III SA/KR 186/19

III SA/Kr 186/19 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2019-05-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-02-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Barbara Pasternak
Ewa Michna /sprawozdawca/
Janusz Bociąga /przewodniczący/
Symbol z opisem
6199 Inne o symbolu podstawowym 619
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
II OSK 3116/19 - Wyrok NSA z 2022-10-20
Skarżony organ
Zarząd Powiatu
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2190
Art. 48 ust. 2  pkt 1  lit. d
Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - tekst jedn.
Dz.U. 1998 nr 91 poz 578
Art. 16 ust. 1  i ust. 4 oraz art. 32 ust. 2 pkt 5
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Ewa Michna (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2019 r. sprawy ze skargi W. S. na uchwałę Zarządu Powiatu C z dnia 13 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie rozwiązania umowy o pracę z Dyrektorem Szpitala Powiatowego w C I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. zasądza od Zarządu Powiatu C na rzecz skarżącego W. S. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z 11 stycznia 2019 r. pełnomocnik W. S. (skarżącego) zaskarżył uchwałę nr [...] Zarządu Powiatu C z dnia 13 grudnia 2018 r. w przedmiocie rozwiązania umowy o pracę ze skarżącym – Dyrektorem Szpitala Powiatowego w C bez zachowania okresu wypowiedzenia. Wskazał, że dopiero 11 stycznia 2019 r. otrzymał tekst uchwały, przy czym z ostrożności procesowej termin do jej zaskarżenia został uwzględniony licząc od dnia jej podjęcia tj. 13 grudnia 2018 r.
Uchwale zarzucił naruszenie:
1) prawa materialnego tj.:
- art. 48 ust.2 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2190 z późn. zm.) w zw. z §17 ust.1 pkt 4 Statutu Powiatowego Szpitala w C poprzez ich niezastosowanie i niewystąpienie o opinię do Rady Społecznej szpitala w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy;
- art. 16 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 511) w zw. z §88, §90 i §93 Statutu Powiatu C poprzez brak przeprowadzenia czynności kontrolnych, brak sporządzenia protokołu kontroli i wydania opinii przez Komisję Rewizyjną Rady Powiatu C w zakresie naruszenia zasad gospodarki finansowo-ekonomicznej przez skarżącego i nieprawidłowości w zarządzaniu szpitalem;
- art. 16 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z §88, §90 i §93 Statutu Powiatu C poprzez brak wniosku Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu C o odwołanie dyrektora w związku z podanymi w uchwale przyczynami rozwiązania umowy o pracę
- art. 2 Konstytucji RP poprzez brak szczegółowej argumentacji prawnej przemawiającej za rozwiązaniem stosunku pracy;
2) prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy
- art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) poprzez nieprzedstawienie szczegółowej argumentacji prawnej uzasadniającej rozwiązanie stosunku pracy;
- art. 7, art. 88 i art. 77§1 Kodeksu postepowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie w sposób należyty postępowania wyjaśniającego, brak zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego;
- art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały na podstawie niepełnego materiału dowodowego;
- art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji (Dz. U. UE. C. z 2011 r. Nr 285, str. 3) w zw. z art. 10 Kodeksu postepowania administracyjnego poprzez uniemożliwienie stronie uczestniczenia w toku postępowania wyjaśniająco-dowodowego poprzedzającego podjęcie uchwały.
Skarżący wniósł więc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości; zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz dopuszczenie i przeprowadzenie załączonych do skargi dowodów (tekstu uchwały; korespondencji starostwa powiatowego w sprawie okoliczności doręczenia uchwały).
W uzasadnieniu skarżący oświadczył, że od 12 grudnia 2018 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim, a 13 grudnia 2018 r. dwaj pracownicy powiatu zjawili się w jego mieszkaniu celem doręczenia uchwały zarządu powiatu. Nie potrafili jednak odpowiedzieć jaką treść zawierała doręczana uchwała. Skarżący nie przyjął dokumentu, a to dlatego, że kiedy 29 listopada 2018 r. zjawił się na posiedzeniu zarządu powiatu – starosta poinformował go, że nie może wykonywać obowiązków pracowniczych skoro przebywa na zwolnieniu lekarskim. Z tych to powodów skarżący uznał, że nadal nie mógł wykonywać obowiązków pracowniczych. Skarżący podkreślił, że ani zarząd, ani starosta nie podjęli z nim próby kontaktu i nie pokazali mu dokumentów, co świadczyło o zamierzonym działaniu w celu uniemożliwienia mu obrony swojej osoby. Przedstawione w uchwale powody rozwiązania umowy w trybie dyscyplinarnym stanowiły, w ocenie skarżącego, tylko medialną nagonkę na jego osobę i próbę zdyskredytowania go w środowisku medycznego managementu i zwolnienia stanowiska dla nowego dyrektora. Nie bez znaczenia, zdaniem skarżącego, był czas zwolnienia – a to po zakończonych wyborach samorządowych.
