III SA/Kr 2095/24

III SA/Kr 2095/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-10-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Bogusław Wolas /sprawozdawca/
Ewa Michna /przewodniczący/
Marta Kisielowska
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 3, art. 134, art. 145, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
Art. 53
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 572
Art. 6, art. 7
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Bogusław Wolas (spr.) WSA Marta Kisielowska Protokolant Sekretarz Sądowy Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2025 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 10 października 2024 r., znak: NS.906.44.2024 w przedmiocie opłaty za czynności wykonywane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. umarza postępowanie administracyjne, III. zasądza od Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego P. W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 10 października 2024 r. znak NS.906.44.2024 na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572) oraz w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 1, art. 36 ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 416), po rozpatrzeniu odwołania z dnia 8 sierpnia 2024 r., złożonego przez skarżącego – P. W., od decyzji płatniczej nr [...] z dnia 24 lipca 2024 r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Limanowej (dalej: PPIS), znak: NZ.90830.4.220.2024, mocą której PPIS w Limanowej obciążył skarżącego, opłatą w kwocie 398,00 zł (słownie: trzysta dziewięćdziesiąt osiem złotych), za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego polegające na analizie dokumentacji, w celu opracowania rozstrzygnięcia w postaci postanowienia nr 227/2024 z dnia 26 czerwca 2024 r., znak NZ.90830.4.220.2024, dotyczącego uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce ewidencyjnej nr [...], obręb L., którego inwestorem jest skarżący, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 17 czerwca 2024 r. do PPIS w Limanowej wpłynął wniosek z dnia 17 czerwca 2024 r., znak: [...], złożony przez P. K. Kierownika Wydziału Geodezji, Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Urzędu Gminy Limanowa, w sprawie uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce ewidencyjnej nr [...], obręb L., którego inwestorem jest skarżący. Do wniosku dołączono projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego znak: [...], Załącznik nr 1 - Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, które zawierają: ustalenia dotyczące rodzaju i funkcji zabudowy oraz warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także przepisów odrębnych oraz Załącznik nr 2 obejmujący obszar lokalizacji inwestycji (kopia mapy ewidencyjnej).
W odpowiedzi na ww. wniosek, PPIS w Limanowej w dniu 26 czerwca 2024 r. wydał postanowienie nr 227/2024, znak: NZ.90830.4.220.2024, rozstrzygając o uzgodnieniu projektu decyzji będącej przedmiotem wniosku, pozytywnie, bez zastrzeżeń, pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Równocześnie skierował do skarżącego, będącego inwestorem ww. zamierzenia inwestycyjnego, zawiadomienie z dnia 26 czerwca 2024 r., o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia opłaty za czynności wynikające z zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, zgodnie z art. 36 ust.1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 416) oraz o zebraniu materiału dowodowego, z pouczeniem o przysługującym prawie do zapoznania się ze zgromadzonymi dowodami i wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów. Postanowienie z dnia 26 czerwca 2024 r., znak: NZ.90830.4. 220.2024 oraz zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie nałożenia opłaty, zostały skutecznie doręczone skarżącemu w dniu 4 lipca 2024 r. W dniu 5 lipca 2024 r. do PPIS w Limanowej, zgłosił się skarżący, w sprawie zapoznania się z materiałem dowodowym, w związku z wszczętym w dniu 26 czerwca 2024 r. z urzędu postępowaniem administracyjnym. Strona skorzystała z możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i nie wniosła uwag do prowadzonego postępowania. W następstwie powyższego PPIS w Limanowej wydał decyzję płatniczą nr [...] z dnia 24 lipca 2024 r., w sprawie ustalenia opłaty za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego związane z uzgodnieniem pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce ewidencyjnej nr [...], obręb L., zakończone wydaniem postanowienia nr 227/2024 z dnia 26 czerwca 2024 r., znak: NZ.90830.4.220.2024.
Decyzja wydana została na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, natomiast wysokość opłaty ustalono na podstawie przepisów § 2-6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz Zarządzenia nr 2/2024 z dnia 19 lutego 2024 r. Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Limanowej w sprawie wysokości opłat za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Limanowej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Zgodnie z powyższymi przepisami PPIS w Limanowej ustalił następującą kalkulację opłaty:
1) koszty bezpośrednie - 316,44 zł (w tym: średnie wynagrodzenie pracowników wykonujących kontrolę według stawki godzinowej ustalonej jako 105,48 zł/godzinę za jednego pracownika oraz pozostałe koszty materiałowe w wysokości 1,19 zł);
2) koszty pośrednie - 80,65 zł (narzut liczony jako stosunek procentowy kosztów pośrednich do ww. kosztów bezpośrednich w wysokości 25,39 %).
