III SA/KR 210/06

III SA/Kr 210/06 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2007-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-03-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Elżbieta Kremer /sprawozdawca/
Krystyna Kutzner /przewodniczący/
Piotr Lechowski
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Elżbieta Kremer ( spr.) NSA Piotr Lechowski Protokolant Joanna Parada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2007 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia 5 stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w pomniejszonej wysokości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane
Uzasadnienie
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. decyzją nr [...] z dnia 5 stycznia 2006r., po rozpatrzeniu odwołania D. K., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. nr [...] z dnia [...] września 2005r. o przyznaniu płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w pomniejszonej wysokości.
Wydanie powyższych decyzji poprzedzone zostało następującymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi:
W dniu [...] czerwca 2004r. D. K. złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Wniosek dotyczył następujących działek ewidencyjnych położnych w województwie [...] w gminie [...] obręb ewidencyjny [...] nr [...] pow. ewidencyjna 23,0200 ha powierzchnia wykorzystywana w celu rolniczym 16,77 ha /działka rolna A/, nr. [...] pow. ewidencyjna 56,7691 ha powierzchnia wykorzystywana w celu rolniczym 56,76 ha /działka rolna B/, nr [...] pow. ewidencyjna 0,2287 ha, pow. wykorzystywana w celu rolniczym 0,22 ha /działka rolna C/, nr[...] pow.ew.0,1240 ha pow. wykorzystywana w celu rolniczym 0,12 ha /działka rolna D/, nr [...] pow. ew. 0,1171 ha pow. wykorzystywana w celu rolniczym 0,11 ha /działka rolna E/, nr [...] pow. ew. o,1117 ha pow. wykorzystywana w celu rolniczym 0,11 ha /działka rolna F/, nr [...] pow. ew. 0,1158 ha. pow. wykorzystywana w celu rolniczym 0,11 ha/działka rolna G/, nr [...] pow. ew. 0,1251 ha, pow. wykorzystywana w celu rolniczym 0,12 ha /działka rolna H/, nr [...] pow. ew. 0,1069 ha pow. wykorzystywana w celu rolniczym 0,10 ha /działka rolna II , nr [...] pow. ew. 0,1090 ha pow. wykorzystywana w celu rolniczym 0,10 ha/ działka rolna J/, nr 3/26 pow. ew. 0,1059 ha pow. wykorzystywana w celu rolniczym 0,10 ha /działka rolna K/, nr [...] pow. ew. 0,1037 ha pow. wykorzystywana w celu rolniczym 0,10 ha /działka rolna L/ na wszystkich wymienionych działkach znajdowały się pastwiska oraz działka położna w gminie Ułanów obręb ewidencyjny Kurzyna Mała nr[...]pow.ew. 1,2500 ha, pow. wykorzystywana w celu rolniczym 1,22 ha. z tego 0,42 to pastwisko /dzi ałka rolna M/, a 0,80 ha uprawa ziemniaków /działka rolna N/.
W dniu [...] sierpnia 2004r. została przeprowadzona kontrola na miejscu, o terminie kontroli został zawiadomiony telefonicznie w dniu [...] sierpnia 2004r. Z. K. mąż wnioskodawczyni. W czasie kontroli zarówno D. K. jak i Z. K. byli nieobecni, natomiast obecny był wskazany przez Z. K. M. S. co do działek położonych w gminie [...] i W. N. w K.
