III SA/Kr 1814/16

III SA/Kr 1814/16 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2017-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-12-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Bożenna Blitek
Hanna Knysiak-Sudyka /przewodniczący/
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
I OSK 1665/17 - Wyrok NSA z 2017-10-31
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1991 nr 95 poz 425
Art. 36 ust. 2, ust. 4, ust. 5, ust. 9, art. 62  ust. 2
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Wolbrom na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 7 listopada 2016 r. nr WN-II.4131.1.38.2016 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr 72/2016 Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Wolbromiu skargę oddala.
Uzasadnienie
W dniu 5 kwietnia 2016 r. Burmistrz Miasta i Gminy Wolbrom wydał zarządzenie nr 72/2016 w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Wolbromiu.
Pismem z dnia 9 września 2016 r. (doręczonym do organu nadzoru w dniu 12 września 2016 r.) na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156, z późn. zm.) Małopolski Kurator Oświaty powiadomił o naruszeniu przepisów ustawy o systemie oświaty przez Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom w zakresie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Wolbromiu zarządzeniem nr 72/2016 (tj. naruszenie przepisów ustawy o systemie oświaty poprzez brak zorganizowania i przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora placówki oświatowej, tym bardziej placówki nowopowołanej, którego obowiązek statuują normy ustawy o systemie oświaty).
Na podstawie przedmiotowej interwencji organ nadzoru wszczął postępowanie wyjaśniające w sprawie. Celem dokładnego wyjaśnienia przedmiotowej sprawy zwrócono się pismem z dnia 23 września 2016 r. (znak: WN.II. 021-51-16) do Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom o zajęcie stanowiska w sprawie oraz o przekazanie do organu nadzoru potwierdzonego za zgodność z oryginałem kwestionowanego zarządzenia.
W odpowiedzi na powyższe w dniu 26 października 2016 r. do organu nadzoru przesłane zostały wyjaśnienia w związku z zaistniałymi wątpliwościami jak również potwierdzony za zgodność z oryginałem wnioskowany dokument.
Z ich treści wynika, że Burmistrz Miasta i Gminy Wolbrom przygotowując plan racjonalizacji sieci szkół na terenie Gminy Wolbrom zamierzał dokonać połączenia Szkoły Podstawowej nr 1 oraz Przedszkola nr 1 w Wolbromiu. W związku z ogłoszonymi wiosną 2016 r. przez Ministerstwo Edukacji systemowej reformy oświaty brak |było racjonalnych zdaniem Burmistrza podstaw do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora powołanej placówki oświatowej - na okres 5 lat wobec niepewności co do stanu prawnego. Rozwiązaniem bardziej rozsądnym, jak wskazał burmistrz, zdaje się być koncepcja przyjęta przez burmistrza polegająca na powierzeniu stanowisk kierowniczych na okres 10 i miesięcy nowo powołanej placówki. Wskazano, że dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania szkół koniecznym się stało powierzenie obowiązków dyrektora osobom dającym rękojmię prawidłowego i rzetelnego sprawowania funkcji na okres 10 miesięcy do czasu wyłonienia dyrektorów jednostek w drodze konkursu co w ocenie organu prowadzącego znajduje racjonalne i prawne podstawy.
Wojewoda Małopolski rozstrzygnięciem nadzorczym nr WN-II.4131.1.38.2016 z dnia 7 listopada 2016 r. stwierdził nieważność w całości zarządzenia nr 72/2016 Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom z dnia 5 kwietnia 2016 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Wolbromiu, w związku z naruszeniem art. 36a ust. 2, ust. 4, ust. 5 i ust. 9 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty na skutek nie zorganizowania i nie przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora placówki oświatowej.
Zdaniem Wojewody normy zawarte w przepisie art. 36a ust. 2 i ust. 3 ustawy o systemie oświaty statuują obowiązek zorganizowania i przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora placówki oświatowej. Wzmocnienie obowiązku zorganizowania i przeprowadzania konkursu zdaje się potwierdzać norma ust. 4 i ust. 5 art. 36a ustawy o systemie oświaty która stanowi, że jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko kandydatowi ustalonemu w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. Po zakończeniu procedury konkursowej wyłonionemu kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. Do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z art. 36a ust. 2 lub ust. 4 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy.
W przypadku konkursu na stanowisko dyrektora nowo zakładanego zespołu szkół lub placówek, stosuje się przepisy ogólne dotyczące organizacji konkursu (art. 36a ust.9 ustawy o systemie oświaty).
W oparciu o powyższe w świetle obowiązujących norm prawnych należało przeprowadzić konkurs na stanowisko dyrektora nowo powołanej placówki oświatowej, tj. Zespołu Szklono-Przedszkolnego w Wolbromiu.
W związku z powyższym organ nadzoru zawiadomił Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom o wszczęciu postępowania nadzorczego dotyczącego kontroli legalności zarządzenia nr 72/2016 Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom z dnia 5 kwietnia 2016 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Wolbromiu.
Organ nadzoru dokonując analizy zarządzenia nr 72/2016 Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom z dnia 5 kwietnia 2016 r. w sprawię powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Wolbromiu pod kątem jego zgodności z prawem uznał, że podjęte ono zostało z naruszeniem postanowień art. 36a ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5 i ust. 9 ustawy o systemie oświaty. W konsekwencji stwierdził nieważność przedmiotowego zarządzenia w całości.