W konsekwencji tej kalkulacji suma opłaty za czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego w związku z postępowaniem administracyjnym zakończonym wydaniem postanowienia z dnia 26 czerwca 2024 r., znak: NZ.90830.4.220.2024 wyniosła ogółem 398 zł. W decyzji płatniczej wysokość ustalonej opłaty zaokrągla się do pełnych złotych w ten sposób, że końcówki kwot wynoszące mniej niż 50 groszy pomija się, a końcówki kwot wynoszące 50 i więcej groszy podwyższa się do pełnych złotych.
Decyzja płatnicza nr [...] z dnia 24 lipca 2024 r., znak: NZ.90830.4.220.2024, została skutecznie doręczona skarżącemu w dniu 29 lipca 2024r.
W dniu 8 sierpnia 2024 r. skarżący, wniósł odwołanie od ww. decyzji płatniczej wydanej przez PPIS w Limanowej. W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, polegające na jego błędnym zastosowaniu i uznaniu, że dokonanie analizy i oceny dokumentacji w postaci przedłożonego przez Urząd Gminy Limanowa projektu decyzji w zakresie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wnikających z przepisów odrębnych mieści się w pojęciu "innych czynności" o jakich mowa w ww. przepisie i skutkuje koniecznością ustalenia i nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty w oparciu o ww. przepis;
art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego zmierzające do wyjaśnienia kwestii czy zapoznaniem się z kompletem dokumentacji przedłożonej celem przygotowania postanowienia rozstrzygającego w sprawie mieści się w katalogu "innych czynności";
- art. 6 i art. 8 k.p.a., które stanowią że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa oraz prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.
Organ II instancji wskazał, że Inspektor Sanitarny działając zgodnie z art. 10 § 1 oraz art. 79a k.p.a., skierował do skarżącego, zawiadomienie z dnia 23 sierpnia 2024r., znak: NS.906.44.2024 o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w przedmiotowej sprawie, jak również wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i złożenia stosownych oświadczeń w powyższej sprawie. Skarżący pismem z dnia 3 września 2024r. poinformował, ze podtrzymuje zarzuty w całości zawarte w odwołaniu oraz poinformował, że nigdy nie wstępował z wnioskiem do PSSE w Limanowej o wydanie decyzji lub postanowienia. Ponadto strona wniosła iż opłata powinna być nałożona na Wójta Gminy Limanowa, który wystąpił z wnioskiem do PSSE w Limanowej, w celu uzyskania uzgodnienia.
Dokonując analizy otrzymanej dokumentacji w sprawie, MPWIS podkreślił, że nie ulega wątpliwości, że sprawa wszczęta wnioskiem Gminy Limanowa o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce ewidencyjnej nr [...], obręb L., w tym również uzgodnienie projektu decyzji pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, zgodnie z art. 3 pkt 1 a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy do zadań wykonywanych w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, o których mowa w art. 36 ust. 1 ww. ustawy.
Ponadto organ wskazał, iż zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej cyt. "opłaty o której mowa w art. 36 ust. 1 nie pobiera się jeśli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, a tym samym, że taka opłata może być nałożona tylko w przypadku wykrycia uchybień w zakresie przepisów higieniczno - sanitarnych, a nie za sporządzenie postanowienia uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy".
Zaskarżona decyzja w przedmiocie nałożenia opłaty wydana została na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, natomiast wysokość opłaty ustalono na podstawie przepisów § 2-6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz Zarządzenia nr 2/2024 z dnia 19 lutego 2024 r. Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Limanowej w sprawie wysokości opłat za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Limanowej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego.
Wskazane natomiast powyżej zarządzenie nr 2/2024 z dnia 19 lutego 2024 r. Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Limanowej w sprawie wysokości opłat za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Limanowej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego jest aktem wewnętrznym wydanym na podstawie § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej i stanowi wskazówki do wyliczenia wynagrodzenia pracownika, o którym mowa w § 3 rozporządzenia.
