III SA/Kr 1836/21

III SA/Kr 1836/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-05-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-12-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna
Hanna Knysiak-Sudyka /sprawozdawca/
Renata Czeluśniak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 2058/22 - Wyrok NSA z 2023-04-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
Art. 119, art. 134, art. 135, art. 145, art. 153, art. 200, art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 111
Art. 17
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
Art. 7, art. 77, art. 107
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1359
Art. 128, art. 129, art. 132
Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359).
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędzia WSA Ewa Michna po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2022 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. P. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 października 2021 r. sygn. akt: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), art. 17, art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania skarżącego A. P. od decyzji Burmistrza D z dnia [...] 2021 r. znak: [...] odmawiającej przyznania skarżącemu A. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem S. P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 maja 2020 r., znak: [...] uchyliło decyzję organu l instancji odmawiającą skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem S. P. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium wskazało wówczas, że organ pierwszej instancji winien dokonać merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego, badając, czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy uwzględnieniu zakresu, w jakim przepis ten został uznany za niekonstytucyjny na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 38/13.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pomocowy l instancji decyzją dnia [...] 2020 r. znak: [...] powtórnie odmówił przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem S. P., legitymującym się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 10.08.2017 r. stwierdzającym, że jest on niezdolny do pracy oraz niezdolny do samodzielnej egzystencji do 31.08.2020 r. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskazano, iż w sprawie nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w/w ustawy (osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim) oraz nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy (na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do specjalnego zasiłku opiekuńczego).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania skarżącego decyzją z 20 sierpnia 2020 r. ([...]) uchyliło zaskarżoną decyzję organu l instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.
Następnie decyzją z dnia [...] 2021 r. znak: [...] wydaną przez Burmistrza D po raz trzeci odmówiono skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym S. P.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano, że na podstawie załączonych do wniosku dokumentów, złożonych w treści wniosku oświadczeń, przeprowadzonych w dniach 13.02.2020 r. i 25.06.2020 r. rodzinnych wywiadów środowiskowych oraz uzupełnionego materiału dowodowego, ustalono następujący stan faktyczny. Skarżący sprawuje opiekę nad ojcem S. P. Jak wskazuje w oświadczeniach dostarczonych organowi S. P. wymaga całodobowej stałej opieki, co również wynika z zaświadczeń wystawionych w dniach 28.05.2020 r. oraz 12.08.2021r. przez specjalistę psychiatrę.
S. P. legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 29.06.2020 r. w sprawie ustalenia niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji, z którego wynika, że jest trwale całkowicie niezdolny do pracy i trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji. Ponadto w aktach sprawy znajduje się orzeczenie S. P. wystawione przez Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 10.08.2017r. w sprawie ustalenia niezdolności do pracy/niezdolności do samodzielnej egzystencji, z którego wynika, że ww. był całkowicie niezdolny do pracy do 31.08.2020r. i niezdolny do samodzielnej egzystencji do 31.08.2020 r. W aktach administracyjnych znajdują się również zaświadczenia lekarskie z których wynika, że S. P. pozostaje w stałym leczeniu psychiatrycznym.
S. P. pozostaje w związku z małżeńskim. Jego współmałżonka M. P. orzeczeniem z dnia 11.08.2017 r. Lekarza Orzecznika ZUS legitymuje się całkowitą niezdolnością do pracy do dnia 31.07.2022 r. Z oświadczenia skarżącego wynika, że jego mama M. P. nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, lecz posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym. Pomimo iż, legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności i jest według ustawy o świadczeniach rodzinnych, pierwszą w kolejce osobą zobowiązaną do alimentacji taty S. P., to ogólny stan zdrowia uniemożliwia jej sprawowanie opieki nad nim.
Nadto z zaświadczenia lekarskiego wystawionego w dniu 12.08.2021r. wynika, że M. P. pozostaje w stałym leczeniu psychiatrycznym i z uwagi na stan psychiczny wymaga stałej opieki osób drugich. Z oświadczenia z dnia 16.08.2021 r. złożonego pod odpowiedzialnością karną przez M. P. i A. P. dotyczącego wykazania przesłanek uniemożliwiających wykonywanie opieki przez M. P. oraz wykazem czynności których ww. nie jest stanie wykonywać wynika, iż M. P. nie wykonuje żadnych czynności przy mężu. Należy wskazać, że z akt sprawy nie wynika, żeby M. P. został zniesiony obowiązek alimentacyjny wobec męża S. P. A. P. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z 29.06.2007r. sygn. akt [...] ustanowiony jest prawnym opiekunem całkowicie ubezwłasnowolnionego ojca S. P. Ponadto zgodnie z zaświadczeniem z dnia 29.06.2007r. Sądu Rejonowego skarżący został ustanowiony opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionego S. P. i złożył przyrzeczenie w dniu 29.06.2007r. Ponadto skarżący w oświadczeniu z dnia 19.06.2020r. podał, że jest jedyną osobą zobowiązaną do alimentacji względem swojego ojca S. P.
