III SA/Kr 2073/24

III SA/Kr 2073/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-04-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jakub Makuch /przewodniczący/
Janusz Kasprzycki /sprawozdawca/
Magdalena Gawlikowska
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
II GSK 1848/25 - Wyrok NSA z 2025-12-03
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1985 nr 12 poz 49
Art. 36 ust. 1
Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 145 par. 1  pkt 1 lit. a , art. 135, art. 200 i art. 205  par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 323
Art. 30 ust. 2  pkt 4
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Asesor WSA Magdalena Gawlikowska po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 2 października 2024 r., znak: NP.906.10.2024, w przedmiocie opłat za czynności wykonywane w związku z bieżącym nadzorem sanitarnym I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz strony skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. 207 (słownie: dwieście siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
E. sp. z o.o. z siedzibą w T., zwana dalej stroną skarżącą, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 2 października 2024 r., znak: NP.906.10.2024 r., którą uchylił w części decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Tarnowie z dnia 19 lipca 2024 r., znak: NHP.9020.1.172.2023.6 i orzekł o wysokości opłaty w kwocie 405,00 zł (słownie: czterysta pięć złotych) za czynności wykonywane w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego.
Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia 28 czerwca 2023 r., znak: NHP.9020.1.172.2023.6, nr 316/HP/38/2023 Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Tarnowie obciążył stronę skarżącą opłatą w wysokości 608,00 zł (słownie: sześćset osiem złotych 00/100) za czynności kontrolne wykonane w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego w dniu 7 czerwca 2023 r., w wyniku których stwierdzono uchybienia wymagań higieniczno-zdrowotnych, udokumentowanych protokołem kontroli z dnia 7 czerwca 2023 r., znak: NHP.149.2023.6.
Decyzją z dnia 21 września 2023 r., znak: NIP.906.9.2023, Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy ww. decyzję.
Wyrokiem z dnia 13 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1699/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił ww. decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Sąd podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do zasadności naliczenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2024 r., poz. 416, zwanej dalej ustawą o PIS), bowiem w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego zostały stwierdzone naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych w zakresie warunków i wymagań odnoszących się do środowiska pracy. W ocenie Sądu przedstawione przez organy wyliczenie jest jednak zbyt lakoniczne i nie pozwala na dokonanie kontroli prawidłowości określonej w niniejszej sprawie opłaty za wykonane czynności kontrolne.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Tarnowie, ponownie prowadząc postępowanie, dokonał analizy zgromadzonego materiału dowodowego i wydał w pierwszej instancji decyzję z dnia 19 lipca 2024 r., znak: NHP.9020.1.172.2023.6, nr 385/HP/24/2024 ustalającą opłatę w kwocie 407,00 zł (słownie: czterysta siedem złotych 00/100) za czynności wykonywane w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego, polegające na przeprowadzeniu czynności kontrolnych w dniu 7 czerwca 2023 r., udokumentowanych protokołem, znak: NHP.9020.1.172.2023.6 z dnia 7 czerwca 2023 r.
Od powyższej decyzji odwołanie wiosła strona skarżąca zarzucając organowi pierwszej instancji w szczególności naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) poprzez brak zastosowania się przez organ do oceny prawnej i wskazań dalszego postepowania zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 marca 2024 r., sygn. akt. III SA/Kr 1699/23, naruszenie przepisów postępowania – art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.) – poprzez brak dokładnego wyjaśnienia istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności przedmiotowej sprawy i naruszenie zasady prawdy materialnej, naruszenie art. 36 ustawy o PIS poprzez niezgodne z prawem, w tym zasada legalizmu i praworządności, ustalenie opłaty za czynności w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego na podstawie źródła prawa, które nie stanowi powszechnie obowiązującego prawa.
Wymienioną na wstępie decyzją Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uchylił w części decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Tarnowie z dnia 19 lipca 2024 r. i orzekł wysokość opłaty w kwocie 405,00 zł (czterysta pięć złotych) za czynności wykonywane w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego.
W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w dniu 7 czerwca 2023 r., działając na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o PIS przeprowadzono kontrolę u strony skarżącej, na którą to okoliczność sporządzony został protokół kontroli Nr NHP.149.2023.6. Przeprowadzona kontrola wykazała nieprawidłowości polegające na naruszeniu wymagań określonych w art. 227 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy (ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy; Dz. U. z 2025 r., poz. 277), § 4, § 13, § 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. z 2023 r. poz. 419), § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 5 sierpnia 2005 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny przy pracach związanych z narażeniem na hałas lub drgania mechaniczne (Dz. U. z 2005 r. Nr 157 poz. 1318). W przedmiotowej sprawie stwierdzono:
1. Brak pomiarów/ badań:
natężenia dźwięku na stanowisku pracy operator prasy hydraulicznej - ul. S.;
stężenia pyłu na stanowisku pracy spawacz - ul. C.;
stężenia czynników chemicznych na stanowisku pracy spawacz - ul. C.;
Brak planu zmierzającego do ograniczenia hałasu w przypadku przekroczenia progu działania powyżej 80 dB;
Brak rejestru czynników szkodliwych dla zdrowia występujących na stanowisku pracy;
Brak kart badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia występujących na stanowisku pracy.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązek pobrania opłaty za przeprowadzone czynności kontrolne w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego, wynika z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o PIS. Stosownie, bowiem do tego przepisu, za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Opłat nie pobiera się, jeżeli w wyniku badań i innych czynności kontrolnych nie stwierdzono naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Wysokość opłaty ustala się na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2010 r., Nr 36, poz. 203). W przypadku stwierdzenia w wyniku czynności kontrolnych naruszenia przez podmiot wymagań higienicznych i zdrowotnych, ustalenie opłaty i obciążenie nią podmiotu kontrolowanego nie ma charakteru uznaniowego, organ w takim bowiem przypadku jest zobowiązany do jej naliczenia.
Organ wskazał, że w ponownym postępowaniu opłata została naliczona za czynności kontrolne wykonane w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego w dniu 7 czerwca 2023 r., w wyniku których stwierdzono uchybienia wymagań higieniczno - zdrowotnych udokumentowanych protokołem kontroli z dnia 7 czerwca 2023 r., znak: NHP.149.2023.6, z uwzględnieniem wskazówek zawartych w wyroku z dnia 13 marca 2024 r.
W ocenie organu odwoławczego zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., nie zasługuje na uwzględnienie. Organ pierwszej instancji w sposób wnikliwy przeanalizował bowiem akta sprawy, jak również w sposób wyczerpujący dokonał uzasadnienia decyzji.
Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji niemającej podstaw prawnych organ podał, że obowiązek pobrania opłaty za przeprowadzone czynności kontrolne w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego, wynika z art. 36 ust. 1 ustawy o PIS. Zgodnie z tym przepisem za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Opłat nie pobiera się, leżeli w wyniku badań i innych czynności kontrolnych nie stwierdzono naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Wysokość opłaty ustala się na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2010 r., Nr 36, poz. 203). Przy tym zawarte w art. 36 ust. 1 ustawy o PIS sformułowanie "badania laboratoryjne oraz inne czynności" należy traktować rozdzielnie, gdyż "inne czynności" nie muszą być wykonywane tylko w związku z badaniami laboratoryjnymi. Mając na uwadze okoliczność , że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy przeprowadzono czynności kontrolne w zakładzie strony skarżącej, w toku których ujawniono nieprawidłowości w zakresie wymagań higieniczno-sanitarnych (brak pomiarów, badań, rejestrów, a także kart pomiarów) zasadnym stało się nałożenie na podmiot zobowiązany opłaty za ww. czynności kontrolne. Organ dodał, że opłata została nałożona w oparciu o przepisy ustawy o PIS, jej wysokość zaś ustalona w oparciu o reguły zawarte w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2010 