III SA/Kr 1860/23

III SA/Kr 1860/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-03-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna
Maria Zawadzka /przewodniczący/
Renata Czeluśniak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
Art. 17
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Dz.U. 2023 poz 1634
Art. 145  par. 1  pkt 1c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędzia WSA Ewa Michna po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 11 października 2023 r. nr SKO.NP/4115/311/2023 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz skarżącego P. O. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wójt Gminy M. decyzją z 16 sierpnia 2023 r. odmówił skarżącemu P. O. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem J. O., wskazując na brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie:
- 17 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 3,90 ust. 1 Konstytucji RP;
- art. 6, art. 8, art. 9., art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia.
W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu l instancji i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z 11 października 2023 r. nr SKO.NP/4115/311/2023 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ wskazał, że niniejsza sprawa była już uprzednio przedmiotem postępowania prowadzonego przed Kolegium, które decyzją z dnia 20 kwietnia 2023 r. nr SKO.NP/4115/116/2023 uchyliło decyzję Wójta Gminy M. z dnia 6 marca 2023 r. nr GOPS.5231.2.ŚP.2022/2023 odmawiającą skarżącemu przyznania prawa do świadczenia i przekazało organowi l instancji sprawę do ponownego rozpoznania. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, w tym uzupełnienia materiału dowodowego, organ I instancji wydał ww. decyzje z dnia 16 sierpnia 2024 r.
SKO wyjaśniło następnie, że organ l instancji po raz kolejny nie uwzględnił zmiany stanu prawnego, która nastąpiła na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r, sygn. akt K 38/13, który orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W obecnej sytuacji prawnej nie jest zatem dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku.
Kolegium wskazało na ustalony w sprawie stan faktyczny oraz odniosło się do przesłanek warunkujących przyznanie przedmiotowego świadczenia. Wskazało, że skarżący zakończył swoją aktywność zawodową 1 sierpnia 2014 r., tj. z dniem wykreślenia działalności gospodarczej. Ponadto ze złożonego oświadczenia wynika, że zaprzestał on zatrudnienia na terenie Anglii w 2014 r. Pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad ojce od 1 grudnia 2016 r. do nadal. Z uzupełnionego rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że ojciec skarżącego jest osobą niepełnosprawną od 1993 r., cierpi na schorzenia wieku starczego, w tym na otępienie starcze. Wymaga stałej pomocy w codziennym funkcjonowaniu a zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad ojcem obejmuje pomoc w codziennej toalecie (mycie, golenie, czesanie), pomiary ciśnienia, przygotowywanie i podawanie leków, towarzyszenie w trakcie wizyt lekarskich. Ponadto do akt sprawy skarżący załączył: - oświadczenie z dnia 7 sierpnia 2023 r. w którym wskazał na czynności opiekuńcze z podziałem na pory dnia; - informację o zakresie sprawowanej opieki nad ojcem; - zaświadczenie lekarskie z dnia 6 lipca 2023 r. wydane przez lekarza specjalistę psychiatrii, w którym zapisano, że u ojca rozpoznano otępienie nieokreślone od 2016 r., zaburzenia pamięci, orientacji, nie poznaje członków rodziny. Z uwagi na stan psychiczny pacjent jest niezdolny do samodzielnej egzystencji, wymaga stałej opieki. Poprawa niemożliwa, dalsze pogorszenie; oraz kartę informacyjną leczenia szpitalnego z dniu 26 czerwca 2023 r., gdzie jego ojciec przebywał w okresie od 13 czerwca 2023r. do 26 czerwca 2023 r. Z jej treści wynika, że u pacjenta rozpoznano m. in. zaostrzenie przewlekłej niewydolności serca, utrwalone migotanie przedsionków, nadciśnienie tętnicze, nieprawidłową glikemię na czczo, przewlekłą obturacyjną chorobę płuc, zapalenie zatok obocznych nosa, łagodny rozrost gruczołu krokowego, otępienie typu Alzheimera.
Organ wyjaśnił przy tym, że pomimo zaleceń Kolegium wynikających z decyzji kasatoryjnej, a następnie organu I instancji, który wezwał skarżącego do przedłożenia karty oceny stanu pacjenta wg skali Barthel, skarżący nie uzupełnił danych w tym zakresie.