W ocenie skarżącego niewystąpienie przez zarząd powiatu do Rady Społecznej szpitala o opinię w zakresie zwolnienia, a w szczególności trybu zwolnienia – przemawiało za nieważnością zaskarżonej uchwały. Podobnie, zarząd nie wystąpił o opinię do Komisji Rewizyjnej, która nie przeprowadziła czynności kontrolnych w szpitalu (wobec braku kontroli nie został sporządzony protokół, brak było wniosków i zaleceń pokontrolnych), a więc nie można było postawić zarzutów o treści wskazanej w uchwale. Zdaniem skarżącego sformułowanie zarzutów określonych w §1 ust. 2 tiret 1-4 zaskarżonej uchwały wymagało wiedzy specjalistycznej potwierdzonej opinią Komisji Rewizyjnej.
Skarżący podkreślił, że zaskarżona uchwała została podjęta bez umożliwienia mu wypowiedzenia się co do stawianych zarzutów. Złamana została zasada czynnego udziału strony w sprawie. Zarzuty zarządu były przy tym zbyt ogólne i nie zostały poparte zgromadzonym materiałem dowodowym. Skarżący wyjaśnił, że od dwóch lat kierował placówką i wszystkie jego działania miały na celu poprawę jej kondycji finansowej. Swoim działaniem doprowadził do zmiany wizerunku zewnętrznego i wewnętrznego szpitala przez przeprowadzone modernizacje; podniósł jakość świadczonych usług przez wykorzystanie istniejącego sprzętu oraz zakup nowego; działania modernizacyjne były oceniane pozytywnie.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wskazał, że zaskarżona uchwała została skutecznie doręczona przez dwóch upoważnionych pracowników starostwa, pomimo że skarżący odmówił jej przyjęcia i zapoznania się z jej treścią. Pełnomocnik organu zastrzegł przy tym, że przy doręczaniu uchwały nie miały zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, ale art. 60 i 61 k.c.
Pełnomocnik organu wskazał również, że 11 grudnia 2018 r. zarząd powiatu wystąpił do Rady Społecznej szpitala o pozytywną opinię w przedmiocie rozwiązania umowy o pracę i taka opinia została wydana uchwałą z 12 grudnia 2018 r. z zachowaniem obowiązujących procedur.
Pełnomocnik organu podkreślił, że zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu należało do kompetencji zarządu powiatu – nie był on więc zobowiązany do występowania o opinię, stanowisko czy też z wnioskiem o kontrolę do Komisji Rewizyjnej. Dodatkowo pełnomocnik organu podkreślił, że w sprawie nie znajdowały zastosowania wymienione w skardze przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ponieważ zwolnienie kierownika jednostki nie było dokonywane w trybie administracyjnym. Samo rozwiązanie umowy o pracę z przyczyn dyscyplinarnych było dopuszczalne podczas nieobecności pracownika przebywającego na zwolnieniu lekarskim, co potwierdzało orzecznictwo Sądu Najwyższego. Na koniec pełnomocnik organu wskazał, że dopiero podczas posiedzenia zarządu w dniu 29 listopada 2018 r. oraz 6 grudnia 2018 r. (skarżący przebywał wówczas na zwolnieniu lekarskim) okazało się, że przedstawiane przez skarżącego dane nie odzwierciedlają rzeczywistego stanu finansowego jednostki. Zgodnie z informacjami osób reprezentujących szpital faktyczna strata wynosiła 7 000 000 zł.
