III SA/Kr 999/17

III SA/Kr 999/17 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2018-01-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-09-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Bożenna Blitek /sprawozdawca/
Ewa Michna /przewodniczący/
Janusz Bociąga
Symbol z opisem
6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 2688/18 - Wyrok NSA z 2019-08-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
Art. 262 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 459
Art. 152, art. 153
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie: Sędzia WSA Janusz Bociąga WSA Bożenna Blitek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Skarbu Państwa Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] 2017 r. nr [...] Wójt Gminy L, w pkt 1 ustalił koszty związane z postępowaniem rozgraniczeniowym przeprowadzonym w obrębie B gm. L, którego celem było ustalenie przebiegu granicy działki nr [...] z działkami nr [...], [...], [...], [...], [...] w kwocie 2.706 zł, a w pkt 2 zobowiązał następujące osoby do uiszczenia tych kosztów w następujący sposób:
kwotę 1.353,00 zł do zapłaty przez S. M. - właściciela działki nr [...], objętej księgą wieczystą [...],
kwotę 143,38 zł do zapłaty przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad - właściciel działki nr [...],
kwotę 282,90 zł do zapłaty przez D. Ż. - właściciela działki nr [...], objętej księgą wieczystą [...],
kwotę 248,85 zł do zapłaty przez S. Ż. - właściciela działki nr [...], objętej księgą wieczystą [...],
kwotę 148,87 zł do zapłaty przez B. K. - właścicielkę działki nr [...], objętej księgą wieczystą [...],
kwotę 88,17 zł do zapłaty przez A. A. - współwłaścicielkę w 1/6 części działki nr [...], objętej księgą wieczystą [...],
kwotę 88,17 zł do zapłaty przez A. A. - współwłaścicielkę w 1/6 części działki nr [...], objętej księgą wieczystą [...],
kwotę 176,33 zł do zapłaty przez B. K. - współwłaścicielkę w 1/3 części działki nr [...], objętej księgą wieczystą [...],
kwotę 176,33 zł do zapłaty solidarnie przez A. M. i S. M. - współwłaścicieli w 1/3 części działki nr [...] na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej, objętej księgą wieczystą [...].
W uzasadnieniu organ I instancji podał, że celem wyliczenia kwot należnych do zapłaty przez poszczególnych właścicieli działek w oparciu o szkic graniczny stanowiący integralną częścią protokołu granicznego obliczono łączną długość granicy ustaloną w postępowaniu rozgraniczeniowym, która po zsumowaniu wynosi 246,30 m. Następna czynność to obliczenie długości poszczególnych odcinków granic działek, z którymi o rozgraniczenie wnioskowano i tak długość granicy działki nr [...] wynosi 26,10 m, długość granicy działki nr [...] wynosi 51,50 m, długość granicy działki nr [...] wynosi 45,30 m, długość granicy działki nr [...] wynosi 27,10 m, długość granicy działki nr [...] wynosi 96,30 m. Zdaniem organu, wnioskodawca S. M. powinien zapłacić połowę kwoty w wysokości 1.353,00 zł (tj. połowy kwoty, za którą zostało wykonane przedmiotowe rozgraniczenie), pozostałą kwotę w wys. 1.353 zł rozliczono między właścicieli działek zawnioskowanych do rozgraniczenia, proporcjonalnie do długości poszczególnych odcinków granicy.
W zażaleniu na powyższe postanowienie Wójta Gminy L Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wniosła o jego zmianę, poprzez zmianę sposobu rozliczenia kosztów postępowania i odstąpienie od obciążenia obowiązkiem ich poniesienia Skarb Państwa Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wójta Gminy L. Postanowieniu organu I instancji żalący się zarzucił naruszenie art. 262 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez uznanie, że zachodzą podstawy do obciążenia go kosztami rozgraniczenia nieruchomości, podczas gdy między uczestnikami postępowania nie istniał spór co do granic z działką będącą w zarządzie GDDKiA.
Postanowieniem z dnia 19 lipca 2017 r. nr [....], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy L z dnia [...] 2017 r. W uzasadnieniu organ II instancji powołał się na treść art. 262 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i wskazał, że wykładnia gramatyczna art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. prowadzi do wniosku, że ustala on zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony) a organ administracji. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony; w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 Kodeksu cywilnego. Kolegium powołało się przy tym na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt l OPS 5/06, z której wynika, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Zdaniem Kolegium, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził zatem, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 k.c. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży bowiem w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Kolegium uznało zatem, że ustalenie kosztów postępowania przez organ l instancji było zasadne, a tym samym zarzuty sformułowane w zażaleniu nie mogą zostać uwzględnione. Kolegium zbadało również prawidłowość ustalonych długości granic nieruchomości i stwierdziło, że koszty postępowania rozgraniczeniowego ustalone przez organ są prawidłowe. W ocenie Kolegium, zasadnie za podstawę przyjęcia wysokości kosztów wzięto pod uwagę długość granicy pomiędzy nieruchomościami, których granice były ustalane. Na podstawie długości granic organ ustalił wartość 1 m, która następnie była mnożona przez długość granicy poszczególnych odcinków.
