III SA/Kr 227/24

III SA/Kr 227/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-09-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magdalena Gawlikowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 2156
Art. 90 ust. 3
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
Dz.U. 2019 poz 869
Art. 252
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie Sędzia WSA Ewa Michna Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Monika Tuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2025 r. sprawy ze skargi N. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 30 września 2020 r., nr SKO.E/4106/30/2020 w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej przyznanej w 2016 roku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz N. Sp. z o.o. w W. kwotę 5.617 (pięć tysięcy sześćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z 30 września 2020 r., sygn. akt: SKO.E/4106/30/2020 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, po rozpatrzeniu odwołania spółki N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej także jako strona skarżąca, skarżąca spółka) od decyzji Prezydenta Miasta T. z 25 marca 2020 r., w sprawie określenia należnej do zwrotu wysokości dotacji oświatowej przyznanej w 2016 r., pobranej w nadmiernej wysokości w łącznej kwocie 127 993,02 zł, uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia dat, od których winny być liczone odsetki i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy wskazując, że odsetki w odniesieniu do poszczególnych kwot dotacji winny być liczone od 31 maja 2019 r., w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z 25 marca 2020 r., znak WPW.RPL.3032.37.1.2019.2/12 Prezydent Miasta T. określił stronie skarżącej wysokość należnej do zwrotu dotacji oświatowej przyznanej w 2016 r. pobranej w nadmiernej wysokości w łącznej kwocie 127 993,02 zł. Odsetki liczono od 1 kwietnia 2019 r.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w 2016 r., zgodnie z uchwałą Nr XVIII/183/2015 Rady Miejskiej w T. z dnia 26 listopada 2015 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji, trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielonej dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek prowadzonych na terenie Gminy Miasta T. oraz terminu i sposobu rozliczania dotacji, została przekazana dotacja na działalność ww. gimnazjum dla dorosłych, liceum dla dorosłych oraz policealnej szkoły zawodowej dla dorosłych, wszystkie w T., dla których organem prowadzącym jest strona skarżąca.
W okresie od 12 lutego do 25 marca 2019 r. Wydział Audytu i Kontroli Urzędu Miasta T. przeprowadził w ww. szkołach niepublicznych kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przedstawionych danych o rzeczywistej liczbie uczniów oraz prawidłowości wykorzystania dotacji zgodnie z celem.
Kontrola została przeprowadzona w oparciu o dokumentację będącą w posiadaniu Wydziału Edukacji Urzędu Miasta T. (zaświadczenia o wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, oryginały informacji o liczbie uczniów oraz rozliczenia wykorzystania dotacji w roku 2016) oraz dokumentacji przebiegu nauczania (dzienniki lekcyjne, księgi uczniów/słuchaczy) udostępnionej przez Prokuraturę Rejonową w T.
Mając na uwadze regulację zawartą w § 5 ust. 1 uchwały nr XVIII/183/2015 Rady Miejskiej w T. z dnia 26 listopada 2015 r., na podstawie księgi uczniów oraz dzienników lekcyjnych ustalono liczbę uczniów na pierwszy dzień roboczy każdego miesiąca. Następnie w wyniku analizy list obecności znajdującej się w dziennikach lekcyjnych ustalono liczbę uczniów spełniających wymaganą 50% frekwencję. Kontrolujący dokonali zestawienia rzeczywistej liczby uczniów uczęszczających na zajęcia w poszczególnych miesiącach 2016 r., ustalili wysokość należnej szkole dotacji oraz porównali wyniki z informacjami wykazanymi przez organ prowadzący w comiesięcznie składanych informacjach o liczbie uczniów.