Burmistrz Miasta i Gminy Wolbrom zaskarżył rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego nr WN-II.4131.1.38.2016 z dnia 7 listopada 2016 r. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania tj.:
1) art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.) poprzez uniemożliwienie skarżącemu zapoznania się z materiałami postępowania przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, a tym samym uniemożliwienie stronie czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu;
2) art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez niewykonanie obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz dowolną jego ocenę skutkującą błędnym uznaniem, że powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Wolbromiu nastąpiło z naruszeniem prawa.
W skardze zarzucono nadto naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do konkluzji, że w sprawie nie zachodziły okoliczności umożliwiające skorzystanie z instytucji powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora placówki oświatowej w trybie określonym w przywołanym przepisie i w efekcie tego przyjęcie, że skarżący nie był uprawniony do powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w Wolbromiu bez konieczności przeprowadzenia procedury konkursowej, podczas gdy w dacie objęcia stanowiska S. T. K. był pracownikiem tej placówki oświatowej.
W oparciu o powyższe Burmistrz wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi podano, że organ nadzoru wydając zaskarżone rozstrzygnięcie uchybił normie zawartej w art. 10 K.p.a. Zgodnie ze stanowiskiem judykatury organ prowadzący postępowanie obowiązany jest pouczyć stronę o prawie do zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Do tego czasu powinien wstrzymać się od wydania decyzji. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji jest dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa, pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Naruszenie, zagwarantowanej stronie ustawowo, zasady czynnego jej udziału w postępowaniu, we wszystkich jego istotnych czynnościach, stanowi kwalifikowaną wadę procesową tego postępowania, niezależnie od tego, czy miało to, czy też nie, wpływ na treść decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 1997 r. sygn. akt III SA 1795/9). Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie do zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia; organ ma także obowiązek wstrzymać się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/ Kr 569/ 07). Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 K.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/ Wa 411/ 07).
Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom nr 72/2016 wpłynęło do Urzędu Miasta i Gminy w Wolbromiu w dniu 9 listopada 2016 r., zaś rozstrzygnięcie nadzorcze w dniu 10 listopada 2016 r. W treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania organ nadzoru nie pouczył strony o treści rzeczonego art. 10 K.p.a., jak również nie stworzył faktycznych i rzeczywistych możliwości odniesienia się przez stronę do spornych zagadnień, odbierając tym samym stronie możliwość przedstawiania dalszych środków dowodowych, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W tym konkretnym przypadku Burmistrz Miasta i Gminy Wolbrom pozbawiony został możliwości przedstawienia chociażby dokumentów odzwierciedlających przebieg zatrudnienia S. T. K., któremu powierzono pełnienie obowiązków dyrektora w placówce oświatowej w Wolbromiu, w tym umowy o pracę potwierdzającej fakt jego zatrudnienia w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w Wolbromiu na stanowisku nauczyciela w dacie objęcia funkcji. O udostępnienie dokumentacji kadrowej organ nadzoru nie wnioskował do organu prowadzącego, co w konsekwencji skutkowało błędnymi ustaleniami w zakresie stanu faktycznego, które z kolei zdeterminowały niewłaściwą ocenę prawną sytuacji.
Ponadto w związku z tym, że organ nadzoru dokonywał niejako łącznej oceny trzech zarządzeń Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom w przedmiocie powierzenia stanowisk dyrektorów, w trzech różnych placówkach oświatowych działających na terenie Gminy Wolbrom, analiza ta przybrała charakter oceny szablonowej. Organ nadzoru nie przeprowadził indywidualnej analizy stanu faktycznego każdej z tych spraw, o czym świadczą z pozoru błahe, ale rodzące w konsekwencji znamienne skutki procesowe, przeinaczenia stanu faktycznego.
Organ zwrócił uwagę, że Zespół Szkolno-Przedszkolny w Wolbromiu rozpoczynał swoją działalność z początkiem roku szkolnego 2016/2017, jako placówka nowoutworzona powstała z połączenia Szkoły Podstawowej nr 1 i Przedszkola nr 1 w Wolbromiu. Powołany na stanowisko dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Wolbromiu S. T. K. obejmował swą funkcję w dniu 1 września 2016 r. i tej dacie był już pracownikiem Zespołu, w związku z tym spełniony został wymóg powierzenia funkcji dyrektora osobie zatrudnionej w tej szkole w rozumieniu art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Zupełnie na marginesie zauważyć należy, że zarówno dyrekcja jak i grono pedagogiczne zatrudnione w łączonych placówkach stanowczo przeciwstawiało się utworzeniu Zespołu. Rady pedagogiczne obydwu placówek zaopiniowały negatywnie ten projekt. W tym stanie rzeczy trudno oczekiwać, aby organ prowadzący, na którym ciąży obowiązek zapewnienia niezakłóconego działania placówek oświatowych i ciągłości procesu dydaktycznego, powierzył funkcję dyrektora pracownikowi jednej z łączonych placówek, nastawionemu nieprzychylnie do projektowanych zmian.
Przyczyny, dla których skarżący odstąpił od zorganizowania konkursu zostały szczegółowo wywiedzione w piśmie wyjaśniającym skierowanym do organu nadzoru. Dla porządku skarżący ponownie podał, że Burmistrz Miasta i Gminy Wolbrom przygotowując plan racjonalizacji sieci szkół na terenie Gminy Wolbrom zamierzał, o czym wielokrotnie informował publicznie, dokonać połączenia Szkoły Podstawowej nr 1, Przedszkola nr 1 oraz Gimnazjum nr 4 w Wolbromiu. Jednakże w związku z ogłoszonymi wiosną 2016 r. przez Ministerstwo Edukacji pierwszymi zapowiedziami systemowej reformy oświaty, zakładającymi między innymi likwidację gimnazjów, plany te zostały zawieszone do czasu wykrystalizowania się i ostatecznego zatwierdzenia przyszłego kształtu założeń reformy oświatowej. Brak było w tym stanie rzeczy racjonalnych podstaw do przeprowadzania konkursów na stanowiska dyrektorów placówek oświatowych na okres 5 lat, wobec niepewności co do stanu prawnego. Rozwiązaniem o wiele rozsądniejszym zdaje się być koncepcja przyjęta przez Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom, a polegająca na powierzeniu stanowisk kierowniczych w 3 szkołach z terenu Gminy Wolbrom - na okres 10 miesięcy. Przyszły, nieznany jeszcze ostatecznie, kształt reformy oświatowej mógłby bowiem wymusić, w stosunkowo niewielkich odstępach czasowych, przeprowadzenie kolejnych procedur konkursowych, w związku z zapowiadanym przejęciem zadań realizowanych w ramach szkół gimnazjalnych - przez szkoły podstawowe. Należy przy tym dodatkowo zauważyć, że na gruncie przepisów ustawy o systemie oświaty brak aktualnie takich rozwiązań prawnych, które regulowałyby wprost możliwość powierzenia obowiązków dyrektora szkoły na okres 10 miesięcy w jednostce nowo utworzonej, powstałej z połączenia już istniejących placówek. Pracownicy łączonych szkół w dacie podejmowania przez organ stanowiący stosownych uchwał o połączeniu jednostek, jak również w dacie wydawania przez organ wykonawczy zarządzeń o powołaniu na stanowisko dyrektora, nie są bowiem jeszcze pracownikami tych nowo tworzonych placówek. Stają się nimi dopiero z dniem 1 września danego roku szkolnego. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że szereg działań organizacyjnych związanych z przygotowaniem nowo powołanej placówki winno być podjętych jeszcze przed rozpoczęciem roku szkolnego, tak aby zapewnić w ciągłości, w sposób niczym niezakłócony realizację zajęć dydaktycznych. W tym zakresie brak jest zatem jednoznacznych regulacji prawnych.
Dlatego skarżący stoi na stanowisku, że w zastanym stanie faktycznym pełnienie obowiązków dyrektora w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w Wolbromiu powierzono w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującym porządkiem prawnym, w trybie art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty, który stanowi, że do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 2 lub 4 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielom tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Ponadto za zasadnością powierzenia stanowiska dyrektora na okres 10 miesięcy w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w Wolbromiu przemawia fakt, że w działaniach dotychczasowej kadry kierowniczej stwierdzono szereg nieprawidłowości noszących znamiona czynów zabronionych. Pierwsze informacje dotyczące niewłaściwego zarządzania ww. placówką oświatową docierały do organu prowadzącego kanałami nieoficjalnymi, by po powołaniu następcy dotychczasowego dyrektora, znaleźć potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Nowo powołany dyrektor uzyskał bowiem pełny dostęp do dokumentacji szkolnej, którą poddał wnikliwej weryfikacji, w konsekwencji czego w odniesieniu do byłej dyrektor SP nr 1 w Wolbromiu złożono na ręce Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego zawiadomienie o podejrzeniu popełnieniu przestępstwa z art. 296 § 3 K.k.
Z ostrożności procesowej w przypadku nieuwzględnienia powyższej argumentacji skarżący wskazał na niespójność, zarówno w sposobie sformułowania zapisów art. 36a ustawy o systemie oświaty jak i w dokonanej przez organ nadzoru wykładni poszczególnych ustępów tej regulacji prawnej. Mianowicie zgodnie z art. 36a ust. 9 ustawy o systemie oświaty przepisy ust. 6-8 stosuje się również w przypadku konkursu na stanowisko dyrektora zespołu szkół lub placówek, w tym nowo zakładanego zespołu szkół lub placówek. W związku z tym, w odniesieniu do placówek oświatowych nowo tworzonych przepis ten odsyła jedynie do zasad ogólnych związanych z organizacją konkursu, przewidując również pewne odmienności w porównaniu z placówkami już istniejącymi.