r., Nr 36, poz. 203). Oba akty są aktami prawa powszechnie obowiązującego. Zarządzenie Dyrektora Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Tarnowie stanowi zaś wyłącznie uszczegółowienie postanowień zawartych w ww. rozporządzeniu, jest zatem aktem prawa wewnętrznego, wydanym w związku z brzmieniem § 6 ww. rozporządzenia. Co więcej, Zarządzenie to jest ogólnie dostępne na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej, o czym organ pierwszej instancji informował stronę w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), organ odwoławczy podał, że organ pierwszej instancji zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 marca 2024 r. W uzasadnieniu decyzji organ ten wyjaśnił jakie elementy składają się na koszty pośrednie i bezpośrednie, jak również w sposób wyczerpujący wskazał elementy składowe wchodzące w zakres kosztów pośrednich, a nadto jasno i spójnie uzasadnił metodę wyliczenia kosztów. Wskazał, że do wysokości kosztów bezpośrednich dolicza wysokość kosztów pośrednich, ustaloną w formie procentowego narzutu przez Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Tarnowie zarządzeniem nr 9/2023, który wynosi 41% (§ 6 Zarządzenia). Szczegółowy sposób wyliczenia narzutu określa właśnie Zarządzenie Dyrektora PPIS w Tarnowie. Nadto organ ten sprecyzował dokładnie, że stawka za 1 godzinę pracy pracownika PSSE niezbędna do wykonania badania laboratoryjnego oraz innej czynności wynosi 71,20 zł (słownie: siedemdziesiąt jeden złotych 20/100), która to stawka wyliczona została na podstawie średniego wynagrodzenia pracowników PSSE wraz z pochodnymi od wynagrodzenia pracownika PPIS w Tarnowie (§ 2 ust. 1, § 3 Zarządzenia Dyrektora PPIS w Tarnowie), gdzie szczegółowy sposób wyliczenia narzutu określa załącznik zalegający w aktach sprawy. Organ dokładnie wskazał, że na podstawie przepisu § 2-6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej została ustalona wysokość opłaty za czynności, która wynika z bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania, gdzie:
a) do bezpośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności obejmujące:
- średnie wynagrodzenie pracowników PSSE wykonujących badania laboratoryjne lub inne czynności, obliczane według godzinowych stawek osobistego zaszeregowania wraz z pochodnymi od wynagrodzenia;
- koszty materiałowe, w tym w szczególności koszty odczynników i innych materiałów pomocniczych;
- koszty podróży służbowych pracowników PSSE, w tym koszty należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej;
- oraz przeciętne koszty związane z działalnością rzeczoznawców do spraw sanitarno- higienicznych;
b) do pośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się natomiast koszty działalności PSSE, poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności, obejmujące:
- średnie wynagrodzenie pracowników administracji i obsługi wraz z pochodnym od wynagrodzenia;
- koszty usług pocztowych, telekomunikacyjnych;
- koszty zużytej energii elektrycznej, wody i gazu;
- koszty transportu.
Organ pierwszej instancji dokładnie określił, że na nałożoną na skarżącego opłatę składają się:
1) koszty bezpośrednie (punkt 1) obejmujące: stawka za godzinę pracy pracownika PSSE niezbędnej do wykonania czynności wyliczona na podstawie średniego wynagrodzenia pracowników PSSE wraz z pochodnymi od wynagrodzenia (§3 Zarządzenia Dyrektora PPIS w Tarnowie) tj.: 71,20 zł x czas pracy jednego pracownika niezbędny do wykonania kontroli w wymiarze 4 godzin, tj. łącznie 284,80 zł, oraz koszty materiałowe (w tym w szczególności koszt papieru i wydruku 1 strony A4 protokołu oględzin/kontroli (§ 4 ust. 2 Zarządzenia Dyrektora PPIS w Tarnowie) wynoszący łącznie 3,60 zł, co stanowi łącznie 288,40 zł;
2) koszty pośrednie (punkt 2) - narzut liczony jako stosunek procentowy kosztów pośrednich do kosztów bezpośrednich wymienionych w pozycji 1.1.-1.3. w wysokości 41% (§ 4 ust. 2 Zarządzenia Dyrektora PPIS w Tarnowie), co stanowi kwotę 118,24 zł;
Razem wyliczona opłata wynosi 406,64 zł, po zaokrągleniu 407,00 zł.
Zdaniem organu odwoławczego to, że w treści skarżonej decyzji nie odniesiono się literalnie do wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1699/23, nie oznacza, że organ nie uwzględnił zawartych tam wskazówek, a potwierdza to treść uzasadnienia wydanej w ponownym postępowaniu decyzji.
Dokonując analizy sposobu naliczenia opłaty przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy dopatrzył się jednak wadliwego wyliczenia wysokości opłaty w punkcie dotyczącym kosztów materiałowych. W pkt. 1.3 tabeli zawartej w decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że koszt papieru i wydruku 1 strony A4 protokołu kontroli wyniósł razem 3,60 zł. Opłata w tej wysokości zawiera poniższe składowe:
- 0,09 x 4 egzemplarze = 0,36 zł,
- 0,14 x 6 egzemplarzy = 0,84 zł,
- 0,20 x 12 egzemplarzy = 2,40 zł,
Powyższe porównano z zapisem § 4 ust. 2 Zarządzenia Dyrektora PPIS w Tarnowie który stanowi, że:
- koszt wydruku 1 egzemplarza strony w formacie A4 (jednostronnie) wynosi 0,09 zł;
- koszt wydruku 1 egzemplarza strony w formacie A4 (dwustronnie) wynosi 0,14 zł;
- koszt wydruku l egzemplarza strony papieru termicznego wynosi 0,20 zł.
Przeprowadzona analiza wykazała, że Protokół Kontroli z dnia 7 czerwca 2023 r., został wydrukowany na papierze termicznym w ilości 2 egzemplarzy i składał się z 6 stron, co razem dało wartość 2,40 zł. Co do tej wartości organ odwoławczy nie ma wątpliwości, aczkolwiek organ pierwszej instancji w Tarnowie winien tę informację zamieścić w treści decyzji, czego w rozpatrywanym przypadku zabrakło. Wątpliwość dodatkowo budziły dwa dodatkowe wyliczenia na kwotę 0,36 zł oraz 0,84 zł, których to nie sposób porównać z protokołem. Ponadto, w Zarządzeniu Dyrektora PPIS w Tarnowie nie ma zapisu stanowiącego o koszcie papieru, zatem zapis znajdujący się w tabeli w pkt. 1.3 pkt. 1) powinien mieć brzmienie: koszt wydruku 1 strony papieru termicznego protokołu kontroli. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy przedstawił kalkulację opłaty.
W skardze na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie strona skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:
- art 36 ust 1. i ust 2 oraz art 37 ust 1 ustawy o PIS w zw. z art 16 § 1 k.p.a. w zw. z art 130 § 2 k.p.a. w zw. z art 156 § 1 pkt 5 k.p.a. - poprzez błędne określenie terminu wykonania obowiązków określonych w zaskarżonej decyzji (tj. 14 dni od dnia doręczenia decyzji organu II instancji, czyli w sierpniu 2024 r.), który to termin upływał ok. 2 miesiące przez uzyskaniem przez tę decyzję waloru ostateczności oraz waloru wykonalności, co powoduje, że zaskarżona decyzja jest niewykonalna w dniu jej wydania, a niewykonalność ta ma charakter trwały (nie jest możliwe wykonanie decyzji ostatecznej w terminie, który został określony przed jej wydaniem);
2) art 4, art 12 ust 1, art 36 ust 1 i ust 2, art 37 ust 1 ustawy o PIS w zw. z art 227 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy w zw. z § 4 pkt 1 i pkt 2, § 13 ust 1 i 2, § 18 ust 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. z 2023 r., poz. 419) w zw. z § 3 ust 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 5 sierpnia 2005 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny przy pracach związanych z narażeniem na hałas lub drgania mechaniczne (Dz.U. Nr 157, poz. 1318) w zw. z § 2 - § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 36, poz. 203, dalej: "rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat") w zw. z art 47 § 1 i art 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm.) oraz art 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270) - poprzez wydanie decyzji, która nie jest zgodna z prawem, a także określa obowiązek strony skarżącej do uiszczenia opłaty w wysokości, która nie wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego;
- art 36 ust 1 i ust 2 ustawy o PIS w zw. z § 2 - § 6 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat w zw. z art. 6 oraz art 7 k.p.a. poprzez niezgodne z prawem, sprzeczne z zasadą legalizmu oraz zasadą praworządności ustalenie opłat za czynności wykonane w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego (tj. oparcie w zw. z decyzji na źródle prawa, które nie stanowi prawa powszechnie obowiązującego – zarządzenie Nr 9/2023 z dnia 1 marca 2023 r. Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w Tarnowie w sprawie wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego), a także ustalenie opłaty, która nie ma podstaw w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy;
- art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - poprzez brak zastosowania się przez organ pierwszej instancji do oceny prawnej i wskazań do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 marca 2024 r. (sygn. akt III SA/Kr 1699/23), w szczególności: ustalenie opłaty, która nie ma podstaw faktycznych oraz podstaw prawnych w przedmiotowej sprawie;
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy i naruszenia zasady prawdy materialnej oraz jej gwarancji, a w szczególności: brak podjęcia przez organy najdalej idącej inicjatywy i wnikliwości w badaniu stanu faktycznego, zwłaszcza w zakresie w ww. wyroku z dnia 13 marca 2024 r.;
- art 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organ postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej;
- art 11 w zw. z art 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne, niepełne oraz niewłaściwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, wbrew zasadzie przekonywania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia lub aktów i innych czynności z zakresu administracji publicznej) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z wnioskiem pełnomocnika strony skarżącego, zawartym w skardze (k. 3 akt sądowych) i postanowieniami art. 119 pkt 2 P.p.s.a.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Definicja zapobiegawczego nadzoru sanitarnego została zawarta w art.3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2024 r., poz. 416, zwanej dalej ustawą o PIS).