Z ustaleń dokonanych w toku kontroli wynika, że:
1/ w przypadku N. Gimnazjum [...] w T. do dotacji zostało zgłoszonych przez organ prowadzący 98 uczniów natomiast wymaganą frekwencją legitymowało się 35 uczniów. Tym samym, biorąc pod uwagę fakt, iż dotacja na jednego ucznia gimnazjum w 2016 r. wynosiła 177,22 zł, dotacja pobrana w nadmiernej wysokości została ustalona w kwocie 11.164,86 zł,
2/ w przypadku N. Liceum [...] w T. do dotacji zostało zgłoszonych przez organ prowadzący 115 uczniów natomiast wymaganą frekwencją legitymowało się 101 uczniów. Tym samym, biorąc pod uwagę fakt, iż dotacja na jednego ucznia liceum w 2016 r. wynosiła 75,50 zł, dotacja pobrana w nadmiernej wysokości została ustalona w kwocie 1.057 zł,
3/ w przypadku N. Policealna Szkoła [...] w T. do dotacji zostało zgłoszonych przez organ prowadzący 1229 uczniów (w tym 186 w szkołach stacjonarnych oraz 1043 w szkołach niestacjonarnych) natomiast wymaganą frekwencją legitymowało się 458 uczniów (w tym 59 w szkołach stacjonarnych oraz 399 w szkołach niestacjonarnych). Tym samym, biorąc pod uwagę fakt, iż dotacja na jednego ucznia w szkole stacjonarnej wynosiła 135,64 zł natomiast w szkole niestacjonarnej wynosiła 153,02 zł, dotacja pobrana w nadmiernej wysokości została ustalona w kwocie 115.771,16 zł.
Od powyższej decyzji strona skarżąca wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie:
a/ art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez:
- brak wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz arbitralne pominięcie dowodów przedkładanych przez stronę;
- oparcie rozstrzygnięcia na wyjaśnieniach złożonych w postępowaniu karnym o sygn. akt [...] przez M. B. oraz G. G. bez przeprowadzenia oceny wiarygodności przedmiotowego dowodu w kontekście całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz z pominięciem charakteru w jakim wyjaśnienia były składane oraz specyfiki postępowania karnego;
b/ art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez sporządzenie uzasadniania w sposób niekompletny, w szczególności w zakresie wskazaniem szczegółowo kwestionowanych słuchaczy i ich frekwencji tj. spełniania bądź nie przesłanek ustawowych otrzymania dotacji;
c/ art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie dowodów z kopii dokumentów złożonych przez stronę oraz odmówienie ich wiarygodności ze względu na brak ich poświadczenia za zgodność z oryginałem;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
a/ art. 90 ust. 3 u.s.o. w zw. z § 5 uchwały Nr XVIII/183/2015 Rady Miejskiej w T. z dnia 26 listopada 2015 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji, trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielonej dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek prowadzonych na terenie Gminy Miasta T. oraz terminu i sposobu rozliczania dotacji (dalej Uchwała) poprzez ich nieprawidłową wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu sposobu ustalania liczby uczniów, na których przysługuje dotacja;
b/ art. 252 ust. 1 i 6 ustawy o finansach publicznych poprzez nieprawidłowe określenie terminu początkowego naliczania odsetek od dotacji podlegającej zwrotowi.
W toku postępowania odwoławczego SKO ustaliło, że rzeczywista liczba uczniów uczęszczających do wszystkich trzech szkół N. w T. w 2016 r. była niższa od podanej przez organ prowadzący.
Organ stwierdził, że wskazane przez stronę skarżącą dane nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, w szczególności w przedłożonych dziennikach lekcyjnych, ustaleniach kontroli oraz opracowanych na podstawie tych ustaleń zestawieniach dotyczących liczby słuchaczy, na których przysługiwała dotacja, liczby uczniów na których dotacja nie przysługiwała z uwagi na niespełnienie kryterium frekwencji, brak ocen w całym semestrze lub z uwagi na to, że zajęcia prowadzone były w oddziale szkoły zlokalizowanym w innym mieście.
Podniesiono, że z dotacji przyznanej skarżącej spółce przez Gminę Miasta T. finansowani byli uczniowie, którzy albo uczęszczali na zajęcia prowadzone w oddziałach spółki zlokalizowanych w innych miejscowościach, brak ocen w całym semestrze bądź też z uwagi na miejsce zamieszkania nigdy nie byli uczniami szkół dotowanych przez Miasto T. Ustalono, że na listach uczniów znajdowały się osoby, które zamieszkałe w Rzeszowie, Jarosławiu, Przemyślu, Kraśniku, czy też Leżajsku.