Na rozprawie 7 maja 2019 r. Sąd dopuścił dowody z protokołów posiedzeń zarządu powiatu przesłanych przez pełnomocnika organu na okoliczność informacji przedstawianych przez skarżącego o stanie finansowym szpitala oraz wydruk ze strony internetowej - regulaminu pracy Rady działającej przy Prezesie Agencji Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga była zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.
Zaskarżona uchwała została podjęta przede wszystkim bez umożliwienia skarżącemu odniesienia się do stawianych zarzutów o charakterze dyscyplinarnym, co stanowiło naruszenie art. 10 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołany przepis stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (§1). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§2). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (§3).
Brak utrwalenia w uzasadnieniu uchwały lub chociażby w zebranych w sprawie materiałach, stanowiska skarżącego co do stawianych mu zarzutów, skutkował z kolei nieodniesieniem się w uzasadnieniu uchwały, do argumentów skarżącego, a to uniemożliwiło sądowi administracyjnemu kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Sąd uznał więc z tego powodu, że organ zrealizował swoją kompetencję określoną w art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, w sposób dowolny.
Na wstępie rozważań Sąd zaznacza, że przyjął skargę do rozpoznania ponieważ w orzecznictwie sądów administracyjnych akceptuje się jednolicie zasadę, że jeżeli stosunki pracy są kształtowane czynnościami mającymi charakter aktów administracyjnych to stosowne uchwały w tym zakresie podlegają kontroli sądów administracyjnych nawet w sytuacji gdy uchwały te wywołują również skutki z zakresu prawa pracy, podlegające kognicji sądów pracy (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2017 r., I OSK 800/16; wyrok WSA w Krakowie z 3 grudnia 2015 r. III SA/Kr 1103/15 oraz wyrok NSA z 3 września 2013 r., I OSK 1084/13 i powołane w przytoczonych wyrokach orzecznictwo). Skoro więc zarząd powiatu podjął uchwałę realizując zastrzeżone do swoich kompetencji uprawnienia, o których mowa w art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, to uchwała taka mogła zostać skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego. Uchwała dotyczyła również, w sposób oczywisty, interesu prawnego skarżącego, ponieważ stanowiła formalnoprawną podstawę rozwiązania umowy o pracę.
Zgodnie z art. 133 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) sąd administracyjny I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (powołany art. 57a nie ma w sprawie zastosowania ponieważ dotyczy skarg na pisemne interpretacje prawa podatkowego). Skarżący nie był więc zobowiązany, w tym konkretnym stanie faktycznym, do odrębnego wykazywania interesu prawnego skoro z uzasadnienia skargi w sposób oczywisty wynikało, że kwestionowane są podstawy rozwiązania umowy o pracę.
Sąd podkreśla, że skutkiem ustawowej regulacji przewidującej rozwiązanie umowy o pracę z kierownikiem jednostki organizacyjnej powiatu poprzez podjęcie uchwały w trybie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, a więc poprzez akt prawa miejscowego, jest stosowanie w sprawie nie tylko przepisów prawa pracy, ale również zasad postępowania administracyjnego. Sądy administracyjne zwracają więc uwagę w szczególności na zapewnienie adresatom aktu (tu: uchwała zarządu powiatu) prawa do czynnego uczestnictwa w postępowaniu i konieczność należytego uzasadnienia podejmowanych uchwał.
Nie były więc zasadne argumenty pełnomocnika organu o braku obowiązku stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Sądy administracyjne akceptują wymóg stosowania zasady czynnego udziału w postępowaniu (tj. w szczególności art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego) do czynności wyjaśniających prowadzących do zwolnienia kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej (por. wyroki: NSA z 27 września 2012 r., I OSK 1386/12; WSA w Lublinie z 26 stycznia 2012 r., III SA/Lu 609/11; WSA w Krakowie z 20 listopada 2012 r., III SA/Kr 876/12). Jak bowiem podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, w jednej ze spraw dotyczących odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły: "w przypadkach dotyczących praw lub interesów jednostek organ ma obowiązek zapewnić respektowanie realnych praw do obrony na każdym etapie postępowania zmierzającego do wydania rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie" (wyrok NSA z 27 września 2012 r., I OSK 1386/12). Zwalniany kierownik powinien więc być "powiadomiony o prawie do zapoznania się z aktami sprawy oraz o możliwości wypowiedzenia się i złożenia dowodów" (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2010 r., I OSK 544/10). Sąd zauważa przy tym, że w sytuacji gdy skarżący przebywał na zwolnieniu chorobowym, nic nie stało na przeszkodzie, aby umożliwić mu przedstawienie stanowiska na piśmie co do stawianych mu zarzutów. Zasadniczo bowiem zgodnie z art. 14 Kodeksu postępowania administracyjnego sprawy powinny być załatwiane pisemnie.