Zgodnie z treścią tego przepisu do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy w szczególności:
1) opiniowanie projektów planów zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i planów ogólnych gminy;
1a) uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych;
2) uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących:
a) budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych,
b) nowych materiałów i procesów technologicznych przed ich zastosowaniem w produkcji lub budownictwie;
3) uczestniczenie w dopuszczeniu do użytku obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych oraz środków komunikacji lądowej;
4) inicjowanie przedsięwzięć oraz prac badawczych w dziedzinie zapobiegania negatywnym wpływom czynników i zjawisk fizycznych, chemicznych i biologicznych na zdrowie ludzi.
Stosownie do postanowień art. 36 ust. 1 ustawy o PIS za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych.
Wskazać również należy, że zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2010 r., Nr 36, poz. 203, zwanego dalej jako "rozporządzenie w sprawie opłat") wysokość opłat laboratoryjnych i opłat za inne czynności ustala się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania. Jak stanowi § 3 rozporządzenia w sprawie opłat, do bezpośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności obejmujące:
1) średnie wynagrodzenie pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne lub inne czynności, zwanych dalej "pracownikami", obliczane według godzinowych stawek osobistego zaszeregowania wraz z pochodnymi od wynagrodzenia;
2) koszty materiałowe, w tym w szczególności koszty odczynników i innych materiałów pomocniczych;
3) koszty podróży służbowych pracowników, w tym koszty należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej;
4) przeciętne koszty związane z działalnością rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych.
Zgodnie z § 4 tego rozporządzenia do pośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty działalności stacji sanitarno -epidemiologicznych poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności, obejmujące: 1) średnie wynagrodzenie pracowników administracji i obsługi wraz z pochodnymi od wynagrodzenia; 2) koszty usług pocztowych, telekomunikacyjnych i pralniczych; 3) koszty zużytej energii elektrycznej, wody i gazu; 4) koszty zakupu, zużycia i konserwacji aparatury i sprzętu laboratoryjnego; 5) koszty transportu.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w zakresie kosztów innych czynności wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego mogą mieścić się koszty postępowania administracyjnego, rozumiane jako wydatki poniesione przez organy, związane z wydaniem postanowienia lub decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1071/15).
Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1360/20, że nie oznacza to, że każda czynność podejmowana przez organy nadzoru sanitarnego w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego powoduje powstanie kosztów, do których uiszczenia zobowiązana może być strona postępowania. Opłacie takiej podlegać powinny tylko tego typu czynności, które wykraczają ponad standardowe koszty związane z wydaniem konkretnej decyzji. Muszą to być koszty, które powstały wyjątkowo. Nie można natomiast żądać od strony zwrotu kosztów np. za samo wydanie decyzji. Opłaty nie mogą obejmować tak podstawowej czynności, jak czas poświęcony na samo przygotowanie, napisanie i wydanie decyzji. Zasadą bowiem jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ. Odstąpienie od tej zasady może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2017 r., sygn. I OSK 3458/15). W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że zawarte w art. 36 ust. 1 ustawy o PIS. sformułowanie: "badania laboratoryjne oraz inne czynności" należy traktować rozdzielnie, gdyż "inne czynności" nie muszą być wykonywane tylko w związku z badaniami labolatoryjnymi, czy też innymi czynnościami specjalistycznymi, nie stanowiącymi badań laboratoryjnych, ale wymagającymi specjalistycznej wiedzy i dodatkowego nakładu sił i środków ze strony organów inspekcji sanitarnej, tak jak to podnosi skarżący. Czynności te dotyczą szeroko rozumianego postępowania kontrolnego, obejmującego czynności pozostające w "merytorycznym związku", czyli stanowiące przejaw nadzoru sanitarnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2281/14, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nie jest zatem możliwe sprecyzowanie wszystkich czynności, wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem nadzoru sanitarnego, zarówno zapobiegawczego, jak i bieżącego. Dla zastosowania tego przepisu istotne jest natomiast to, czy dane czynności służą celowi kontroli, a więc zmierzają do ustalenia okoliczności faktycznych sprawy. Organ, prowadząc postępowanie kontrolne, może dokonywać dowolnych czynności kontrolnych pod warunkiem, że służyć one będą realizacji celu postępowania kontrolnego i będą mieścić się w zakresie upoważnienia oraz postanowienia o wszczęciu postępowania. Czynnością kontrolną może być w zasadzie wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem, ale jest związane ze sprawowanym w danej sprawie nadzorem sanitarnym.
