III SA/Kr 182/19

III SA/Kr 182/19 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2019-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-02-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Hanna Knysiak-Sudyka /sprawozdawca/
Maria Zawadzka
Renata Czeluśniak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II GSK 882/19 - Wyrok NSA z 2022-11-30
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
Art. 3, art. 134, art. 147
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 994
Art. 40, art. 41, art. 42, art. 91, art. 93
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
Dz.U. 2016 poz 487
Art. 2, art. 12, art. 14
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant specjalista Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy w Łososinie Dolnej z dnia 31 sierpnia 2018 r. nr 320/XXXVIII/2018 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Łososina Dolna I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej tytuł uchwały w zakresie słów: "oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych" oraz w zakresie § 2, II. zasądza od Rady Gminy w Łososinie Dolnej na rzecz Wojewody Małopolskiego 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Rady Gminy w Łososinie Dolnej podjęła w dniu 31 sierpnia 2018 r. uchwałę nr 320/XXXVIII/2018 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Łososina Dolna.
Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15 w związku z art. 7 ust. 1 pkt. 8 art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 poz. 994; zm.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1000, poz. 1349 i poz. 1432), art. 12 ust. 1, 3, 4 i 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 487; zm.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1893, z 2017 r. poz. 2245 i poz. 2439 oraz z 2018 r. poz. 310 i poz. 650, M. P. z 2017 r. poz. 181 oraz z 2018 r. poz. 159), art. 4 ust. 1 i art.13 pkt. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1523) oraz po zasięgnięciu opinii jednostek pomocniczych gminy, Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i stałych Komisji Rady Gminy w Łososinie Dolnej.
Rada Gminy w Łososinie Dolnej uchwaliła, co następuje:
"§ 1. 1. Ustala się na terenie Gminy Łososina Dolna maksymalną ilość zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży:
do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo w ilości 30;
powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) w ilości 25;
powyżej 18% zawartości alkoholu 20.
2. Ustala się na terenie Gminy Łososina Dolna maksymalną ilość zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży:
do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo w ilości 20;
powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) w ilości 10;
powyżej 18% zawartości alkoholu 10.
§ 2. Punkt sprzedaży napojów alkoholowych nie może być usytuowany na działce ewidencyjnej, na której znajduje się:
szkoła, przedszkole, żłobek;
zakład opieki zdrowotnej;
obiekt kultu religijnego: kościół, kaplica;
cmentarz;
plac zabaw dla dzieci;
obiekt kultury;
boisko sportowe.
§ 3. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Łososina Dolna.
§ 4. Traci moc uchwała Nr 42/VII/07 Rady Gminy w Łososinie Dolnej z dnia 13 kwietnia 2007 roku w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie Gminy Łososina Dolna miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2007 r. Nr 390 poz. 2552; zm.: z 2009 r. Nr 225 poz.1620 i Nr 441 poz. 3220 i z 2017 r. poz. 3220).
§ 5. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego.".
Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewoda Małopolski. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie jej tytułu, w zakresie słów: "oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych" oraz w zakresie § 2 uchwały.
W ocenie skarżącego zapis § 2 zaskarżonej uchwały narusza delegację ustawową określoną w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, stosownie bowiem do brzmienia powyższego przepisu: "Rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych". Z kolei przyjęta przez Sądy wykładnia celowościowa przepisów ustawy wskazuje na to, że punktem odniesienia dla usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu mają być obiekty chronione ustawowo oraz te, które - zgodnie z wolą rady gminy - zostaną objęte tą ochroną. Tym samym należy stwierdzić, że istotą uchwały w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest określenie przez radę gminy wymogów geometrycznych odnośnie umiejscawiania takich punktów. W uchwale powinny zatem - zdaniem skarżącego - znaleźć się jedynie regulacje zawierające wytyczne co do odległości ich od określonych miejsc czy obiektów, bądź określające inne wskaźniki przestrzenne lub powierzchniowe, o wielkościach wynikających z założeń programowych. W związku z powyższym według oceny organu nadzoru poza dyspozycją przepisu art. 12 ust. 3 ustawy pozostaje § 2 uchwały. Jeśli natomiast Sąd stwierdzi nieważność § 2 uchwały, jako bezprzedmiotowy należy uznać wtedy także zapis w tytule uchwały "oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych", gdyż żaden inny zapis uchwały nie dotyczyłby wtedy tychże zasad.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Łososina Dolna wniosła o oddalenie skargi. Organ wskazał, że regulacja zawarta w § 2 uchwały stanowi powtórzenie poprzednio obowiązującej regulacji przyjętej przez Radę Gminy Łososina Dolna uchwałą nr 42/VII/07 z dnia 13 kwietnia 2007 r. w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie Gminy Łososina Dolna miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W załączniku do powyższej uchwały w § 1 wskazano, że:
"Ustala się następujące zasady usytuowania na terenie Gminy Łososina Dolna miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych:
1. Punkt sprzedaży napojów alkoholowych na może być usytuowany na terenie działki ewidencyjnej, na której znajduje się:
szkoła,
placówka oświatowe - wychowawcza,
zakład opieki zdrowotnej,
obiekt kultu religijnego,
plac zabaw dla dzieci,
obiekt kultury,
boisko sportowe".
Organ wskazał, iż dalsze zapisy zawarte w powyższym załączniku zostały w wyniku skargi Prokuratora Rejonowego w Nowym Sączu uznane za nieważne wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 września 2013 r, sygn. akt III SA/Kr 96/13. Ani organ nadzoru, ani też Prokuratura nie kwestionowała jednak zapisu § 1 pkt 1 załącznika o przytoczonej wyżej treści.
W ocenie organu nie można przyjąć, iż kwestionowany zapis uchwały nie odpowiada dyspozycji normy art. 12 ust 3 ustawy. Zdaniem organu nie można przyjąć, iż wyłącznie określenie odległości geometrycznej spełnia wymóg konkretyzacji normy ustawowej. Orzecznictwo sądów administracyjnych przyjęło wprawdzie, iż standardem winno być posługiwanie się przy określaniu zasad usytuowania jednostkami miar, to jednak przyjąć należy, iż oznaczenia geodezyjne pełnią rolę analogiczną.
Rada Gminy Łososina Dolna decydując się na pozostawienie analogicznych zapisów do tych, które funkcjonowały od lat, kierowała się zasadą zaufania do prawa. Zakres normy kompetencyjnej nie uległ bowiem zmianie, tym samym nie można przyjąć, iż Rada dopuściła się naruszenia prawa o charakterze rażącym, a tylko takie stwierdzenie przemawiałoby za koniecznością stwierdzenia nieważności wskazanych na wstępie przepisów prawa.
W ocenie Gminy Łososina Dolna ukształtowanie normy kompetencyjnej w taki sposób, w jaki uczynił to ustawodawca, pozwala organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego w sposób zróżnicowany określać zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zależy to bowiem w dużej mierze od uwarunkowań lokalnych, które winny być brane pod uwagę przy konstruowaniu zapisów aktu prawa miejscowego z uwzględnieniem celu, któremu regulacja ustawowa ma służyć.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a.
W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.
Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
Skargę w niniejszej sprawie wniósł Wojewoda Małopolski jako organ nadzoru, w rozumieniu ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm; powoływanej dalej jako "u.s.g."). Skarga Wojewody wniesiona została w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym prawo organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 tej ustawy, tzn. nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, lecz chcąc wyeliminować z obrotu prawnego, w jego ocenie wadliwą uchwałę, musi uchwałę zaskarżyć do sądu administracyjnego.
Przedmiotem oceny Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy w Łososinie Dolnej z dnia 31 sierpnia 2018 roku, Nr 320/XXXVIII/2018 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Łososina Dolna podjęta w szczególności na podstawie art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 12 ust. 1, 3, 4 i 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2018 r. poz. 2137).
Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego i została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego.
Ogólną kompetencję do stanowienia aktów prawa miejscowego zawiera art. 94 Konstytucji RP wskazujący, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Powyższa regulacja wprost wskazuje, że rady gmin mogą uregulować tylko te kwestie, które zostały im przekazane przez ustawodawcę i jedynie w zakresie, w jakim zostały przekazane. Podjęte uchwały mogą jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, nie mogą natomiast ich zastępować.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Ustęp 4 powołanego przepisu wskazuje natomiast, że nie każde naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności uchwały, gdyż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zgodnie z szeroko aprobowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, naruszeniem istotnym jest np. naruszenie przepisów określających kompetencję do podjęcia uchwały, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2017 r., sygn. akt I OSK 1136/17).
Podstawę prawną wydania zaskarżonej kwestionowanej uchwały stanowił w szczególności art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który upoważniał radę gminy do ustalenia, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz art. 12 ust. 7 powołanej wyżej ustawy, zgodnie z którym maksymalna liczba zezwoleń, o której mowa w ust. 1, usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych oraz godziny sprzedaży napojów alkoholowych uwzględniają postanowienia gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.