Mając na uwadze powyższe, w tym okoliczność, że z akt sprawy nie wynika jakoby ojciec skarżącego był osobą leżącą czy poruszającą się z pomocą osób drugich czy sprzętu wspomagającego, Kolegium uznało, że czynności opiekuńcze skarżącego związane z ojcem nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. uniemożliwiającą podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby na część etatu. W ocenie organu, skarżący powinien rozważyć możliwość zwrócenia się do Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie pomocy w postaci usług opiekuńczych. Taka pomoc mogłaby stanowić uzupełnienie sprawowanej przez niego opieki, umożliwiając podjęcie zatrudnienia.
SKO wskazało nadto, że skarżący posiada również rodzeństwo, które jak odnotowano w treści wywiadu środowiskowego, mieszka poza miejscem pobytu ojca, pracuje zawodowo i nie jest w stanie zapewnić ojcu stałej opieki. Jak podkreśliło nie dostrzegło w sprawie obiektywnych okoliczności wyłączających możliwość wykonania obowiązku alimentacyjnego rodzeństwa skarżącego.
Na zakończenie Kolegium wyjaśniło, że skoro skarżący jest uprawniony do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad ojcem, to w sprawie zachodzi także przesłanka negatywna wymieniona w art. 17 ust 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił naruszenie:
- art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez:
- zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres świadczonej przez niego opieki nie wypełnia ww. dyspozycji podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej.
- zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem/rezygnacją przez niego z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad ojcem, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje;
- art, 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki nad niepełnosprawnym ojcem, co skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia z pominięciem słusznego interesu strony.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, decyzji organu I instancji, o zobowiązanie organów I i II instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.
Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej.
W ocenie Sądu, istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne nie zostały należycie wyjaśnione, a jedynie prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe prowadzić może do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i ocenę, czy w sprawie zostały właściwie zastosowane odpowiednie przepisy prawa materialnego (art. 7, 75, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 kpa).
Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie uzasadnia stwierdzenie, że nie wszystkie fakty i okoliczności mające istotne z punktu widzenia możliwości dokonania prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego zostały wyjaśnione i wykazane stosownymi dokumentami. Zgromadzony w aktach postępowania materiał dowodowy jest niekompletny i nie jest wystarczający do oceny stanu faktycznego oraz wydania decyzji w sprawie. W tej sytuacji niezasadne było wydanie zaskarżonej decyzji. Kolegium działając jako organ merytoryczny, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zobowiązane było ponownie rozpoznać sprawę od początku, w zakresie objętym decyzją organu I instancji. W tym celu miało ono prawo do przeprowadzenia w ograniczonym zakresie własnego postępowania wyjaśniającego oraz oceny zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego i jego uzupełnienia – zgodnie z regułą art. 136 k.p.a.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, dalej "ustawa") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wedle art. 17 ust. 1a ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl art. 17 ust. 1b świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Z kolei art. 17 ust. 5 ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje m.in. , jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.
W przedmiotowej sprawie nie budził wątpliwości fakt posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności przez ojca skarżącego, konieczność opieki nad nim, czy fakt, że skarżący tę opiekę sprawuje.. Wg Sądu, ze względu na schorzenia natury psychicznej, jest to opieka całodobowa. Podstawową kwestią była jednak ocena, czy w celu sprawowania ww. opieki konieczna była całkowita rezygnacja z zatrudnienia czy niemożliwość jego podjęcia. Jak wielokrotnie bowiem podkreślono w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, świadczenie pielęgnacyjne nie jest wynagrodzeniem za sprawowana opiekę ale substytutem utraconego wynagrodzenia za pracę z której wnioskodawca musiał zrezygnować całkowicie aby sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy, należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., I OSK 1148/20). Rezygnacja z pracy nie może być podyktowana oceną nieopłacalnością zatrudnienia ze względu na wysokość świadczenia pielęgnacyjnego ale jedynie obiektywnymi przesłankami niemożności wykonywania pracy. Dla ustalenia bezpośredniego związku przyczynowo skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki a koniecznością całkowitej rezygnacji z zatrudnienia znaczenie ma również ocena sytuacji rodziny jako całości, w tym przede wszystkim sytuacji wszystkich osób zobowiązanych do alimentacji (np. wyroki NSA z dnia 14 lutego 2024 r. I OSK 229/23, z dnia 6 lutego 2024 r. I OSK 128/23, z dnia 39 grudnia 2023 r. I OSK 2322/22, czy też wyroki WSA w Krakowie np. o sygn. akt III SA/Kr 1572/23).