W aktach sprawy znajduje się oświadczenie wnioskodawcy z treści którego wynika, że z dniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego (oświadczenie z dnia 28.01.2020r.). Powyższe oświadczenie podtrzymał pismem z dnia 30.06.2020 r.
W związku z tym oraz zważywszy na okoliczności, iż w sprawie nie zostały spełnione wszystkie warunki do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organ nie podejmował postępowania w sprawie wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy skarżącemu aż do momentu, gdy w dniu 11.08.2021 r. skarżący złożył pismo, z treści którego wynikało, iż dokonuje wyboru świadczenia pielęgnacyjnego i wnosi o uchylenie decyzji [...] w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego. W związku z tym na mocy decyzji Burmistrza z dnia [...] 2021r. znak: [...] od dnia 01.09.2021 r. uchylona została decyzja z dnia [...] 2020r. znak: [...] w sprawie ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres zasiłkowy 2020/2021.
Organ wskazał, że zasady ustalania, przyznawania i wypłacania świadczenia pielęgnacyjnego reguluje art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, zwanej dalej "ustawą". W oparciu o poczynione ustalenia oraz dołączone do wniosku dokumenty, m.in. świadectwo pracy A. P. z dnia 28.02.2014r. ustalono, że skarżący do dnia 28.02.2014r. był zatrudniony na podstawie umowy o pracę w Urzędzie Miejskim, jednak z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym ojcem S. P. zrezygnował z zatrudnienia i w związku z powyższym od 1.03.2014 r. do 31.08.2021 r. pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką sprawowaną nad ojcem. Organ nie ma wątpliwości, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem.
Z zalegającego w aktach sprawy orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności S. P. nie wynika, aby jego niepełnosprawność powstała do ukończenia 18 życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organ odwoławczy podkreślił, że z przepisu art. 17 ustawy wynika, iż stwierdzenie niepełnosprawności oraz data jej powstania powinny być zawarte w orzeczeniu wydanym w innym postępowaniu, poprzedzającym postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustalenie daty powstania niepełnosprawności ma zatem istotne znaczenie z punktu widzenia art. 17 ust. 1b ustawy. Organ stanął na stanowisku, że przepis ten należy stosować w literalnym jego brzmieniu, co wyłącza jednoznacznie możliwość przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Należy zwrócić uwagę, że wprawdzie w dniu 23 października 2014r. został opublikowany w Dzienniku Ustaw nr 1443 i wszedł w życie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. sygn. akt K 38/13, w którym stwierdzono, że art. 17 ust. 1b. ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Ponadto organ ustalił, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tym samym nie została spełniona przesłanka art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, pomimo, iż z zaświadczeń wystawionych przez lekarzy z dnia 12.07.2021 r. i 12.08.2021 r. wynika, że żona niepełnosprawnego sama wymaga sprawowania opieki i nie jest w stanie sprawować opieki nad mężem.
Tym samym organ po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy, uwzględniając wytyczne zawarte we wcześniejszych decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie dostrzegł podstaw do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem S. P.