Organ uznał, iż decyzja płatnicza winna zawierać informacje o konkretnych czynnościach będących w powiązaniu z merytoryką prowadzonego postępowania i stanowiących przejaw zapobiegawczego nadzoru sanitarnego wykonanego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w następstwie których została naliczona opłata. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, PPIS w Limanowej wskazał konkretne dokumenty, które podlegały analizie, a w efekcie stanowiły podstawę do wydania merytorycznego stanowiska w sprawie. Do czynności tych, w przedmiotowej sprawie zaliczono: kontrolę kompletności przedłożonej przy wniosku dokumentacji oraz jej analizę i ocenę, tj.: analizę projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy znak: [...],
Załącznik nr 1 - Warunki analizy urbanistyczno-architektonicznej, które zawierają: ustalenia dot. rodzaju i funkcji zabudowy oraz warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także przepisów odrębnych oraz Załącznik nr 2 obejmujący obszar lokalizacji inwestycji (kopia mapy ewidencyjna). Wskazana analiza polegała na ocenie informacji zawartych w przedłożonej dokumentacji w odniesieniu do wpływu planowanych zamierzeń na życie i zdrowie ludzi oraz zgodności z obowiązującymi przepisami prawa w odniesieniu do wymagań higienicznych i zdrowotnych. Zatem opłata, o której mowa w zaskarżonej decyzji została ustalona za konkretne czynności tj. analizę, załączonej do wniosku w przedmiocie uzgodnienia dokumentacji, co wynika również z przedstawionej w decyzji kalkulacji kosztów. W ocenie MPWIS, koszty związane z wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie zostały szczegółowe wskazane i opisane, co spełnia wymogi dla ustalenia opłaty.
Wobec powyższego uznać należy, że czynności które podjął organ pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie, w ocenie MPWIS, w takim "merytorycznym związku" pozostają. Organ podniósł, że nałożona opłata została ustalona właściwie, w oparciu o przepisy powszechnie obowiązujące, jak również wewnętrzne PPIS w Limanowej.
Zdaniem organu opłaty za wykonywanie czynności w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego są naliczane i pobierane za każda czynność i nie ma tu znaczenia, tak jak w bieżącym nadzorze sanitarnym, czy zostało stwierdzone naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Należy też ponownie wskazać na przepis art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z którym opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, zatem w tym przypadku jest to skarżący, jako inwestor przedsięwzięcia.
Odnosząc się do zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu organ wskazał, że obowiązek pobierania opłat za czynności wykonane w ramach sprawowania zapobiegawczego nadzoru sanitarnego nie jest uznaniowy lecz wynika wprost z art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Tryb i zasady ustalania opłat zostały natomiast określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Podjęte przez organ szczebla powiatowego Państwowej Inspekcji Sanitarnej czynności obejmujące analizę i weryfikację przedłożonego wniosku oraz kontrolę i ocenę załączonych dokumentów, tj. projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy znak: [...], Załącznika nr 1 - wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, które zawierają: ustalenia dotyczące rodzaju i funkcji zabudowy oraz warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także przepisów odrębnych oraz Załącznika nr 2 obejmującego obszar lokalizacji inwestycji (kopia mapy ewidencyjnej), w odniesieniu do wpływu planowanego przez stronę zamierzenia inwestycyjnego na życie i zdrowie ludzi oraz zgodności z obowiązującymi przepisami prawa w odniesieniu do wymagań higienicznych i zdrowotnych, mieszczą się w pojęciu "innych czynności", o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W takim właśnie "merytorycznym związku" pozostawały czynności podjęte przez organ I instancji, zatem stanowiły przejaw nadzoru sanitarnego wykonywanego przez PPIS w Limanowej.
Dodatkowo organ wskazał, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2023 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w art. 53, odnoszącym się do wskazania właściwości organu PIS jako organu uzgadniającego (ust. 4 pkt 2a), czy trybu wydania uzgodnienia (ust. 5) nie przewidują zwolnienia od ponoszenia opłat lub ich pomniejszenia, a takie zwolnienie ustawodawca przewidział np. w tej samej ustawie w stosunku do uzgodnień w zakresie planów ogólnych lub miejscowych zagospodarowania przestrzennego (art. 24 ust. 1), stanowiąc m.in., że podmioty, o których mowa w art. 17 pkt 6 ustawy, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej opiniują i uzgadniają projekty planu ogólnego lub miejscowego na własny koszt.
Również art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej takich zwolnień/ pomniejszenia opłat nie przewiduje, z wyjątkiem czynności wykonywanych w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego, w wyniku których nie zostały stwierdzone naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych.
Organ stwierdził, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że wszelkie ich działania oparte są na wyraźnej normie kompetencyjnej. Wymóg taki oznacza w szczególności nakaz podejmowania przez te organy działań tylko w przypadkach prawem przewidzianych. Wymóg pobrania opłaty wynika wprost z art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Opłaty pobierane w tym trybie stanowią nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych.