W przedmiotowej sprawie nie została wyjaśniona kwestia możliwości udziału w opiece nad ojcem ewentualnych innych osób zobowiązanych do alimentacji względem niej (z akt sprawy wynika, że skarżący ma rodzeństwo, które mieszka poza miejscem pobytu ojca, pracuje zawodowo) - jest to kwestia istotna w tym sensie, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest uwarunkowane wykazaniem, iż udział ten – ani w postaci osobistych starań, ani w postaci partycypacji finansowej – nie jest możliwy z przyczyn w pełni obiektywnych. Zgodnie bowiem z art. 135 § 2 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wykonanie obowiązku alimentacyjnego względem osoby niepełnosprawnej może polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie lub o wychowanie uprawnionego; w takim wypadku świadczenie alimentacyjne pozostałych zobowiązanych polega na pokrywaniu w całości lub w części kosztów utrzymania lub wychowania uprawnionego. Zgodnie z art. 140 § 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego osoba, która dostarcza drugiemu środków utrzymania nie będąc do tego zobowiązana albo będąc zobowiązana z tego powodu, że uzyskanie na czas świadczeń alimentacyjnych od osoby zobowiązanej w bliższej lub tej samej kolejności byłoby dla uprawnionego niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, może żądać zwrotu od osoby, która powinna była te świadczenia spełnić.
Pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, ponieważ to na rodzinie ciąży obowiązek opieki nad osobą niepełnosprawną. Pomoc Państwa jest zatem możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskujący o nią wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w tym m.in. współdziałanie wszystkich dzieci w opiece, ew. zatrudnienie opiekuna, czy skorzystanie z usług opiekuńczych), a mimo to – ze względu na rzeczywisty zakres opieki, wynikający z potrzeb osoby niepełnosprawnej (a dokładniej, jej stanu zdrowia) – istnieje konieczność rezygnacji z zatrudnienia bądź ww. sytuacja uniemożliwia jego podjęcie. Należy przy tym zaznaczyć, że zasadniczo to skarżący jako wnioskodawca, i to reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, powinien wyczerpująco przedstawić i wykazać okoliczności wskazujące na obiektywny brak możliwości udziału rodzeństwa w opiece nad rodzicem. Jeżeli te okoliczności wiążą się ze stanem zdrowia, to powinny być wykazane orzeczeniem o niepełnosprawności lub innym miarodajnym dokumentem.
