III SA/Kr 194/23

III SA/Kr 194/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-09-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko
Katarzyna Marasek-Zybura
Tadeusz Kiełkowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 61a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : SWSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko SWSA Katarzyna Marasek-Zybura po rozpoznaniu w dniu 7 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 13 grudnia 2022 r. znak SKO.GN/4160/118/2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie postanowieniem z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt SKO.GN/4160/118/2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "k.p.a.") oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) i § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 r. nr 198 poz. 1925), po rozpatrzeniu zażalenia J. P. na postanowienie Wójta Gminy L. z dnia 31 października 2022 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego w sprawie ustalenia granic pomiędzy położonymi w R. działkami nr [...] i nr [...] – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.
Powyższe postanowienie, które jest przedmiotem skargi, zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Postanowieniem z dnia 31 października 2022 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku J. P., Wójt Gminy L. odmówił wszczęcia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego w sprawie ustalenia granic pomiędzy położonymi w R. działkami nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 6 lipca 2022 r. wpłynął wniosek o rozgraniczenie działki nr [...] (własność wnioskodawczyni) z działkami nr [...] (we władaniu Gminy) i nr [...] (własność innej osoby fizycznej – KW nr [...]). Organ ustalił, iż działka nr [...] stanowi drogę, która od strony północnej graniczy z działką nr [...] (własność wnioskodawczyni), a od strony południowej m.in. z działką nr [...] (własność innej osoby fizycznej). Działka nr [...] nie ma wspólnych punktów granicznych z działką nr [...]. Następnie organ wyjaśnił, że w myśl art. 30 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej: "u.p.g.k.") zasadą jest wszczynanie postępowania na wniosek (uprawnionym do złożenia wniosku jest każdy, kto posiada tytuł prawny do nieruchomości, której granice stały się sporne), natomiast wnioskodawczyni nie wykazała istnienia "potrzeb gospodarki narodowej" lub "interesu społecznego", które uzasadniałyby przeprowadzenie rozgraniczenia z urzędu. W ocenie organu "interes społeczny" nie istnieje, bo wniosku nie przedstawił szerszy krąg podmiotów, np. grupa mieszkańców korzystających z drogi na działce nr [...]. Na koniec organ stwierdził, że wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego z urzędu w sytuacji innej niż scalenie gruntów podlega swobodzie uznania organu i żaden przepis prawa nie pozwala osobom trzecim wymusić na organie wszczęcia tego postępowania z urzędu.
Działając na skutek zażalenia J. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wydało opisane na wstępie postanowienie z dnia 13 grudnia 2022 r., którym utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał chronologię wydarzeń: (i) podaniem z dnia 6 lipca 2022 r. J. P. zwróciła się o wszczęcie z urzędu postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działkami nr [...], nr [...] i nr [...]; (ii) postanowieniem z dnia 12 września 2022 r. wszczęto postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działkami nr [...] (własność wnioskodawczyni) i nr [...] (we władaniu Gminy), nr [...] (we władaniu Gminy) i nr [...] (własność Gminy); (iii) podaniem z dnia 15 września 2022 r. wnioskodawczyni wycofała wniosek o rozgraniczenie jej działek z drogą nr [...]; (iv) w dniu 31 października 2022 r. umorzono wszczęte postępowanie rozgraniczeniowe oraz odmówiono wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]. Organ odwoławczy zreferował zarzuty zażalenia i stwierdził, że wnioskodawczyni domaga się ustalenia granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], które nie są jej własnością. Następnie wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania, albowiem sprawa nie dotyczy scalenia gruntów i nie występuje uzasadniony interes społeczny. Wniosek podyktowany jest ochroną dojazdu do nieruchomości wnioskodawczyni od strony działki nr [...] i jest to interes indywidualny nienoszący znamion interesu społecznego. Postępowanie rozgraniczeniowe wiąże się ze znacznymi kosztami, na które składa się wynagrodzenie uprawnionego geodety, toteż do wydatkowania środków gminnych konieczne jest występowanie interesu ogółu, który zostanie zaspokojony. Analiza zażalenia wskazuje, że wnioskodawczyni w istocie domaga się, aby Gmina wystąpiła z wnioskiem o ustalenie granic pomiędzy działką nr [...] i nr [...]. Organ odwoławczy nie ma jednak kompetencji, aby wpłynąć na organ pierwszej instancji w tym zakresie. Za bezzasadny uznano zarzut naruszenia art. 24 i art. 25 k.p.a., bo wniosek skarżącej dotyczy wszczęcia postępowania z urzędu i żaden inny organ poza Wójtem Gminy L. nie może wszcząć postępowania z urzędu. Przepisy o wyłączeniu organu miałyby zastosowanie, gdyby to Gmina wystąpiła z wnioskiem o rozgraniczenie.