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wpłynęła skarga skarżącego – P. W. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
art. 53 ust. 4 pkt. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 106 § 4 i art. 10 k.p.a.
art. 36 ust 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego zmierzające do wyjaśnienia kwestii czy zapoznanie się z kompletem dokumentacji przedłożonej celem przygotowania postanowienia rozstrzygającego w sprawie uzgodnienia projektu decyzji mieści się w katalogu "innych czynności".
Skarżący zarzucił pominiecie w decyzji Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oceny przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Limanowej w ramach uzgodnienia decyzji w sprawie warunków zabudowy.
Powiatowy Inspektor Sanitarny w Limanowej nie powiadomił stron o czynnościach, tym samym pozbawiając ich możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów. Potwierdził to w decyzji nakładającej opłatę za czynności wykonane w ramach uzgodnienia decyzji w sprawie warunków zabudowy, co skutkowało naliczeniem opłaty.
Dodatkowo, Powiatowy Inspektor Sanitarny w Limanowej nie powiadomił strony o kosztach, jakie będzie musiała ponieść w związku z uzgodnieniem decyzji w sprawie warunków zabudowy, co jest naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie naliczenia opłaty Powiatowy Inspektor Sanitarny w Limanowej przesłał do strony po wydaniu postanowienia, o czym nie wspomniano w decyzji Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, a taka praktyka stanowi naruszenie przepisów k.p.a.
Skarżący zarzucił naruszenie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, polegające na jego błędnym zastosowaniu i uznaniu, że dokonanie analizy i oceny dokumentacji, w postaci przedłożonego przez Urząd Gminy Limanowa projektu decyzji w zakresie warunków zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, mieści się w pojęciu "innych czynności" o jakich mowa w ww. przepisie, co skutkuje koniecznością ustalenia i nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty w oparciu o ten przepis.
Organ odwoławczy w wydanej decyzji nie udowodnił, że czynności wykonane w ramach uzgodnienia decyzji w sprawie warunków zabudowy są "innymi czynnościami" w rozumieniu w/w przepisu. Zdaniem skarżącego są to czynności, które wynikają wprost z przepisów prawa i są zadaniami nałożonymi przez ustawodawcę na Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Należy również podkreślić, że Powiatowy Inspektor Sanitarny w Limanowej nie poniósł żadnych nakładów finansowych, takich jak delegacje, badania laboratoryjne, opinie biegłych lub ekspertyzy, które można byłoby zaliczyć do "innych czynności". Sama analiza dokumentacji i ocena jej kompletności nie mogą być uznane za czynności podlegające opłacie, gdyż są to podstawowe czynności wynikające z przepisów prawa, do których organ jest zobowiązany.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oraz decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Limanowej w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 10 października 2024 r. znak NS.906.44.2024 utrzymująca w mocy decyzję płatnicza nr [...] z dnia 24 lipca 2024 r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Limanowej (znak: NZ.90830.4.220.2024, mocą której PPIS w Limanowej obciążył skarżącego, opłatą w kwocie 398,00 zł (słownie: trzysta dziewięćdziesiąt osiem złotych), za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego polegające na analizie dokumentacji, w celu opracowania rozstrzygnięcia w postaci postanowienia nr 227/2024 z dnia 26 czerwca 2024 r., znak NZ.90830.4.220.2024, dotyczącego uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce ewidencyjnej nr [...], obręb L., którego inwestorem jest skarżący.
Sąd zauważa, że stanowisko w przedmiocie zagadnienia podlegającego rozstrzygnięciu w niniejszej sprawie zostało zaprezentowane m.in. w wyroku WSA w Krakowie z 21 sierpnia 2025 r., sygn. akt III SA/Kr 98/25. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w ww. wyroku i przyjmuje je za własne. Stąd też zaprezentowana poniżej argumentacja stanowi powielenie stanowiska ww. Sądu, w zakresie odpowiadającym realiom niniejszej sprawy.
Z akt wynikało, że podstawą do wyliczenia opłat była kalkulacja zawarta w decyzji płatniczej. W decyzji tej, jako podstawę prawną jej wydania, organ wskazał: art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze. zm.) w zw. z art. 3 pkt 1a, art. 12 ust. 1 i art. 36 ust. 1, art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej; art. 53 ust. 4 pkt 2a ustawy z dnia 27 marca 2023 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130); § 1-§ 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2010 r. Nr 36 poz. 203); art. 2 § 2; art. 47 §1 i art. 63 §1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm.) oraz art. 60 pkt 7; art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.).
