnieniach pracownicy Urzędu odpowiedzialnej za gospodarkę odpadami komunalnymi. Z sporządzonego przez nią pisma wynikało, że trzy osoby (o tym samym nazwisku i wskazujące ten sam adres zamieszkania) nigdy nie złożyły deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi i nigdy nie uiszczały takich opłat (z oświadczeń tych osób wynikało, że opłaty ponoszone są w innej gminie, ponieważ tam te osoby zamieszkiwały); jedna z osób została wykreślona z deklaracji przez właściciela nieruchomości, a jedna osoba – wprawdzie złożyła deklarację śmieciową, ale zgłosiła jako zamieszkujące w nieruchomości – tylko inne osoby; natomiast co do swoich danych – przedłożyła zaświadczenie o pobycie w Pradze.
Sąd uznał, że Rada Gminy prawidłowo powiązała obowiązki "mieszkańca" nieruchomości położonej na terenie konkretnego sołectwa wynikające z art. 6c ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 399 z późn. zm.) z prawem "stałego mieszkańca" do głosowania na sołtysa w danym sołectwie.
Zgodnie z ww. art. 6c ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Ustawa nie definiuje pojęcia "mieszkańca nieruchomości", ale skoro w orzecznictwie dopuszcza się, że takim "mieszkańcem nieruchomości" może być nawet osoba przebywająca na terenie nieruchomości tymczasowo (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1418/15) to a contrario, skoro nie zostały zgłoszone deklaracje nawet od osób tymczasowo przebywających pod wskazanym adresem, Rada Gminny uprawniona była do uznania, że pięć osób podpisanych na liście wyborczej, a nie zgłoszonych w systemie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nie legitymowało się prawem głosu.
Skoro różnica uzyskanych głosów pomiędzy kandydatkami wyniosła tylko 3 głosy, to udział w głosowaniu sześciu nieuprawnionych osób, mógł mieć znaczenie dla sprawy – i zdaniem Sądu, Rada Gminy prawidłowo stwierdziła nieważność wyborów na sołtysa.
Niezasadne przy tym były zarzuty skarżącej naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. Zaskarżona uchwała formalnie nie była decyzją, a dołączone do uchwały uzasadnienie poddaje się kontroli Sądu. Wskazane bowiem zostały w nim okoliczności faktyczne jakimi kierowała się Rada Gminy, a okoliczności te potwierdzone zostały dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy. Jak już Sąd uzasadniał powyżej Rada Gminy działała w ramach przyznanych jej przez przepisy prawa kompetencji, a więc zasada prawdy obiektywnej i prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej – nie zostały naruszone.
Z tych to powodów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. w części stwierdzenia nieważności wyborów na Sołtysa (pkt I), a w pozostałej części skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. (pkt II).