Żaden przepis ustawy o systemie oświaty nie wyklucza możliwości powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora w placówce nowotworzonej na okres 10 miesięcy. Na tle tego przepisu w odniesieniu do placówek nowo utworzonych kluczowym do rozstrzygnięcia zagadnieniem, w ocenie skarżącego, jest ustalenie co rozumieć należy, pod użytym w cytowanym przepisie pojęciem "nauczyciel tej szkoły" w sytuacji gdy nowo powołana placówka zazwyczaj rozpoczyna działalność z początkiem roku szkolnego i wszyscy nauczyciele mający objąć w niej posady, w dacie powoływania placówki do życia, jak również wdacie zawierania umów o pracę nie są jeszcze faktycznie pracownikami tego nowego podmiotu. W sprawie niniejszej z datą 1 września 2016 r. pracownicy Szkoły Podstawowej i Przedszkola w Wolbromiu stali się pracownikami Zespołu Szkolno-Przedszkolnego. Również w tym dniu - 1 września 2016 r.- Zespół rozpoczął swoją działalność, z tą też datą S. T. K. powierzono pełnienie obowiązków dyrektora Zespołu na okres 10 miesięcy. Zarówno uchwała Rady Miejskiej w Wolbromiu w sprawie utworzenia Zespołu, jak i Zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom o powierzeniu pełnienia obowiązków dyrektora weszły w życie z dniem 1 września 2016 r. W dacie powierzenia funkcji, jak i rozpoczęcia działalności przez placówkę S. T. K., jak wskazano na wstępie, był już pracownikiem tego Zespołu.
Tymczasem dokonana przez organ nadzoru wybiórcza wykładnia art. 36a ust. 2, ust. 5 i ust. 9 ustawy o systemie oświaty sprowadza się niejako do wykluczenia możliwości powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora w placówce nowo utworzonej na okres 10 miesięcy i bezwzględnego nakazu wyłonienia dyrektora w drodze konkursu, podczas gdy art. 36a ust 5 ustawy systemowej pozwala na takie powierzenie. Aby jednak dojść do powyższej konstatacji należało dokonać w sprawie dogłębnej analizy stanu faktycznego z uwzględnieniem dat wejścia w życie aktów podejmowanych przez organy Gminy Wolbrom, w tym uchwały o utworzeniu Zespołu oraz zarządzenia o powierzeniu pełnienia obowiązków dyrektora. Takiej wnikliwej analizy pozwalającej na dokonanie prawidłowych ustaleń i w konsekwencji właściwej kwalifikacji prawnej, na gruncie niniejszej prawy, po stronie organu nadzoru - zabrakło.
W tym stanie rzeczy, w związku z nie przeprowadzeniem przez organ nadzoru postępowania dowodowego w pełnym zakresie, nie wyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy oraz uniemożliwieniu skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym, rozstrzygnięcie z dnia 7 listopada 2016 r. wobec stwierdzonych powyżej uchybień, winno zostać zdaniem organu uchylone.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie powtarzając i podtrzymując swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewoda podniósł, że wskazane zarzuty w skardze, należy uznać nietrafne. Zaskarżone przez skarżącego rozstrzygnięcie w całości odpowiada prawu, zawarte zaś w uzasadnieniu wywody prawne należy uznać za zasadne. Wbrew twierdzeniom skarżącego organ nadzoru w wydanym rozstrzygnięciu nadzorczym szczegółowo uzasadnił zajęte przez siebie stanowisko.
Organ nadzoru ponownie podkreślił, że zgodnie z normą art. 36a ust. 2 i ust. 3 ustawy o systemie oświaty kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. Wymogu przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora nie stosuje się do szkół i placówek publicznych prowadzonych przez osoby fizyczne lub osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego.
Tak więc przedmiotowe normy statuują obowiązek zorganizowania i przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora placówki oświatowej. Zwłaszcza w przypadku konkursu na stanowisko dyrektora nowo zakładanego zespołu szkół lub placówek jak to miało miejsce w niniejszym stanie faktycznym sprawy stosuje się przepisy ogólne dotyczące organizacji konkursu (art. 36 a ust. 9 ustawy o systemie oświaty). W przypadku konkursu na stanowisko dyrektora nowo zakładanego zespołu szkół lub placówek, stosuje się przepisy ogólne dotyczące organizacji konkursu (art. 36 a ust. 9 ustawy o systemie oświaty).
W oparciu o powyższe w świetle obowiązujących norm prawnych należało przeprowadzić konkurs na stanowisko dyrektora nowo powołanej placówki oświatowej, tj. Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Wolbromiu.
Konstatując, w świetle powyższego, organ nadzoru dokonując analizy zarządzenia nr 72/2016 Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom z dnia 5 kwietnia 2016 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Wolbromiu pod kątem jego zgodności z prawem stwierdził, że podjęte ono zostało z naruszeniem postanowień art. 36a ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 9 ustawy o systemie oświaty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania organu administracji co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu (rozstrzygnięcia nadzorczego), organ nie naruszył prawa.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego. Takim aktem nadzoru jest zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 7 listopada 2016 r. nr WN-II.4131.1.38.2016 stwierdzające nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom z dnia 5 kwietnia 2016 r. nr 72/2016 w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Wolbromiu.
Zgodnie z art. 148 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla go. Zgodnie zaś z art. 151 P.p.s.a w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.s.g.", zarządzenie organu wykonawczego gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Organ nadzoru tylko wtedy unieważnia zarządzenie, jeżeli obarczone jest ono istotnym naruszeniem prawa.
Z tym rozstrzygnięciem nadzorczym nie zgodziła się Gmina Wolbrom, wnosząc z zachowaniem terminu skargę.
