III SA/Kr 209/23

III SA/Kr 209/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-05-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewelina Dziuban /sprawozdawca/
Katarzyna Marasek-Zybura
Tadeusz Kiełkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
Art. 17
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Katarzyna Marasek-Zybura Asesor WSA Ewelina Dziuban (spr.) Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2024 r. sprawy ze skargi F. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 listopada 2022 r. nr SKO.ŚR/4111/1286/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala skargę
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w decyzji z dnia 21 listopada 2022 r., nr SKO.ŚR/4111/1286/2022 utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia 28 września 2022 r., znak: OPS.22136.DŚR.5211.51.2022 o odmowie przyznania F. B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (mężem) – D. K.
W podstawie prawnej powołano art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej jako u.ś.r.), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i o świadczeniach o ustalenie prawa do świadczenia rodzinnych (Dz. U. 2017 r. poz. 1466) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2022 r., poz. 2000).
Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Organ I instancji odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazując, że ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia z dnia 23 czerwca 2022 r. wynika, iż niepełnosprawność D. K. istnieje od maja 2022 r. i nie została spełniona przesłanka wymieniona w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Nadto w oparciu o ustalenia wywiadu środowiskowego stwierdzono, że skarżąca opiekuje się mężem zapewniając mu podstawowe potrzeby życia codziennego, jednakże nie są to czynności uniemożliwiające jej podjęcie zatrudnienia.
Kolegium w uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji uznało, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki warunkujące przyznanie wnioskowanego świadczenia z uwagi na brak jest związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją przez odwołującą z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad mężem.
SKO zaznaczyło, że skarżąca nie podejmowała nigdy zatrudnienia, ani innej pracy zarobkowej (nawet przed powstaniem niepełnosprawności męża), tak więc rezygnacja z zatrudnienia nie jest wywołana opieką nad podopiecznym. Organ odwoławczy wskazał, że podstawą dla przyznania świadczenia jest wykazanie, że wnioskodawca musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy. Jednocześnie, z akt sprawy wynika, iż F. B. wspomaga męża jedynie w czynnościach życia codziennego przez podawanie leków, pomoc podczas higieny osobistej, załatwianie spraw urzędowych. Według Kolegium, czynności takie należą do czynności związanych z prawidłowym funkcjonowaniem rodziny, a tym samym skarżąca nie musi codziennie, czy całodobowo wykonywać względem męża takich zabiegów opiekuńczych, które wymagałyby jej stałej obecności i nieustannego zaangażowania. Dlatego też - jak stwierdzono w zaskarżonej decyzji – czynności te mogą być realizowane także w warunkach zatrudnienia i nie wymagają rezygnacji z podejmowania pracy zarobkowej.
W dniu 12 stycznia 2023 r., z uchybieniem ustawowego terminu, skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Kolegium. Skarżąca nie zgodziła się z treścią zaskarżonej decyzji co do braku związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad mężem. Skarżąca wskazała, że w kulturze romskiej związki małżeńskie zawierają bardzo młode osoby wobec czego uzasadnione jest pytanie kiedy miała podjąć zatrudnienie. Podniosła też, że nie opuszcza męża ani na chwile w ciągu dnia, wykonuje zabiegi opiekuńcze, które wymagają jej stałej obecności i nieustannego zaangażowania, bowiem podopieczny ma stany lękowe, myśli samobójcze i jest pod opieką specjalistów.
Ponadto skarżąca wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia skargi oraz przyznanie prawa pomocy.
W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie wniosło o odmowę przywrócenia terminu do jej wniesienia i odrzucenie skargi, względnie jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko w sprawie.
Postanowieniem z dnia 12 września 2023 r. orzeczono o ustanowieniu pełnomocnika w tej sprawie. Sąd postanowieniem z dnia 7 marca 2024 r. przywrócił termin do wniesienia skargi na ww. decyzję SKO w Krakowie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują, m.in. wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyrażona w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) dalej - p.p.s.a.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).
Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w zaskarżonej decyzji prawidłowo zweryfikowało błędny pogląd organu I instancji przyjmujący, jako przeszkodę do przyznania skarżącej żądanego świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności u osoby, nad którą jest sprawowana opieka, po 25 roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych; Dz. U. 2022 r., poz.615; dalej u.ś.r.). Organ II instancji wskazując bowiem na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. (sygn. akt K 38/13) prawidłowo podniósł, że kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, co skutkować winno aktualnie tym, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Tytułem wstępu wyjaśnić należy, że w oparciu o art. 17 ust. 1 ww. ustawy wskazać należy, że podstawowym wymogiem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Świadczenie to ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy, czy też niemożność jej podjęcia z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Świadczenie to nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy, należy zatem w stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., I OSK 1148/20). Pojęcie opieki, o którym mowa w powyższym przepisie, utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., IV SA/Wr 51/21). Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy, pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo - skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy, opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Dlatego w każdej sprawie organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nad osobą posiadającą znaczny stopień niepełnosprawności nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. m.in. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13, czy wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r. I OSK 275/21).