Jak już wskazał powyżej orzekający w niniejszej sprawie Sąd, niezapewnienie skarżącemu prawa do czynnego udziału w postępowaniu spowodowało, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały w żaden sposób nie odnosi się do stanowiska skarżącego do stawianych mu zarzutów. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ww. wyroku z 3 grudnia 2015 r., III SA/Kr 1103/15 "(...) wprawdzie w naszym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, niemniej jednak – zwłaszcza w sytuacji, gdy ustawodawca nie wprowadza norm materialnych określających przesłanki rozstrzygnięcia, poprzestając jedynie na ustanowieniu normy kompetencyjnej – uzasadnienie uchwały spełnia zasadniczą rolę w procesie sądowej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia".
Nie były przy tym zasadne argumenty pełnomocnika skarżącego o naruszeniu art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o działalności leczniczej w zw. z wymienionymi w skardze przepisami statutu szpitala. Trzeba bowiem podkreślić, że zarząd powiatu uchwałą [...] wystąpił do Rady Społecznej szpitala o taką opinię i Rada 12 grudnia 2018 r. pozytywnie zamiar rozwiązania umowy o pracę zaopiniowała. Sąd zwraca przy tym uwagę, że wymieniony w skardze art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o działalności leczniczej określa jedynie kompetencje rady społecznej, ale nie tworzy obowiązku zasięgania opinii rady (por. wyrok WSA w Poznaniu z 1 lutego 2017 r., IV SA/Po 673/16 i powołane tam orzecznictwo SN oraz NSA).
Przechodząc do oceny rozwiązania umowy o pracę to Sąd zauważa, że zaskarżona uchwała nie wskazuje w rzeczywistości, w sposób przekonywujący, faktów potwierdzających wskazane w niej przyczyny podejmowanej uchwały. Zasadne więc były zarzuty wymienionych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, 7,8, 77§1 i 80.
Jako pierwsza z przyczyn została wskazana: "ukrywanie informacji o faktycznej sytuacji finansowej szpitala (strata minimum 2,5 mln powyżej amortyzacji – podawanie informacji o zakładanych a niemożliwych do osiągnięcia przychodach z tytułu nadwykonań". W treści uchwały zarząd powiatu nie powołał jednak jakichkolwiek ustaleń, dokumentów. Nie wiadomo więc czy skarżący podawał dane niezgodne z prawdą czy też jedynie nie bieżąco nie informował o stanie finansów szpitala w kontekście art. 59 ust. 2 o działalności leczniczej. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem podmiot tworzący (tu: zarząd powiatu) był obowiązany w terminie:
1) 9 miesięcy od upływu terminu do zatwierdzenia sprawozdania finansowego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej pokryć stratę netto za rok obrotowy tego zakładu w kwocie, jaka nie mogła być pokryta zgodnie z ust. 1, jednak nie wyższej niż suma straty netto i kosztów amortyzacji albo
2) 12 miesięcy od upływu terminu określonego w pkt 1 wydać rozporządzenie, zarządzenie albo podjąć uchwałę o likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej
- jeżeli strata netto za rok obrotowy nie mogła być pokryta w sposób określony w ust. 1 oraz po dodaniu kosztów amortyzacji miała wartość ujemną.
Formalnie więc informacje o stanie finansów szpitala za rok obrotowy miały kolosalne znaczenie dla decyzji zarządu powiatu co do losów dalszej działalności szpitala.
Wbrew przy tym zarzutom skarżącego, zarząd powiatu nie miał prawnego obowiązku przeprowadzania kontroli przez Komisję Rewizyjną powiatu przed rozwiązaniem umowy o pracę bez zachowania terminów wypowiedzenia w trybie ww. art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym - żaden bowiem przepis takiego obowiązku nie stanowił. Powołane w skardze art. 16 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym oraz §§88, 90 i 93 statutu powiatu c określają jedynie kompetencje komisji rewizyjnej, przy czym nie zastrzegają, że uchwała w przedmiocie "zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu" musi zostać poprzedzona kontrolą lub stanowiskiem komisji rewizyjnej.