Od decyzji tej odwołanie złożył skarżący zarzucając:
- naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014 r, sygn. K 38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;
- naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych polegającą na przyjęciu, iż pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim stanowi przesłankę negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bez uwzględnienia wykładni celowościowej i systemowej, w myśl której pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować;
- rażące naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2a k.p.a. poprzez zignorowanie przez organ l instancji wykładni art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji nr [...] z dnia [...] 2020 r. i decyzji nr [...] z dnia [...] 2020 r., pomimo dokonania wiążącej interpretacji wskazanych przepisów;
- naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj.:
a) niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przez przyjęcie, iż powstanie niepełnosprawności odpowiednio po ukończeniu 18-go i 25-go roku życia skutkuje brakiem prawa strony do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony;
b) niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przez przyjęcie, iż sam fakt pozostawania osoby, wymagającej opieki w związku małżeńskim skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony;
c) brak uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu strony, który wyraża się w szczególności pominięciem celu, w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało treść art. 17 i art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i wskazało, że z zebranego w sprawie materiału wynika, że A. P. wnioskiem z dnia 28.01.2020 r. zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad ojcem S. P. (ur. 30.10.1957 r.), legitymującym się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 10.08.2017 r. stwierdzającym, że jest on niezdolny do pracy oraz niezdolny do samodzielnej egzystencji do 31.08.2020 r. Aktualnie z kolejnego orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 29.06.2020r. wynika, że ojciec wnioskodawcy S. P. posiada orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji na trwałe.
W niniejszym przypadku w pierwszej kolejności Kolegium wskazało, że organ pomocowy po raz kolejny z powołaniem się na nieaktualne poglądy oraz orzecznictwo z lat 2014 - 2015 i dokonując odmiennej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych wydał rozstrzygnięcie w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną i z naruszeniem art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.
Zatem rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez w takim stanie prawnym organy mają obowiązek zbadać, czy skarżący spełnia warunki przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Szczegółowe prawne powyższego stanowiska zostało już dwukrotnie przedstawione przez organ odwoławczy w poprzednio wydanych w niniejszej sprawie decyzjach.
Organ odwoławczy wskazał, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowym staje się ustalenie, czy fakt, iż niepełnosprawny S. P. pozostaje w związku małżeńskim, a jego małżonka M. P. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przesądza to o tym, że brak jest podstaw do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad ojcem; czy też uznać należy, iż skoro z zaświadczeń lekarskich z dnia 12 lipca 2021r. (lek J. S. - specjalisty medycyny rodzinnej) oraz z dnia 12.08.2021r. (tek. G. Ś. - specjalisty psychiatry) wynika, że aktualny stan zdrowia M. P. (żony niepełnosprawnego S. P.) z uwagi na jej stan psychiczny, samej wymagającej stałej opieki osób drugich, uniemożliwia jej sprawowanie stałej opieki nad mężem - powoduje, iż spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Kolegium uznało, że w analizowanej sprawie brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego A. P. w sytuacji, gdy jego niepełnosprawny ojciec (S. P.) pozostaje w związku małżeńskim, a matka (M. P.) nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a jedynie orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy, które jest równoznaczne z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Samo tylko faktyczne sprawowanie opieki na osobą niepełnosprawną nie jest bowiem w tym przypadku wystarczającą przesłanką do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym dopóki stwierdzone u matki wnioskodawcy, a żony niepełnosprawnego S. P. schorzenia nie będą stanowiły podstawy do wydania orzeczenia znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych, brak będzie podstaw do uznania, iż w sprawie nie ma miejsca negatywna przesłanka statuowana treścią art. 17 ust. 5 pkt 2 omawianej ustawy.
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący A. P. Zaskarżonej decyzji zarzucił on:
1. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych polegającą na przyjęciu, iż pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim stanowi przesłankę negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bez uwzględnienia wykładni celowościowej i systemowej, w myśl której pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować;
2. naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj.:
a) niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przez przyjęcie, iż sam fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego;
b) brak uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, który wyraża się w szczególności pominięciem celu, w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającej jej decyzji Burmistrza podnosząc, że odmowa przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie wyłącznie językowej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy do skutków sprzecznych z konstytucyjnymi zasadami praworządności, równości oraz ochrony i poszanowania więzi rodzinnych. Organ odmawiając przyznania świadczenia dokonał wyłącznie wykładni językowej pojedynczego przepisu, nie stosując wykładni systemowej i funkcjonalnej. Dokonując rozstrzygnięcia nie uwzględnił interesu społecznego i słusznego interesu strony, a przede wszystkim nie wziął od uwagę celu, w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem skarżącego nie można bowiem zaakceptować takiego rozumowania, według którego, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków uniemożliwia im bycie dla siebie wzajemnie oparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie również mają obowiązek sprawować nad nimi opiekę - nie mogą uzyskać świadczenia, mimo że mogliby być do niego uprawnieni. Nie znajduje uzasadnienia kwestionowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, wobec których są zobowiązane do alimentacji, jeśli niepełnosprawni pozostają w związku małżeńskim z osobą faktycznie niezdolną do zapewnienia im niezbędnej opieki, nawet nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.; dalej powoływanej także jako "ustawa") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Ponadto, według art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Jak wynika z akt sprawy, skarżący złożył wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem S. P., posiadającym orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Z orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 29 czerwca 2020 r. wynika, że S. P. jest trwale całkowicie niezdolny do pracy i trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji. Powyższe wynika również z wcześniejszego orzeczenia z dnia 10 sierpnia 2017 r. w zakresie do 30 sierpnia 2020 r. S. P. wymaga całodobowej, stałej opieki. Pozostaje w stałym leczeniu psychiatrycznym, cierpi na schizofrenię. Jest całkowicie ubezwłasnowolniony, a skarżący został postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 29 czerwca 2007 r. sygn. akt [...] ustanowiony jego opiekunem prawnym (k. 29 kat administracyjnych). Z przeprowadzonego w toku postępowania administracyjnego rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący sprawuje opiekę nad ojcem w pełnym zakresie (k. 34-35 i 103-107 akt administracyjnych).