Jednakże, zdaniem Sądu, żaden z ww. przepisów nie stanowi podstawy prawnej do wyliczenia zastosowanego w zaskarżonej decyzji. W szczególności takiej podstawy prawnej nie stanowią powołane w decyzji § 1-§ 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat. Takiej też podstawy nie mogą również stanowić wewnętrzne przepisy zarządzenia Nr 2/2024 Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Limanowej z dnia 19 lutego 2024 r. w sprawie wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Limanowej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zabezpieczającego nadzoru sanitarnego (publikacja na stronie BIP https://bip.malopolska.pl/api/files/3746136).
Powołane ww. przepisy Zarządzenia Nr 2/2024, mające charakter wewnętrznej regulacji, zostały wydane głównie na podstawie art. 10 ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Powołany przepis stanowi, że: "Państwowy wojewódzki, państwowy powiatowy i państwowy graniczny inspektor sanitarny kierują działalnością odpowiednio wojewódzkiej, powiatowej i granicznej stacji sanitarno-epidemiologicznej". Przepis ten wskazuje więc tylko organy, które kierują działalnością poszczególnych inspekcji, ale nie stanowi podstawy prawnej do wydawania aktów normatywnych będących w dalszej kolejności podstawą do nakładania na strony postępowania należnych organowi opłat. Jedynie w § 6 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia zawarto upoważnienie do określenia czasu pracy pracownika niezbędnego do wykonania badania laboratoryjnego oraz innej czynności, stanowiącego podstawę ustalenia wysokości wynagrodzenia, o którym mowa w § 3 pkt 1 – przez dyrektora stacji sanitarno-epidemiologicznej na wniosek kierownika właściwej komórki organizacyjnej stacji sanitarno-epidemiologicznej.
W ocenie orzekającego Sądu, redakcja tego przepisu nie upoważniała jednak (o czym szczegółowo poniżej) do nałożenia na skarżącego opłaty za analizę "dokumentacji w celu opracowania rozstrzygnięcia w postaci postanowienia".
Podobnie, żaden z powołanych w decyzji płatniczej ww. przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 3 pkt 1a, art. 12 ust. 1 i art. 36 ust. 1, art. 37 ust. 1) również nie stanowił podstawy do wyraźnego nałożenia na stronę postępowania konkretnych opłat, ani też nie wskazywał w jaki sposób je określać (ustalać). I tak, art. 3 pkt 1a stanowił, że do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy w szczególności: uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Z kolei powołany dalej w podstawach prawnych zaskarżonej decyzji płatniczej, art. 12 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowił, że w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawach należących do zakresu zadań i kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, organem właściwym jest państwowy powiatowy lub państwowy graniczny inspektor sanitarny, z zastrzeżeniem ust. 1a. Następnie art. 36 ust. 1 powołanej ustawy przewidywał generalny obowiązek ponoszenia opłat za "(...) badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego" wskazując, że "pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2" oraz dodając, że: "Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych". Ostatni z powołanych przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 37 ust. 1) przewidywał ogólną zasadę, że w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Jak wynika więc z cytowanego brzmienia ww. przepisów – nie dotyczyły one w ogóle podstawy prawnej do ustalenia przez organ inspekcji sanitarnej opłaty za tzw. "inne czynności" wykonywane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego.
Z kolei powołane w decyzji płatniczej §1 – § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 marca 2010 r. również nie stanowiły podstawy do sposobu kalkulacji opłat zastosowanej w zaskarżonej decyzji. Przepisy te właściwie odwołują się do nieokreślonej kategorii "badań laboratoryjnych oraz innych czynności wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego" (§ 1 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 marca 2010 r. w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej). W praktyce, jedynie § 6 powołanego rozporządzenia Ministra Zdrowia daje podstawę do określenia czasu pracy pracownika niezbędnego do wykonania badania laboratoryjnego oraz innej czynności, stanowiący podstawę ustalenia wysokości wynagrodzenia, o którym mowa w § 3 pkt 1 przez dyrektora stacji sanitarno-epidemiologicznej na wniosek kierownika właściwej komórki organizacyjnej stacji sanitarno-epidemiologicznej.
Niemniej jednak żaden przepis ustawy, ani tym bardziej rozporządzenia nie stanowił podstawy do wypełnienia przez organ władzy publicznej normatywną treścią ogólnego określenia zawartego w ustawie i rozporządzeniu tj. ustalenia jakie to czynności (tu: analiza dokumentacji w celu opracowania rozstrzygnięcia w postaci postanowienia) mogą być podstawą do nałożenia na stronę postępowania należności publicznoprawnych. Na dobrą sprawę upoważnienie ustawowe (art. 36 ust 4 ustawy Państwowej Inspekcji Sanitarnej) dawało właściwemu ministrowi upoważnienie do określenia jedynie sposobu "ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne i inne czynności (...) z uwzględnieniem kosztów ich wykonania". Brak było natomiast upoważnienia do określenia przez ministra do spraw zdrowia "rodzajów czynności", za które może być nakładana opłata.
