III SA/KR 1898/22

III SA/Kr 1898/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-05-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /przewodniczący/
Katarzyna Marasek-Zybura
Magdalena Gawlikowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 2886/23 - Wyrok NSA z 2024-12-03
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
Art. 17  ust. 5   pkt 1  lit. a, art. 27 ust. 5 i art. 24 ust. 2
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Czarny - Drożdżejko Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Marasek - Zybura Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2023 roku sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 5 października 2022 r., nr SKO.ŚR/4111/1150/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala skargę
Uzasadnienie
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 2 sierpnia 2022 r., nr SO-04.8252.452.2021-2/22 odmówiono T. K. (dalej: skarżąca) przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem J. B., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powodem negatywnego dla strony rozstrzygnięcia było niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która uzależnia ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Ponadto organ pierwszej instancji stwierdził, że wstrzymanie emerytury nie powoduje ustania przesłanki negatywnej, bowiem w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zakwestionowała zapadle rozstrzygnięcie, opisała dotychczasowe stanowiska organów administracji i wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Decyzją z 13 października 2022 r., nr SKO.ŚR/4111/1150/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło merytorycznie w ten sposób, że przyznało skarżącej od 1 czerwca 2022 r. do 30 kwietnia 2023 r. kwotę 2119 zł miesięcznie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia, lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym bratem J. B.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy po zacytowaniu mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdził, że w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b cyt. ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13.
W związku z tym, że skarżąca nie zakończyła prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynie ją zawiesiła, stwierdzono – odmiennie od organu pierwszej instancji - że zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej jest tożsame z rezygnacją z innej pracy zarobkowej, o jakiej stanowi art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Kolegium uznało również, że nie ziściła się negatywna przesłanka wynikająca z przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a cyt. ustawy. Powołując się na praktykę orzeczniczą sądów administracyjnych stwierdzono, że samo posiadanie prawa do emerytury nie wyklucza możliwości ubiegania się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podano, że skarżąca pobierała emeryturę, lecz dokonała wyboru świadczenia pielęgnacyjnego wnosząc do organu rentowego - Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o jej zawieszenie. Dokument potwierdzający powyższe skarżąca dostarczyła do organu I Instancji 28 maja 2022 r. Wynika z niego, że emerytura skarżącej została wstrzymana od czerwca 2022 r. W ocenie organu odwoławczego fakt ten wystarcza, by można było procedować o przyznaniu skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Dalej stwierdzono, że skarżąca od 2015 r. opiekuje się swym bratem, cierpiącym na choroby serca. Od 2013 r. kiedy to brat doznał pierwszego zawału skarżąca pomagała mu, w sprzątaniu, robieniu zakupów, praniu itp. Kolejny zawał brat skarżącej przeszedł w 2015 r. W 2016 r. i 2017 r. przeszedł udary lewej półkuli mózgu, co pogorszyło jeszcze bardziej jego stan zdrowia. Od 2019 r. skarżąca mieszka z bratem. Jest on osobą bardzo schorowaną, leżącą, pampersowaną i cewnikowaną, z trudnością mówi, ma ograniczenia ruchowe i wymaga całodobowej opieki.
Z ww. powodów Kolegium uznało zasadność wniosku skarżącej, nie mniej jednak uznał, że świadczenie pielęgnacyjne, mogło być przyznane czasowo tj. do 30 kwietnia 2023 r., bowiem do tego czasu wydano dla brata skarżącej orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Równocześnie datą początkową ustalenia żądanego świadczenia jest początek miesiąca, od którego zawieszone zostało wypłacanie świadczenia emerytalnego.
Na powyższą decyzją skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzuciła:
I./ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1/ naruszenie art. 7, art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, polegające na braku należytego rozważenia całości dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, wskazujących na brak dowodów zrealizowania przez organ I instancji obowiązku poinformowania strony o konieczności złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, a także - zadośćuczynienia przez organ obowiązkowi wezwania strony do złożenia wymaganych dokumentów z zastosowaniem odpowiednio przepisów art. 24 a ust. 1 -3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615),
2/ naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 oraz art. 9 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności ustaleń w zakresie realizacji podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj.: zasady informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz zasady przekonywania, skutkujące pominięciem przez organ w kontekście analizy stanu
faktycznego okoliczności braku informowania strony przez organ I instancji o konieczności złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty oraz wezwania strony do złożenia wymaganych dokumentów, a także brakiem nadania ww. okolicznościom właściwego znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie,
3/ naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 oraz art. 9 k.p.a poprzez brak poczynienia ustaleń i wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, tj. w szczególności charakteru popełnionych błędów przez organ administracji publicznej I instancji, o których mowa w ww. punkcie dot. zarzutów niniejszej skargi, a także wynikających z tego faktu skutków oraz niedopuszczalności przerzucania konsekwencji z tego wynikających na skarżącą,
II./ naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
1/ art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w zw. z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach sprawy datą początkową ustalenia żądanego świadczenia jest początek miesiąca, od którego zawieszone zostało wypłacanie świadczenia emerytalnego, podczas gdy zgodnie z wykładnią prokonstytucyjną, uwzględniającą zasadę równości wobec prawa i zasadę sprawiedliwości społecznej, a także uzupełniając wykładnię językową o wynik wykładni celowościowej i systemowej należy wyprowadzić wniosek, iż świadczenie pielęgnacyjne powinno zostać przyznane od momentu złożenia wniosku o to świadczenie z poszanowaniem prawa skarżącej do przyznania świadczenia korzystniejszego (konieczności wyboru jednego ze świadczeń nie należy utożsamiać z obowiązkiem rezygnacji z przyznanego już świadczenia jeszcze przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie ze świadczeń faktycznie zostanie przyznane, natomiast wybór świadczenia pielęgnacyjnego przez skarżącą determinuje jego przyznanie a nie przesądza daty przyznania przedmiotowego świadczenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ stwierdził, że zaakceptowanie stanowiska skarżącej odnośnie daty początkowej przyznania świadczenia, doprowadziłoby do zbiegu poboru emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego, co jest nie zgodne z przepisami prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Istota sporu sprowadzała się nie do rozstrzygnięcia zasadności przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, lecz daty początkowej, od której świadczenie to winno przysługiwać. Organ odwoławczy wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił odmowną decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nie od daty złożenia wniosku ale od daty wstrzymania wypłaty emerytury skarżącej, tj. od 1 czerwca 2022 r. W ocenie skarżącej natomiast, przyznanie jej prawa do żądanego świadczenia powinno nastąpić od daty złożenia wniosku inicjującego postępowanie w tej sprawie.
W tak zarysowanym sporze, Sąd przyznał rację organowi odwoławczemu.
Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615); dalej u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone min. prawo do emerytury. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 27 reguluje zagadnienie zbiegu praw do świadczeń. Stosownie do ustępu 5 wskazanego przepisu, w przypadku zbiegu uprawnień do: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Wskazać trzeba, że w orzecznictwie wielokrotnie analizowano kwestię, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną może być uwzględniony, gdy strona posiada prawo do świadczenia emerytalnego, o którym jest mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. W wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza m.in. konstytucyjną zasadę równości, przy czym zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Zatem w sytuacji zbiegu uprawnienia świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniem emerytalnym, organ administracji powinien podjąć takie działania, aby osoba uprawniona do różnych świadczeń nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z nich.
Sąd w niniejszej sprawie podziela pogląd aktualnie dominujący w orzecznictwie (por. np. wyroki NSA z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1160/21; z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1648/21; z dnia 2 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1020/21 i z dnia 10 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 433/21), że wnioskodawca, który spełnia pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, lecz pobiera emeryturę lub rentę powinien mieć prawo wyboru jednego z tych świadczeń, to znaczy - albo świadczenia pielęgnacyjnego albo świadczenia emerytalno-rentowego, poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. W przypadku bowiem zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę przysługiwania jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja zawarta jest w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Wybór ten strona może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 504 ze zm.), prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. W takiej sytuacji możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie powstaje z chwilą złożenia wniosku, dopiero bowiem wstrzymanie prawa do emerytury skutkuje powstaniem takiej możliwości. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.
Zestawienie cytowanych wyżej przepisów (art. 27 ust. 5 oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.) pozwala więc stwierdzić, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i świadczenia emerytalnego, osobie uprawnionej przysługiwać może tylko jedno z tych świadczeń. Konsekwencją powyższego jest uznanie, że wykluczona jest możliwość równoczesnego przyznania zainteresowanemu obu konkurujących ze sobą świadczeń, za ten sam okres. Jak bowiem wskazał NSA w wyroku z dnia 29.06.2022 r. (sygn. akt I OSK 1586/21) w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. Zatem zacytowane wyżej przepisy u.ś.r. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że nie jest możliwe przyjęcie rozwiązania postulowanego przez skarżącą w skardze, tj. przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku i późniejsze dochodzenie przez organ rentowy wypłaconego od tego dnia świadczenia emerytalnego jako nienależnie pobranego.
Sąd wskazuje też, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych, w tym do świadczenia pielęgnacyjnego, ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W ocenie Sądu oznacza to, że w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym nastąpi wstrzymanie wypłaty emerytury.
Na gruncie art. 24 ust. 2 u.ś.r. w literaturze wskazuje się, że przepis art. 24 u.ś.r. stanowi normę procesową pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może on prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm materialnoprawnych, a w praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia (zob. K. Małysa-Sulińska (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, uwaga do art. 24, opubl. Lex 2015. Autorka w zakresie tego poglądu powołuje R. Babińską-Górecką (w:) R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne/komentarz, Wrocław 2010, s. 296-298). Organ administracji jest zatem uprawniony do przyznania świadczenia od dnia, w którym spełnione będą wszystkie materialnoprawne warunki jego udzielenia. W sytuacji więc, gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany okoliczność tę uwzględnić. Regułą jest bowiem, iż świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane jedynie wówczas, gdy spełnione będą wszystkie warunki uzależniającego jego przyznanie. Skoro zaś - jak wyżej wskazano - nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i świadczenia emerytalnego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od wyeliminowania konkurencyjnego uprawnienia, w tym przypadku świadczenia emerytalnego (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 959/22).
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez nienależyte rozpatrzenie istotnej dla sprawy okoliczności tj. braku poinformowania strony przez organy o konieczności złożenia wniosku do organu rentowego o zawieszenie emerytury Sąd stwierdza co następuje. Decyzje organów obu instancji kontrolowane przez Sąd w niniejszej sprawie zapadły w toku ponownego rozpoznania sprawy. Wcześniej decyzją SKO z 20 kwietnia 2022 r., nr SKO.ŚR/4111/76/2022 uchylono decyzję organu pierwszej instancji z 22 grudnia 2022 r. odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu uchylającej decyzji SKO wskazano na potrzebę realizacji obowiązku informacyjnego względem strony odnośnie sposobu wyboru świadczenia. Zaraz po otrzymaniu ww. decyzji ( co nastąpiło 9 maja 2022 r.) skarżąca złożyła 23 maja 2022 r. wniosek do ZUS w następstwie którego, pismem z 25 maja 2022 r., ZUS poinformował skarżącą, że emerytura zostanie jej wstrzymana od czerwca 2022 r. (k. 51 akt. adm.). Od tego też momentu przyznano skarżącej świadczenie pielęgnacyjne. Obydwie kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje są z późniejszych dat niż data wstrzymania wypłaty emerytury skarżącej (2 sierpnia 2022 r. – I instancji i 13 października 2022 r. – II instancja). Zatem w tym stanie rzeczy nie sposób przyjąć aby zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. poprzez brak poinformowania skarżącej w odpowiednim momencie o konieczności rezygnacji ze świadczenia emerytalnego, mógł być uznany za skuteczny.
Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organ odwoławczy zarzucanych w skardze art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Organ zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy zebrany w sprawie, a następnie poddał go wnikliwej ocenie. Prawidłowo zastosował również przepisy prawa materialnego, dokonując ich właściwej wykładni.
Mając powyższe na uwadze sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.).