Powołano się też na dokumenty pochodzące ze śledztwa, prowadzonego przez Komendę Miejską Policji w T., pod nadzorem Prokuratury Rejonowej w T., w sprawie doprowadzenia w okresie od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2018 r. w T. do niekorzystnego rozporządzenia mieniem znacznej wartości w kwocie co najmniej 762.408,68 zł w postaci dotacji przyznawanej przez organ dysponujący środkami publicznymi - Miasto T. nieprawdziwych i nierzetelnych oświadczeń w postaci wniosków o przyznanie dotacji dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla uzyskania wsparcia finansowego, tj. m.in. zawierających nieprawdziwą informację w zakresie faktycznej liczby słuchaczy szkoły i opartych o nierzetelnie prowadzoną dokumentację lekcyjną i tym samym wprowadzenie w błąd Miasta T., co do wysokości należnej dotacji przy czym z popełnienia przestępstwa uczyniła sobie stałe źródło dochodu, tj. o przestępstwo z art. 18 § 1 k.k. w związku z art. 297 § 1 k.k .w zw. z art. 286 § 1 k.k. w zw. z art. 294 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. w zw. z art. 12 § 1 k.k. w zw. żart. 65§ 1 k.k.
Przywołano fragmentarycznie treść zeznań M. B., czy I. K. wskazujące na stosowany przez stronę skarżącą proceder rozliczania uczniów w innym mieście niż chodzili na zajęcia, wykazywaniem uczniów z jednego oddziału do drugiego tak aby było możliwe otrzymanie dotacji oraz dzwonienia do słuchaczy w celu uzupełniania list obecności.
Powyższe ustalenia doprowadziły organ do wniosku, że liczba uczniów szkół N. w roku 2016 była zawyżana przez organ prowadzący. Biorąc pod uwagę ustalenia dokonane w toku śledztwa i objęte aktem oskarżenia, związane z późniejszym uzupełnianiem podpisów na listach obecności przez słuchaczy, którzy faktycznie nie uczestniczyli w zajęciach, można domniemywać, że ustalone przez organ kwoty dotacji do zwrotu i tak są kwotami zawyżonymi. W istocie liczba uczniów faktycznie uczęszczających na zajęcia i podpisujących na bieżąco listy obecności była zdecydowanie niższa. Niemniej jednak, ze względu na stosowaną przez poszczególne szkoły praktykę uzupełniania podpisów na listach obecności, jej prawidłowe ustalenie nie jest obecnie możliwe.
Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji w sposób zupełny i całkowity zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy pozwalający na wydanie w sprawie decyzji. Podkreślono, że w obliczu działań jakie podejmowali pracownicy skarżącej spółki, które to działania doprowadziły do postawienia ich w stan oskarżenia, było to zadanie niezwykle trudne.
Organ stanął też na stanowisku, że brak jest podstaw do pobierania z budżetu miasta T. dotacji na uczniów, którzy uczęszczali na zajęcia prowadzone poza obszarem terytorialnym podmiotu dotującego oraz na tych, których miejsce zamieszkania wskazuje, że nie byli uczniami szkół wpisanych do rejestru szkół i placówek niepublicznych, prowadzonego przez Urząd Miasta T.
Uwzględniono zarzut naruszenia art. 252 ust 1 ustawy o finansach publicznych poprzez nieprawidłowe określenie terminu naliczania odsetek od dotacji podlegającej zwrotowi oraz brak uzasadnienia przyjęcia terminu 1 kwietnia 2019 r. Wskazano, że w niniejszej sprawie zalecenia pokontrolne zostały podpisane przez Prezydenta Miasta T. w dniu 7 maja 2019 r. i w dniu 15 maja 2019 r. przekazane stronie skarżącej, o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru. W związku z powyższym, zgodnie z art. 252 ust 1 i ust. 6 o finansach publicznych, dniem od którego należy w niniejszym przypadku naliczać odsetki jest dzień 31 maja 2019 r.