Należy podnieść, że jakkolwiek gmina ma pewien zakres swobody w stanowieniu norm prawnych, wynikający z delegowania uprawnień do samodzielnego określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, to jednak swoboda ta jest ograniczona między innymi celami, które przepisy prawa miejscowego, dotyczące tego zagadnienia powinny realizować. Prawotwórcze działania rady gminy należy zatem oceniać przez pryzmat nałożonego w art. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi obowiązku podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy.
Podkreślenia również wymaga, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 powołanej wyżej ustawy, zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności ograniczanie dostępności alkoholu.
Przechodząc do sądowej kontroli zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa.
Zgodnie z dyspozycją art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Wobec tego rada gminy (miejska) nie ma prawa do samoistnego, czyli niemającego podstawy w normie ustawowej, kształtowania podstaw prawnych swojego działania.
Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Aktem takim jest każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszącym się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości uprawnia radę gminy jedynie do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a pod pojęciem zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych, takich jak np.: szkoły, przedszkola i inne placówki oświatowo-wychowawcze i opiekuńcze, itp. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 18 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Po 302/18, CBOSA).
Jednocześnie ustawa statuuje zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich, na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników, w miejscach i czasie masowych zgromadzeń, w środkach i obiektach transportu publicznego, z wyjątkiem wagonów restauracyjnych i bufetów w pociągach komunikacji krajowej, w których dopuszcza się sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa, pociągów komunikacji międzynarodowej, w których dopuszcza się sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa w wagonach restauracyjnych i bufetach oraz w wagonach sypialnych i z miejscami do leżenia oraz napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% alkoholu przy stolikach w wagonach restauracyjnych, w tym napojów o zawartości powyżej 18% alkoholu tylko do posiłków, międzynarodowych portów lotniczych i samolotów komunikacji międzynarodowej, statków i portów morskich, w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych (art. 14 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi). Ponadto w ustawie przewidziano dalszy zakaz odnoszący się do sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów (art. 14 ust. 2a), a także różnicowano nadto dopuszczalność sprzedaży alkoholu (w ośrodkach szkoleniowych, domach wypoczynkowych i na imprezach na otwartym powietrzu) w zależności od jego zawartości procentowej (art. 14 ust. 3-5). W innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych (art. 14 ust. 6).
Paragraf 2 zaskarżonej uchwały stanowi, że punkt sprzedaży napojów alkoholowych nie może być usytuowany na działce ewidencyjnej, na której znajduje się:
1) szkoła, przedszkole, żłobek;
2) zakład opieki zdrowotnej;
3) obiekt kultu religijnego: kościół, kaplica;
4) cmentarz;
5) plac zabaw dla dzieci;
6) obiekt kultury;
7) boisko sportowe.
W ocenie Sądu ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wymaga wyważenia dwóch wartości. Z jednej strony, konieczności ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, z drugiej natomiast konieczności ochrony społeczeństwa, w tym zwłaszcza dzieci i młodzieży przed negatywnymi następstwami nadmiernego spożycia alkoholu, a więc także konstytucyjnie uregulowanych kwestii związanych z ochroną zdrowia publicznego (art. 31 ust. 3, art. 68 Konstytucji RP).
Nadto zdaniem Sądu organ podejmując zaskarżoną uchwałę w niewłaściwy sposób skorzystał z upoważnienia ustawowego do ustanowienia prawa miejscowego w postaci zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych poprzez brak określenia odległości miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od miejsc chronionych, które w ocenie sądu, może prowadzić do niczym nieuzasadnionego zróżnicowania odległości miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od miejsc chronionych. Dla realizacji kompetencji wynikającej z art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości niezbędnym jest odwołanie się do obiektywnych, klarownych mierników odległości między miejscami sprzedaży i miejscami podawania napojów alkoholowych oraz miejscami chronionymi.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że przy podejmowaniu uchwał w przedmiocie lokalizacji punktów sprzedaży napojów alkoholowych Rada Gminy powinna mieć na uwadze nie tylko określenie odległości miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od miejsc chronionych, ale także skonstruowanie precyzyjnego określenia punktów z geometrycznego punktu widzenia, pomiędzy którymi ma nastąpić pomiar odległości pomiędzy obiektami chronionymi a punktem sprzedaży napojów alkoholowych. Nieprecyzyjne określenie samej zasady (samego sposobu) wyznaczania odległości determinuje tym samym względność otrzymywanych wyników pomiarów kontrolujących, czy punkt sprzedaży nie jest położony sprzecznie z zasadami usytuowania punktów sprzedaży tych napojów (tak m.in. NSA w wyroku z 10 maja 2012r., sygn. akt II GSK 497/11, CBOSA). Niejednoznaczne określenie sposobu mierzenia odległości między miejscami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych może się przyczynić do arbitralnego i wybiórczego odmierzania odległości.