W wyniku kontroli sporządzono protokół w którym m.in. stwierdzono: odnośnie działki rolnej A pow.deklarowana 16,77 ha, pow.zmierzona 11,23 ha.m metoda pomiaru był GPS. Kody nieprawidłowości DR 14, DR13, pierwotnie podano również DR 5, który później został skreślony. W uwagach podano, że do dnia kontroli łąka nie była skoszona, ani wypasana. Na łące rosną chwasty, wyższe trawy są suche, poszycie od ziemi gnije. Nie było możliwości ustalenia granic, granica istnieje tylko z jednej strony wskazana przez M. S.. Podano, że powierzchnia na której nie spełniono wszystkich warunków przestrzegania dobrej kultury to 11,23 ha. Odnośnie działki rolnej B pow.deklarowana to 56,76 ha , powierzchnia zmierzona to 36,14, pozostałe uwagi analogiczne jak odnośnie działki A. Odnośnie działek E,F,K, podano, ze działki nie zostały zlokalizowane , C,D,G,H,I,J,L, co wszystkich zaś nie ustalono jaka jest ich powierzchnia. W przeprowadzonej kompensacji powierzchni stwierdzono, że co do JPO deklarowano pow.75.07 ha , stwierdzono 48.46 ha tym samym różnica w powierzchni wynosi -55%, natomiast co do UPOI pow. deklarowana to 74.27 ha , stwierdzona 47.94 ha , różnica w powierzchni - 55% .
W dniu [...] kwietnia 2005r. organ I instancji wydał decyzję nr [...] o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w pomniejszonej wysokości. Z tytułu płatności ONW –[...] przyznano [...] zł, z tytułu ONW-Nizninne strefa I przyznano [...]zł. Nałożono sankcje w kwocie [...]zł.
Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2005r. organ II instancji, działając na podstawie art.156 § 1 pkt 2 i art.158 § l kpa stwierdził nieważność decyzji organu i instancji z dnia [...] kwietnia 2005r. W uzasadnieniu decyzji podano, że na skutek błędów technicznych popełnionych w trakcie wprowadzania danych z części wniosków złożonych przez producentów rolnych do sytemu informatycznego obsługującego proces przyznawania i wypłacania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, system wygenerował decyzje, na podstawie których przyznano producentom rolnym płatności w wysokości niezgodnej z przepisami prawa krajowego i unijnego.
W powyższej sytuacji organ I instancji ponownie musiał rozpoznać wniosek o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2005r. organ I instancji przedłużył termin do rozpoznania przedmiotowego wniosku do 31 grudnia 2005r.
Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2005r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wydaną na podstawie art.5 ust.2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej /Dz.U. Nr 229, poz.2273 z późn.zm./, P 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich /Dz.U. Nr 73, póz. 657 z późn.zm./ i art.104 kpa przyznano D. K. płatność ONW w łącznej wysokości 148,57 zł w tym z tytułu:
l/ONW-Górskie- 2004 w wysokości [...] zł 2/ONW- Nizinne strefa I - 2004 w wysokości [...] zł W uzasadnieniu decyzji podano, że ze względu na nieprawidłowości w deklaracji działek rolnych, na podstawie art.70 i art.71 rozporządzenia Komisji /WE/ nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady /WE/ nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej /EFOGR/ nakłada się sankcje w wysokości [...]zł.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła D. K. wnosząc o unieważnienie decyzji. W uzasadnieniu odwołania podała, że decyzją organu II instancji z dnia 19 lipca 2005r.została stwierdzona nieważność decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2005r., oraz zobowiązanie organu I instancji do wydania nowej decyzji. Natomiast postanowieniem z dnia [...] września 2005r. termin do załatwienia sprawy został przesunięty do 31 grudnia 2005r. W konkluzji odwołująca się podnosi, że z uwagi na brak ostatecznej decyzji w sprawie z jej wniosku, przyznanie płatności ONW w przedstawionych wysokościach nie ma żadnego uzasadnienia.
Decyzją nr [...] z dnia 5 stycznia 2006r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K., po rozpatrzeniu odwołania D. K., utrzymał w mocy decyzje organu I instancji z dnia [...] września 2005r.
W uzasadnieniu decyzji podano, że w trakcie przeprowadzanych czynności mających na celu wyjaśnienie sprawy D. K. ustalono, że kontrola na miejscu wykazała nieprawidłowości w rozmiarze działek rolnych A,B,C,D,E,F,G,H,I,J,K,L,M,N. W przypadku wymienionych wyżej działek powierzchnia zadeklarowana we wniosku była większa od stwierdzonej w wyniku kontroli. Różnica pomiędzy powierzchnia zadeklarowaną we wniosku a zmierzoną wynosiła 56,71%. Mając na uwadze powyższe, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa wspólnotowego, a w szczególności art.31.2 i 32 rozporządzenia Komisji /WE/ nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiających szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy. Jeżeli w odniesieniu do całości ustalonego obszaru objętego wnioskiem o pomoc zadeklarowany obszar przekracza obszar ustalony zgodnie z art.21 ust.2 o więcej niż 30%, rolnikowi odmawia się udzielania pomocy, do jakiej byłby uprawniony w danym roku kalendarzowym. Jeżeli różnica jest większa niż 50%, rolnik jest ponownie wykluczony od otrzymywania pomocy do kwoty, równej tej, która była przedmiotem odmowy. Kwota ta podlega odliczeniu od wszelkich wypłat pomocy w ramach jakichkolwiek systemów pomocy, do których rolnik jest uprawniony w ramach składanych przez niego wniosków w okresie trzech lat następujących po zakończeniu roku kalendarzowego, w którym dokonane zostały ustalenia.
Skargę na powyższą decyzję wniosła D. K., żądając wypłaty należnych płatności wraz z odsetkami ustawowymi oraz dodatkowo zadośćuczynienia za utracone korzyści w wysokości [...]zł.
W uzasadnieniu skargi podniosła okoliczności powoływane w odwołaniu od decyzji. A także zarzuciła, iż zaskarżona decyzja została podjęta w oparciu o protokół kontroli za 2004r. który został jednoznacznie odrzucony w dniu [...] lipca 2005r. decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podtrzymano argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji. Odnośnie zaś zarzutu skargi podano, że stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia [...] kwietnia 2005r. nie spowodowało w sposób automatyczny unieważnienia protokołów z przeprowadzonych kontroli na miejscu. Organ jeszcze raz wskazał, że przeprowadzona kontrola na miejscu wykazała nieprawidłowości w rozmiarze działek rolnych. Różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a zmierzoną wynosiła 56,71% , a to spowodowało konieczność zastosowania sankcji.
Z kolei pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia [...] kwietnia 2006r. podtrzymał zarzuty skargi. A nadto podniósł, że organ II instancji nie uwzględnił, ani nie ustosunkował się w żaden sposób do wyjaśnień złożonych przez skarżącą, ani tez do wskazanych okoliczności związanych ze sfałszowaniem protokołu z kontroli wniosku .
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art.1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz.1269/ oraz art.3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ - zwanej dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania wykładni norm prawa materialnego.
Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do art.134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi.
Skarga w przedmiotowej sprawie jest zasadna.
Podstawowym przedmiotem sporu w rozpoznawanej jest ustalenie okoliczności faktycznych sprawy, bez ustalenia których nie można rozstrzygnąć, czy zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z obowiązującym stanem prawnym.
Organy administracyjne rozstrzygniecie w decyzji administracyjnej oparły o ustalenia dokonane w wyniku przeprowadzonej na miejscu kontroli w dniu [...] sierpnia 2004r., które zostały zawarte w protokole kontroli. Jednak zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego treść protokołów kontroli nie jest jednoznaczna, albowiem poczynione ustalenia w czasie kontroli nie korespondują z wynikami tej kontroli. Mianowicie w protokole kontroli działki rolnej A, działki rolnej B podano, że nie było możliwości ustalenia granic działki, że granica istnieje tylko z jednej strony. Równocześnie w obu protokołach podano jaką po wierzchnie stwierdzono; i tak odnośnie działki A powierzchnia deklarowana to 16,77ha, a powierzchnia stwierdzona to 11,23 ha, natomiast odnośnie działki B powierzchnia deklarowana to 56,76 ha, a powierzchnia stwierdzona to 36,14 ha. Pomiary wykonano metodą GPS. Zdaniem Sądu treść tych protokołów pozostaje w wzajemnej sprzeczności, jeżeli bowiem nie można było ustalić przebiegu granic działki, to w oparciu o jak przebiegające granice została stwierdzona powierzchnia działek. Nadto pierwotnie w protokole kontroli jako kod nieprawidłowości podano DR 5 działka rolna nie została zlokalizowana i skontrolowana/, a następnie zmieniono ten kod na kod DR 13. Domniemywać należy, że chodzi o kod DR 13- czyli zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest niniejsza od stwierdzonej. Otwarte tym samym pozostaje pytanie jakie ustalenia faktyczne wynikają z powyższych protokołów: czy niemożność zlokalizowania i skontrolowania działek rolnych A i B z uwagi na niemożność ustalenia granic działek, czy też położenie działek i ich granice zostały zlokalizowane, natomiast wystąpiły rozbieżności w powierzchni zadeklarowanej we wniosku i stwierdzonej w wyniku kontroli.
Odnośnie pozostałych działek rolnych H /ew. nr [...], F 7ew.nr [...], K /ew.nr [...],C /ew.nr [...], D /ew.nr [...],G /ew.nr [...], H /ew.nr [...], I /ew.nr[...], J /ew.nr [...], L /ew.nr. [...] w protokołach kontroli podano kod DR 5 /działka rolna nie została zlokalizowana i skontrolowana/ zaś w rubryce uwagi z datą 30 grudnia 2004r. zamieszczono zapis, że różnice pomiędzy wersją elektroniczną a papierową protokołu kontroli wynikają ze zmian w oprogramowaniu. Zaś w piśmie z dnia [...] grudnia 2005r. [...] Oddziału Regionalnego ARiMR adresowanym do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR podano, że podczas kontroli przeprowadzanej w dniu [...] sierpnia 2004r. zasadnym było użycie kodu DR 5, gdyż działki ewidencyjne o numerach: [...],[...],[...],[...],[...], [...] nie były naniesione na mapę ewidencyjną. A ponadto [...] Oddział Regionalny ARiMR nie posiadał centroidów, które umożliwiałyby zlokalizowanie w/w działek ewidencyjnych w ternie przy użyciu GPS.
Z akt administracyjnych wynika, że wymienione wyżej działki ewidencyjne powstały z podziału działki nr [...] położonej w obrębie [...] Gmina [...] dokonanego na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2003r. W wniosku o przyznanie płatności podano numery działek ewidencyjnych zgodnie z dokonanym podziałem.
Z powyższych okoliczności wynika, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, organy nie wyjaśniły również stanu faktycznego dotyczącego pozostałych działek rolnych. W protokole kontroli przyjęto, że działek tych nie można zlokalizować, ale przyczyną tego stanu nie był nieprawidłowy, niekompletny, czy też posługujący się nieaktualnymi danymi wniosek. Te trudności w zlokalizowaniu powyższych działek wynikły przede wszystkim z nieposiadania przez podmiot dokonujący kontroli stosownych danych i nie podjęcia przez organ prowadzący postępowanie stosownych kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego.
W protokołach kontroli dotyczących działek rolnych A, B, podano nadto kod nieprawidłowości DR 14 /działka rolna lub jej część nie jest utrzymana w dobrej kulturze/, a w uwagach podano, że do dnia 26 sierpnia 2004r. działki te nie były koszone, ani wypasane. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004r. w sprawie
minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej /Dz.U. Nr 65, poz.600/ w brzmieniu jakie obowiązywało w 2004r. obowiązek koszenia trawy co najmniej raz w roku w okresie wegetacyjnym nie zawierał daty do której pracy te mają być wykonane. Dopiero nowelizacja rozporządzenia dokonana rozporządzeniem z dnia 23 lutego 2005r. /Dz.U. Nr 36, poz.326/ wprowadziła zmianę polegająca na obowiązku koszenia okrywy roślinnej i jej usunięciu co najmniej raz w roku w terminie do 31 lipca.
Dlatego też zarzuty dotyczące przeprowadzonej kontroli , która znalazła swoje odzwierciedlenie w protokole kontroli, a który stanowił podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie są zasadne.
Stąd też w przedmiotowej sprawie naruszone zostały przepisy dotyczące postępowania, a to art.7, art.77 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niepodjęcie niezbędnych kroków celem zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Zgodnie z art.77 § 2 kpa organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art.145 § 1 ust.1 pkt 1 c w zw. z art. 134, art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, albowiem stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na podstawie przepisu art.152 ustawy powołanej wyżej orzeczono, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane.