III SA/Kr 192/06

III SA/Kr 192/06 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2007-03-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-02-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Bożenna Blitek
Halina Jakubiec /sprawozdawca/
Wiesław Kisiel /przewodniczący/
Symbol z opisem
6332 Należności  przedemerytalne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie: WSA Bożenna Blitek WSA Halina Jakubiec spr. Protokolant: Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2007 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia 5 stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego skargę oddala.
Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z dnia 5 stycznia 2006 r. [...] utrzymał w mocy orzeczenie Prezydenta Miasta N. z dnia [...] listopada 2005 r. znak [...] o odmowie przyznania A. B. prawa do zasiłku przedemerytalnego, przewidzianego w art. 37j ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. 2001 r., nr 6, poz. 56 ze zm.) w jej brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2001 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organy powołały przepis art. 150a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. nr 99, poz. 1001 z późn. zm.).
Zgodnie z tym przepisem "prawo do zasiłku przedemerytalnego albo świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001 r. przysługuje osobie, która do dnia 12 stycznia 2002 r. spełniła warunki do jego nabycia, z zastrzeżeniem ust. 2 - ust. 2 Prawo do zasiłku przedemerytalnego albo świadczenia przedemerytalnego, o którym mowa w ust. 1, przysługuje również osobie, która do dnia 12 stycznia 2002 r. nie spełniła warunku posiadania okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, jeżeli w dniu 31 grudnia 2001 r. pobierała zasiłek dla bezrobotnych i w wyniku zaliczenia okresu pobierania tego zasiłku do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego uzyskałaby prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego."
Z ustalonego przez organ pierwszej instancji i niespornego stanu faktycznego wynika, że A. B. został zarejestrowany i uznany za osobę bezrobotną z dniem 7 listopada 2001 r. na mocy decyzji Prezydenta Miasta N. z dnia [...] listopada 2001 r. [...] nr [...].
W dniu rejestracji A. B. przedłożył w Powiatowym Urzędzie Pracy w N. świadectwo pracy z dnia [...] października 2001 r. potwierdzające zatrudnienie w Zakładach Naprawczych Taboru Kolejowego "N." S.A. w okresie od [...] września 1972 r. do [...] października 2001 r. w pełnym wymiarze czasu pracy. Z treści świadectwa pracy wynika, że pracodawca zastosował skrócony okres wypowiedzenia umowy o pracę na podstawie art. 361 Kodeksu pracy, od 1 listopada 2001 r. do 31 grudnia 2001 r. Za ten okres A. B. otrzymał odszkodowanie za skrócenie okresu wypowiedzenia umowy o pracę. Na tej podstawie Prezydent Miasta N. w decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. orzekł o odmowie przyznania A. B. prawa do zasiłku dla bezrobotnych, powołując się na przepis art. 27 ust. 1 pkt 6 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałania bezrobociu (w/w) obowiązującej w dniu rejestracji skarżącej, który stanowi że "prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który otrzymał odszkodowanie za skrócenie okresu wypowiedzenia umowy o pracę". Zasiłek dla bezrobotnych A. B. uzyskał po upływie okresu, za który otrzymał odszkodowanie, tj. zgodnie z przepisem art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy w/w, a mianowicie od dnia 1 stycznia 2002 r. na okres 12 miesięcy, na mocy decyzji Prezydenta Miasta N. z dnia [...] stycznia 2002 r. [...] nr [...]. Z dniem 1 stycznia 2003 r. A. B. utracił status osoby bezrobotnej oraz prawo do zasiłku z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania.
W dniu [...] maja 2005 r. A. B. wniósł o przyznanie zasiłku przedemerytalnego, gdyż jego zdaniem takie uprawienie przysługuje mu w oparciu o orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, który zakwestionował niekorzystne w przypadku skarżącej przepisy ustawy. W uzasadnieniu wskazał ponadto, że został zwolniony z pracy z ZNTK "N." S.A. w N. z przyczyn ekonomicznych, dotyczących zakładu pracy i po zaliczeniu okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych spełnił warunek do uzyskania zasiłku przedemerytalnego.
W odpowiedzi na ten wniosek, Powiatowy Urząd Pracy poinformował pismem z daty [...] czerwca 2005 r., iż w aktualnym stanie prawnym realizacja orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie jest możliwa, albowiem nie ma przepisów merytorycznych jak i organu właściwego do przyznania i wypłaty świadczeń wynikających z orzeczenia Trybunału. W przygotowaniu znajduje się projekt uregulowania sytuacji prawnej osób, których wyrok dotyczy, w związku z czym rozpatrzenie wniosku o zasiłek przedemerytalny będzie możliwe po ukazaniu się odpowiednich przepisów prawa.
Po wejściu w życie ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. nr 164, poz. 1366), która wprowadziła art. 150a (wyżej powołany) mający na celu realizację wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 marca 2005 r. sygn. K 19/02 poprzez określenie zasad przyznawania zasiłków przedemerytalnych i świadczeń przedemerytalnych, na zasadach "dotychczasowych" (tj. obowiązujących na gruncie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w jej brzemieniu do 31 grudnia 2001 r.), Prezydent Miasta N. rozpatrzył wniosek A. B. z dnia [...] maja 2005 r. wydając opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. Odmawiając przyznania A. B. prawa do zasiłku przedemerytalnego, organ pierwszej instancji stwierdził, że w dniu rejestracji skarżący wykazał 29 lat i 1 miesiąc okresu uprawniającego do zasiłku, w tym ponad 22 lata pracy w szczególnych warunkach.
Zasiłek przedemerytalny, według przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu obowiązujących w dniu 31 grudnia 2001 r. (art. 37j), przysługiwał osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku, posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli:
1) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn,
2) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Skarżący A. B. dysponuje wyłącznie okresem uprawniającym do zasiłku wykazanym w dniu rejestracji tj. 29 lat i 1 miesiąc, albowiem fakt, że w dacie 31 grudnia 2001 r. nie pobierał zasiłku dla bezrobotnych, wyklucza możliwość doliczenia pobieranego od 1 stycznia 2002 r. zasiłku.
W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji A. B. domagał się ponownego rozpatrzenia wniosku zarzucając, że decyzja odmowna jest wynikiem wstecznego działania prawa i narusza zasadę ochrony praw nabytych, co stwierdził Trybunał Konstytucyjny.
Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji wydając opisaną na wstępie decyzję z dnia 5 stycznia 2006 r. w oparciu o przepis art. 150a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
Wprawdzie do dnia 12 stycznia 2002 r. A. B. spełnił określone w ustawie warunki do uzyskania statusu osoby bezrobotnej i prawa od zasiłku dla bezrobotnych, jednak nie spełnił pozostałych warunków określonych w art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, mianowicie nie posiadał 30-letniego okresu uprawniającego do zasiłku.
Z kolei fakt spełnienia warunków określonych przepisem art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu po dniu 12 stycznia 2002 r. uprawnia do przyznania zasiłku przedemerytalnego, jedynie w sytuacji określonej w art. 150a ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienie i instytucjach rynku pracy. Przepis ten uzależnia nabycie uprawnień do zasiłku przedemerytalnego (lub świadczenia przedemerytalnego) na zasadach obowiązujących do 31 grudnia 2001 r. przez osoby, które po dniu 12 stycznia 2002 r. spełniły warunek posiadania wymaganego okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego (lub świadczenia przedemerytalnego) w wyniku zaliczenia do tego okresu czasu pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Skorzystanie z możliwości uzupełnienia okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego przez zaliczenie do niego okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych jest uzależnione od faktu pobierania go w dacie 31 grudnia 2001 r.
Skarżący A. B. nie pobierał zasiłku w tej dacie, gdyż decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. Prezydent Miasta N. odmówił przyznania prawa do zasiłku w oparciu o przepis art. 27 ust. 1 pkt 6 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Podzielając stanowisko organu pierwszej instancji organ odwoławczy wskazał także na to, że zaliczenie okresu pobieranego zasiłku uzależnione jest od pobierania go w dacie 31 grudnia 2001 r. Tymczasem skarżący nie pobierał zasiłku w dacie 31 grudnia 2001 r.