Pismem z dnia 4 stycznia 2023 r. J. P. złożyła skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie i wniosła o: (i) uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, (ii) przeanalizowanie argumentów strony i podjęcie przez sąd we własnym zakresie zbadania sprawy, ewentualnie podjęcie postępowania wyjaśniającego ze względu na fakt, iż sąd nie jest związany z zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, (iii) zbadanie sprawy co do istoty i kontroli prawnej uznaniowego rozstrzygnięcia administracji samorządowej, (iv) zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 29 ust. 1 i 2 w zw. z art. 30 ust. 1 u.p.g.k. przez bezpodstawne przyjęcie, że nie może ona żądać rozgraniczenia drogi (działki nr [...]) po obu stronach dlatego, że do działki nr [...] nie przysługuje jej żaden tytuł prawny, podczas gdy rozgraniczeniu podlegają w miarę możliwości wszystkie granice nieruchomości z przyległymi nieruchomościami i oczywistym jest, że sporna granica z drogą na jej działce nr [...] występuje na wysokości cudzej działki nr [...], a wybudowanie ogrodzenia spowodowało, że użytkownicy drogi nie mogą w pełni korzystać z drogi w dotychczasowy sposób i naruszają własność skarżącej. Gmina była i jest zarządcą drogi, a droga miała stan nieuregulowany do czasu interwencji skarżącej. Gmina nie przyznawała się do własności drogi, a droga mimo podziału i wydzielenia dobra publicznego nadal nie została skomunalizowana. Gmina nie chce być właścicielem drogi i nie zna granic, ani przebiegu drogi. Urzędnicy Gminy nie są mieszkańcami rejonu. Przystanie na granicę z działką nr [...] jest niezgodne z istniejącymi dokumentami. Jedynie analiza dokumentów i pomiarów przez biegłego geodetę oraz zeznania właścicieli działek sąsiednich, osób trzecich i mieszkańców, którzy od kilkuset lat poruszają się drogą i stanowi dla nich jedyny dojazd prawny i faktyczny, pozwoli zweryfikować przebieg granicy w interesie społecznym; 2) art. 2 pkt 14 i art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") w związku z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt II CSK 98/13; 3) art. 21 Konstytucji RP i art. 140, art. 144 i art. 222 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (dalej: "k.c.") przez naruszenie własności skarżącej w wyniku zawężenia drogi z drugiej strony przez ogrodzenie wybudowane na drodze przez właściciela działki nr [...] i pozbawienie możliwości przejazdu sprzętem rolniczym do innych nieruchomości i narażenie na koszty finansowe i straty w dochodach przez zmniejszenie zysków w wyniku braku możliwości odpowiedniego rozplanowania produkcji roślinnej; 4) § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: "WT") w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2405/20; 5) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "u.p.b.") przez niezastosowanie; 6) art. 62 i art. 63 Konstytucji RP przez niezastosowanie; 7) art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: "u.d.p."), zgodnie z którym zarządca drogi ma obowiązek dla bezpieczeństwa drogowego dbać nie tylko o nawierzchnię drogi, ale także o jej przejezdność zgodnie z wymaganiami przepisów o szerokości drogi, a w interesie zarządcy jest rozgraniczenie nieruchomości drogowej; 8) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, podczas gdy występowały przesłanki do jego uchylenia i wskazania, iż droga (będąca własnością Skarbu Państwa, samorządu, mieniem komunalnym) ma służyć celom publicznym i zaspokajać interes społeczny, a uznaniowość organu pierwszej instancji w zakresie nierozgraniczenia z urzędu całej drogi nie powinna mieć miejsca; 9) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, albowiem organ odwoławczy ograniczył się do przywołania stanowiska organu pierwszej instancji w zakresie ustaleń faktycznych, a tym samym nie uczynił zadość normatywnym warunkom merytorycznego rozstrzygania w postępowaniu odwoławczym, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy nie zauważył, że wniosek dotyczył rozgraniczenia drogi (działki nr [...]) na zawężonym odcinku drogi miedzy działkami nr [...] i nr [...] lub w razie konieczności całego odcinka drogi. Zasugerowanie rozgraniczenia z urzędu wynikało z faktu, iż rozgraniczenie wyłącznie z jednej strony drogi niczego nie zmieni, a logicznym jest, że właściciel nieruchomości po drugiej stronie drogi sam z dobrej woli nie złoży wniosku, bo doskonale wie, że wybudował ogrodzenie na działce drogowej (a nie jak twierdzą organy: na swojej działce), co rozgraniczenie ma udowodnić. Organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy droga – jako ogólnodostępna i mienie komunalne przeznaczone w planach zarządcy już od co najmniej 1989 r. na drogę publiczną – sama w sobie nie jest chroniona z urzędu jako interes społeczny i publiczny, i czy fakt ten nie obliguje do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego; 10) art. 7b w zw. z art. 106 k.p.a. przez brak współdziałania organów i niezajęcie przez organ pierwszej instancji jednoznacznego stanowiska w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie przez organ odwoławczy, iż postanowienia Wójta Gminy nie można podważyć ani w toku instancji, ani przed sądem administracyjnym, gdyż tylko Wójt Gminy może zdecydować o rozgraniczeniu z urzędu własnej nieruchomości, nawet w obliczu dowodów, że Wójt Gminy nie działa na korzyść Gminy (nie dba o granice drogi i jej bezpieczeństwo), lecz działa na korzyść znajomego (właściciela działki nr [...]) i tym samym na szkodę skarżącej; 11) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozpoznania sprawy i merytorycznego rozpatrzenia sprawy; 12) art. 6 i art. 8 k.p.a. przez niezastosowanie. Skarżąca na prośbę urzędnika w 2017 roku nie wnosiła skarg i odwołań po nieprawidłowym wyodrębnieniu granicy drogi, gdyż gwarantowano jej ustnie, że Gmina przejmie drogę i zrobi jej rozgraniczenie. Dziś żałuje, że na to przystała, bo widzi, że pracownik w wieku przedemerytalnym zrobił to z obawy przed konsekwencjami, a problemu dziś pewnie by nie było, gdyby skarżyła w 2017 roku. Gmina uważa, że jeśli jest problem z przejazdem, to skarżąca powinna odstąpić od swojej strony część działki na drogę i ją poszerzyć, co stanowi naruszenie własności skarżącej i zmuszenie jej do ponoszenia kosztów zabezpieczenia miedzy, skarpy przed obsuwaniem na drogę i wodociągu biegnącego wzdłuż drogi. Wszelkie działania od 2016 r. Gmina podejmuje na korzyść właściciela działki nr [...]. Najpierw przy podziale drogi nr [...] i wyłączenia z niej drogi nr [...] odstąpiono – rzekomo na podstawie zgodnych wskazań granicy przez strony, a wbrew istniejącym mapom i dokumentom – część działki na korzyść właściciela działki nr [...]. Następnie pozostawiono ogrodzenie wybudowane wbrew planowi miejscowemu do czasu ewentualnej przebudowy drogi ze względu na rzekomo szczególny przypadek zbliżenia zabudowy i brak możliwości przesunięcia ogrodzenia. Po pewnym czasie stwierdzono, że przebudowa drogi nr [...] nie będzie możliwa ze względu na zabudowę i ogrodzenie (ogrodzenie powstało w 2016 r., a przeznaczenie drogi jest od co najmniej 2003 r.). W rezultacie droga niby jest, a rzeczywiście jej nie ma, bo nie spełnia warunków korzystania z niej, jakie były przed 2016 r. W tym wszystkim nie przesłuchano świadków znających mapy i przebieg drogi ze względu na swój podeszły wiek; 13) art. 7 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego i nieuwzględnienie interesu społecznego oraz słusznego interesu i bezpieczeństwa użytkowników drogi polegające na pominięciu faktu, że droga tylko na odcinku działki nr [...] jest zawężona, podczas gdy na mapie katastralnej, na którą powoływała się m.in rodzina właściciela działki nr [...] w innej sprawie (niezweryfikowana sprawa przed SR w Bochni, sygn. akt [...]) droga ma jednakową szerokość na całej swojej długości (a na łuku koło zabudowań nawet większą), co do 2016 r. pozwalało na bezpieczny, zgodny z wymogami, przejazd jezdnią trzymetrową. Na mapie granica przebiega wzdłuż starego i nadal istniejącego budynku gospodarczego. Do 2016 r. droga miała status nieuregulowany i w chwili obecnej powinna być już skomunalizowana, więc zarówno właściciele spornego odcinka, jak i Gmina doskonale znali i znają prawny przebieg granicy, ale współdziałają w celu ochrony zabudowy kosztem bezpieczeństwa użytkowników drogi i kosztem nieruchomości skarżącej; 14) art. 24 § 1 i art. 25 § 1 k.p.a. przez niewyłączenie Wójta Gminy L. i podległych mu pracowników, podczas gdy zachodziły podstawy do ich wyłączenia z mocy prawa, bo Wójt Gminy jako właściciel i zarządca drogi jest stroną w postępowaniu rozgraniczeniowym dotyczącym granic niejako jego własności i pozostaje z Gminą w stosunku prawnym powodującym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa i obowiązki ewentualne roszczenia drugiej strony; 15) art. 106 k.p.a. przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że sprawa rozgraniczenia działek nr [...] i nr [...] nie dotyczy interesów majątkowych komunalnych Wójta Gminy, a postępowanie z urzędu w niniejszej sprawie nie jest uzasadnione ważnym interesem publicznym. Żaden przepis nie wymaga, aby wniosek wniosła grupa mieszkańców, a droga jest ogólnodostępna, nieodgrodzona i od niedawna pełni funkcję turystycznego pieszego szlaku niebieskiego; 16) art. 19 i art. 22 § 2 k.p.a. przez rozpoznanie sprawy w sytuacji zaistnienia przesłanek do wyłączenia, o których mowa w art. 24 i art. 25 k.p.a., powodujących utratę właściwości rzeczowej organu; 17) art. 28 i art. 29 k.p.a. przez bezpodstawne uznanie, że skarżąca nie jest stroną w sprawie, podczas gdy jest właścicielem nieruchomości przylegającej do drogi będącej szlakiem komunikacyjnym do jej nieruchomości, a tym samym ma interes prawny w ustaleniu nie tylko granicy jej działki na wniosek, ale i z urzędu granicy przylegającej do niej drogi, z której korzysta. Działania Gminy przy wydzieleniu tego dobra publicznego, tj. pozostawienie nielegalnie wybudowanego na części drogi ogrodzenia, zawężenie drogi, oddziałują na działkę skarżącej i powodują najeżdżanie na nią, zmniejszanie jej powierzchni, a także to, że droga przestała spełniać funkcję ciągu komunikacyjnego (dojazdu do nieruchomości skarżącej). Działania Wójta Gminy zmierzają do zasiedzenia części drogi przez właścicieli działki nr [...] kosztem działki skarżącej dla poszerzenia drogi, o czym świadczą obecnie uchwalane studium uwarunkowań i plan miejscowy; 18) art. 107 § 3 k.p.a. przez niezastosowanie i błędnie uznanie, iż brak definicji "interesu społecznego" pozwala na brak szczegółowego uzasadnienia postanowienia w tym zakresie i ograniczenie się do stwierdzenia, że trudno doszukać się interesu ogółu przy wniosku złożonym przez jednostkę, podczas gdy rozgraniczenie z urzędu ma dotyczyć drogi użyteczności publicznej (oznaczona w planie miejscowym jako droga i służąca jako gminna droga dojazdowa), a nie nieruchomości prywatnych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że organ odwoławczy niesłusznie uznał, iż ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia nie może zweryfikować postanowienia organu pierwszej instancji, a następnie – mimo braku tej weryfikacji – podzielił ocenę, że nie ma interesu społecznego w rozgraniczeniu drogi będącej własnością Gminy. Skarżąca podkreśla, że pod wnioskiem o rozgraniczenie faktycznie podpisała się jednostka, która ma w rozgraniczeniu indywidualny interes, ale jednocześnie ta sama jednostka działa w obronie i w interesie użytkowników drogi oraz przeciwko subiektywnej i lokalnej interpretacji i uznaniowości jednostki samorządowej. Skarżąca zauważyła, że w 2021 r. część mieszkańców upoważniła ją do ich reprezentowania w sprawie budowy wodociągu i w kwestiach związanych z komunalizacją drogi nr [...] i jej przebudową. Skoro zarządca drogi zrezygnował z przebudowy, a ogrodzenie uniemożliwia poruszanie się drogą w taki sposób, jak było to możliwe do 2016 r., to można przyjąć, że upoważnienie to obejmuje złożenie wniosku o rozgraniczenie, które doprowadzi do ładu, spokoju i bezkolizyjnego poruszania się. Jeśli nawet ta okoliczność nie wpływa na istnienie interesu społecznego, to nie ma żadnej gwarancji, że podpisanie się pod wnioskiem większej liczby osób spowodowałoby, że Wójt Gminy w końcu dostrzegłby interes społeczny. Fakt, że największy interes prawny ma skarżąca (jako właścicielka nieruchomości sąsiadującej narażonej na szkodę przez osoby użytkujące drogę, która z uwagi na działalność rolniczą najintensywniej korzysta z tej drogi) nie wyklucza jednoczesnego istnienia interesu społecznego. Gospodarka narodowa w postaci zapewnienia infrastruktury drogowej, o której mowa w planie miejscowym, stanowi uzasadniony interes publiczny. Dalej skarżąca podniosła, że intencją ustawodawcy było zapewnienie dojazdu do budynku przez drogę o trzymetrowej jezdni niezależnie od tego, czy będzie to droga publiczna, czy droga wewnętrzna. Ponadto może ona oczekiwać od Wójta Gminy (zarządcy drogi) rozgraniczenia obustronnego drogi w celu przywrócenia odpowiedniego dostępu przez drogę, jaki skarżąca miała do 2016 r., bo gwarantuje jej to art. 35 u.p.z.p. Brak rozgraniczenia ingeruje w prawo skarżącej do dostępu prawnego i faktycznego do nieruchomości, co z kolei jest niedopełnieniem obowiązku zaspokojenia potrzeb komunikacyjnych mieszkańców. Zawężona na odcinku działki nr [...] droga ogranicza dostęp do działki nr [...] i pozostałych nieruchomości rolnych i budowlanych oraz powoduje, że użytkownicy drogi – w obawie o uszkodzenie ogrodzenia na działce nr [...] – poszerzają przejazd. W ocenie skarżącej organ pierwszej instancji był sędzią we własnej sprawie i postępował tak, aby nie zaszkodzić sobie i urzędowi w razie ujawnienia nieprawidłowości w działaniu pracowników urzędu. Skarżąca podniosła, że podmiot publicznoprawny nie może w sposób całkowicie dowolny decydować o udostępnieniu drogi wewnętrznej, bo byłoby to nierówne traktowanie przez władze publiczne. Działania podjęte w 2016 r. miały jedynie na celu zbyć problem i zabezpieczyć mienie na działce nr [...], a nie mienie komunalne. Na koniec skarżąca zwróciła uwagę, że koszty rozgraniczenia związane z geodetą mogą być rozłożone na wszystkie strony (art. 31 ust. 1 u.p.g.k. w zw. z art. 152 k.c.), więc sugestia organu odwoławczego, że wszczęcie postępowania z urzędu narażałoby organ pierwszej instancji na poniesienie wszystkich kosztów jest błędne.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem.
Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej.
Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej jako "k.p.a."). Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie wszczęcia postepowania, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten wskazuje na dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania: pierwsza ma charakter podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a druga – przedmiotowy ("inne uzasadnione przyczyny"). Przez "inne uzasadnione przyczyny" rozumie się w szczególności stan zawisłości sprawy w postępowaniu wszczętym uprzednio, istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę (stan rei iudicatae) tudzież wystąpienie z wnioskiem, który nie może być załatwiony w drodze decyzji administracyjnej ani nie dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu powszechnego (w tym ostatnim przypadku następuje zwrot podania – art. 66 § 3 k.p.a.).
W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej zachodziły podstawy do odmowy wszczęcia postępowania, ponieważ: 1) żądanie wszczęcia postępowania o rozgraniczenie położonych w R. działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, 2) możliwość wszczęcia postępowania z urzędu (nawet doprecyzowana co do przesłanek przepisem szczególnym) nie daje osobie niebędącej stroną roszczenia o uczynienie z tej możliwości z użytku (osoba niebędąca stroną nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej interesów prawnych innych osób).
Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skarżąca nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym położonych w R. działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...], toteż nie ma legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w sprawie ich rozgraniczenia. Okoliczność, że skarżąca jest właścicielem działki nr [...], sąsiadującej z działką nr [...] po przeciwległej stronie – nie stanowi o interesie prawnym skarżącej w przedmiotowej sprawie. "Brak jest racjonalnych argumentów przemawiających za przyznaniem statusu strony, a tym samym uprawnienia do żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego osobie, która nie jest właścicielem (współwłaścicielem) nieruchomości, użytkownikiem wieczystym bądź osobą, której przysługują określone prawa rzeczowe do nieruchomości mającej podlegać rozgraniczeniu" (wyrok NSA z dnia 21 września 2000 r., II SA/Łd 1077/97, LEX nr 54088).
Artykuł 61 § 1 k.p.a. statuuje zasadę, w myśl której postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Możliwość wszczęcia postępowania z urzędu nie oznacza jednak, że każdy – w tym osoba niebędąca stroną – ma możność skutecznego domagania się uczynienia z tej możliwości użytku i skutecznego kwestionowania negatywnego stanowiska organu w drodze zażalenia przewidzianego w art. 61a § 2 k.p.a. Jest rzeczą znamienną, że na ogół przepisy nie precyzują okoliczności, w których aktualizuje się możliwość wszczęcia postępowania z urzędu, i tym samym trzeba je ustalić w drodze wykładni – zasadniczo są to okoliczności, które determinują potrzebę wydania decyzji i zarazem implikują powstanie sprawy administracyjnej wymagającej rozstrzygnięcia. Jak ujmuje to doktryna, chodzi o sytuację, kiedy "prawo materialne żąda swojej konkretyzacji ze względu na stan faktyczny" (J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 13). Na tym tle wyjątkowy jest przepis art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, który stanowi, że postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza się z urzędu przy scaleniu gruntów, a także jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. Przepis ten doprecyzowuje okoliczności, które pozwalają na wszczęcie postępowania z urzędu – nie zmienia natomiast istoty rzeczy, a w szczególności nie daje osobom niebędącym stronami możności skutecznego domagania się od organu podjęcia czynności jurysdykcyjnych. Oczywiście normę wynikającą z powołanego przepisu można by też postrzegać w kategoriach normy statuującej powinność wszczęcia postępowania, ale z pewnością nie byłaby to powinność wobec osób trzecich (nie odpowiada jej uprawnienie ani roszczenie procesowe osób trzecich), lecz jedynie wobec samego prawodawcy.
W tym kontekście warto też zwrócić uwagę na art. 233 k.p.a. W myśl tego przepisu: "Skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony". Osoba niebędąca stroną, która uważa, że organ bezzasadnie nie wszczyna postępowania z urzędu mimo występowania przesłanek ku temu – może zatem przedstawić swoje stanowisko w trybie skargowym. Ewentualne nieuwzględnienie jej stanowiska tylko w tymże trybie skargowym może też być kwestionowane (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2016 r., VI SA/Wa 3370/15, CBOSA). "Wszczęcie jest zawsze obligatoryjne w przypadku, gdy skarga pochodzi od strony. Gdy skarga pochodzi od innej osoby, organ musi już sam zadecydować, czy chce dokonywać czynności z urzędu" (M. Jaśkowska, w: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego – komentarz do art. 233, tezy 3 i 4, LEX/el.).
W ocenie Sądu, niezasadne jest stanowisko skarżącej, jakoby Wójt Gminy L. tudzież wszyscy pracownicy Urzędu Gminy podlegali wyłączeniu od rozpoznawania przedmiotowej sprawy z mocy prawa z tego powodu, że wnioskiem została objęta działka będąca we władaniu Gminy. Okoliczność, że postępowanie administracyjne dotyczy praw danej gminy jako podmiotu prawa cywilnego, co do zasady nie skutkuje wyłączeniem wójta tej gminy od rozpoznawania sprawy. Przedmiotowe zagadnienie, z uwzględnieniem poglądów doktryny i judykatury, począwszy od orzeczeń Sądu Najwyższego podejmowanych ongiś na skutek rewizji nadzwyczajnej, poprzez orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r. aż po aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych – zostało poddane wyczerpującej, kompleksowej analizie przez T. Wosia (zob. T. Woś, w: T. Woś (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 410-422). W konkluzji obszernych rozważań Autor formułuje pogląd, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., choćby nawet miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent) tej gminy; jednocześnie wójt (burmistrz, prezydent) nie przestaje być organem właściwym do orzekania w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej zgodnie z generalnie określonymi kompetencjami przyznanymi mu w ogólnych normach kompetencyjnych i w przepisach prawa materialnego (nie podlega wyłączeniu). Sąd pogląd ten podziela.
Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a w szczególności nie narusza art. 61a § 1 k.p.a. (przepis ten został prawidłowo zastosowany). Zaskarżone postanowienie nie narusza też pozostałych przepisów powołanych w skardze, przy czym przepisy te w istocie nie miały zastosowania w sprawie, a zrelatywizowane do nich zarzuty wykraczają poza przedmiot rozstrzygnięcia. Nie miały one znaczenia z punktu widzenia legalności zaskarżonego postanowienia, toteż w celu wyjaśnienia motywów wyroku nie było potrzeby szczegółowego odniesienia się do każdego z nich. Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (wyrok NSA z dnia 11 października 2005 r., FSK 2326/04; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2021 r., I OSK 2252/20, CBOSA).
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.