III SA/KR 1955/22

III SA/Kr 1955/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-05-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-12-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna
Marta Kisielowska /sprawozdawca/
Renata Czeluśniak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 180
Art.  92 a  ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Michna Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2023 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 7 listopada 2022 r. znak BP.501.1235.2021.1284.ML6.288430 w przedmiocie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza na rzecz skarżącego J. S. od Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją BP.501.1235.2021.1284.ML6.288430 z dnia 7 listopada 2022 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 czerwca 2021 r. o nałożeniu na J. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą J. S. "B." (dalej: "skarżący") kary pieniężnej w wysokości 500 (słownie: tysiąc) złotych. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 4 pkt 7 i 22, art. 18 ust. 1 pkt 1, art. 18b ust. 1, art. 18b ust. 2 pkt 5, art. 20 ust. 1 i 1a, art. 20a ust. 1 i 2, art. 22 ust. 1, art. 22b ust. 1, art. 92a ust. 1 i 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 180, dalej: "u.t.d.") oraz lp. 2.2.2 załącznika nr 3 u.t.d.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 22 marca 2021 r. zatrzymano do kontroli drogowej w W. przy ulicy [...] należący do skarżącego samochód marki Mercedes, którego kierowcą był Ł. K. W protokole kontroli wskazano następujące naruszenie: wykonywanie przewozu regularnego lub specjalnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu. Wskazano, że autobus przyjechał na przystanek na ulicy [...] o godzinie 9:50, natomiast zgodnie z rozkładem jazdy powinien przyjechać o godzinie 9.59. Kierowca wniósł zastrzeżenia do protokołu i wskazał, że według jego zegarka był na przystanku o godz. 9.56. Do protokołu kontroli dołączono rozkład jazdy na trasach W. Dworzec Autobusowy – Z. Rynek – S. Pętla, dokumentację zdjęciową, wypis z zezwolenia nr [...] wydanego dla skarżącego na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej S. – W. oraz wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób.
W notatce urzędowej z dnia 22 marca 2021 r. wskazano, że zgodnie z zadaniami przekazanymi na odprawie przez naczelnika WRD KPP W. funkcjonariusze Policji udali się do miejscowości W. ul. [...]. O godzinie 9.50 zatrzymali do kontroli samochód marki Mercedes o numerze rej. [...], który przyjechał na przystanek niezgodnie z rozkładem jazdy - powinien być o 9.59.
Pismem z dnia 11 maja 2021 r. skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie naruszenia przepisów u.t.d.
Pismem z dnia 25 maja 2021 r. skarżący podniósł, że kierowca nie naruszył przepisów u.t.d., ponieważ policjanci korzystają z telefonów komórkowych, w których mają nieprawidłowo ustawiony czas.
Decyzją z dnia 15 czerwca 2021 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego orzekł o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 500 zł. Organ wskazał, że w czasie kontroli jednoznacznie stwierdzono naruszenie przez skarżącego przepisów u.t.d. Skarżący przyjechał na przystanek W. ul. [...] o godz. 9.50, podczas gdy zgodnie z rozkładem jazdy na przystanku powinien być o godz. 9.59. W ocenie organu bez znaczenia pozostają twierdzenia kierowcy, że na przystanek przyjechał o 9.56, ponieważ wciąż jest to godzina niezgodna z rozkładem jazdy. Organ wskazał, że w wyniku kontroli i przeprowadzonego postępowania stwierdzono naruszenie: art. 92a ust. 1, 7, 11 u.t.d. zał. nr 3 lp. 2.2.2- wykonywanie przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu drogowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu (kara pieniężna 500 zł). Organ podkreślił, że przepisy u.t.d. ustanawiają domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy, a skarżący nie wykazał, aby w sprawie były spełnione przesłanki określone w art. 92 c ust. 1 pkt 1 u.t.d. dające podstawę do zwolnienia skarżącego z odpowiedzialności.
W odwołaniu od decyzji skarżący podniósł, że kierowca Ł. K. nie złamał żadnych przepisów u.t.d. Zatrzymany został do kontroli o godzinie 9.56, a przyjazd z dworca do następnego przystanku uzależniony jest od natężenia ruchu. Skarżący podniósł, że z powodu kontroli odjechał z przystanku z opóźnieniem.