Zawarta w uchwale informacja o stracie 2,5 mln, zdaniem pełnomocnika organu wynikała z treści protokołu posiedzenia zarządu powiatu z 6 grudnia 2018 r. (protokół nr [...]), w trakcie którego główna księgowa szpitala poinformowała o stracie 7 000 000 zł. tj. 2,5 mln ponad amortyzację, i że strata ta spowodowana została z "korektą planu" na 2018 r., o czym szpital miał poinformować pismem z 4 grudnia 2018 r., [...] (k. 47). Sąd jednak zauważa, że w uchwale jako przyczynę rozwiązania umowy wskazano "ukrywanie" tej informacji.
Z przedstawionych protokołów nie wynika jakie dane podawał skarżący w trakcie 2018 r., co świadczyć miałoby o "ukrywaniu" przez niego faktycznej sytuacji finansowej i czy podawane 6 grudnia 2018 r. dane o stracie 2,5 mln ponad amortyzację były zgodne z rzeczywistością. Powołane wyżej pismo korygujące plan finansowy szpitala zostało wymienione w protokole [...] jako załącznik nr 3 i nie zostało przedłożone Sądowi, pomimo że Sąd wezwał pełnomocnika organu o przesłanie tego protokołu (k. 34).
Z dokumentów przedstawionych natomiast przez pełnomocnika organu wynika, że w styczniu 2018 r. skarżący przedstawił plan przychodów i kosztów kierowanego szpitala, który to plan zakładał stratę brutto 5 698 700 zł (k. 66, str 2). Pismem z 10 stycznia 2018 r. skarżący informował również starostwo powiatowe, że "stan zadłużenia ogółem Szpitala na dzień 31-12-2017 r. wynosi 25 670 583,66 zł" (k. 87). Z protokołu posiedzenia zarządu z 8 marca 2018 r. (protokół nr [...] – k.133) wynika, że skarżący informował, że wartość bezwzględna straty netto przekracza amortyzację o 304 500 zł. W lutym 2018 r. skarżący przedstawił opracowanie sytuacji ekonomiczno-finansowej szpitala za styczeń 2018 r. – dane wykazane w tym opracowaniu zgodne były z zestawieniami przychodów i kosztów za styczeń 2018 r. (k. 156). W maju 2018 r. skarżący przedstawił sprawozdanie biegłego rewidenta dotyczące 2017 r., z którego to sprawozdania wynikało, że strata (3 966 626,54 zł) była niższa od rocznej wartości amortyzacji (5 013 205,10 zł) a więc "nie wystąpiła sytuacja unormowana w art. 59 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej stwarzająca konieczność pokrycia przez organ założycielski straty netto przekraczającej koszty amortyzacji lub likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej" (k. 237). Dodatkowo audytor złożył zapewnienie, że sprawozdanie przedstawia rzetelny i jasny obraz sytuacji majątkowej i finansowej na 31 grudnia 2017 r. (k. 236 str. 2). Skarżący przesłał staroście 29 maja 2018 r. zgodnie z art. 53a ustawy o działalności leczniczej raport o sytuacji ekonomiczno-finansowej szpitala z prognozą na trzy kolejne lata. Prognoza została oparta na założeniu wzrostu finansowania publicznego w latach 2019-2020. W raporcie wskazano, że zgodnie z art. 1 pkt 3 ustawy z 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. poz. 2434) nakłady miały wynosić: 4,67% produktu krajowego brutto w 2018 r.; 4,86% produktu krajowego brutto w 2019 r. oraz 5,03% produktu krajowego brutto w 2020 r. Dodatkowo prognoza przychodów oparta została na założeniu, że zwiększone zostaną świadczenia z tytułu realizacji świadczeń kardiologicznych i pulmonologicznych, zwiększona zostanie skala usług w wyniku realizacji projektów unijnych, zwiększona zostanie refundacja dodatków pielęgniarskich i nastąpi wzrost odpisów amortyzacyjnych od środków trwałych zakupionych przy współudziale dotacji i dofinansowań (k. 272 str 2). Raport został przedstawiony na posiedzeniu zarządu powiatu 14 czerwca 2018 r. (protokół nr 211/2018 – k. 229 i 231).