W przypadku braku aktywności w ww. zakresie skarżącego organ winien wezwać go, zgodnie z art. 79a kpa, o wykazanie obiektywnych przeszkód ze strony rodzeństwa w zapewnieniu opieki nad ojcem. Organ nie wskazywał skarżącemu w ww. trybie przesłanek zależnych od niego, które nie zostały wykazane
Nie zostało również wyjaśnione, czy skarżący zwracał się o przyznanie ojcu świadczeń opiekuńczych, czy też do rodzeństwa, jako osób zobowiązanych do opieki nad ojcem (osobiście lub poprzez pomoc finansową, np. zatrudnienie opiekunki), a jeżeli nie - to dlaczego. Jak wskazano wyżej rodzeństwo powinno wspólnie realizować obowiązek alimentacyjny, tym bardziej że nie musi być on polegać na fizycznym sprawowaniu opieki nad osobą jej wymagającą, lecz może polegać np. na finansowaniu usług opiekuńczych. Sąd w składzie orzekającym podziela dominujący w orzecznictwie pogląd, iż wykonywanie zatrudnienia czy nawet zamieszkiwanie w innej miejscowości nie stanowią obiektywnej okoliczności przesądzającej o niemożliwości sprawowania opieki (zob. np. wyrok WSA w Opolu z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 79/21, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 66/21, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1201/20). Przesłanki obiektywne bowiem to takie, które są niezależne od woli, a na ich wystąpienie nie ma się żadnego wpływu. Takimi okolicznościami może być np. przebywanie w zamkniętym zakładzie leczniczym, a także wiek połączony ze stopniem zniedołężnienia, który obiektywnie nie pozwala na podjęcie się opieki nad osobą niepełnosprawną. Natomiast posiadanie rodziny, praca zawodowa, zamieszkiwanie w innej miejscowości niewątpliwie mogą utrudniać sprawowanie opieki nad osobą wymagającą opieki, ale jej nie uniemożliwiają. W przedmiotowej sprawie nie wskazano aby istniały jakiekolwiek obiektywne przeszkody w odniesieniu do rodzeństwa skarżącego w wywiązywaniu się przez nich ze swoich obowiązków alimentacyjnych. Wyjaśnienie tej okoliczności wykaże, czy przy podzieleniu się obowiązkami wobec ojca przez skarżącego i jego rodzeństwo, skarżący jest w rzeczywistości zmuszony do rezygnacji z pracy zarobkowej w celu zapewnienia opieki, a zatem pozwoli ocenić, czy jest spełniona jedna z podstawowych przesłanek art. 17 ust. 1 u.ś.r. – przesłanka konieczności rezygnacji z pracy zarobkowej (czy też - niemożności jej podjęcia).
Stosując art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w sytuacji istnienia kilku osób zobowiązanych w jednakowym stopniu do alimentacji stwierdzić należy, że:
- po pierwsze, nie jest wykluczona możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jednemu z dzieci w sytuacji gdy inne – z powodów obiektywnych - nie mogą wypełniać obowiązku alimentacyjnego względem rodzica lub też w sytuacji, gdy świadczona przez rodzeństwo pomoc nie pozwala na zapewnienie stałej i pełnej opieki i wymaga jednak rezygnacji z zatrudnienia;
- po drugie, konieczność uwzględnienia innych osób zobowiązanych do alimentacji przy ocenie spełnienia pozytywnych przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika w pierwszej kolejności z obowiązku ustalenia przez organ faktu "konieczności" rezygnacji z zatrudnienia lub "niemożliwości" jego podjęcia (a nie jedynie samego faktu rezygnacji z zatrudnienia czy jego niepodejmowania), a po drugie z tego, że są to świadczenia z zakresu pomocy społecznej (zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości). Przyznanie zatem świadczenia pielęgnacyjnego powinno uwzględniać ww. zasadę subsydiarności, w świetle której Państwo powinno pomagać tam, gdzie jednostka (rodzina) nie może poradzić sobie sama. Interpretacja przepisów u.ś.r. wymaga także odwołania do wyrażonej w Konstytucji RP zasady wspierania rodzin, które znajdują się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1). W ocenie Sądu, brak uwzględnienia przepisów o obowiązku alimentacyjnym przy ocenie konieczności rezygnacji (powstrzymania się) z zatrudnienia przez skarżącą, prowadziłoby do naruszenia przepisów k.r.o. i niedopuszczalnego modyfikowania przepisów określających obowiązki alimentacyjne dzieci względem rodziców, a w rezultacie do nieprzewidzianego ustawą zwolnienia siostry skarżącej z obowiązków alimentacyjnych względem ojca.