Podkreślić należy, że ustalona opłata ma charakter niepodatkowej należności budżetowej, do której stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Organ ustalając jej wymiar odwołał się również do przepisów Ordynacji podatkowej (art. 2 § 2; art. 47 §1 i art. 63 §1).
Biorąc pod uwagę poniżej prezentowane poglądy Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych o istotności ustawowego regulowania wszystkich elementów należności publicznoprawnych – w ocenie orzekającego Sądu takie działanie organu pozbawione było podstaw prawnych.
Należałoby podkreślić, że ani ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ani wykonawcze do niej ww. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. nie zawierały upoważnienia dla jakiegokolwiek dyrektora powiatowej jednostki sanitarno-epidemiologicznej do wydawania aktu normatywnego skutkującego określeniem podstawy kalkulacji należności o charakterze podatkowym. Z podstaw prawnych przytoczonych w zaskarżonej decyzji wynikało bowiem (i w tym zakresie orzekający Sąd ma identyczny pogląd), że ustalone w decyzji opłaty mają charakter daninowy i stosuje się do nich przepisy Ordynacji podatkowej.
W związku z powyższym Sąd zauważa, że generalną zasadą powszechnie uznawaną w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego jest, że wyłącznie ustawa (a nie akt niższego rzędu, a tym bardziej zarządzenie kierującego organem) może stanowić podstawę nakładania podatków, innych danin publicznych, określania podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków (art. 217 Konstytucji RP).
Jak wskazywał Trybunał Konstytucyjny chociażby w wyroku z 28 listopada 2013 r., K 17/12 (argumenty zawarte w cz. IV pkt 3.6) istotny w sprawie art. 217 Konstytucji stanowił przedmiot wielokrotnych rozważań w orzecznictwie konstytucyjnym (zob. m.in. wyroki TK z: 19 lipca 2011 r., P 9/09; z 10 grudnia 2002 r., P 6/02; z 6 marca 2002 r., P 7/00, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 13; z 16 czerwca 1998 r., U 9/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 51; z 1 września 1998 r., U 1/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 63; z 9 lutego 1999 r., U 4/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 4; z 8 grudnia 2009 r., K 7/08, OTK ZU nr 11/A/2009, poz. 166). Dalej Trybunał Konstytucyjny podsumowywał, że "wyliczenie (...) zawarte [w art. 217 Konstytucji] należy rozumieć jako nakaz uregulowania ustawą wszystkich istotnych elementów stosunku daninowego, do których zaliczają się m.in.: określenie podmiotu oraz przedmiotu opodatkowania, stawek podatkowych, zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatku. Trybunał Konstytucyjny podkreślał również, iż wyliczenie zawarte w art. 217 Konstytucji nie ma charakteru wyczerpującego, co oznacza, że wszystkie istotne elementy stosunku daninowego powinny być uregulowane bezpośrednio w ustawie, zaś do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko te sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla konstrukcji danej daniny" (cyt. wyrok o sygn. P 7/00).
Poglądy te akceptowane są bez zastrzeżeń przez sądy administracyjne, które właśnie odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wskazują, że wielokrotnie zwracał on uwagę, iż "w wypadku prawa daniowego gwarancje dostatecznej określoności regulacji prawnych wynikające z zasady poprawnej legislacji ulegają istotnemu wzmocnieniu ze względu na treść art. 84 i art. 217 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 22 października 2018 r., II FSK 2983/17 i tam orzecznictwo).
Sąd dostrzega, że ustalona opłata nie jest stricte podatkiem, ale zgodnie z powołanymi w zaskarżonej decyzji przepisami ustawy o finansach publicznych (art. 60 pkt 7 i art. 67 ust.1), jest niepodatkową należnością budżetową. Jednakże i w tym zakresie, art. 84 Konstytucji RP wymaga aktu rangi ustawowej określającego rodzaj daniny publicznoprawnej.