Żona S. P. – M. P. ma 57 lat i orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 11 sierpnia 2017 r. została uznana za całkowicie niezdolną do pracy. W aktach administracyjnych znajduje się także oświadczenia skarżącego z dnia 27 czerwca 2020 r., w którym wyjaśnia on przyczyny, z powodu których nie M. P. lecz on sprawuje opiekę nad ojcem. Skarżący powołał się na stan zdrowia M. P., a także na specyfikę schorzenia ojca, który darzy zaufaniem wyłącznie skarżącego, a nie akceptuje żony w roli opiekuna.
Organy obu instancji nie kwestionowały, że skarżący sprawuje opiekę nad ojcem i nie kwestionowały związku skutkowo przyczynowego między sprawowaniem przez niego opieki a rezygnacją z wykonywania pracy zarobkowej.
Organ pierwszej instancji mimo to uznał, że nie jest możliwe przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem niepełnosprawność ojca skarżącego powstała, gdy był on już osobą dorosłą. Przepis art. 17 ust. 1b ustawy stanowi bowiem, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Trafne stanowisko w odniesieniu do powyższej kwestii zajął natomiast organ odwoławczy. Wskazać należy, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy prawa materialnego poprzez zastosowanie normy wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Sądy administracyjne stoją na jednolitym stanowisku o konieczności stosowania art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Odnosząc się natomiast do stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego o braku możliwości przyznania skarżącemu przedmiotowego świadczenia jedynie ze względu na nielegitymowanie się żony niepełnosprawnego orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym Sąd stwierdza, że poglądu powyższego nie podziela. Wykładnia prawa przedstawiona przez organ odwoławczy poprzestaje wyłącznie na literalnym brzmieniu przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Sądu przy wykładni tych przepisów należy mieć na uwadze, że rozstrzygnięcie, czy osobie, którą obciąża obowiązek alimentacyjny względem członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, zależy od dokonania ustaleń faktycznych pozwalających jednoznacznie stwierdzić, czy żyjący małżonek osoby wymagającej opieki, który nie został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym, jest w stanie opiekować się osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym.
Stosownie do art. 128 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 k.r.o.).
Przy wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy uwzględnić należy cel regulacji zawartej w tych przepisach, a także treść art. 132 k.r.o., zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.
W ocenie Sądu nie powinno wobec tego budzić wątpliwości, że w sytuacji, gdy osoby, na których w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny nie są w stanie opiekować się osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, niezdolną do samodzielnej egzystencji, to zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym obowiązek opieki nie tylko na zasadzie słuszności czy uznaniowości, ale prawnie przechodzi na zobowiązanego w dalszej kolejności, w przedmiotowej sprawie - na syna. Rzeczą organów natomiast jest dokonanie ustaleń faktycznych obejmujących zarówno stan zdrowia osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, jak również stan zdrowia osoby obowiązanej do alimentacji w pierwszej kolejności, a nieubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, z uwzględnieniem zakresu czynności niezbędnych do prawidłowego sprawowania opieki na niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Dopiero po dokonaniu tego rodzaju ustaleń i ocen możliwe jest jednoznaczne rozstrzygnięcie, czy osobie ubiegającej się oświadczenie pielęgnacyjne prawo to przysługuje. W tym miejscu przytoczyć należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku z dnia 18 listopada 2021, sygn. akt I OSK 744/21 (LEX nr 3262668): "Błędne było bowiem stanowisko (...) oparte wyłącznie na językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w oderwaniu od kontekstu systemowego i celowościowego. Tymczasem oparcie się wyłącznie na językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. prowadzi do konkluzji, których nie można pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości (art. 2 i art. 32 Konstytucji RP). Nie można bowiem zaakceptować takiego rozumowania, według którego, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków uniemożliwia im bycie dla siebie wzajemnie oparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie również mają obowiązek sprawować nad nimi opiekę - nie mogą uzyskać świadczenia, mimo że mogliby być do niego uprawnieni, gdyby choć jedno z małżonków posiadało ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności.