Powyższych standardów zaskarżona uchwała w § 2 absolutnie nie spełnia. Działki ewidencyjne mogą mieć różną wielkość i kształt, a obiekty chronione mogą mieć różne usytuowanie względem granic działki ewidencyjnej, na której są położone. Tym samym w oparciu o kwestionowany zapis uchwały może dojść do niczym nieusprawiedliwionego zróżnicowania w zakresie odległości miejsca sprzedaży napojów alkoholowych od miejsca chronionego. Jeśli obiekt chroniony będzie usytuowany blisko granicy działki ewidencyjnej, na której jest położony, może to oznaczać bardzo bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z punktem sprzedaży czy podawania napojów alkoholowych, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich.
Ustawa o wychowaniu w trzeźwości określa cele, które jednostka samorządu terytorialnego stanowiąc akt prawa miejscowego jest zobowiązana uwzględniać. Jeżeli zatem ustawodawca wskazuje, że celem omawianej ustawy jest między innymi ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania, to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest podporządkowanie się tym celom. Są one bowiem dla niego nie postulatami, lecz normami o charakterze wiążącym.
Trzeba zauważyć, że sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się w podobnych sprawach zajmując stanowisko, że ustanowienie przedmiotowej odległości na poziomie odpowiednio - 10 m, 15 m, czy 20 m nie jest wystarczające do realizacji celów ustawy (np. wyrok WSA w Szczecinie z 17 maja 2018 r., II SA/Sz 236/18, wyrok WSA w Lublinie z 24 września 2013 r., III SA/Lu 335/13, wyrok WSA w Łodzi z 28 grudnia 2017 r., III SA/Łd 755/17 i 28 marca 2014 r., III SA/Łd 1122/13). Odległość tego rzędu czyni realizację celów ustawy iluzoryczna i nieefektywną. Tym bardziej nie do zaakceptowania jest regulacja, która wprowadza zróżnicowanie co do odległości, o której mowa wyżej, przy czym odległość w rozumieniu zaskarżonej uchwały może oznaczać również bezpośrednie sąsiedztwo.
Z wyżej podanych przyczyn § 2 zaskarżonej uchwały narusza prawo w sposób istotny, wprowadzając rozwiązania nie dające się pogodzić z celami ustawowymi.
Wobec faktu, że wyeliminowanie § 2 zaskarżonej uchwały sprawia, że uchwała ta nie reguluje zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, również dotyczący powyższej kwestii zapis w tytule uchwały należało wyeliminować.
Nadto należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się powszechny pogląd o konieczności wykazywania w uzasadnieniach projektów uchwał przesłanek, jakimi kierował się organ samorządu terytorialnego w swych legislacyjnych działaniach. Jak bowiem wskazuje się: zgodnie z zasadą prawidłowej i rzetelnej legislacji, stanowiącą emanację zasady praworządności, w sytuacji, gdy organ powiatu - na podstawie upoważnienia ustawowego - nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi powiatu margines swobody, w stosownym uzasadnieniu projektu aktu prawnego właściwy organ winien wskazać argumenty, odwołujące się do kryteriów ustawowych, przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań. Brak natomiast umotywowania przyjętych w uchwale rozwiązań (co miało miejsce w zaskarżonej uchwale) nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo. Ponadto brak uzasadnienia projektu uchwały, które pozwala na weryfikację poprawności badanego aktu, trzeba kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, w szczególności naruszenie art. 7 Konstytucji RP, które daje podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (por. wyrok WSA w Łodzi z 4 grudnia 2018 r., II SA/Łd 861/18 i powołany tam wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2017 r. III SA/Wr 711/17). Nie może konwalidować powyższego braku późniejsze "uzupełnianie" argumentacji i przedstawianie dokumentów, które nie były znane radnym przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Zaskarżona uchwała w zakresie kwestionowanym przez organ nadzoru nie posiada żadnego uzasadnienie. Całość uzasadnienia (na marginesie – dość lakonicznego) odnosi się bowiem do kwestii ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Uzasadnienie projektu uchwały nie ma natomiast żadnego odniesienia do kwestii zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Łososina Dolna.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części. O kosztach Sąd orzekł zgodnie z art. 200 p.p.s.a.