Decyzją z dnia 7 listopada 2022 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 czerwca 2021 r. o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w kwocie 500 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli drogowej samochodu marki Mercedes stwierdzono, że kierowca przyjechał na przystanek W. [...]. o godzinie 9.50, czyli niezgodnie z rozkładem jazdy. Organ II instancji podkreślił, że protokół kontroli ma moc dokumentu urzędowego, który stanowi podstawowy element materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym. Wyjaśnił, że na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek realizowania przejazdu danej linii regularnej zgodnie z rozkładem jazdy. Co więcej, przestrzeganie rozkładu jazdy ma istotne znaczenie z punktu widzenia osób korzystających z przewozów. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu, Główny Inspektor Transportu Drogowego podniósł, że fakt podpisania protokołu kontroli przez kierowcę wskazuje, że kierowca nie zakwestionował skutecznie ustaleń przyjętych w protokole. Wskazał, że organy Policji nie mają obowiązku używania zegarów homologowanych. Organ II instancji podkreślił, że w toku postępowania skarżący nie wykazał, aby zachodziły podstawy do zwolnienia go z odpowiedzialności zgodnie z art. 92 c ust. 1 u.t.d.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący wniósł o uchylenie decyzji nakładającej na skarżącego karę pieniężną. Skarżący wskazał, że na odcinku około 15-20 km opóźnienie rzędu 2 - 5 minut nie stanowi naruszenia prawa. Skarżący zwrócił uwagę, że pomiar czasu jest dokonywany przez policjantów i funkcjonariuszy ITD przy pomocy komórek, a nie homologowanych zegarków. Skarżący wskazał, że na kontrolowanym odcinku drogi są jednopasmowe, podwójnie ciągłe linie i nie da się każdego dnia przyjechać na przystanek o identycznej porze.
Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2022 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego wstrzymał z urzędu wykonanie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji, sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ organy I i II instancji dokonały kluczowych dla przypisania skarżącemu odpowiedzialności na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. ustaleń faktycznych, na podstawie wybiórczo potraktowanego materiału dowodowego sprawy.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 92a ust. 1 u.t.d. Stosownie do tego przepisu, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie. Stosownie do ust. 7 tego przepisu, wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, jak też wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, które popełnione zostały przez podmiot wykonujący przewóz drogowy, określa lp. 1-9 załącznika nr 3 do ustawy. Naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, a dotyczące godzin odjazdu i przyjazdu, sankcjonowane jest karą 500 zł ( lp. 2.2.2. załącznik nr 3 u.t.d.).
Na wstępie należy wskazać, że wymierzenie skarżącemu wskazanej kary powinno być poprzedzone niebudzącym wątpliwości ustaleniem, że skarżący naruszył powołane przepisy u.t.d. W znajdującym się w aktach sprawy protokole kontroli wskazano, że pojazd skarżącego został zatrzymany do kontroli o godzinie 9.50, natomiast kierowca wniósł do tego ustalenia zastrzeżenie wskazując, że kontrola miała miejsce o godzinie 9.56. Zdaniem organu II instancji podpisanie przez kierowcę protokołu, mimo złożenia zastrzeżeń, powoduje, że nie zostały skutecznie podważone ustalenia zawarte w protokole kontroli. Natomiast, w ocenie organu I instancji, różnice w czasie kontroli nie mają znaczenia, ponieważ niezależnie od rzeczywistego czasu kontroli, kierowca przyjechał na przystanek niezgodnie z rozkładem jazdy.
Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela, istota protokołu z kontroli wyraża się w tym, że dokument ten odzwierciedla i potwierdza istniejący w momencie kontroli stan faktyczny, a nie stan prawny. W konsekwencji powinien on czynić zadość wymogom określonym w art. 68 k.p.a. Jako zaś dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe i w ich zakresie działania, stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Będąc w zasadzie jedynym dokumentem stanowiącym materiał dowodowy w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, w zakresie odnoszącym się do jego treści nie może zawierać żadnych wątpliwości co do rzeczywistych faktycznych okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2011 r., II GSK 1003/10).
Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (tak: wyrok NSA z 27.04.2020, II OSK 445/19). O dowolności oceny można mówić w przypadku uzyskania wniosków niewynikających w sposób logiczny ze zgromadzonego materiału dowodowego lub pominięciu określonych dokumentów lub dowodów jako niezdatnych do poparcia przyjętej z góry tezy (tak wyrok NSA 16 lipca 2020 r., II OSK 837/20). Zdaniem Sądu, organy w sposób wybiórczy potraktowały materiał dowodowy sprawy i bezkrytycznie uznały, że kontrola samochodu skarżącego miała miejsce o godzinie 9.50.
Sąd podziela pogląd przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że organy realizując zasadę prawdy obiektywnej, zawartą w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Powyższe oczywiście nie sprawia, że strona jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy, gdyż zobowiązana jest ona przedstawić w sprawie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, wskazać dowody mające, jej zdaniem, znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2022 r., III OSK 5191/21).
Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lutego 2023 r. (II GSK 1258/19): "Zasada swobodnej oceny dowodów, obowiązująca w postępowaniu administracyjnym (art. 80 k.p.a.), nie oznacza jednakże dowolności oceny mocy i wiarygodności dowodu, lecz jego ocenę wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, a więc wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej tub wiarygodności (Borkowski J. glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., I SA 1270/93 P OSP 1994/7-8/131 -1.1). Ocena dowodów jest "czynnością myślową" i jak każda czynność tego rodzaju powinna opierać się na zasadach logicznego myślenia (W. Berutowicz, PC, s. 192), nie powinna uchybiać zasadom logiki (E. Iserzon (w:) Komentarz IV, 1970, s. 156). Organ administracji publicznej może zatem wysnuwać z zebranego materiału dowodowego tylko wnioski logicznie uzasadnione. Zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem organ orzekający ocenia wyniki postępowania wyjaśniającego (dowodowego) na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego (J. Wróblewski, Sądowe stosowanie..., s. 197)".
Podkreślić należy, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi istotę postępowania wyjaśniającego. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych (por. wyrok NSA z 25 maja 2022 r., I OSK 1811/21). Zauważyć równocześnie należy, że w sprawach kar pieniężnych nakładanych w trybie u.t.d. wydanie decyzji nakładającej na przedsiębiorcę kary pieniężnej musi być poprzedzone niebudzącym wątpliwości ustaleniem, że doszło do naruszenia przepisów u.t.d.
W niniejszej sprawie, organy dokonały kluczowych ustaleń faktycznych dotyczących czasu przyjazdu autobusu należącego do skarżącego na przystanek przy ulicy [...], opierając się wyłącznie na części zapisów protokołu kontroli. Trzeba bowiem wskazać, że bez żadnej dodatkowej analizy przyjęły, że ujawniony w protokole czas przyjazdu autobusu na przystanek przy ulicy [...], jest rzeczywistym czasem, w którym autobus przyjechał na przystanek. Organ pominął całkowicie podniesioną przez kierowcę i zgłoszoną do protokołu w formie zastrzeżenia okoliczność, że kontrola miała miejsce o 9.56.
Sąd podziela pogląd przyjęty w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2022 r. (sygn. akt II OSK 2681/19), że protokół kontroli jest dowodem, który polega ocenie organów administracji tak jak każdy inny dowód. Może być on podstawą ustaleń faktycznych zarówno wówczas, gdy nie zostały zgłoszone zastrzeżenia jak i wówczas gdy zastrzeżenia zostały zgłoszone. Zastrzeżenia, w zależności od ich treści, mogą być sygnałem dla organu administracji do uzupełnienia materiału dowodowego jednakże same w sobie nie dyskwalifikują przydatności dowodowej protokołu kontroli. W niniejszej sprawie, organy bez jakiejkolwiek analizy, czy weryfikacji odmówiły prawdziwości twierdzeniom zgłoszonym przez kierowcę do protokołu, a także okolicznościom podnoszonymi przez skarżącego w toku postępowania.