W ww. wyroku z 28 listopada 2013 r., K 17/12 (dotyczącym co do zasady opłat nakładanych i pobieranych przez organy samorządu terytorialnego za gospodarowanie odpadami) Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że art. 84 Konstytucji, choć niewątpliwie powiązany funkcjonalnie i merytorycznie z art. 217 Konstytucji, ma swój odrębny zakres normowania i znaczenie w procesie hierarchicznej kontroli norm. Odsyłając do bogatego orzecznictwa konstytucyjnego, Trybunał Konstytucyjny przypominał, że z art. 84 Konstytucji wynika nakaz zachowania ustawowej formy dla świadczeń i ciężarów publicznych. Jak bowiem dalej argumentował Trybunał Konstytucyjny (cz. III; pkt 2.3 i 2.4 uzasadnienia ww. wyroku): "Władztwo daninowe, a w szczególności stanowienie podatków i innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg, umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków, jest kompetencją zastrzeżoną dla organu władzy ustawodawczej, która bez specjalnego konstytucyjnego upoważnienia nie może być delegowana w drodze czynności konwencjonalnej na inne podmioty. Na gruncie obowiązującej regulacji konstytucyjnej władztwo to jest atrybutem władzy ustawodawczej i może być realizowane wyłącznie w formie ustawy (art. 84 i art. 217 w związku z art. 10 ust. 2 i art. 3 Konstytucji)".
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należy podkreślić, że sposób ustalenia należnej opłaty wynika z kalkulacji stawki za 1 godzinę pracy (105,48 zł) i przyjętego czasu pracy (3 godziny) niezbędnego do analizy "dokumentacji w celu opracowania rozstrzygnięcia w postaci postanowienia". Dodatkowo doliczono koszty pośrednie w wysokości 25,39% (80,65 zł). Wartości te wynikają wyłącznie z ww. Zarządzenia nr 2/2024 i dołączonych do niego załączników 1 i 2 (stawka godzinowa, narzut kosztów pośrednich; ilość godzin niezbędnych na analizę).
W rozpatrywanej sprawie brak jest aktu rangi ustawowej (nie został ani powołany w zaskarżonych decyzjach, ani też faktycznie nie istnieje), który dawałby podstawę do ustalenia opłaty za "analizę dokumentacji w celu opracowania rozstrzygnięcia w postaci postanowienia".
W ocenie Sądu, nie negując teoretycznie prawnej możliwości ustalania opłat za "inne czynności w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego", należy podkreślić, że w żadnej ustawie nie wskazano, aby czynności polegające na analizie "dokumentacji w celu opracowania rozstrzygnięcia w postaci postanowienia" mogły stanowić taką "inną czynność" tj. mogły stanowić podstawę prawną naliczenia opłaty.
Co więcej zaskarżona decyzja została wydana na skutek nałożonego art. 53 ust. 3 i 4 pkt 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.) obowiązku wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustawa ta jednak nie na organ inspekcji sanitarnej (dokonujący jedynie uzgodnienia), ale na organ wydający decyzję o lokalizacji (tu: Wójta Gminy Limanowa) nakłada obowiązek analizy uzgodnienia warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, stanu faktycznego i prawnego terenu. Jest to więc jedyny akt rangi ustawowej, w którym użyto określenia "analiza", a i to w części dotyczącej obowiązków nałożonych na inny organ.
Natomiast z ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynika, że w rozpatrywanej sprawie nadzór zapobiegawczy polegał na uzgadnianiu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (art. 3 pkt 1a). Z akt administracyjnych nie wynika, aby w ramach tego nadzoru organ wykonał jakąkolwiek "czynność". Jako podstawę wymiaru opłaty organ I instancji samodzielnie (bo w żadnym z aktów prawnych nie określono katalogu czynności wykonywanych w ramach nadzoru zapobiegawczego) wskazał "analizę dokumentacji w celu opracowania rozstrzygnięcia w formie postanowienia". Zdaniem Sądu, tak określona czynność w praktyce jest tożsama z pobieraniem opłaty za wykonywane zadanie z ww. art. 3 ust. 1a Państwowej Inspekcji Sanitarnej tj. uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Uzgodnienie w praktyce wymaga uprzedniej operacji myślowej polegającej na przeanalizowaniu przesłanego wniosku wraz z dołączonymi dokumentami.