Na powyższą decyzję skarżąca spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
W skardze zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
1/ przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) w zw. z art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (dalej u.s.o.) poprzez:
a/ brak wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, arbitralne pominięcie dowodów przedkładanych przez stronę, brak szczegółowego wskazania słuchaczy, na których w ocenie organu dotacja nie przysługiwała oraz z jakich względów w konkretnym przypadku zakwestionowano możliwość pobrania dotacji na dana osobę w tym brak jednoznacznego wskazania, którzy słuchacze zostali zakwestionowani ze względu na odbywanie zajęć poza obszarem gminy T. i na jakiej podstawie, kierując się jakimi przesłankami w stosunku do tych słuchaczy stwierdzono, że nie odbywali zajęć na terenie T.;
b/ oparcie rozstrzygnięcia na wyjaśnieniach złożonych w postępowaniu karnym przez M. B. i G. G. bez przeprowadzenia oceny wiarygodności przedmiotowego dowodu w kontekście całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz z pominięciem charakteru w jakim wyjaśnienia były składane oraz specyfiki postępowania karnego;
2/ naruszenie przepisów prawa materialnego:
1. art. 90 ust. 3 u.s.o. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 uchwały nr XVIII/183/2015 Rady Miejskiej w T. z dnia 26 listopada 2015 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji, trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielonej dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek prowadzonych na terenie Gminy Miasta T. oraz terminu i sposobu rozliczania dotacji polegające na przyjęciu niezgodnego z ustawą sposobu ustalania liczby uczniów, na których przysługuje dotacja w danym miesiącu;
2. art. 82 ust. 2 i 3a w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.o. poprzez przyjęcie, że odbywanie zajęć poza obszarem podmiotu dotującego implikuje brak możliwości pobrania dotacji na słuchaczy, którzy takie zajęcia odbywali.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Postanowieniem z 19 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Wyrokiem z 23 stycznia 2025 r., sygn. akt I GSK 1142/21 Naczelny Sądu Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej strony skarżącej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Kr 896/20 w sprawie ze skargi strony skarżącej na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia 26 listopada 2015 r. nr XVIII/183/2015 w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych publicznym i niepublicznym przedszkolom i szkołom - uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 5 ust. 1 oraz załącznika nr 2 do tej uchwały w części III pkt 1.
Postanowieniem z 23 kwietnia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podjął zawieszone postępowanie sądowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a." – lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednocześnie zgodnie z treścią art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Przepisem materialnoprawnym, będącym podstawą nakazania zwrot dotacji jest art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.), dalej "u.f.p". Zgodnie z jego treścią, dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.
Przyjmuje się, że decyzja orzekająca o zwrocie dotacji ma charakter deklaratoryjny. Jest to decyzja określająca (a nie ustalająca) należność przypadającą do zwrotu. Jest tak z tego względu, że to podmiot występujący o dotację dokonuje wykazania podstaw obliczenia i przyznania należności, organ zaś uprawniony jest do jej weryfikacji. To z kolei oznacza, że decyzja określająca należność z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości nie tworzy zobowiązania do zwrotu dotacji, a jedynie stwierdza fakt pobrania (uzyskania) dotacji w wysokości wyższej niż należna (tak wyrok NSA z 28 lutego 2024 r., sygn. akt I GSK 994/20).
Dotacją pobrana w nadmiernej wysokości jest to dotacja otrzymana z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędnej do dofinansowania lub sfinansowania dotowanego zadania.
Zatem w celu kontroli legalności zaskarżonej decyzji istotne jest zakreślenie ram prawnych dla ustalenia wysokości kwoty należnej dotacji za 2016 rok.
W przypadku dotacji oświatowej, otrzymanej przez stronę skarżącą, zasady ich przyznawania, ustalania wysokości oraz zwrotu na rok 2016 były regulowane przez art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.), dalej: "u.s.o" oraz zapisy uchwały Nr XVIII/183/2015 Rady Miejskiej w T. z dnia 26 listopada 2015 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji, trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielonej dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, innych formom wychowania przedszkolnego, szkół i placówek prowadzonych na terenie Gminy Miasta T. oraz terminu i sposobu rozliczania dotacji.
Co prawda art. 90 ust. 3 u.s.o. został uchylony przez art. 80 pkt 16 ustawy z dnia 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017r. poz. 2203), jednakże, zgodnie z art. 91 ust 2 ww. ustawy, od wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 2018 r. postępowań w przedmiocie ustalenia wysokości lub przekazania dotacji na rok 2016 lub lata wcześniejsze stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem w kontrolowanej sprawie zastosowanie znajdzie wspomniany wyżej art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty .
Zgodnie z art. 90 ust. 3 – 3e ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym 1 stycznia 2016 r., dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych musi być potwierdzone ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności na tych zajęciach. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju (ust. 3).
Placówki niepubliczne, o których mowa w art. 2 pkt 5 i 7, otrzymują na każdego wychowanka dotację z budżetu powiatu w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju placówki w części oświatowej subwencji ogólnej dla danej jednostki samorządu terytorialnego, a w przypadku niepublicznych ośrodków umożliwiających realizację obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 16 ust. 7, a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi, w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju ośrodków w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, pod warunkiem że osoba prowadząca placówkę przedstawi planowaną liczbę wychowanków organowi właściwemu do udzielenia dotacji, nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji (ust. 3a).
Szkoły niepubliczne nieposiadające uprawnień szkoły publicznej oraz placówki niepubliczne, o których mowa w art. 2 pkt 3, 4 i 10, mogą otrzymywać dotacje z budżetu powiatu (ust. 3b).
Organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji przyznanych szkołom, przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego i placówkom z budżetów tych jednostek (ust. 3e).
Zgodnie natomiast z art. 90 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.
W kontrolowanej sprawie, aktem prawa miejscowego dotyczącym trybu udzielania i rozliczania dotacji, trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobierania i wykorzystywania dotacji udzielonej dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek jest powołana wyżej uchwała Nr XVIII/183/2015 Rady Miejskiej w T. z dnia 26 listopada 2015 r. w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych publicznym i niepublicznym przedszkolom i szkołom.
W § 5 ust. 1 ww. uchwały postanowiono, że wysokość dotacji w każdym miesiącu uzależniona została od liczby uczniów ustalonej według stanu na pierwszy roboczy dzień miesiąca. Organ prowadzący był zobowiązany złożyć Prezydentowi Miasta T., do 5 dnia każdego miesiąca, wniosek zawierający informację o liczbie uczniów i wnioskowaną na dany miesiąc kwotę części dotacji, według wzoru stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały (§ 5 ust. 2). Z kolei w części III pkt 1 załącznika nr 2 do uchwały wymagano podania w formularzu danych o: a) liczbie uczniów w miesiącu, na który składany był wniosek, według stanu na pierwszy roboczy dzień tego miesiąca, b) liczbę uczniów, którzy w miesiącu poprzednim nie spełnili warunku uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, c) liczbie uczniów, na których składany był wniosek o dotację na dany miesiąc (a-b), a także kwotę wnioskowanej dotacji. W wyniku zmiany dokonanej 29 grudnia 2015 r. znowelizowano brzmienie § 5 ust. 2 oraz załącznika nr 2 w części III pkt 1, w którym zrezygnowano z obowiązku określenia wysokości wnioskowanej dotacji.
Prawidłowość ustalania wysokości dotacji w każdym miesiącu w zależności od liczby uczniów ustalonej według stanu na pierwszy roboczy dzień miesiąca, była w toku kontrolowanego postępowania kwestionowana przez stronę skarżącą jako niezgodna z zapisami art. 90 ust. 3 u.s.o. Zarzut taki został też zawarty w skardze.
Wyrokiem z 23 stycznia 2025 r., sygn. akt I GSK 1142/21 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 5 ust. 1 oraz załącznika nr 2 do tej uchwały w części III pkt 1.
Zatem skoro organy oparły się przy określaniu kwoty dotacji należnej w 2016 r. na zapisach ww. uchwały w zakresie, w jakim stwierdzono ich nieważność, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego albowiem przyjęty przez organy sposób liczenia dotacji należnej, który rzutował z kolei na wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego. W tym zakresie przy obliczaniu wymaganej dla uzyskania dotacji frekfencji organ będzie zobowiązany pominąć te zapisy uchwały Nr XVIII/183/2015 Rady Miejskiej w T. z dnia 26 listopada 2015 r., co do których została stwierdzona nieważność.
Sąd nie podzielił natomiast zasadności podniesionego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez przyjęcie, że odbywanie zajęć poza obszarem podmiotu dotującego implikuje brak możliwości pobrania dotacji na słuchaczy, którzy takie zajęcia odbywali.
Uprawnienie do pobierania dotacji dla szkół niepublicznych takich jak objęte kontrolowaną decyzją wynika z cytowanego wyżej art. 90 ust. 3 u.s.o. w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie (tj. na dzień 1 stycznia 2016 r.).
Wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o. uchwała Nr XVIII/183/2015 Rady Miejskiej w T. z dnia 26 listopada 2015 r. w § 1 pkt. 1 wskazuje, że określa ona tryb udzielania i rozliczania dotacji dla prowadzonych na terenie Gminy Miasta T. publicznych i niepublicznych (...) szkół (...), dla których organem prowadzącym są inne niż gmina Miasta T. i ministrowi osoby prawne i fizyczne.
Zatem z treści uchwały jednoznacznie wynika, że udzielenie i rozliczenie dotacji dotyczy do szkół prowadzonych na terenie Gminy Miasta T.
Prowadzenie szkoły to nic innego jak wykonywanie przez szkołę wszystkich jej funkcji i zadań. Natomiast, skoro na podstawie przepisów ww. uchwały dotacja mogła być przeznaczona dla szkół, które były prowadzone na terenie Gminy Miasta T., dotowana mogła być jedynie ta działalność szkoły - a tym samym dotacja mogła być przyznana za tych uczniów czy słuchaczy - którzy korzystali usług oświatowych szkoły na terenie Gminy Miejskiej T.
Sąd podkreśla, ze zapis § 1 ust. 1 uchwały będącej aktem prawa miejscowego jest jednoznaczny i nie wskazuje, że dotacja przysługuje dla szkół zarejestrowanych na terenie Miasta Gminy T. ale dla szkół prowadzonych na tym terenie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 82 u.s.o. Sąd wskazuje, że zgodnie z treścią art. 82 ust. 1 u.s.o. w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, osoby prawne i fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek.
Zgodnie z art. 82 ust. 2 pkt 3 u.s.o. zgłoszenie do ewidencji powinno zawierać wskazanie miejsca prowadzenia szkoły lub placówki oraz informację o warunkach lokalowych zapewniających: a) możliwość prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych, b) realizację innych zadań statutowych, c) w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe - możliwość realizacji praktycznej nauki zawodu.
Zgodnie z art. 82 ust. 3a u.s.o. zaświadczenie o wpisie do ewidencji, o którym mowa w ust. 2b i 3, zawiera: 1) nazwę organu, który dokonał wpisu do ewidencji szkoły lub placówki; 2) datę i numer wpisu do ewidencji; 3) nazwę oraz odpowiednio typ i rodzaj szkoły lub placówki; 4) osobę prawną lub fizyczną prowadzącą szkołę lub placówkę; 5) adres szkoły lub placówki; 6) w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe - nazwy zawodów, w jakich szkoła kształci.
Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych miejsce prowadzenia szkoły nie jest tożsame z miejscem, w którym mają być prowadzone zajęcia lub realizowane inne zadania statutowe szkoły (por. wyrok WSA w Krakowie z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 398/09, wyrok NSA z 12 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 639/11).
Z przytoczonych wyżej regulacji wynika, że w stanie prawnym mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, aby zarejestrować szkołę niepubliczną nie było wymogu wskazywania miejsc, gdzie realizowano zadania statutowe szkoły w tym zajęć dydaktyczno-wychowowawczych. Natomiast, z powodów przedstawionych poniżej, kwestia ta nie mogła mieć rozstrzygającego znaczenia i bezpośrednio korelować z uprawnieniem dotacyjnym.
Nie ma wątpliwości, że oświata jest zadaniem publicznym. Szkoły niepubliczne realizują to zadanie na określonych w ustawach zasadach, a ich celem powinno być pełniejsze zaspokojenie potrzeb oświatowych mieszkańców (por. Danuta Kurzyna-Chmiel, Funkcjonowanie szkolnictwa niepublicznego w Polsce w oparciu o aktualnie obowiązujący stan prawny, PPP2019/7-8/163/176). Jednostki samorządu terytorialnego stanowią dla szkół niepublicznych jednostkę rejestrującą, dotującą i kontrolującą. Z definicji jednostki samorządu terytorialnego wynika min. to, że jest to wspólnota lokalna, która samodzielnie zarządza sprawami publicznymi służącymi zaspokajaniu potrzeb wspólnoty. W ocenie Sądu z powyższego wynika, że zakres kompetencji, a tym samym i odpowiedzialności jednostki samorządu terytorialnego w kwestii działalności szkół niepublicznych jest terytorialnie ograniczony. Dotyczy to niewątpliwie udzielania dotacji oraz kontroli jej wykorzystania. Zdaniem Sądu z powyższego wynika, że dana jednostka samorządu terytorialnego nie może dotować działalności szkół niepublicznych odbywającej się na terenie innej jednostki samorządowego terytorialnego.
Za brakiem możliwości dotowania uczniów czy słuchaczy pobierających kształcenie poza obszarem dotującej jednostki samorządu terytorialnego przemawia też wykładnia systemowa przepisów u.s.o.
I tak zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o. wysokość dotacji dla szkół niepublicznych zasadniczo odnosi się do wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu. Zatem występuje tu bezpośrednia korelacja z wydatkami budżetu konkretnej jednostki samorządu terytorialnego.
Dalej zgodnie z cyt. wyż art. 90 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.
Na tej postawie, zgodnie z § 9 ust. 2 i 4 uchwały nr XVIII/183/2015 Rady Miejskiej w T. z dnia 26 listopada 2015 r. podstawą przeprowadzenia kontroli jest imienne upoważnienie wydane przez Prezydenta Miasta T., a kontrolujący ma prawo min. do swobodnego poruszania się na terenie szkoły, w tym wstępu do obiektów i pomieszczeń związanych z przedmiotem kontroli.
Nie jest możliwe aby organy jednostki dotującej przeprowadzały skutecznie kontrolę (w tym kontrolę na miejscu) w różnych miejscowościach położonych na terenie całej Polski. Działalność taka wykraczałaby poza organizacyjny i terytorialny zakres władztwa organu. Tym samym przyjęcie stanowiska skarżącej sprowadzałoby się do przyjęcia możliwości dotowania uczniów i słuchaczy, pobierających naukę w miejscach znajdujących się poza realną kontrolą jednostki dotującej, co należy uznać za niedopuszczalne.
Ponadto zgodnie z art. 31 ust. 1 u.s.o. kurator oświaty, sprawując nadzór pedagogiczny nad niepublicznymi szkołami, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa.
Zaakceptowanie poglądu strony skarżącej doprowadziłoby do sytuacji gdzie nieograniczona liczba uczniów i słuchaczy pobierających naukę na terenie całej Polski, którzy jedynie aplikowali do szkół zarejestrowanych w T., podlegałoby dotowaniu przez tę jednostkę samorządu terytorialnego, przy jednoczesnym braku możliwości nadzoru kuratoryjnego tamtych miejsc z uwagi na ograniczenie właściwości kuratora oświaty do obszaru województwa.
Zdaniem Sądu w przepisach powszechnie obowiązujących na ówczesny stan prawny brak było normy, która uprawniałaby daną jednostkę samorządu terytorialnego do dotowania działalności oświatowej mającej miejsce na terminie innej jednostki samorządu terytorialnego (za wyjątkiem porozumień międzygminnych w tym zakresie, które nie odpowiadają realiom niniejszej sprawy).
Również orzecznictwo sądów administracyjnych aprobuje stanowisko przyjęte przez organy w wydanych w niniejszej sprawie decyzjach, co do braku możliwości pobierania z budżetu danej jednostki samorządu terytorialnego dotacji na uczniów lub słuchaczy, którzy uczęszczają na zajęcia prowadzone poza obszarem terytorialnym podmiotu dotującego (por. wyrok WSA w Gliwicach z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 1007/19, wyrok NSA z 7 czerwca 2024 r., sygn. akt I GSK 1285/20, wyrok WSA w Opolu z 10 czerwca 2024 r., sygn. akt I SA/Op 204/24, wyrok WSA w Lublinie z 15 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Lu 96/22, wyrok WSA w Krakowie z 8 lipca 2025 r., sygn. akt III SA/Kr 342/24).
Z powyższych powodów także zmiana art. 168 ustawy Prawo oświatowe, jaka nastąpiła na mocy ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o zmianie ustawy – prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 2245) od 1 września 2019 r., wbrew temu co twierdzi skarżąca, nie przeczy brakowi możliwości dotowania uczniów i słuchaczy pobierających naukę poza dotującą jednostką samorządu terytorialnego, w stanie prawnym poprzedzającym wprowadzenie tejże zmiany. W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej wskazano, że wprowadzane zmiany mają charakter doprecyzowujący i porządkujący obecnie istniejące rozwiązania. W ocenie Sądu precyzja w zakresie konieczności wskazywania przy rejestracji szkoły lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, jeżeli ich utworzenie jest przewidywane, przy czym inne lokalizacje muszą znajdować się na terenie jednostki samorządu terytorialnego dokonującej wpisu do ewidencji, ma właśnie taki charakter i doprowadza do spójności miedzy regulacjami rejestrowymi i dotacyjnymi.