Sąd zauważa, że w prognozie przychodów w ogóle nie ma odniesienia do obowiązujących od 1 października 2017 r. nowych zasad finansowania powiatowych szpitali w tzw. sieci szpitali (zgodnie z zarządzeniem nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 10 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych warunków umów w systemie podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej). Nowe zasady powodowały, że zgodnie z art. 136c ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1510 z późn. zm.) w praktyce tzw. wynagrodzenie ryczałtowe ustalane miało być wyłącznie w oparciu o wysokość planu oddziału NFZ w danym województwie (tzw. plan zakupu świadczeń opieki zdrowotnej określony zgodnie z art. 131b powołanej ustawy), danych o wielkości i jakości wykonanych świadczeń w poprzednim okresie sprawozdawczym i parametrów określających spadek lub zwiększenie wykonywanych świadczeń. Program naprawczy został wstępnie omówiony 11 października 2018 r. na posiedzeniu zarządu (protokół nr 231/2018; pkt ad 4 lit. a; k.312, str 2) przy czym zarząd zadecydował przekazać omawiany materiał "do stałych Komisji Rady Powiatu".
Z przesłanych Sądowi protokołów nie wynika jakim konkretnie komisjom rady powiatu został przekazany program naprawczy szpitala. Podczas posiedzenia z 29 listopada 2018 r. skarżący nie został dopuszczony do złożenia wyjaśnień (z powodu przebywania wówczas na zwolnieniu lekarskim), a Kierownik Sekcji Kosztów i Analiz przedstawił raport o sytuacji finansowej szpitala za 10 miesięcy 2018 r. (protokół 1/2018; k.45). Raport ten nie został jednak dołączony do protokołu przesłanego na wezwanie Sądu.
Opisane powyżej dokumenty wskazują, zdaniem Sądu, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały niedostatecznie wyjaśnił przyczyny różnic pomiędzy planami a faktycznie osiąganymi wynikami w działalności szpitala.
Podobnie, brak jest szczegółowego uzasadnienia w zakresie kolejnej przyczyny rozwiązania umowy o pracę tj. "utratę płynności finansowej Szpitala i podawanie nieprawdziwych informacji o braku jej wpływu na bieżące funkcjonowanie Szpitala". Z dokumentów dołączonych do sprawy wynika jedynie, że na posiedzeniu zarządu 29 listopada 2018 r., zarząd powiatu został poinformowany o "pogorszeniu płynności finansowej" – niemniej jednak poczynione zostało zastrzeżenie, że "pogorszenie" ma związek z prowadzonymi inwestycjami i współczynnik płynności powinien ulec poprawie pod koniec grudnia 2018 r. w związku ze zwrotem dotacji unijnych. Nie wiadomo więc dlaczego w zaskarżonej uchwale z 13 grudnia 2018 r. zarząd uznał, że nastąpiła "utrata" płynności finansowej szpitala.
Kolejną przyczyną był: "brak należytego nadzoru nad realizacją projektu "Modernizacja oddziałów szpitalnych (...) – dokonywanie zakupu aparatury medycznej w ramach udzielonych zaliczek pomimo nie rozstrzygniętego przetargu na roboty budowlane ujęte w projekcie i brak odpowiednich skutecznych działań związanych z realizacją projektu". Podane powody, zdaniem Sądu, nie zostały precyzyjnie wyjaśnione w uzasadnieniu uchwały – w szczególności, dlaczego skarżący nie mógł kupować aparatury medycznej niezależnie od niezakończonego przetargu, którego przedmiotem były roboty budowlane, a także na czym polegał "brak należytego nadzoru". Dla porządku Sąd jedynie zauważa, że z dostępnych na stronie internetowej szpitala informacji wynika, że 4 grudnia 2018 r. przetarg (sprawa 108/2018) został unieważniony w trybie art. 93 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1986 z późn. zm.) tj. z powodu, że cena najkorzystniejszej oferty lub oferta z najniższą ceną przewyższa kwotę, którą zamawiający zamierzał przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia[1]. Z treści protokołu 1/2018 z 29 listopada 2018 r. wynika pośrednio, że Szpital informował o częściowej realizacji zakupów aparatury medycznej i uzyskał akceptację przeniesienia części środków na następny rok (k. 45). Jak już Sąd podkreślał powyżej, lakoniczne uzasadnienie uchwały bez zapewnienia skarżącemu prawa do przedstawienia swojego stanowiska w sprawie powoduje, że nie jest możliwa ocena legalności zaskarżonej uchwały i w tej części.