Zgodnie z art. 74 ust. 1 u.t.d. w przypadku stwierdzenia naruszeń uzasadniających nałożenie kary pieniężnej, podczas przeprowadzanej kontroli drogowej, sporządza się protokół kontroli. Zwraca się uwagę na szczególne dowodowe znaczenie takiego protokołu, który jest często podstawowym dokumentem stanowiącym materiał dowodowy w sprawach o nałożenie kary pieniężnej. Istotne jest również, że podawane przez uczestniczących w kontroli informacje są z reguły wypowiadane "na gorąco", spontanicznie, bez kalkulowania ich znaczenia i ewentualnego wpływu na wynik sprawy, tak uzyskany dowód ma zatem walor szczególny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2021 r., II GSK 1157/18). Właśnie takie zastrzeżenia "na gorąco" zgłosił kierowca w trakcie kontroli, z tego względu organ powinien ocenić ich znaczenie dla ustalenia rzeczywistego czasu przyjazdu autobusu skarżącego na przystanek przy ulicy [...],
Organ pominął podnoszoną w toku postępowania okoliczność, że autobus zaczynał kurs o godzinie 9:55 na przystanku Dworzec autobusowy W. Co więcej, Sąd zwraca uwagę, że funkcjonariusze Policji dysponując zastrzeżeniem kierowcy skarżącego do protokołu, mogli potwierdzić czas przeprowadzonej kontroli choćby dokumentacją zdjęciową zegarków osób biorących udział w czynności. Organy I i II instancji również mogły zwrócić się do organów Policji oraz do skarżącego o przedłożenie dowodów, z których wynikałoby, kiedy samochód skarżącego przyjechał na objęty kontrolą przystanek W. [...]. W ocenie Sądu ustalenia te były kluczowe dla przypisania skarżącemu odpowiedzialności za zarzucone naruszenie.
W rezultacie, brak jest podstaw do uznania, że podstawa faktyczna przyjęta w zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji ustalona została poprawnie, tj. w oparciu o wyczerpujące zebranie i wszechstronne rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 k.p.a.). Uchybienie to w efekcie przełożyło się także na wadliwe zastosowanie art. 92 ust. 1 u.t.d.
Dodatkowo, w ocenie Sądu, przyjazd przewoźnika na przystanek z wyprzedzeniem dwóch, czy trzech minut względem rozkładu jazdy, nie daje podstaw do ukarania skarżącego za wykonywanie przewozu z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, w zakresie godzin odjazdu i przyjazdu. Podkreślić także trzeba, że z punktu widzenia ochrony pasażera, funkcja gwarancyjna rozkładu jazdy wiązana jest z momentem odjazdu z przystanku, a nie z przyjazdem autobusu na ten przystanek. Potwierdza to brzmienie art. 22 ust. 1 pkt 1 u.t.d., zgodnie z którym do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym dołącza się proponowany rozkład jazdy, uwzględniający przystanki oraz godziny odjazdów środków transportowych. Dla możliwości bowiem skorzystania przez pasażera z usługi przewozowej, kluczowe jest w istocie to, kiedy autobus z przystanku odjedzie, a nie zaś to, kiedy na ten przystanek dotrze.
W ocenie Sądu, około dwuminutowy przyjazd skarżącego przed czasem na przystanek realizowanej trasy, stanowi na tyle nieznaczne, marginalne odstąpienie od rozkładu jazdy, że nie uzasadnia ukarania skarżącego za naruszenie przepisów u.t.d. Trzeba podkreślić, że na trasie przejazdu wielokrotnie nie jest możliwe dotarcie na przystanek o czasie w pełni zgodnym z rozkładem jazdy, nawet przy dołożeniu maksymalnej staranności. Zależy to bowiem w znacznym stopniu od natężenia ruchu, ewentualnych utrudnień, a także ilości pasażerów, którzy wsiadają i wysiadają oraz kupują bilety na przejazd, a zatem od okoliczności, na które skarżący, ani jego kierowcy nie mają wpływu.
Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią zawarte w wyroku wskazania i ustalą rzeczywisty czas kontroli drogowej oraz rozważą zastosowanie art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 210 § 2 p.p.s.a.