Dlatego też Sąd zgadza się z wnioskiem wynikającym z odpowiedzi Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Edukacji Narodowej z 19 listopada 2014 r. na interpelację w sprawie miejsca realizacji zajęć dydaktycznych przez szkoły niepubliczne (SPS-023-29176/14), przywołanym przez organy w wydanych decyzjach, z którego wynika brak możliwości prawnej do zarejestrowania szkoły w jednym samorządzie dla realizacji potrzeb oświatowych mieszkańców innego samorządu.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego odnośnie prawidłowości ustalenia stanu faktycznego Sąd uznał je zasadniczo za przedwczesne. W związku ze stwierdzeniem przez NSA nieważności przepisów uchwały, wskazujących podstawy do określenia wysokości dotacji, konieczne będzie poczynienie nowych ustaleń z pominięciem tych przepisów prawa.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne więc będzie ustalenie jaka część uczniów legitymowała się frekfencją określaną w sposób prawidłowy, dający uprawnienie do przyznania dotacji oraz jaka część uczniów lub słuchaczy pobierała naukę poza jednostką dotującą, a jaka w jej obrębie. Organ uwzględni przy tym, że samo miejsce zamieszkania ucznia czy słuchacza, nie może przesądzać o tym czy uczył się na terenie Gminy Miasta T., czy poza terytorium jednostki dotującej. A jedynie ta okoliczność ma znaczenia dla możliwości przyznania dotacji oświatowej.
Ustalając ponownie stan faktyczny sprawy organ dokona tego w poszanowaniu zasad wynikających z treści art. 7, art. 77 i 80 k.p.a.
Za zasadny natomiast Sąd uznał zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w zestawieniu z mnogością materiału dowodowego, było zbyt ogólnikowe i nie poddawało się kontroli Sądu.
Wydając decyzję po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ zawrze w niej uzasadnienie faktyczne i prawne odpowiadające wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Wobec obszerności materiału dowodowego sprawy, w przypadku wszystkich faktów mających znaczenie prawne, konieczne będzie odwołanie się do konkretnych dowodów lub danych wynikających z tych dowodów, w sposób umożliwiający sądowi weryfikację takich twierdzeń. Jeżeli w uzasadnieniu decyzji pewne zestawienia danych będą miały formę tabelaryczną, konieczne będzie takie ich zredagowanie aby fakty w nich ujęte nie budziły wątpliwości co do oparcia w materiale dowodowym. W tym celu pożądane będzie wskazanie konkretnej karty akt administracyjnych sprawy lub też akt kontroli, na której zalega dokument lub dane, w oparciu o które organ ustali stan faktyczny. Akta administracyjne sprawy powinny też być kompletne i zawierać wszelkie dokumenty zgromadzone w toku postępowania (w tym akta kontroli, których nie dołączono do akt administracyjnych sprawy).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni stanowisko zawarte w niniejszym wyroku.
Biorąc powyższe pod uwagę należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964) w zw. z 206 p.p.s.a. Zasądzona od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz strony skarżącej kwota 5617 zł to: uiszczony przez skarżącą spółkę wpis stosunkowy od skargi (2000 zł), koszt zastępstwa procesowego przez profesjonalnego pełnomocnika (3600 zł) oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa 17 zł.
Kwota z tytułu zastępstwa procesowego została – na podstawie art. 206 p.p.s.a. – zmiarkowana. Sąd wziął pod uwagę, że zasadniczym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji było stwierdzenie przez NSA nieważności przepisów uchwały dających podstawę do określenia wysokości dotacji. Na dzień wydawania decyzji w sprawie, przepisy te były obowiązujące i organ nie mógł ich pominąć. Sąd uwzględnił też nakład pracy niezbędny do wniesienia skargi. Pełnomocnik strony skarżącej nie stawił się na rozprawie, a skarga w niniejszej sprawie jest generalnie tożsama ze skargami w sprawach o sygn. akt III SA/Kr 228/24 i 229/24. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem wywiedzenie skarg i reprezentowanie strony w sprawach o tożsamym stanie faktycznym oraz objętych jednolitą regulacją prawną uzasadnia miarkowanie wynagrodzenia pełnomocnika, czyli dostosowanie tego wynagrodzenia do stopnia zindywidualizowania sprawy i koniecznego nakładu pracy (por. wyrok WSA w Krakowie z 13 września 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 380/22, wyrok WSA w Białymstoku sygn. akt II SA/Bk 114/23, por. także postanowienie NSA z 12 października 2021 r., sygn. akt II OZ 646/21, postanowienie NSA z 28 września 2023 r., sygn. akt II GZ 361/23, postanowienie NSA z 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OZ 515/21).