Organ administracji ma obowiązek, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia), a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Tym samym musi ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Oznacza to, że organ w toku postępowania o wydanie decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne ustala, jaki jest zakres koniecznej (konkretnie w danym przypadku) opieki nad osobą niepełnoprawną, a więc w jakim zakresie osoba niepełnoprawna radzi sobie sama, bądź korzysta z pomocy innych osób bliskich.
Zaznaczenia wymaga, że orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności nie jest wystarczające do przyznania takiego świadczenia. Gdyby intencją ustawodawcy było przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego każdej osobie posiadającej orzeczenie o znacznym stopniu niepełnoprawności, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. wprost by tak stanowił. Ze wskazanego przepisu wynika, że posiadanie takiego orzeczenia to tylko jeden z warunków świadczenia pielęgnacyjnego, niezbędne jest ponadto wykazanie, że po pierwsze istnieje "konieczność" sprawowania stałej lub długotrwałej opieki i po drugie, że jednocześnie ta "konieczność" wywołuje inną "konieczność", to jest rezygnację z zatrudnienia lub z podjęcia zatrudnienia przez osobę bliską, a więc że istnieje bezpośredni związek pomiędzy sprawowaniem stałej opieki a rezygnacją z (podjęcia) zatrudnienia (por. wyrok NSA z 6 maja 2022 r., I OSK 1472/21 i powołane tam orzecznictwo).
Podsumowując powyższy wątek - warunek "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" należy łączyć z wymogiem sprawowania stałej lub długotrwałej i osobiście świadczonej opieki. Jednak zakres czynności rzeczywiście świadczonych przez opiekuna na rzecz osoby niepełnosprawnej musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zaznaczyć należy, że zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1 u.ś.r., na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy w celu sprawowania opieki. Powyższego stwierdzenia zabrakło w zaskrzonej decyzji, jednakże nie jest to taka wadliwość, która wpływałaby na wynik sprawy. Dla ustalenia niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki wystarczające jest stwierdzenie, że wnioskodawca jest osobą bezrobotną, nie ma przeszkód faktycznych ani prawnych do podjęcia przez niego zatrudnienia i sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym wymagającym stałej lub długotrwałej pomocy w zakresie obiektywnie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia.
Z oświadczenia skarżącej z 31 sierpnia 2022 r. (k. 5 a.a.) wynika, że jest ona osobą młodą, bez żadnych chorób, bezrobotną i bez przeciwskazań zdrowotnych do podjęcia pracy.
Zasadniczy spór w kontrolowanej sprawie sprowadzał się do tego, czy zakres opieki, jaką skarżąca świadczy niepełnosprawnej mężowi jest tego rodzaju, że całkowicie wyklucza jej aktywność zawodową. Zdaniem Sądu, prawidłowo wywiodło w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że w przedmiotowej sprawie wskazany wyżej związek przyczynowy nie występował.
Jak wynika z przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego oraz oświadczenia skarżącej, zakres czynności opiekuńczych realizowanych względem męża skarżącej obejmuje: pomoc skarżącemu w czynnościach dnia codziennego, kąpieli, przygotowaniu posiłków, załatwienie spraw urzędowych, kupowanie i podawanie leków (k. 18 a.a.). Pracownik socjalny przeprowadzający wywiad w części formularza obejmującej wnioski pracownika socjalnego wskazał, że "nie zachodzi związek przyczynowo stukowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad mężem" (k. 13 a.a.).