W rozpatrywanej sprawie, nawet w ww. Zarządzeniu Nr 2/2024 (abstrahując od konstytucyjnych zastrzeżeń Sądu do tego typu regulacji) nie wymieniono katalogu czynności związanych ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Jedynie w sposób pośredni, w § 6 ww. Zarządzenia, Dyrektor wskazał, że przy ustalaniu kosztów związanych z tymi czynnościami należy wziąć pod uwagę: koszty związane z czynnościami kontrolnymi; koszty przeprowadzania oględzin i koszty analizy dokumentacji potwierdzających spełnienie wymagań sanitarnohigienicznych wynikających z ustawy o PIS lub przepisów odrębnych". Gdyby zaakceptować (ad absurdum) tego typu logikę to można byłoby dopuścić normatywne (tj. przez dyrektora powiatowej stacji sanitarno-epidemiologicznej) dodatkowe wyliczenie kosztów np. związanych z wewnętrznymi dyskusjami i uzgodnieniami pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznej lub jakiekolwiek inne aktywności zatrudnianych urzędników.
Z tych to powodów orzekający w niniejszej sprawie Sąd w całej rozciągłości podziela dotychczas prezentowany pogląd, że: "W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w zakresie kosztów «innych czynności» wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego mogą mieścić się koszty postępowania administracyjnego, rozumiane jako wydatki poniesione przez organy, związane z wydaniem postanowienia lub decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., II OSK 1071/15). Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2023 r. (sygn. akt II OSK 1360/20), że nie oznacza to, iż każda czynność podejmowana przez organy nadzoru sanitarnego w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego powoduje powstanie kosztów, do których uiszczenia zobowiązana może być strona postępowania. Opłacie takiej podlegać powinny tylko tego typu czynności, które wykraczają ponad standardowe koszty związane z wydaniem konkretnej decyzji (postanowienia). Muszą to być koszty, które powstały wyjątkowo, nie można natomiast żądać od strony zwrotu kosztów za samo wydanie decyzji (postanowienia). Opłaty nie mogą obejmować tak podstawowej czynności, jak czas poświęcony na samo przygotowanie, napisanie i wydanie decyzji. Zasadą bowiem jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ. Odstąpienie od tej zasady może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów postępowania (por. też wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., sygn. I OSK 3458/15)".
W ocenie Sądu organ nie odniósł się do głównej kwestii sporu, a mianowicie, czy analiza pod względem kompletności i legalności dokumentacji przedłożonej przez skarżącego wraz z wnioskiem o wydanie postanowienia mieści się w katalogu "innych czynności", o jakich mowa w art. 36 ust. 1 ustawy.
W ocenie orzekającego Sądu, niezależnie od braku ustawowej podstawy prawnej do określania podstawy nałożenia opłaty za konkretną czynność nadzoru zapobiegawczego, zauważyć należy, że opłaty nie mogą obejmować tak podstawowej czynności, jak czas poświęcony na samo przygotowanie, napisanie i wydanie decyzji. Pomimo tego organy przyjęły jednak, że opłata należy się za merytoryczne opracowanie rozstrzygnięcia opinii sanitarnej i analizę dokumentacji. Podkreślić przy tym trzeba, że "przygotowanie" i "opracowanie" to synonimy i trudno przyjąć, iż przygotowanie postanowienia, wydawanego w ramach ustawowych obowiązków organu sanitarnego nie obejmuje merytorycznej części pracy pracownika. Również sprawdzenie kompletności dokumentów, zdaniem Sądu zawiera się w pojęciu przygotowania decyzji, chyba że dokumentacja, która ma być poddana analizie jest tak rozległa, że ustalenie jej kompletności wymaga większego niż zazwyczaj nakładu czasu pracy. Istotne jest zatem aby organ wskazał, czy i jaka część pracy wykracza poza podstawowe czynności, a co za tym idzie koszty związane z wydaniem przedmiotowego postanowienia (tak też wyroki WSA w Krakowie z 4 lipca 2024 r., III SA/Kr 688/24, z 11 grudnia 2024 r. III SA/Kr 858/24).
W konsekwencji, w ocenie Sądu, organy obu instancji naruszyły art. 6 i 7 k.p.a., ustalając należne opłaty (i akceptując takie ustalenie – w przypadku organu odwoławczego) bez ustawowej podstawy prawnej do takiego działania. Powołane przepisy stanowią, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), a w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Zdaniem Sądu wydanie decyzji na podstawie przepisów prawa wewnętrznego bez ustawowego umocowania naruszyło zasady praworządności.
Organy naruszyły również art. 3 pkt 1a i art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przyjmując, że wykonywane zadania w zakresie nadzoru zapobiegawczego dają podstawę prawną do ustalenia należności daninowej bez wyraźnej podstawy rangi ustawowej co do rodzaju konkretnej czynności.
Z tych to powodów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I wyroku) i umorzył postępowanie administracyjne (pkt II wyroku) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.). O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie III sentencji wyroku zgodnie z art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot uiszczonego wpisu (100 zł).