Pismem z dnia 1 sierpnia 2017 r. Skarb Państwa Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się jego uchylenia wraz z postanowieniem organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie art. 262 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez uznanie, że zachodzą podstawy do obciążenia go kosztami rozgraniczenia nieruchomości, podczas gdy między uczestnikami postępowania nie istniał spór co do granic z działką będącą w zarządzie GDDKiA. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że został zaangażowany w postępowanie poprzez istnienie wspólnego punktu granicznego ze stronami prowadzącymi spór graniczny. Na skutek dokonanej zmiany przebieg granicy działki będącej w zarządzie GDDKiA zasadniczo nie uległ zmianie. Zmianie uległ jedynie punkt styczny nieruchomości zarządzanej przez skarżącego z nieruchomościami uczestników. Zmiana tego punktu nie była przez skarżącego kwestionowana. W związku z powyższym skarżący uważa, że sam fakt zmiany lokalizacji punktu granicznego nie uzasadnia obciążenia go kosztami przedmiotowego postępowania. Skarżący podniósł również, że z przepisów, które zostały przywołane w zaskarżonym postanowieniu nie wynika obowiązek ponoszenia kosztów postępowania każdorazowo przez wszystkie strony. Skarżący podniósł, że nie miał interesu prawnego w prowadzeniu niniejszego postępowania i nie powinien być obciążony jego kosztami w żadnym zakresie. Dodatkowo podkreślił, że orzeczenie NSA sygn. I OPS 5/06 przywoływane przez organy orzekające w niniejszej sprawie nie wspomina o obowiązku obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego wszystkich uczestników postępowania mających interes prawny, ale jedynie o możliwości dokonania rozdzielenia kosztów.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Za niezasadny Kolegium uznało pogląd, że granice działek należących do skarżącego nie były sporne. We wniosku o rozgraniczenie S. M. wprost bowiem domagał się ustalenia granicy jego działki nr [...] z działką nr [...] będącej własnością Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Skoro S. M. uznał, że granica wymienionych wyżej działek powinna być ustalona w postępowaniu rozgraniczeniowym, to w tym kontekście granica ta stała się sporna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.
Zdaniem Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stan faktyczny sprawy jest bezsporny. W dniu 16 stycznia 2017 r. S. M. złożył wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] a działkami nr [...], [...], [...], [...], [...] położonymi w obrębie B gm. L. Postanowieniem z dnia [...] 2017 r. nr [...] zostało wszczęte postępowanie rozgraniczeniowe. Decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] zatwierdzono ustalony w toku postępowania rozgraniczeniowego przebieg granic działki nr [...] z działkami nr [...], [...], [...], [...], [...] położonymi w obrębie B gm. L. Postanowieniem z dnia [...] 2017 r. nr [...] Wójt Gminy L ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego, na które składało się wynagrodzenie uprawnionego geodety oraz dokonał ich podziału pomiędzy strony postępowania. Kwestią sporną jest natomiast to, czy organ I instancji mógł zobowiązać skarżącego do uiszczenia kosztów postępowania skoro przebieg granicy pomiędzy działką skarżącego, a działkami pozostałych stron postępowania nie był sporny i kwestionowany przez żadną ze stron.
W postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego zastosowanie ma przepis art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), zgodnie z którym:
"Art. 262. § 1. Stronę obciążają te koszty postępowania, które:
1) wynikły z winy strony;
2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie."
W uchwale z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt l OPS 5/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Dz. U. z 2017 r. poz. 459 z późn. zm. - Kodeks cywilny - k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W postępowaniu administracyjnym ma zastosowanie również norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 k.c. stanowiąca, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne, w związku z czym rozgraniczenie jest prowadzone również w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Według Sądu, branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a co za tym idzie, nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia, które w jego ocenie zostało wszczęte zbyt pochopnie, to jednak ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. W ocenie Sądu art. 152 k.c. stanowi zatem podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia, także w przypadku, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej.
Wbrew stanowisku skarżącego powołana uchwała nie pozwala organom na uznaniowość w stosowaniu art. 152 k.c. Treść uchwały jest bowiem jednoznaczna i nie oznacza dowolności, czy swobody organu, gdyż z art. 152 k.c. wynika reguła ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego przez właścicieli gruntów sąsiednich (objętych rozgraniczeniem). Skoro są oni stronami tego postępowania, to toczy się ono w interesie ich wszystkich, a zagadnienie sporności granic, czy istnienia innych powodów do ich kwestionowania nie ma tu znaczenia, bo dochodzi do ich ustalenia na wszystkich nieruchomościach. Przyjąć zatem należy, że organ administracji publicznej może obciążyć kosztami postępowania rozgraniczeniowego strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c ), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania, o ile granice gruntów sąsiadujących stały się sporne.
Wbrew twierdzeniom skarżącego w niniejszej sprawie pomiędzy stronami postepowania istniał spór co do przebiegu granic skoro S. M. wniósł do Wójta Gminy L o wszczęcie postepowania rozgraniczeniowego jego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z działkami sąsiednimi, w tym z działką nr [...] stanowiącą własność skarżącego. Wniesienie podania przez właściciela nieruchomości o rozgraniczenie nieruchomości dowodzi istnienia po stronie właścicieli pozostałych nieruchomości interesu prawnego polegającego na usunięciu stanu spornego lub stanu niepewności co do granic nieruchomości.
Sąd uznał zatem, że organy administracyjne prawidłowo ustaliły wysokość kosztów postępowania oraz prawidłowo zobowiązały strony postępowania do ich poniesienia.
Nie znajdując zatem podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł - jak w sentencji.