Nie ulega wątpliwości, że zarządzenie organu wykonawczego gminy jako organu prowadzącego szkołę jest aktem z zakresu administracji publicznej wywołującym także skutki w sferze prawa pracy. Akt taki może być przedmiotem postępowania nadzorczego organu nadzoru niezależnie od tego, że przeciwko nawiązaniu lub ustaniu stosunku pracy wynikającego z takiego aktu może być skutecznie wytoczone powództwo przed sądem pracy.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że niezasadna jest argumentacja strony skarżącej co do przekroczenia terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru może wydać akt nadzoru tylko w okresie prowadzenia postępowania nadzorczego. Postępowanie nadzorcze trwa jedynie 30 dni i termin ten jest liczony od dnia otrzymania aktu organu samorządu. W stosunku do zarządzeń organu wykonawczego gminy wydawanych w sprawach powierzania stanowisk dyrektorów placówek oświaty wydawanych w trybie ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 z późn. zm.), ustawodawca nie wprowadził obowiązku obligatoryjnego przekazywania takich zarządzeń organom nadzoru. Rodzi to, skądinąd całkowicie słuszne pytanie o sposób liczenia terminu postępowania nadzorczego wobec takich zarządzeń. Ma to tym większe znaczenie, że termin postępowania nadzorczego jest terminem nieprzywracalnym i po jego upływie ex lege wygasają kompetencje nadzorcze organu nadzoru. Sąd podziela stanowisko zajęte w orzecznictwie sądowym (miedzy innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2707/15, opub. w LEX nr 2036058; w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 55/06, opub. w LEX nr 197981; w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 217/15, opub. w LEX nr 1954107; w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 872/16, opub. w LEX nr 2187279; w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 11 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 194/16, opub. w LEX nr 2054291) zgodnie z którymi termin postępowania nadzorczego wynosi 30 dni i winien być liczony od dnia faktycznego doręczenia zarządzenia organowi nadzoru niezależnie od tego, kto doręczył to zarządzenie i z jakiego powodu. Poglądy te wyraźnie wskazują na doręczenie zarządzenia, a nie jego kopii lub skanu.
W tej sprawie nietrafnie powołuje się strona skarżąca na rozpoczęcie biegu postępowania nadzorczego liczonego od dnia 12 września 2016 r., kiedy to kopię przedmiotowego zarządzenia przekazała Wojewodzie Małopolskiemu Małopolski Kurator Oświaty. W ocenie sądu trzydziestodniowy termin o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. rozpoczyna bieg albo od dnia doręczenia organowi nadzoru oryginału zarządzenia lub potwierdzonemu za zgodność z oryginałem takiego zarządzenia, albo też od dnia doręczenia organowi nadzoru zarządzenia w formie dokumentu elektronicznego, zgodnie z ustawą z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 570) oraz w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 971 z późn. zm.) Akt przesyłany w formie elektronicznej musi być podpisany bezpiecznym kwalifikowanym podpisem elektronicznym.
W tej sprawie zarządzenie nr 72/2016 z dnia 5 kwietnia 2016 r. nie zostało przekazane w postaci dokumentu elektronicznego Wojewodzie Małopolskiemu. Przekazanie tego zarządzenia w drodze kopii, wydruku z Biuletynu Informacji Publicznej lub nawet skanu nie spełnia wymogu przekazania oryginału zarządzenia (w formie papierowej) lub chociażby kopii zarządzenia potwierdzonej za zgodność z oryginałem.
Tym samym należy stwierdzić, że tylko oryginał aktu lub jego kserokopia potwierdzona za zgodność stanowią dokument urzędowy na podstawie którego organ nadzoru dokonuje oceny jego legalności (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 872/16, opub. w LEX nr 2187279). Tym samym w tej sprawie to nie data 12 września 2016 r. powinna być uznana za datę wszczęcia postępowania nadzorczego, ale data 26 października 2016 r. (akta sądowe sprawy, karta nr 56-60), kiedy to przekazano kopię przedmiotowego zarządzenia potwierdzonego za zgodność z oryginałem.
Wydając zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze w dniu 7 listopada 2016 r. Wojewoda Małopolski dochował ustawowego 30-dniowego terminu.
Istota sporu między stronami sprowadza się do istnienia podstawy prawnej do powierzenia stanowiska dyrektora nowo tworzonemu zespołowi szkół. W ocenie Wojewody powierzenie takiego stanowiska powinno nastąpić jedynie na podstawie uprzednio przeprowadzonego konkursu, natomiast w ocenie Gminy Wolbrom dopuszczalnym było także powierzenie bez przeprowadzania konkursu osobie wskazanej przez organ wykonawczy Miasta i Gminy Wolbrom.
Sąd przychyla się do stanowiska Wojewody.
Zgodnie z art. 36a ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie oświaty, stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę, a kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu i tak wyłonionemu kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. Tym samym konkurs jako sposób wyłaniania kandydata na stanowisko dyrektora szkoły ma charakter podstawowy, a przez to także i priorytetowy. Dopiero wówczas, gdy doznaje przeszkód procedura wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora w drodze konkursu, ustawodawca wskazuje inne sposoby wyłaniania dyrektora szkoły.
Zgodnie z art. 36a ust. 4 ustawy o systemie oświaty w przypadku, gdy do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu kandydatowi, w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej.
Drugi wyjątek od "konkursowej" procedury wyłaniania kandydata na stanowisko dyrektora szkoły zawiera art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym do czasu powierzenia stanowiska dyrektora wyłonionemu w drodze konkursu lub wskazanemu przez organ prowadzący szkołę w warunkach wymienionych w art. 36a ust. 4 ww. ustawy, organ prowadzący daną szkołę może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Co istotne, regulacja art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty ma charakter wyjątkowy i jako regulacja prawna szczególna nie może być poddana wykładni rozszerzającej przez odejście od reguł wykładni językowej. Treść art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty stanowi expressis verbis, że przy powierzeniu obowiązków dyrektora pierwszeństwo przypada bezwzględnie wicedyrektorowi, ale nie jakiejkolwiek szkoły a tylko tej szkoły, w której ma być ogłoszony lub trwa konkurs na stanowisko dyrektora (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 3106/12, opub. w LEX nr 1336396).
Istotne w sprawie jest jeszcze jedno założenie, a mianowicie zespół szkół nie jest szkołą w rozumieniu ustawy o systemie oświaty. Art. 3 pkt 1-3a ustawy o systemie oświaty definiując pojęcie szkoły i placówki na gruncie tej ustawy nie wlicza do tego zakresu zespołu szkół. Tym samym stosowanie trybu wyłaniania dyrektora zespołu szkół tylko wtedy będzie analogiczne do trybu wyłaniania dyrektora szkoły, jeżeli ustawodawca tak postanowi.
Zespół szkół stanowi odrębną jednostkę administracyjną i organizacyjną, natomiast czynności związane bezpośrednio na zadaniami oświatowymi (nauczanie i wychowywanie) są realizowane przez szkoły lub placówki wchodzące w skład zespołu szkół. Łączenie szkół lub szkół i placówek w zespoły szkół lub zespoły szkolno-przedszkolne ma na celu przede wszystkim usprawnienie organizacyjne i finansowe wykonywania zadań oświatowo-wychowawczych, w tym np. korzystniejsze wykorzystywanie bazy lokalowej lub ograniczenie zatrudnienia osób pełniących funkcje kierownicze. Z chwilą połączenia szkół w zespół szkół nowo wybierany dyrektor zespołu szkół staje się jednocześnie dyrektorem szkoły lub placówki włączonej do zespołu (art. 62 ust. 2 ustawy o systemie oświaty). W tak utworzonym zespole szkół nadal istnieją odrębne rady pedagogiczne szkół wchodzących w skład zespołu, odrębne rady rodziców i samorząd uczniowski, aczkolwiek i w tym zakresie także mogą nastąpić zmiany. Nie ma natomiast stanowiska odrębnego dyrektora szkoły wchodzącej w skład zespołu. To zaś oznacza, że nie wszystkie tryby wyboru dyrektora zespołu szkół będą identyczne w przypadku istniejącego zespołu oraz w przypadku nowotworzonego zespołu.
W sytuacji wyłaniania pierwszego dyrektora zespołu szkół nie można analogicznie stosować wszystkich trybów wyłaniania takiego dyrektora tak, jakby dotyczyło to dyrektora szkoły. Gdyby ustawodawca w ogóle zaniechał określania zasad wyłaniania dyrektora zespołu szkół, to wówczas można byłoby mówić o pominięciu legislacyjnym, ponieważ stosowanie trybu wyłaniania analogicznie jak w przypadku dyrektora szkoły byłoby niemożliwe z tej prostej przyczyny, że zespół szkół nie jest szkołą.
Ustawodawca zauważył szczególną sytuację wyłaniania pierwszego dyrektora zespołu szkół i stad została wprowadzona regulacja zawarta w art. 36a ust. 9 i 10 ustawy o systemie oświaty.
Mając na uwadze ww. przepisy należy stwierdzić, że tryb wyłaniania dyrektora nowo tworzonego zespołu szkół jest następujący: kandydata na dyrektora zespołu szkół wyłania komisja konkursowa po przeprowadzeniu konkursu (art. 36a ust. 2 w związku z art. 36a ust. 9 i 10 oraz przy uwzględnieniu art. 36a ust. 6-8 ustawy o systemie oświaty). To jest podstawowy tryb wyłaniania kandydata na stanowisko pierwszego dyrektora zespołu szkół.
Wyjątkowo dopuszczalne jest wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora nowo tworzonego zespołu szkół w sytuacji, w której do konkursu na stanowisko dyrektora takiego zespołu nikt się nie zgłosił, albo też w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata na dyrektora nowo tworzonego zespołu szkół. Skoro ustawodawca dopuścił wyłanianie dyrektora zespołu szkół w drodze konkursu, to tym samym należy także stosować przepisy wskazujące na powierzenie stanowiska dyrektora zespołu szkół w razie, gdy przeprowadzony konkurs nie pozwoli na wybór kandydata.
Taki wyjątek w tej sprawie nie zachodził, ponieważ Burmistrz Miasta i Gminy Wolbrom w ogóle nie wszczął procedury konkursowej celem wyłonienia kandydata na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Wolbromiu.
Natomiast w przypadku nowotworzonego zespołu szkół nie ma możliwości zastosowania trybu określonego w art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Tym samym należy stwierdzić, że stanowisko Wojewody w tej sprawie jest trafne. Jak wynika z art. 36a ust. 5 ww. ustawy warunkiem, jaki musi spełnić osoba wyznaczana w ten sposób do pełnienia obowiązków dyrektora jest pełnienie stanowiska wicedyrektora zespołu szkół lub jeżeli nie ma wicedyrektora to zatrudnienie danej osoby jako nauczyciela tego zespołu szkół już w dacie powierzania jej funkcji dyrektora. Przed dniem powstania zespołu szkół jako odrębnej jednostki nie ma możliwości powierzenia stanowiska osoby pełniącej obowiązki dyrektora wicedyrektorowi takiego nieistniejącego zespołu szkół lub innemu nauczycielowi (nie będącemu, co oczywiste, ani dyrektorem ani wicedyrektorem nieistniejącego zespołu szkół).
Tym samym trafnie organ nadzoru wskazał, że w przypadku konkursu na stanowisko dyrektora nowo zakładanego zespołu szkół lub placówek, stosuje się przepisy ogólne dotyczące organizacji konkursu (art. 36a ust. 9 ustawy o systemie oświaty).
Jak wynika z § 1 ust. 1 uchwały nr XIX/184/2016 Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 26 stycznia 2016 r. Zespół Szkolno-Przedszkolny w Wolbromiu powstawał dopiero z dniem 1 września 2016 r. (akta sądowe sprawy, karty nr 12-15). Zarządzenie z dnia 5 kwietnia 2016 r. nr 72/2016 zostało wydane w dniu, w którym takiego Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Wolbromiu jeszcze nie było (akta sądowe sprawy, karty nr 16-17). Skoro w dniu 5 kwietnia 2016 r. nie powstał Zespół Szkolno-Przedszkolny w Wolbromiu, to nie było podstaw do stosowania art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty który wprost wymaga istnienia danej placówki, aby możliwym było powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora wicedyrektorowi danej jednostki organizacyjnej lub innemu nauczycielowi. W dniu 5 kwietnia 2016 r. nie istniał jeszcze Zespół Szkolno-Przedszkolny w Wolbromiu.
Skoro tak, to trafnie organ nadzoru unieważnił zarządzenie nr 72/2016 Burmistrza Miasta i Gminy z 5 kwietnia 2016 r. z powodu istotnego naruszenia prawa, tj. art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty.
Zawarte w skardze stanowisko Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom nie zasługuje na akceptację. Okoliczność, że powołany do pełnienia obowiązków dyrektora w przedmiotowym zarządzeniu S. K. był pracownikiem nowo tworzonego Zespołu już od dnia 31 sierpnia 2016 r. nie ma znaczenia w tej sprawie.
S. T. K. nie mógł być w dniu 31 sierpnia 2016 r. pracownikiem Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Wolbromiu z tej prostej przyczyny, że pracodawca dla takiej osoby jeszcze nie powstał. Pracodawca czyli Zespół Szkolno-Przedszkolny powstał dopiero od dnia 1 września 2016 r., a więc najwcześniej dopiero od 1 września 2016 r. tenże pracodawca mógł zatrudniać pracowników.
Tym samym na dzień 5 kwietnia 2016 r. S. T. K. ani nie był wicedyrektorem Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Wolbromiu ani innym nauczycielem tego Zespołu z tej prostej przyczyny, że taki Zespół powstał dopiero z dniem 1 września 2016 r. Zespół Szkolno-Przedszkolny w Wolbromiu to odrębna od Szkoły Podstawowej im. Henryka Sienkiewicza w Wolbromiu i Przedszkola Publicznego nr 1 im. Misia Uszatka w Wolbromiu jednostka organizacyjna.
Wbrew stanowisku strony skarżącej nie ma niespójność co do sposobu sformułowania art. 36a ust. 9 ustawy o systemie oświaty. W odniesieniu do jednostek nowo tworzonych przepis ten odsyła jedynie do zasad ogólnych związanych z organizacją konkursu, przewidując również pewne odmienności w porównaniu z placówkami już istniejącymi. Okoliczność, że przy nowo tworzonym zespole szkół zdecydowane pierwszeństwo ustawodawca wskazał na tryb konkursowy wyłaniania dyrektora takiego zespołu jest ze wszech miar zasadne. Jednostkę organizacyjną nie tworzy się w ciągu krótkiego okresu czasu. Utworzenie takiej jednostki powinno nastąpić z odpowiednio długim wyprzedzeniem wynikającym chociażby z tego, że tworząc taki podmiot organizacyjny z dniem 1 września danego roku budżetowego, powinno się zabezpieczyć środki finansowe w budżecie gminy uchwalanym jeszcze w roku poprzedzającym jego utworzenie. Tym samym powinno się na tyle wcześnie przeprowadzić konkurs na dyrektora nowo tworzonej jednostki, aby umożliwić wybór najlepszego kandydata. Odnosząc to do tej sprawy należy stwierdzić, że po dniu 26 stycznia 2016 r., kiedy to Rada Miejska w Wolbromiu zdecydowała się na utworzenie Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Wolbromiu można było zorganizować konkurs na dyrektora tego Zespołu i gdyby nikt do takiego konkursu nie zgłosił się, lub żaden kandydat nie zostałby wybrany w tym konkursie – to wówczas Burmistrz Miasta i Gminy Wolbrom mógłby zastosować odpowiednio art. 36a ust. 4 ustawy o systemie oświaty.
Nie ma racji strona skarżąca wywodząc uprawnienie do wydania zarządzenia nr 72/2016 z tego, że żaden przepis ustawy o systemie oświaty nie wyklucza możliwości powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora w placówce nowotworzonej na okres 10 miesięcy. Okoliczność, że żaden przepis rzeczywiście wprost nie wyklucza możliwości powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora w jednostce (a nie placówce, ponieważ ustawa o systemie oświaty definiuje placówkę i pojęcie placówki nie obejmuje zespołu szkół lub zespołu szkolno-przedszkolnego) nowotworzonej na okres 10 miesięcy nie oznacza, że taka możliwość istnieje. Ustawodawca w art. 36a ustawy o systemie oświaty wyraźnie uregulował całościowo tryb wyłaniania kandydata na dyrektora zespołu szkół i nie może organ tworzyć dla siebie jeszcze innego trybu do wyłaniania osoby pełniącej stanowisko dyrektora zespołu szkół. Każdy organ publiczny, w tym także organ wykonawczy gminy w zakresie wykonywania zadań publicznych musi działać tyko na podstawie prawa i w granicach prawa, co wprost wynika z art. 7 Konstytucji RP. Skoro art. 36a ustawy o systemie oświaty zawiera zamknięty katalog trybów wyłaniania dyrektorów placówek oświaty i zespołów szkół, to nie ma możliwości legalnego poszerzenia tego katalogu w innym trybie niż zmiany ustawowej lub uchwalenia innej ustawy. Dodatkowo należy podnieść, że w orzecznictwie sądowym w sposób jednolity przyjmuje się, że skorzystanie z art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty polegające na powierzeniu pełnienia obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi dotyczy tylko takiej sytuacji, w której w tej samej szkole nie tylko że zostało przewidziane stanowisko wicedyrektora, ale także zostało ono obsadzone. Tym samym w sytuacji, w której w szkole nie ma stanowiska wicedyrektora, albo nawet jeżeli jest, ale nie zostało obsadzone – to organ prowadzący szkołę nie może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 1186/15, opub. w LEX nr 2017377; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 3106/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt II SA/Go 579/12). Potwierdza to przyjęte w tej sprawie stanowisko, że warunkiem koniecznym do zastosowania art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty jest istnienie szkoły lub placówki w dacie wydania zarządzenia.
Nie ma racji strona skarżąca wskazując, że powinno się brać pod uwagę datę 1 września 2016 r. do oceny legalności zarządzenia nr 72/2016, bo od tego dnia powstał Zespół Szkolno-Przedszkolny w Wolbromiu i od tego dnia S. T. K. stał się pracownikiem tego Zespołu. Należało ustalać, czy ww. zarządzenie narusza prawo w dacie jego podjęcia, czyli w dacie 5 kwietnia 2016 r., co trafnie uczynił organ nadzoru.
Natomiast zarzut naruszenia art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej zapoznania się z materiałami postępowania przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, a tym samym uniemożliwienie stronie czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu jest zasadny, ale w tej sprawie naruszenie ww. przepisu nie ma charakteru istotnej wady postępowania. Organ prowadzący postępowanie powinien pouczyć stronę o prawie do zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia i do tego czasu powinien wstrzymać się od wydania aktu nadzoru.
W tej sprawie mimo braku wyznaczenia realnego terminu dla strony skarżącej co do dodatkowego wypowiedzenia się w sprawie, wskazane naruszenie nie mogło prowadzić do dokonania odmiennego ustalenia stanu faktycznego lub przyjętej wykładni prawa przez organ nadzoru. Strona skarżąca już w toku postępowania uregulowanego w art. 88 u.s.g. przedstawiła swoje stanowisko w tej sprawie i wskazała na swoją argumentację. Także w skardze strona skarżącą nie przedstawiła nowej argumentacji lub nowych dowodów mających znaczenie w tej sprawie. Tym samym mimo rzeczywiście naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Sąd w tej sprawie uznał, że to naruszenie nie miało istotniejszego znaczenia rozumianego w ten sposób, że nawet przy dochowaniu zasady zapewnienia czynnego udziału w ostatnim etapie postępowania nadzorczego, stan faktyczny sprawy byłby ustalony w ten sam sposób, jak uczynił to organ nadzoru.
Nie jest zasadny zarzut dokonania łącznej oceny trzech zarządzeń Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom w przedmiocie powierzenia stanowisk dyrektorów, w trzech różnych placówkach oświatowych działających na terenie Gminy Wolbrom. Okoliczność, że w tym samym czasie organ nadzoru wydał trzy rozstrzygnięcia nadzorcze nie oznacza, że tylko z tego powodu są one nieprawidłowe. Ponieważ każde z tych rozstrzygnięć Sąd będzie badał w odrębnych sprawach, Sąd dokona także oceny, czy prawidłowo przeprowadzono postępowanie nadzorcze w każdej z tych spraw.
Także zarzut naruszenia przez organ nadzoru art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez niewykonanie obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz dowolną jego ocenę skutkującą błędnym uznaniem, że powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Wolbromiu nastąpiło z naruszeniem prawa – nie zasługuje na uznanie. Wbrew stanowisku strony skarżącej organ nadzoru prawidłowo ustalił stan faktyczny tej sprawy i prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy prawa materialnego. Materiał dowodowy został rozpatrzony w zakresie wystarczającym do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, a nieprawidłowe zastosowanie art. 10 § 1 K.p.a. Sąd już ocenił. Organ nadzoru ocenił materiał dowodowy prawidłowo, a nie dowolnie.
Mając powyższe na uwadze sąd skargę, na podstawie art. 151 P.p.s.a, oddalił.