Zdaniem Sądu, ocena przedstawionych czynności opiekuńczych prowadzi do wniosku, iż znaczna ich część odnosi się do szeroko rozumianego prowadzenia gospodarstwa domowego (przygotowywanie posiłków, załatwianie spraw urzędowych, kupowanie i podawanie leków). Opisana wyżej aktywność wykonywana jest zasadniczo w każdym gospodarstwie domowym, bez względu na to, czy członkiem tego gospodarstwa jest osoba niepełnosprawna, czy też gospodarstwo to tworzą wyłącznie osoby niedysponujące takim przymiotem (por. prezentowane na wstępie części motywacyjnej uzasadnienia wyroki NSA z dnia 24 czerwca 2021 r., I OSK 351/21 i z dnia 14 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 229/23), tym bardziej, że czynności te skarżąca wykonuje w ramach gospodarstwa domowego, którego sama jest członkiem (por. też wyroki WSA w Gdańsku z 15 kwietnia 2021 r. sygn. III SA/Gd 71/21 oraz WSA we Wrocławiu z 18 marca 2021 r. sygn. IV SA/Wr 39/21). Nadto, przedstawiona wyżej aktywność skarżącej, z uwagi na jej powszechność i nieodzowność występowania w każdym gospodarstwie domowym, realizowana jest także przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo, a zatem czynności te nie mogą być postrzegane jako stanowiące przeszkodę w podejmowaniu zatrudnienia lub świadczeniu pracy. Nie sposób zatem twierdzić, aby z uwagi na potrzebę wykonania wyżej podanych czynności, skarżąca nie może podjąć pracy choćby w ograniczonym jej wymiarze, bowiem czynności te są do pogodzenia z podjęciem zatrudnienia.
Także podana przez skarżącą pomoc udzielana mężowi w zachowaniu higieny osobistej – ze swojej istoty nie stanowi takiej aktywności, która odznaczałyby się długotrwałą opieką, uniemożliwiającą jakikolwiek zatrudnienie opiekuna. Wskazane wyżej czynności są bowiem wykonywane zwykle w określonych porach dnia lub raz na jakiś czas (tj. np. wskazywana przez skarżącą pomoc przy kąpieli). Ograniczony do określonych pór dnia charakter pomocy niepełnosprawnemu przy kąpieli czy przygotowywaniu posiłków, załatwianiu spraw urzędowych, kupowaniu i podawaniu leków, pozwala – w ocenie Sądu – na takie zorganizowanie własnego czasu, aby realizacja takich zadań nie odbywała się z uszczerbkiem dla aktywności zawodowej opiekuna. Uwzględniając przy tym ustalenia poczynione w sprawie podkreślić trzeba, że mąż skarżącej nie jest osobą leżącą, długoterminowo zależną od innych osób i zdaną na ich wsparcie i pomoc w elementarnych czynnościach życiowych. Nadto, w toku postępowania skarżąca nie podawała, iż nieodzowne jest np. karmienie męża, czy stałe pilnowanie go lub ciągłe monitorowanie stanu jego zdrowia. Takie okoliczności z akt sprawy nie wynikają, a twierdzenia skargi o tym, że skarżąca musi sprawować opiekę nam mężem całodobowo, bo ma on stany lękowe, depresję, myśli samobójcze i ciężko choruje na nerki, jako niemające oparcia w materiale dowodowym sprawy, ocenić należało jako gołosłowne. Nawet na późniejszym etapie postępowania, kiedy skarżąca była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie pojawiły się próby uwiarygodnienia powyższych (wskazanych dopiero w skardze) okoliczności poprzez np. przedłożenie stosowanej dokumentacji medycznej, z której wynikałoby, że podopieczny zmagał się z depresją i był ciężko chory na nerki. Analiza akt sprawy nie dawała podstaw do podważenia przyjętego przez orzekające organy administracji publicznej zakresu czynności realizowanych przez skarżącą względem męża .
Podsumowując, należy też zgodzić się z Kolegium, że w tej sprawie nie zostało wykazane, aby zakres sprawowanej opieki nad mężem uniemożliwiał skarżącej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w jakimkolwiek wymiarze czasowym.
Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w tym m.in. ww. wywiadu środowiskowego,) nie potwierdza twierdzeń zawartych w skardze o tym, że wykonywane względem męża zabiegi opiekuńcze wymagają stałej obecności skarżącej i nieustannego jej zaangażowania.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga także i to, że świadczenie przyznawane na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu (wyrok NSA z dnia 7 maja 2020r., sygn. I OSK 1049/19). Świadczenie pielęgnacyjne, jako tego rodzaju forma wsparcia rodziny, nie jest jednak kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 kwietnia 2019 r ., sygn. III SA/Gd 135/19).
Z tych to powodów Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi. Prawidłowe jest zatem stanowisko organu odwoławczego, że okoliczności stanu faktycznego sprawy uzasadniały odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad mężem. Podkreślić należy, że Sąd nie kwestionuje stanu zdrowia męża skarżącej i konieczności opieki, jednakże samo sprawowanie opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.