Skoro rezultaty wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie dają się pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości, to konieczne stało się zweryfikowanie rezultatów językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. przy pomocy wykładni systemowej i celowościowej. Odwoływanie się do wartości konstytucyjnych w procesach wykładni stanowi bowiem przejaw zarówno systemowego, jak i celowościowego interpretowania prawa.
Przełamanie rezultatów językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest w ocenie orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczne w wyżej wskazanym kierunku, aby treść norm prawnych regulujących sprawy świadczeń pielęgnacyjnych była zgodna z konstytucyjnymi zasadami praworządności oraz ochrony i poszanowania więzi rodzinnych. Zasadny jest wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd ukształtowany pod wpływem stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przed nowelizacją, jak i po nowelizacji, nie należy interpretować zgodnie z jego literalną treścią, lecz z uwzględnieniem wykładni celowościowej przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18 i art. 32 Konstytucji, tj. równości wobec prawa oraz ochrony małżeństwa i dobra rodziny.
Uwzględniając powyższe uwagi przy rekonstrukcji normy prawnej będącej materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia należy dojść do przekonania, że sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, w szczególności przez dziecko niepełnosprawnego małżonka, nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę. Przyznanie tego świadczenia możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tę - niejako w zastępstwie małżonka - sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. Tym samym pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć. Tak przyjmuje przeważająca linia orzecznicza m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 17 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 722/09 i sygn. I OSK 723/09, 18 lipca 2012 r., sygn. I OSK 190/12, 9 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 1196/12, 23 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 1899/12, 13 lutego 2013 r., I OSK 1526/12, 18 listopada 2015 r., sygn. I OSK 1200/14, 6 listopada 2014 r., sygn. I OSK 251/14, 20 września 2013 r., I OSK 46/13, 13 listopada 2015 r., sygn. I OSK 1230/14, 11 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 1113/15, 25 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 2103/20 (...).
W konsekwencji art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku (...) o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki (...) zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować jej współmałżonek, a nie wyłącznie od ustalenia, że pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Naczelny Sąd Administracyjny podziela tym samym stanowisko wyrażone w powołanych powyżej wyrokach NSA z 13 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1230/14 oraz 11 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1113/15, że niemożność sprawowania opieki nad współmałżonkiem może być wykazana również innymi dowodami dopuszczonymi w postępowaniu administracyjnym".
Pogląd powyższy Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela.
Zauważyć należy, że skarżący powoływał dwie przyczyny powodujące, że sprawowanie opieki przez jego matkę nad ojcem nie jest możliwe. Pierwszą z nich był stan zdrowia matki, która jest całkowicie niezdolna do pracy, co wynika z orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 11 sierpnia 2017 r. Drugą przyczyną był stan zdrowia ojca, cierpiącego na chorobę psychiczną, z czym wiążą się nieprzewidywalne zachowania oraz niechęć do kontaktów z nieznanymi osobami, jak również przywiązanie do syna jako opiekuna. Należy podnieść, że skarżący jest opiekunem prawnym swojego ojca ustanowionym orzeczeniem sądu w związku z ubezwłasnowolnieniem S. P.
W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone decyzje naruszają przepisy prawa materialnego - art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a oraz – w odniesieniu do decyzji organu i instancji - art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób mający wpływ na wynik sprawy oraz przepisy postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uwzględnił skargę.
Rzeczą organów, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, będzie ocena wniosku skarżącego z uwzględnieniem powyższego stanowiska Sądu, którym organy są związane na podstawie art. 153 p.p.s.a. Ponadto organ I instancji uwzględni przedstawione stanowisko Sądu dotyczące pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) uznał za niezgodną z Konstytucją RP.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania.