III SA/Kr 960/22

III SA/Kr 960/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-11-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna /przewodniczący sprawozdawca/
Hanna Knysiak-Sudyka
Marta Kisielowska
Symbol z opisem
6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność załącznika do uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
Art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie S WSA Hanna Knysiak - Sudyka ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Nowym Sączu Grzegorza Przybyło na uchwałę nr XXXI/308/2018 Rady Gminy Kamienica z dnia 26 września 2018 roku w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw Gminy Kamienica w części dotyczącej Statutu Sołectwa Kamienica Dolna stanowiącego Załącznik nr 2 do uchwały stwierdza nieważność Załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały – Statut Sołectwa Kamienica Dolna – w całości.
Uzasadnienie
Rada Gminy Kamienica, działając na podstawie art. 35 ust.1, art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 41 ust.1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 561) podjęła 8 października 2018 r. uchwałę nr XXXI/308/2018 w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw Gminy Kamienica. Załącznik nr 2 do tej uchwały stanowił Statut Sołectwa Kamienica Dolna.
Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Okręgowy w Nowym Sączu, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości – w odniesieniu do Statutu Sołectwa Kamienica Dolna, tj. w zakresie Załącznika nr 2 do wskazanej uchwały.
Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przez niepoddanie projektu Statutu Sołectwa Kamienica Dolna społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego Sołectwa w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym
W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zgodnie powołanymi przepisami jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Następnie powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 września 2014 r., III SA/Kr 380/14 Prokurator podał, że "przepisy art. 5 ust. 2 oraz 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że uchwały dotyczące statutów jednostek pomocniczych powinny były zostać podjęte dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tych jednostek pomocniczych, których samorząd pomocniczy miał być uregulowany statutami". Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym konieczne było zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12 i wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 652/13). Za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie (wyrok z 29 maja 2008 r., III SA/Lu 178/08) Prokurator podał, że "wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być przy tym rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. Konsultacje z mieszkańcami stanowią zatem obligatoryjny element zarówno procedury uchwalania statutu jednostki pomocniczej, jak i dokonywania w nim zmian niezależnie od tego, jakich kwestii projektowane zmiany dotyczą. Chodzi tu przy tym o konsultacje rzeczywiste, dające możliwie wszystkim zainteresowanym mieszkańcom szansę na zapoznanie się z projektowaną uchwałą i na wyrażenie w tej sprawie swojego stanowiska. Jednocześnie podkreślić trzeba, iż zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy rada gminy powinna określić odrębną uchwałą podjętą stosownie do przepisu art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym"
Konfrontując powyższe rozważania z realiami niniejszej sprawy, Prokurator wskazał, że Rada Gminy Kamienica podejmując zaskarżoną uchwałę nie poddała projektów przyjętych nią statutów konsultacjom z mieszkańcami przeprowadzonym w trybie, który powinna określić w uchwale podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały. Co więcej, z przekazanej dokumentacji wynikało, że Rada Gminy Kamienica w ogóle nie podjęła wymaganej normą art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym uchwały ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Tymczasem uchwała taka, określając między innymi podmiot uprawniony do inicjowania konsultacji, sposób i formę tych konsultacji, czas i miejsce ich przeprowadzenia, reguły ustalania wyników, sposób przekazania tych wyników do wiadomości społeczności lokalnej (wyrok WSA we Wrocławiu z 10 maja 2013 r., III SA/Wr 140/13), stanowi podstawę przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej. W ocenie Prokuratora, nie spełniało wymogu np. poddanie projektu statutu konsultacji przez samo tylko ogłoszenie na stronie internetowej (na podstawie zarządzenia Wójta Gminy) z możliwością kierowania uwag do opublikowanego projektu uchwały, w sytuacji gdy trybu tych konsultacji, wbrew wymogom ustawowym, nie określono w odrębnej uchwale. Dalej Prokurator wskazał, że w odpowiedzi na jego pismo z 24 listopada 2019 r., w którym wniósł o udzielenie informacji między innymi na temat, czy Rada Gminy Kamienica podejmowała uchwałę w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami gminy w zakresie uchwalenia statutów jednostek pomocniczych gminy, Rada Gminy nie wskazała aby uchwała taka została podjęta. Natomiast Wydział Prawny i Nadzoru Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie, na zapytanie Prokuratora z 3 marca 2022 r. odpowiedział pismem z 7 marca 2022 r., że do Dziennika Urzędowego Województwa Małopolskiego od roku 2010 nie wpłynęła uchwała Rady Gminy Kamienica dotycząca określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Kamienica. Tymczasem projekt statutu nie tylko należało podać do publicznej wiadomości, ale konieczne było przekazanie wyjaśnień mieszkańcom terenu, których statut ma dotyczyć oraz stworzenie realnych możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, a także rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń. Takich rozważań organ stanowiący nie przeprowadził.
Prokurator podniósł również, że skoro wymogiem ustawowym w zakresie trybu uchwalania statutu jednostki pomocniczej jest przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami, to już z tej regulacji wynika też obowiązek rady gminy posiadania szczegółowej dokumentacji wykazującej legalność jej działań, i to dokumentacji, z której treści wynikać powinno prowadzenie konsultacji w sposób sformalizowany, określony w wydanej uprzednio na podstawie art. 5a ustawy o samorządzie gminnym uchwale dotyczącej zasad ich przeprowadzania. Prokurator powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 września 2014 r., III SA/Kr 380/14 podał, że "faktu poprzedzenia zaskarżonej uchwały konsultacjami nie można uzasadniać li tylko i wyłącznie domniemaniem praworządności działań organu administracji". Podał też, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę nie wskazała regulacji ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Jakkolwiek wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wiążący dla rady gminy, to jednak ich brak lub ich przeprowadzenie w sposób prowizoryczny, nie dający mieszkańcom realnej możliwości wyrażenia swojej opinii, należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy podjętej w sprawie określenia statutu jednostki pomocniczej. Norma art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie wskazuje bowiem, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Kamienica wniósł o oddalenie skargi w całości.
Organ wskazał, że konsultacje z mieszkańcami, o jakich mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostały przeprowadzone. W dniu 5 września 2018 r. wydał bowiem zarządzenie nr OR.0050.53.2018 w sprawie przeprowadzenia z mieszkańcami konsultacji społecznych dotyczących projektów statutów sołectw Gminy Kamienica. Rada Gminy została poinformowana o wydaniu wskazanego zarządzenia i nie wniosła w tym zakresie żadnych zastrzeżeń. Co więcej, dokument ten został zaakceptowany przez Radę Gminy, co potwierdza złożenie pieczęci Rady pod wskazanym zarządzeniem i podpisanie go przez przewodniczącego Rady
Organ podał, że zgodnie ze wskazanym zarządzeniem, mieszkańcy Gminy Kamienica, którzy posiadali czynne prawo wyborcze byli uprawnienie do udziału w konsultacjach społecznych w sprawie projektów statutów sołectw gminy Kamienica: Kamienica Górna, Kamienica Dolna, Szczawa, Zalesie, Zbludza, Zasadne. Projekty statutów sołectw były udostępnione mieszkańcom w okresie konsultacji społecznych w terminie od 6-13 września 2018 r. na stronie internetowej Gminy Kamienica (www.kamienica.net.pl) oraz w Urzędzie Gminy Kamienica. Konsultacje społeczne polegały na wypełnieniu formularza konsultacji społecznych, którego wzór stanowił załącznik do zarządzenia, a następnie mogły być składane na dzienniku podawczym lub przesyłane drogą elektroniczną na adres sekretarz@kamienica.org.pl. Zgodnie z zarządzeniem po upływie terminu na przeprowadzenie konsultacji społecznych wszystkie uwagi i wnioski miały zostać poddane ocenie i analizie formalno-prawnej. Tym samym, w ocenie organu wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych został spełniony.
Cytując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 15 grudnia 2021 r., II SA/Bd 1072/21 organ podał, że "obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami musi być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji, zmian i wyrażenie przez nich opinii w tym zakresie. Należy więc stworzyć realne i faktyczne możliwości sformułowania przez mieszkańców określonych uwag czy propozycji. Cel ten realizuje działanie polegające na poinformowaniu społeczności lokalnej o zamiarze przyjęcia statutu (zamian do statutu) jednostki pomocniczej, czy też przedstawienie tej społeczności gotowego projektu statutu".