Zdaniem Sądu, nie może budzić również wątpliwości, że w zakresie nieuregulowanym w u.ś.r. zastosowanie znajdują inne przepisy prawa, w tym w szczególności przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., dalej: "k.r.o."). NSA w ww. uchwale z 14 listopada 2022 r. wskazał, że uregulowania u.ś.r. mają charakter lex specialis w stosunku do k.r.o. W zakresie jednak obowiązku alimentacyjnego dzieci względem rodziców w u.ś.r. brak jest regulacji, a zatem odwołać się należy do przepisów k.r.o. Trzeba bowiem podzielić pogląd, że zastosowanie modelu derywacyjnego wykładni wymaga odwołania się do wszystkich argumentów interpretacyjnych - językowych, systemowych oraz celowościowych (por. uchwała NSA z dnia 14 listopada 2022 r. I OPS 2/22). Wykładnia systemowa zakłada natomiast odwołanie się do kontekstu węższego (czyli miejsca przepisu w danym akcie prawnym) oraz szerszego (całego systemu prawa). Dokonując zatem interpretacji art. 17 ust. 1 u.ś.r. konieczne jest uwzględnienie zarówno miejsca przepisu w ustawie o świadczeniach rodzinnych, jak w całym systemie prawa, tj. w szczególności uwzględnienia postanowień Konstytucji RP (przede wszystkim zasad subsydiarności oraz pomocy rodzinie), a także przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., w skrócie: "k.r.o."). Na konieczność systemowej wykładni przepisów u.ś.r., przy uwzględnieniu zasady pomocniczości, wielokrotnie wskazywał także Trybunał Konstytucyjny, np. w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt P 38/09 stwierdzając: "Nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od spełnienia licznych warunków, wiążących się zarówno z osobą ubiegającą się o świadczenie, jak i osobą wymagająca opieki lub innymi członkami rodziny. Wynikają one przede wszystkim z art. 17 ust.1, 1a i 5 ustawy o świadczeniach, lecz ich pełna rekonstrukcja wymaga uwzględnienia zarówno przepisów tej ustawy(...) jak i nierzadko skomplikowanych i "wielopiętrowych" odesłań zewnątrzsystemowych, m.in. do ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (...) ".
W związku z powyższym, nie do pogodzenia z interesem społecznym, a w interesie społecznym jest przestrzeganie całego obowiązującego porządku prawnego, byłaby taka wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r., z której wynikałoby, że obowiązki Państwa obejmujące pomoc rodzinie, wyprzedzałyby obowiązki alimentacyjne dzieci względem rodziców, ponieważ w takiej sytuacji doszłoby do przerzucenia realizacji tych obowiązków na całe społeczeństwo, w sytuacji gdy powinny one zostać zrealizowane przez członków rodziny. Doprowadziłoby to też do – z jednej strony - uprzywilejowania tych, którzy nie wywiązują się ze swych obowiązków wobec rodziców (gdyż to Państwo będzie płacić jednemu z wielu dzieci za opiekę nad rodzicem, zwalniając pozostałych faktycznie i finansowo z zapewnienia opieki rodzicowi) oraz – z drugiej strony - dodatkowego obciążenia tych, którzy wywiązują się ze swych obowiązków względem swoich rodziców a mimo to, ich podatki przeznaczane byłyby na pomoc osobom, których dzieci z tych obowiązków się nie wywiązują. Zdaniem Sądu, godziłoby to w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1, czy też zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Pominięcie przy wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. regulacji k.r.o. w zakresie konieczności wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego dzieci względem rodzica naruszałoby też zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP), czy obowiązek przestrzegania prawa RP (art. 83 Konstytucji RP). Wobec tego uzależnienie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego od konieczności wypełnienia przez wszystkie dzieci obowiązku alimentacyjnego względem rodzica nie może zostać uznane za naruszenie kryteriów przyznania tego świadczenia wyrażonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Ustawa ta jest jedną z wielu ustaw obowiązujących w polskim systemie prawnym i w żaden sposób nie uchyla, czy nie ogranicza obowiązków dzieci wobec rodziców. Dlatego, zdaniem Sądu, wsparcia Państwa wymaga jedynie ten opiekun osoby z niepełnosprawnością, który sprawując opiekę nad rodzicem, wykaże, że nie może uzyskać (wyegzekwować) pomocy od rodzeństwa lub też nawet z pomocą rodzeństwa jest zmuszony zrezygnować z pracy, czy też nie może jej podjąć (vide: wyroki WSA w Krakowie z dnia 24 października 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 669/22, czy z 5 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 918/22).
Wobec powyższego wyjaśnienie wszystkich wyżej wymienionych okoliczności sprawy jest niezbędne do oceny przez Sąd, czy rzeczywiście istniała konieczność rezygnacji przez skarżącego z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Brak ww. wyjaśnień uniemożliwiło taką kontrolę.
W tym stanie rzeczy – zdaniem Sądu – zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Mając na uwadze powyższe, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy ustalą, czy zakres i rozmiar opieki wykonywanej nad niepełnosprawnym ojcem jest tego rodzaju, aby wymagał od skarżącego całkowitej rezygnacji z zatrudnienia, przy uwzględnieniu, że:
1/ ocena, czy istnieje związek pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją) z zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną wymaga wykazania przez skarżącego, że jego rodzeństwo ma jakiekolwiek obiektywne przeszkody uniemożliwiające zapewnienie opieki ojcu lub też, że skarżący/jego ojciec nie mogą skutecznie wyegzekwować wypełnienia obowiązku alimentacyjnego od rodzeństwa skarżącego;
2/ Pomoc Państwa ma, jak już wyżej wskazano, charakter subsydiarny, ponieważ to na rodzinie ciąży obowiązek opieki nad osobą niepełnosprawną; jest zatem możliwa jedynie wówczas gdy wnioskujący o nią wykaże w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w nin. sprawie - pomocy rodzeństwa, skorzystanie z usług opiekuńczych, czy opiekuna).
Rozpatrując sprawę ponownie, organ obowiązany będzie umożliwić stronie wypowiedzenie się oraz przedstawienie dodatkowej argumentacji, twierdzeń i dowodów co do okoliczności warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, w tym związku przyczynowego między niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaną opieką z uwzględnieniem możliwości udziału w tej opiece innych osób – a następnie rozpatrzyć kompletny materiał dowodowy w kontekście oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku.
Prowadząc postępowanie dowodowe organy winny pamiętać należy, że pomimo że zgodnie z art. 7 k.p.a. to na organach ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, to powszechnie w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że tak ukształtowana zasada ciężaru dowodu doznaje przełamania w tych przypadkach, w których możliwości poczynienia ustaleń przez organ są ograniczone, zwłaszcza, gdy wykazanie określonych faktów pozostaje w interesie strony (por. wyrok NSA: z dnia 5 grudnia 2023 r. II GSK 616/20, z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 603/16). W takich przypadkach ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 172/07, wyraził pogląd, który Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania z lojalnego współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Powyższe stanowisko potwierdzają liczne przykłady z orzecznictwa, które akcentują, że obowiązki organów administracji publicznej w zakresie przeprowadzenia dowodów z urzędu celem odtworzenia prawdy obiektywnej nie sięgają tak daleko, by zwalniały stronę ze współudziału w zebraniu materiału dowodowego (por. np. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 273/10). W ramach lojalnego współdziałania w celu wyjaśnianiu okoliczności faktycznych strona powinna przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności istotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ ma zatem obowiązek poszukiwania dowodów niemniej jednak nie jest nieograniczony w tym zakresie, bowiem w świetle orzecznictwa dotyczącego przepisu art. 77 § 1 k.p.a. nie wynika wcale, że na organ został przerzucony cały ciężar dowodowy w sprawie. Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony. Z cytowanego wyżej przepisu nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, że organy administracji obowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ta ostatnia – mimo wezwania – środków takich nie przedstawia. Ocenie organu podlegać powinno nie tylko to, jakie dowody zostały w sprawie zebrane, ale także i to, czy i w jaki sposób strona tłumaczy brak przedłożenia określonych dokumentów, mających znaczenie w sprawie.
Sąd zwraca też uwagę, że zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429) w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe.
W ocenie Sądu oznacza to, że sprawa skarżącego powinna być rozpoznana przez organ na podstawie przepisów u.ś.r. obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r. Z uwagi na użyte w przepisie sformułowanie "powstania prawa", a nie "ustalenia prawa" konieczne jest zastosowanie przepisów dotychczasowych, mimo braku wydania decyzji przed dniem 31 grudnia 2023 r. Dotychczasowe przepisy należy zatem stosować w odniesieniu do wnioskodawców, którzy złożyli wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przed dniem 31 grudnia 2023 r. oraz spełniają określone w ustawie przesłanki jego przyznania. Wskazać należy, że to czy skarżący je spełnia należy już do istoty sprawy, która, jak wyżej wskazano, nie została rozstrzygnięta.
Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.