III SA/Kr 203/23

III SA/Kr 203/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-09-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna /sprawozdawca/
Maria Zawadzka /przewodniczący/
Marta Kisielowska
Symbol z opisem
6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Straż pożarna
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2490
Art. 15 ust. 2
Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych - t.j.
Sentencja
|Sygn. akt III SA/Kr 203/23 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 września 2023 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Maria Zawadzka, Sędziowie: WSA Ewa Michna (spr.), Asesor WSA Marta Kisielowska, Protokolant: Specjalista Agata Zaręba-Piotrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2023 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków-Nowa Huta w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce z dnia 30 maja 2022 r. nr XXXIII/254/2022 w sprawie: ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Rada Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce podjęła w dniu 30 maja 2022 r. uchwałę nr XXXIII/254/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce uczestniczących w działaniach ratowniczych, akacjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach.
Skargę na tę uchwałę wniosła Prokurator Rejonowy dla Krakowa - Nowej Huty w Krakowie domagając się jej unieważnienia w całości.
Prokurator zarzuciła uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP; art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559) - zwanej dalej w skrócie u.s.g. oraz art. 15 ust. 2 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2490) - zwanej dalej w skrócie u.o.s.p. przez ustalenie ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej w kwocie 20 zł "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej", podczas gdy przepisy art. 15 ust.2 u.o.s.p. uprawniały radę gminy do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotnicze straży pożarnej". W konsekwencji zdaniem Prokurator zaskarżona uchwała była sprzeczna z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy kompetencyjnej.
W uzasadnieniu skargi Prokurator podniosła, że w § 1 pkt 1 uchwały zawarto przepis o tym, że: "Ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego przysługującego strażakowi ratownikowi OSP: 1) za udział w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej w kwocie 20 zł za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej'’.
Zdaniem Prokurator, nie sposób było uznać, że wskazany przepis uchwały został wydany w oparciu o delegację ustawową. W myśl bowiem art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straty pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy.
Analiza powyższych unormowań wskazuje zatem, że Rada Gminy uchwalając zaskarżony przepis przekroczyła delegację ustawową. Brak limitującego określenia czasu, od którego przysługuje przedmiotowy ekwiwalent, tj. "od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", świadczyło o wyjściu poza normę kompetencyjną. Użycie w tekście uchwały jedynie określenia "udziału" nie było jednoznaczne i dopuszczało dowolność w przyznaniu należnego ekwiwalentu. Z uwagi na kluczowe miejsce zaskarżonego przepisu w treści uchwały i w istocie bytu tego aktu prawa miejscowego, zasadnym był wniosek o stwierdzenie nieważności całej uchwały.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W ocenie organu skarga była bezzasadna, gdyż wbrew twierdzeniom Prokurator - Rada Gminy Igołomia - Wawrzeńczyce wypełniła dyspozycję art. 15 ust. 2 u.o.s.p. bez przekroczenia ustanowionego powyższą normą prawną, zakresu umocowania. Zdaniem organu z ww. przepisu wynikało uprawnienie do działania w ściśle określonym zakresie wyłącznie co do określenia stawki ekwiwalentu i z tego upoważnienia Rada Gminy Igołomia - Wawrzeńczyce wywiązała się w pełni ustanawiając w § 1 zaskarżonej uchwały ekwiwalent za udział w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej - w kwocie 20 zł oraz za udział w szkoleniu lub ćwiczeniu - w kwocie 10 zł, za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu, akcji, szkoleniu lub ćwiczeniu.
Natomiast, stosownie do przytoczonej delegacji ustawowej, Rada Gminy nie była upoważniona do określenia sposobu rozliczania przysługujących strażakom należności z tytułu przedmiotowego ekwiwalentu, gdyż jest to przedmiot regulacji ustawowej art. 15 ust. 2 zd. 2 u.o.s.p. Zatem zamieszczenie w zaskarżonej uchwale w odniesieniu do ustanowionej stawki ekwiwalentu wyrażenia: "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej", należało rozumieć nie jako przejaw niedopuszczalnej ingerencji w zakres materii ustawowej w kierunku zmiany sposobu naliczania przedmiotowego ekwiwalentu, lecz zgodnie z intencją uchwałodawcy - jako frazę służącą identyfikacji przysługującego strażakom świadczenia. Rada Gminy jedynie wskazuje, że ustanowiona stawka ekwiwalentu jest stawką godzinową i należy się za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej. W tym kontekście zaskarżona uchwała odwoływała się wprost do definiowanych ustawowo, w ustawie z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2021 r., poz. 869) oraz w ustawie z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2021 r., poz. 1940) jednoznacznych pojęć "działanie ratownicze" i "akcja ratownicza".
Zdaniem organu, nawet przy założeniu, że zaskarżona uchwała było sprzeczna z prawem, to sprzeczność ta nie ma charakteru istotnego, gdyż naliczenie należności z tytułu ekwiwalentu odbywa się z uwzględnieniem wskazań wyższego w hierarchii aktów prawnych uregulowania - art. 15 ust. 2 zd. 2 u.o.s.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie ponieważ Rada Gminy wykroczyła poza zakres kompetencji do stanowienia prawa miejscowego w zakresie ustalenie ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej. Takie działanie stanowiło o "istotnym" naruszeniu prawa skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego.
Orzekający w niniejszym składzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku z 24 maja 2023 r., III SA/Kr 197/23 w analogicznej sprawie. Z tych to powodów poniższe uwagi stanowią przytoczenie ponowne oceny zakresu dopuszczalnego działania rady gminy w zakresie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 15 ust. 2 u.o.s.p.
Za niedopuszczalne należy uznać modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt prawa miejscowego. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju naruszenie należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego.
Nie budzi żadnych wątpliwości, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.o.s.p. strażak ratownik ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały i wysokość tego ekwiwalentu nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej.
Sąd podziela pogląd Prokurator, że przyjęte na gruncie § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały sformułowanie "za udział w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej wynosi 20 zł za każdą rozpoczętą godzinę", dotyczy sposobu ustalenia ekwiwalentu w sposób odmienny niż regulacja wynikającą z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Powołany przepis ustawowy stanowi bowiem, że ekwiwalent pieniężny należy się za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Tym samym sposób uregulowania ww. ekwiwalentu w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p.
Prawidłowa wykładnia art. 15 ust. 2 u.o.s.p. powinna prowadzić do wniosku, że wyłączną w tym zakresie kompetencją rady gminy jest jedynie ustalenie samej wysokości (kwoty) ekwiwalentu poprzez wskazanie jego stawki godzinowej. To ustawa o ochotniczych strażach pożarnych określa sposób obliczania należnego ekwiwalentu, wiążąc rozpoczęcie jego naliczania ze zgłoszeniem wyjazdu z jednostki straży pożarnej.
Tym samym sformułowanie § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały prowadzić może do istotnych wątpliwości co do wykładni regulacji ustawowej i stanowi o istotnym naruszeniu unormowania ustawowego. Łączne odczytanie § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie usuwa wątpliwości co do zasad wypłaty ekwiwalentu należnego strażakom ochotnikom i może w ocenie Sądu orzekającego prowadzić do sporów dotyczących momentu rozpoczęcia terminu liczenia należnego dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej ekwiwalentu.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (tzn. w tej sprawie ustawy kompetencyjnej). Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać zakres upoważnienia. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jest to również naruszenie konstytucyjnej zasady praworządności określonej w art. 7 Konstytucji RP.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdza, że Rada Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., a tym samym zaskarżona uchwała zawiera istotne naruszenie prawa.
W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W doktrynie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).