W ocenie organu brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym został wypełniony, mieszkańcom została zapewniona realna i rzeczywista szansa na zapoznanie się z projektowaną uchwałą i na wyrażenie w tej sprawie swojego stanowiska, a tym samym mieli możliwość wpływu na treść statutów sołectw.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga była zasadna ponieważ w dacie uchwalenia statutów niezbędna była procedura ich konsultacji na podstawie odrębnie podjętej uchwały rady gminy w trybie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Samo zarządzenie wójta gminy wydane na podstawie art. 5a ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 powołanej ustawy było niewystarczające do prawidłowego trybu procedowania uchwał statutowych.
Przedmiotem kontroli Sądu był uchwała nr XXXI/308/2018 Rady Gminy Kamienica z dnia 26 września 2018 r. w sprawie uchwalenia statutów Sołectw Gminy Kamienica w części dotyczącej statutu Sołectwa Kamienica Dolna.
Rozpoznając sprawę Sąd kierował się przy tym poglądami sądów administracyjnych, w analogicznych sprawach, tj. min. oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2021 r., III OSK 4305/21. Z tych to powodów uzasadnienie powtarza przedstawioną w nim argumentację.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, określa w szczególności:
1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;
2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;
3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;
4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;
5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.
Powołana regulacja zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej.
Jednakże w myśl art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Rada gminy jest zatem zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami.
Jak więc wskazują przytoczone przepisy to nie wójt gminy, ale rada gminy powinna podjąć uchwałę określającą zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Co więcej, powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, że uchwały określające zasady i tryb konsultacji z mieszkańcami mają charakter prawa miejscowego, które musi zostać opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). w zw. z art. 40 ust. 1, art. 41 ust.1, art. 42 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2019 r., II OSK 3156/18 i wskazane tam orzecznictwo). Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych.
Jednym z przepisów szczególnych, w którym ustawy o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (wyroki NSA: z 3 września 2013 r., II OSK 652/13; z 15 lipca 2021 r., III OSK 3688/21; por. też wyrok TK z 23 marca 2003 r., U 10/01, OTK-A 2003, Nr 3, poz. 23).
Konsultacje z mieszkańcami przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem w pierwszej kolejności podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji. Stosownie do art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym o legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami.
Reasumując powyższe rozważania Sąd podkreśla, że w obowiązującym stanie prawnym zarządzenie Wójta Gminy Kamienica w przedmiocie konsultacji co do projektów statutów poszczególnych sołectw nie mogło sanować błędów procesu legislacyjnego w postaci braku niezbędnej uchwały określającej zasady konsultacji. Powołany przy tym przez organ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 15 grudnia 2021 r., II SA/Bd 1072/21 jest o tyle nieadekwatny, że w rozpatrywanej sprawie przez tamtejszy Sąd – ogólna uchwała w przedmiocie konsultacji została podjęta, ale organy nie przeprowadziły konsultacji zgodnie z zapisami tejże uchwały.
Odnosząc się natomiast do zapewnień organu o faktycznym konsultowaniu z mieszkańcami projektów statutów zgodnie z zarządzeniem Wójta, to Sąd zauważa, że i w tym przypadku nie przedstawiono dokumentacji potwierdzającej składanie na formularzach propozycji przez zainteresowanych mieszkańców. Sąd nie badał jednak tej kwestii bo nie miało to znaczenia wobec bezsporności braku uchwały w przedmiocie konsultacji podjętej zgodnie z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.
Naruszenie zasad regulujących procedurę legislacyjną aktów prawa miejscowego (tu: uchwalenie statutów bez uprzednich konsultacji przeprowadzonych zgodnie z odrębnie podjętą uchwałą w trybie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym) stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powołany przepis stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Zarzuty skargi były zatem uzasadnione. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w zaskarżonym zakresie w sposób istotny naruszała prawo i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.