Z podanych wyżej przyczyn, ustawodawca, określając w art. 36 ust. 1 ustawy o PIS. czynności, za jakie pobierane są opłaty posłużył się pojęciem "inne czynności". Nie jest bowiem możliwe sprecyzowanie w samej ustawie wszystkich czynności wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem zarówno zapobiegawczego, jak i bieżącego nadzoru sanitarnego.
W ocenie Sądu przyjąć zatem należy, że na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o PIS. można pobierać opłaty za "inne czynności", które nie są badaniami laboratoryjnymi, ani też czynnościami związanymi z przeprowadzanymi badaniami wymagającymi wiedzy specjalistycznej i szczególnych nakładów. Opłaty pobierane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej za "inne czynności", wykonywane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o PIS, mogą obejmować również np. koszty dojazdu pracowników inspekcji sanitarnej na miejsce wykonywanej kontroli, czas poświęcony przez pracowników na przeprowadzenie oględzin (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 366/07, opubl. w CBOSA). Zatem nie każda czynność podejmowana przez organy nadzoru sanitarnego w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego powoduje powstanie kosztów, do których uiszczenia zobowiązana może być strona postępowania. Opłacie takiej podlegać powinny tylko tego typu czynności, które wykraczają ponad standardowe koszty związane w wydaniem konkretnej decyzji. Muszą to być koszty, które powstały wyjątkowo. Nie można natomiast żądać od strony zwrotu kosztów za samo wydanie decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. II OSK 1360/20, opubl. w CBOSA). Zasadą bowiem jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ. Odstąpienie od tej zasady może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2017 r., sygn. I OSK 3458/15, opubl. w CBOSA).
Zdaniem Sądu dokonując kontroli zgodności z prawem kwestionowanych skargą decyzji, uznać należało, że naruszają one przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia.
W ocenie bowiem Sądu, nie jest możliwe obciążenie strony kosztami samego papieru i do wydrukowania protokołu z kontroli. Po pierwsze nie jest to koszt wykraczający poza zakres kosztów wskazanych w art. 36 ust. 1 ustawy o PIS, które ponosi podmiot zobowiązany. Jak bowiem wskazuje § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie opłat do bezpośrednich kosztów wykonania innych czynności zalicza się koszty poniesione w związku z wykonaniem innej czynności obejmujące koszty materiałowe. Przedmiotowy protokół z kontroli z pewnością nie jest "inną czynnością" tym samym zużyty w celu jego wydania papier, nawet szczególnego rodzaju bo termicznego, nie może stanowić kosztu bezpośredniego obciążającego stronę. Są to koszty związane z postępowaniem rozumiane jako wydatki poniesione przez organy, związane z wydaniem postanowienia lub decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1071/15). Po drugie, trafnie podniosła strona skarżąca, że zarządzenie Nr 9/2023 z dnia 1 marca 2023 r. Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w Tarnowie w sprawie wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego), nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa i nie może stanowić w związku z tym podstawy prawnej naliczenia z tego tytułu opłat. Po trzecie, koszt papieru i wydruku nie są kosztami materiałowymi, o których mowa w § 3 rozporządzenia w sprawie opłat.
Sąd nie podziela natomiast zarzutu podniesionego w skardze, że decyzja dotknięta jest wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie z powołanym w skardze art. 156 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.) organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która w była niewykonalna w dniu jej wydania, a niewykonalność ma charakter trwały. Zwrócić należy uwagę, że niewykonalność decyzji zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania lub istnieją prawne nakazy bądź zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Niewykonalność prawna oznacza, więc brak możliwości zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1210/23).