Powyższa decyzja Wojewody [...] stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w której A. B. domagał się rozpatrzenia wniosku o zasiłek przedemerytalny, gdyż stanowisko organu odwoławczego jak i organu pierwszej instancji jest niezgodne z oczekiwaniami wynikającymi z przepisów obowiązujących w dacie zwolnienia z pracy. Nadmienił, że przed zwolnieniem grupowym odbyło się spotkanie kierownictwa zakładu z Urzędem Pracy, podczas którego zapewniono o możliwości nabycia uprawnień do zasiłków przedemerytalnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenia, podtrzymując stanowisko dotychczas zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Powołany przez organy jako podstawa prawna decyzji przepis art. 150a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wprowadzony ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (w/w) ma na celu wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 marca 2005 r. sygn. K19/02, który orzekł że art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy ... o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ... (Dz. U. 154, poz. 1793) w części w jakiej zawiera zwrot: "zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i" , wyłączający nabycie prawa do świadczenia na dotychczasowych zasadach osoby, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy spełniły warunki do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego, lecz nie zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.
Równocześnie treść przepisu art. 150a ust. 1 uwzględnia regulację wynikającą z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty (Dz. U. 2003r., nr 6 poz. 65) dalej zwaną ustawą uzupełniającą, który stanowił, że prawo do zasiłku przedemerytalnego (...) na zasadach określonych w przepisach dotychczasowych (tj. ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzemieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001 r.) przysługuje bezrobotnym, którzy do dnia 12 stycznia 2002 r. spełnili warunki do ich nabycia.
Wyrokiem z dnia 18 września 2006 r. sygn. akt SK 15/05 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 3 ust. 1 w/w w treści w jakiej obejmuje wyrazy "do dnia 12 stycznia 2002 r." jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP (sentencja wyroku ogłoszona została dnia 26 września 2006 r. Dz. U. Nr 170, poz. 1222).
Analiza przepisu art. 150a prowadzi do wniosku, że ustawodawca powtórzył wprawdzie formułę prawną zawartą wcześniej w art. 3 ust. 1 ustawy uzupełniającej z dnia 20 grudnia 2002 r. lecz równocześnie rozszerzył prawo do zasiłku lub świadczenia przedemerytalnego na rzecz osób, które w dniu 31 grudnia 2001 r. pobierały zasiłek dla bezrobotnych i w wyniku zaliczenia okresu zasiłkowego do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego, spełniły warunek dotyczący wykazania odpowiedniego okresu uprawniającego do zasiłku, po dniu 12 stycznia 2002 r. Rozszerzenie to ma na celu ochronę realizacji uprawnień nabytych na podstawie przepisów dotychczasowych poprzez zabezpieczenie "interesów w toku".
W rozpatrywanej sprawie A. B. nie spełnił warunku umożliwiającego zaliczenie okresu pobierania zasiłku do uprawnień do zasiłku przedemerytalnego, gdyż nie pobierał zasiłku w dniu 31 grudnia 2001 r.
Ustawodawca rozpatrując krąg osób uprawnionych do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego na zasadach dotychczasowych w sposób umożliwiający nabycie tych uprawnień przez osoby, które warunki spełniły po dniu 12 stycznia 2002 r., udzieli ochrony praw nabytych In abstracto- tj. osobom, które spełniły zasadniczo wszystkie przesłanki ustalone do nabycia praw pod rządami ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu jej brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001 r., to znaczy osobom, których sytuacja prawna w chwili zmiany przepisów pozwalała na stwierdzenie, iż przysługiwała im na gruncie tych przepisów ekspektatywa maksymalnie ukształtowana.
Ponadto ustawodawca rozszerzył też ochronę w stosunku do osób, które w prawdzie nie dysponują uprawieniem wyrażającym się w ekspektatywie maksymalnie ukształtowanej, lecz ich interesy znajdują się w toku, a ich realizacja jest uzależniona od spełnienia warunku posiadania wymaganego okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego (lub świadczenia przedemerytalnego) poprzez doliczenie okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych, do czego uprawniał art. 37! ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu pozwalający na zaliczenie "okresu aktualnie pobieranego zasiłku". Rozszerzenie to obejmuje osoby, które zasiłek dla bezrobotnych pobierały w dacie końcowej obowiązywania "dotychczasowych zasad", tj. w dniu 31 grudnia 2001 r. Należy także zauważyć, że ma ono charakter regulacji szczególnej na co wskazuje sposób sformułowania przepisu ust. 1 art. 150a poprzez użycie słów "z zastrzeżeniem ust. 2".
Tym samym omawiany przepis art. 150a ust. 1 realizuje orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 marca 2005 r. nie tylko w stosunku do osób, które mogły uzyskać prawo do zasiłku przedemerytalnego (lub świadczenia przedemerytalnego) na gruncie ustawy uzupełniającej z dnia 20 grudnia 2002 r., której przepis art. 3 ust. 1 w części w jakiej obejmuje wyrazy "do dnia 12 stycznia 2002 r." został uznany za niezgodny z Konstytucją RP.
Skarżący A. B. nie może zostać zaliczony do kręgu osób objętych regulacją ust. 2 art. 150a. Fakt rejestracji i uzyskania statusu bezrobotnego przed dniem 31 grudnia 2001 r. nie gwarantował skarżącemu tego, iż po upływie okresu, za który otrzymał odszkodowania za skrócenie okresu wypowiedzenia uzyska prawo do zasiłku. W tym czasie jako osoba bezrobotna mógł np. otrzymać propozycję pracy, jak również mogły wystąpić inne okoliczności skutkujące utratą statusu bezrobotnego.
Podkreślenia wymaga także to, że ustawodawca zaliczenie okresu pobierania zasiłku uzależnia od jego faktycznego pobierania w dacie 31 grudnia 2001 r., co wyklucza możliwość rozszerzenia tego przepisu w stosunku do osób będących w okresie oczekiwania na zasiłek niezależnie od podstawy prawnej, z której wynika okres oczekiwania.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 marca 2005 r. nie przywrócił dotychczasowych zasad przyznawania zasad przyznawania zasiłków przedemerytalnych (i świadczeń przedemerytalnych). Orzeczenie Trybunału nie stanowi także źródła prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Wykonanie orzeczenia TK nie oznacza automatycznego powrotu dotychczasowych zasad przyznawania świadczeń. W tym celu niezbędne jest wydanie przez ustawodawcę odpowiednich przepisów.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 30 marca 2005 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "konstytucyjna zasada ochrony praw nabytych nie wyklucza wprowadzenia regulacji, które znoszą bądź ograniczają prawa podmiotowe, w tym także prawa nabyte. Jednakże, odbierając te prawa ustawodawca jest skrępowany szeregiem ograniczeń...".
Wyrok Trybunału, z którego skarżący wywodzi swoje uprawnienie do zasiłku przedemerytalnego wskazał jedynie na konieczność nowej regulacji, uwzględniającej zasady legislacji, zwłaszcza w zakresie sposobu określenia okresu dostosowawczego vacatio legis. Regulacja art. 150a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy porządkując powyższe kwestie ustanawia równocześnie ograniczenia co do możliwości zaliczenia do uprawnień okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych (ust. 2). To ograniczenie spowodowało, że skarżący nie może uzupełnić brakującego mu w dacie rozwiązania stosunku pracy i rejestracji, okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego poprzez zaliczenie okresu pobieranego po dniu 31 grudnia 2001 r. zasiłku dla bezrobotnych.
Oceniając sytuację prawną skarżącego w kontekście orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 września 2006 r. należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o przepis art. 150a ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który korzysta z domniemania konstytucyjności a zakres jego zastosowania jest szerszy od zakresu wynikającego z regulacji uznanej tym wyrokiem Trybunału za niezgodny z Konstytucją RP.
Mając na uwadze, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2005 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej wyłącznie pod względem zgodności z prawem, należy stwierdzić w oparciu o powyższe rozważania, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Uwzględnienie skargi przez wojewódzki sąd administracyjny może nastąpić wyłącznie w sytuacji określonej przepisem art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.)-p.p.s.a., który stanowi że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Działając w zakresie wskazanym wyżej powołanym przepisem, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, dlatego uległa ona oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.