Kolejną z przyczyn było: "nieprawidłowości w zarządzaniu jednostką – niewłaściwy nadzór nad realizacją umów na świadczenia medyczne w zakresie rehabilitacji dziennej – próby unieważnienia umów kontraktowych zawartych w trybie konkursowym, nacisk na ich nieprawidłowe rozliczenie, niezapewnienie realizacji tych usług zgodnie z kontraktem NFZ". W uchwale nie wskazano w ogóle jakie konkretne, działania skarżącego zostały ocenione jako "próba unieważnienia umowy" i "nacisk na jej nieprawidłowe rozliczenie" – nie jest więc możliwa kontrola sądu administracyjnego w tym zakresie.
Następną z przyczyn było: wykorzystanie zwolnienia lekarskiego niezgodnie z przeznaczeniem tj. obecność na posiedzeniu Zarządu Powiatu w dniu 29 listopada 2018 r. oraz dalsze wykonywanie obowiązków służbowych poprzez wydawanie poleceń mailowych pracownikom. Zdaniem Sądu, zarząd powiatu nie rozważył i przekonywująco nie uzasadnił dlaczego uznał, że realizacja obowiązków wynikających z zakresu zajmowanego stanowiska (dyrektor szpitala) w sposób rażący naruszyła warunki zwolnienia lekarskiego. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, a także w przesłanych dokumentach brak jest informacji jaki charakter miało zwolnienia lekarskie. Z protokołu posiedzenia zarządu powiatu z 6 grudnia 2018 r. wynikało jedynie, że skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim od 28 listopada 2018 r., a więc od dnia poprzedzającego posiedzenie. Sąd podkreśla, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego rozróżnia się obowiązki pracownicze od obowiązków osób zarządzających przedsiębiorstwem. Przykładowo w wyroku z 4 kwietnia 2012 r., II UK 186/11 Sąd Najwyższy wskazał, że nie będzie naruszało warunków zwolnienia lekarskiego podpisywanie w trakcie tegoż zwolnienia, dokumentów finansowych, sporządzonych przez inną osobę oraz formalnoprawne tylko prowadzenie jednoosobowej działalności gospodarczej, jeśli osoba ją prowadząca jest równocześnie pracodawcą i wyłącznie w zakresie jej obowiązków leży nadzór nad działalnością firmy.
Sąd podkreśla, że skarżący nie stawił się w szpitalu celem wypełniania swoich obowiązków, ale jako zarządzający szpitalem chciał wziąć udział w posiedzeniu zarządu – z uzasadnienia uchwały nie wynika, że lekarz nakazał skarżącemu leżenie w łóżku, co uniemożliwia Sądowi kontrolę w jakim stopniu zostały naruszone warunki zwolnienia lekarskiego. Organ podkreślił natomiast w uzasadnieniu uchwały, że skarżący wykonywał obowiązki służbowe poprzez "mailowe wydawanie poleceń" – jednakże z treści relacji zastępcy dyrektora na posiedzeniu zarządu powiatu z 6 grudnia 2018 r. (protokół 2/2018; k.46) wynikało, że skarżący jedynie "deleguje różne zadania i polecenia na pracowników korzystając z poczty emailowej". Faktem jest, że dodatkowo zastępca dyrektora skarżyła się na chaos wywołany "stylem zarządzania" – w zaskarżonej uchwale nie ma jednak szczegółowych ustaleń w tym zakresie – na czym polegały mailowe polecenia, jak dużo ich było i jakie powodowały skutki. Opisane braki uzasadnienia uniemożliwiają Sądowi kontrolę legalności zaskarżonej uchwały.
Jako ostatni z powodów rozwiązania umowy o pracę zostało wskazane "bezpodstawne pobieranie i rozliczanie delegacji służbowych do Agencji Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji, które to wyjazdy nie miały związku z wykonywaniem funkcji Dyrektora Szpitala".
Wskazana w uzasadnieniu uchwały Agencja zgodnie z art. 31m ust. 2 ustawy świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych uzyskała status państwowej jednostki organizacyjnej posiadającej osobowość prawną. W skład działającej przy Agencji, Rady do spraw Taryfikacji, poza sporem, wchodził skarżący – Sąd zwraca przy tym uwagę, że uzyskał on zgodę organu założycielskiego szpitala (protokół 2/2018 posiedzenia zarządu z 6 grudnia 2018 r.). Z uzasadnienia uchwały nie wynika kto (jaki organ) delegował skarżącego jako eksperta do prac Rady do spraw Taryfikacji i na jakich warunkach. Zgodnie bowiem z art. 31sa ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w skład Rady do spraw Taryfikacji wchodziło dziesięciu członków powoływanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w tym trzech członków spośród osób zgłoszonych przez reprezentatywne organizacje świadczeniodawców w rozumieniu art. 31sb ust. 1 oraz dwóch członków zgłoszonych przez Prezesa Funduszu.
Z zestawień delegacji służbowych sporządzonych w lipcu 2017 r. wynika, że skarżący w 2017 r. i 2018 r. przebywał na delegacji służbowej w Warszawie w związku z pracami zespołu ekspertów w Agencji Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji w wymienionych termiach: 3 marca 2017 r., 31 marca 2017 r., 12 maja 2017 r., 21 czerwca 2017 r., 11 października 2017 r., 26-27 października 2017 r., 9 listopada 2017 r. 23-24 listopada 2017 r.; 21-22 listopada 2017 r., 21-22 grudnia 2017 r., 19 stycznia 2018 r., 31 stycznia 2018 r., 23 lutego 2018 r., 14 marca 2018 r., 6 kwietnia 2018 r., 11 kwietnia 2018 r., 23 maja 2018 r., 6 czerwca 2018 r. (k.299-301). Zestawienie to było przedmiotem spotkania skarżącego z zarządem powiatu podczas posiedzenia 16 sierpnia 2018 r. (protokół 221/1018, pkt ad 4 lit. a; k. 294). W protokole z posiedzenia zarządu powiatu nie wskazano, czy zgoda na pracę w Radzie do spraw Taryfikacji obwarowana została koniecznością wzięcia urlopu bezpłatnego na czas wyjazdu, czy strony uzgodniły, że ze względu na zadaniowy czas pracy skarżącego w szpitalu – takiej potrzeby nie będzie. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z §12 regulaminu pracy Rady do spraw Taryfikacji członkom Rady przysługiwał zwrot kosztów przejazdu w wysokości i na warunkach określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 775§2 Kodeksu pracy. Zasadniczo więc koszty delegacji rozliczane powinny być przez Radę do spraw Taryfikacji, a nie szpital. Z treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika jakie dokładnie kwoty skarżący przedstawił szpitalowi do rozliczenia. Z zapisów protokołu 2/2018 posiedzenia zarządu 6 z grudnia 2018 r. (k. 46) wynika raczej, że problemem było, że skarżący powinien na czas wyjazdu w sprawie prac Rady do spraw Taryfikacji, korzystać z urlopu bezpłatnego lub urlopu wypoczynkowego. Uzasadnienie uchwały zostało jednak sformułowane jako "pobieranie i rozliczanie" delegacji co sugerowałoby podwójne rozliczanie kosztów delegacji.
Reasumując powyższe rozważania Sąd doszedł do przekonania, że pozbawienie skarżącego czynnego udziału w postępowaniu oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności naruszyło standardy demokratycznego państwa prawnego, w którym każda ingerencja w sferę prawną adresata działań administracji wymaga szczegółowego i udokumentowanego uzasadnienia. W konsekwencji, zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 35 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym co skutkowało koniecznością uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sąd zaznacza przy tym, że skutki orzeczenia administracyjnosądowego o nieważności uchwały o rozwiązaniu umowy o pracę bez zachowania terminu wypowiedzenia nie rozciągają się na sferę pracowniczego zatrudnienia (por. wyrok WSA w Kielcach z 16 marca 2017 r., II SA/Ke 1026/16 i powołane tam orzecznictwo).
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot zapłaconej opłaty od skargi (300 zł) oraz wynagrodzenie za zastępstwo adwokackie (480 zł) na podstawie §14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) i zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).
-----------------------