Odnosząc się do tej kwestii, że w niniejszej sprawie termin zapłaty powinien zostać ustalony na podstawie przepisów k.p.a., a nie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025, poz. 111, zwanej dalej Ordynacją podatkową),tj. zarzutu, że podany w zaskarżanej decyzji termin zapłaty wyznaczony na 14 dni od jej otrzymania winien być liczony od dnia, w którym decyzja nakładająca opłatę stanie się ostateczna lub prawomocna wskazać należy, iż skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego m.in. w wyroku z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2339/15- CBOSA, iż opłaty z art. 36 ustawy o PIS stanowią niepodatkowe należności budżetowe w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą o finansach publicznych). Zgodnie z art. 67 ustawy o finansach publicznych do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Warto w tym miejscu wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2019 r., sygn. akt I GSK 275/19) przyjmuje się, iż do niepodatkowych należności budżetowych należy stosować przepisy działu III Ordynacji podatkowej, w zakresie nieuregulowanym w przepisach (ustawach) odrębnych. W przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej stanowi o stosowaniu przepisów działu III Ordynacji podatkowej (i to stosowaniu wprost a nie odpowiednio) do opłat, do których ustalania lub określenia uprawnione są inne organy, niż organy podatkowe - o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Przepis ten do dnia 31 grudnia 2015 r. odnosił się wprost także do niepodatkowych należności budżetowych, a później zasadę tę wyrażono w art. 67 ustawy o finansach publicznych, który stanowi, że do spraw dotyczących środków publicznych w postaci niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, stosuje się (tym razem odpowiednio) przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Oba te przepisy czytane łącznie pozwalają zatem na wyprowadzenie z nich normy prawnej, że do niepodatkowych należności budżetowych należy stosować przepisy działu III Ordynacji podatkowej, w zakresie nieuregulowanym w przepisach (ustawach) odrębnych.
Wobec powyższego podnieść należy, że zgodnie z art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej termin płatności podatku wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego.
Tym samym organ prawidłowo określił termin zapłaty, a stanowisko Skarżącej, iż po nowelizacji k.p.a. od 1 czerwca 2017 r. po dodaniu Działu IVa k.p.a. o administracyjnych kartach pieniężnych to przepisy k.p.a. a nie Ordynacji podatkowej należy w tej sprawie stosować uznać należy za nieprawidłowe.
Ponadto wskazać należy, iż stosownie do art. 189a § 1 k.p.a. w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu tj. Dział IVa k.p.a.
Tym samym przepisy działu IVa k.p.a. mają zastosowanie wyłącznie do administracyjnych kar pieniężnych, za którą nie można uznać ustalonej kontrolowaną w sprawie decyzją opłatą za czynności kontrolne.
Tym samym zarzut błędnego określenia terminu zapłaty nie zasługiwał na uwzględnienie. Natomiast, jak wskazał NSA z kolei w wyroku z dnia 14 sierpnia 2019 r., sygn. akt II FSK 2965/17; LEX nr 2723129, "Choć podatnik powinien zapłacić podatek w terminie 14 dni od dnia doręczenia ustalającej decyzji pierwszoinstancyjnej, niemniej jednak dopóki decyzja ustalająca wysokość zobowiązania podatkowego nie stanie się ostateczna, nie można przymusowo wyegzekwować od podatnika realizacji obowiązku zapłaty podatku.
Z wyżej jednakże wskazanych przyczyn – naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 36 ustawy o PIS w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy – poprzez błędną wykładnię i zastosowanie - skarga musiała wywrzeć zamierzony skutek.
W ponownym postępowaniu w przedmiocie opłaty za czynności wykonywane w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego organy uwzględnią powyższe stanowisko i zawarte wskazówki Sądu, stosownie do postanowień art. 153 P.p.s.a. .
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku.
Na podstawie art. 200 i 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) Sąd orzekł o kosztach postępowania w punkcie II sentencji wyroku. Na koszty te składały się: opłata za pełnomocnictwo 17 zł, wpis od skargi w wysokości 100 zł, koszty zastępstwa procesowego 90 zł, zgodnie z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w spawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 935); łącznie zatem 207 zł.