III SA/Kr 1761/24

III SA/Kr 1761/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-04-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Gawlikowska
Renata Czeluśniak
Symbol z opisem
6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
stwierdzono nieważność załącznika do uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
Art. 35  ust. 1 i ust. 3
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak Asesor WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wadowicach na uchwałę Rady Gminy Brzeźnica z dnia 17 stycznia 2019 r. Nr III/24/2019 w przedmiocie nadania Statutów Sołectw Gminy Brzeźnica I. stwierdza nieważność § 64 Statutów Sołectw stanowiących załączniki do zaskarżonej uchwały; II. w pozostałym zakresie skargę oddala.
Uzasadnienie
Rada Gminy Brzeźnica, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2024 r., poz. 1465) podjęła 17 stycznia 2019 r. uchwałę nr III/24/2019 w sprawie nadania Statutów Sołectw Gminy Brzeźnica.
Załącznik nr 1 do tej uchwały stanowił Statut Sołectwa Bachorowice.
Załącznik nr 2 – Statut Sołectwa Bęczyn.
Załącznik nr 3 – Statut Sołectwa Brzeźnica.
Załącznik nr 4 – Statut Sołectwa Brzezinka.
Załącznik nr 5 – Statut Sołectwa Chrząstowice.
Załącznik nr 6 – Statut Sołectwa Kossowa.
Załącznik nr 7 - Statut Sołectwa Kopytówka.
Załącznik nr 8 - Statut Sołectwa Łączany.
Załącznik nr 9 - Statut Sołectwa Nowe Dwory.
Załącznik nr 10 - Statut Sołectwa Marcyporęba.
Załącznik nr 11 - Statut Sołectwa Paszkówa.
Załącznik nr 12 - Statut Sołectwa Sosnowice.
Załącznik nr 13 - Statut Sołectwa Tłuczań.
Załącznik nr 14 - Statut Sołectwa Wyźrał.
Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy w Wadowicach domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w części, tj.
– w zakresie sformułowania "w szczególności" użytego w § 16, § 18 i § 23 statutów sołectw,
– w zakresie w jakim w § 64 statutów sołectw przyznano Radzie Gminy kompetencje do wydania interpretacji wiążących postanowień statutu.
Prokurator podniósł zarzut naruszenia:
1. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie w § 16, § 18 i § 23 poszczególnych statutów sołectw, stanowiących załączniki do zaskarżonej uchwały, zwrotu "w szczególności", w zakresie, w jakim przepisy te określają zadania i kompetencje zebrania wiejskiego, sołtysa oraz rady sołeckiej, podczas gdy te zadania i kompetencje powinny być uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący i w formie zamkniętego katalogu;
2. art. 7, art. 173, art. 178 ust. 1, art. 195 ust. 1 oraz art. 199 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 35 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym przez nadanie w § 64 poszczególnych statutów sołectw Radzie Gminy kompetencji do wydania interpretacji wiążących postanowień statutu w przypadkach spornych, podczas gdy wiążącej wykładni przepisów prawa mogą dokonywać wyłącznie organy wymiaru sprawiedliwości.
Zdaniem Prokuratora użycie zwrotu "w szczególności" w zakresie określenia zadań i kompetencji zebrania wiejskiego, sołtysa oraz rady sołeckiej stwarzało szerokie pole do interpretacji, pozwalając wykonawcy uchwały na poszerzenie zakresu zadań i kompetencji jednostek pomocniczych gminy oraz jej organów. Zamieszczenie w statutach przedmiotowych postanowień, stwarzających katalog otwarty w powyższym zakresie, narusza w sposób istotny art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa.
Tymczasem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnoszono, że zadania przekazywane jednostce pomocniczej muszą być określone w sposób zamknięty (pełny), nie pozwalający na ich kreowanie przez organy samej jednostki pomocniczej, a rada gminy ma obowiązek w sposób enumeratywny określić zadania jednostki pomocniczej w jej statucie (wyrok NSA: z 21 grudnia 2021 r. III OSK 4037/21 oraz z 6 października 2021 r. III OSK 3903/21). Z kolei w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych wskazano, że przez użycie zwrotu "w szczególności" zadania sołectwa czy jego organów nie zostają określone w sposób wyczerpujący, przez co istnieje prawna możliwość powierzenia im zadań przekraczających statutowe i ustawowe kompetencje (wyrok WSA w Poznaniu z 7 lipca 2020 r. IV SA/Po 573/20). Zadania sołectwa, sposób ich realizacji, zadania sołtysa i zadania rady sołeckiej powinny być uregulowane w statucie sołectwa w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego. Przyjęcie innego założenia umożliwiałoby także przekazywanie sołectwu i jego organom zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy. Taki porządek ustrojowy sołectwa jest sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowi to także istotne naruszenie art. 7 Konstytucji. Brak jest kompetencji rady gminy do przyjęcia w statucie sołectwa otwartego katalogu zadań sołectwa i jego organów z otwartego katalogu zadań gminy, przyjętego w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten dotyczy bowiem zadań gminy, a nie zadań jej jednostek pomocniczych (wyrok WSA w Krakowie z 5 kwietnia 2018 r., III SA/Kr 1451/17, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 czerwca 2012 r., III SA/Wr 111/12). Użycie w zaskarżonej uchwale zwrotów "w szczególności", w zakresie w jakim przepisy uchwały określają zadania i kompetencje sołectwa oraz sołtysa, stanowi istotne naruszenie prawa.
Ponadto, zdaniem Prokuratora, obowiązujące przepisy nie przewidywały możliwości przyznania jakiemukolwiek organowi - poza organami wymiaru sprawiedliwości, dokonywania wiążącej wykładni przepisów prawa, do których należało zaliczyć zaskarżoną uchwałę (tak wyrok WSA w Poznaniu z 18 lutego 2021 r., IV SA/Po 1410/20 oraz z 18 lutego 2021 r., IV SA/Po 1404/20). W związku z powyższym treść § 64 statutów sołectw, w zakresie, w jakim przyznawała Radzie Gminy kompetencję do wydania interpretacji wiążących postanowień statutu, istotnie naruszała prawo. Za takie bowiem uznano w doktrynie i orzecznictwie wykroczenia poza normę kompetencyjną. Powyższe powodowało konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Brzeźnica wniósł o jej oddalenie w całości.
Organ podał, że pomimo ukształtowanej linii orzeczniczej w zakresie obu poruszonych w skardze zagadnień, w pierwszej kolejności należało zwrócić uwagę na fakt, że w nawiązaniu do piśmiennictwa prawniczego klasyfikacji zadań jednostki pomocniczej można dokonać za pomocą kryterium podmiotu wykonującego zadania, źródeł kompetencji i zadań organów oraz przedmiotu i charakteru zadań wykonywanych przez jednostki pomocnicze. I choć tendencja ta w orzecznictwie wykazywała zastrzeżenia, to zdaniem organu, nie było to niemożliwe. Wójt podkreślił, że zadania organów jednostki pomocniczej jaką jest sołectwo w kształcie określonym w statutach są wykonywane od szeregu lat przez sołtysa, zebranie wiejskie i radę sołecką, i dotychczas nie budziły wątpliwości interpretacyjnych. Zwrot "w szczególności" nie powodował więc przypisania wskazanym organom jednostki innych zadań niż wymienione w § 16, § 18 i § 23 statutów sołectw. Szczególnej uwagi wymagał fakt, że skarżący nie odwołał się tu do żadnej poza konstytucyjną normy prawnej, a w art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca zastosował termin "w szczególności" przedstawiając tym samym otwarty katalog materii statutowych. Mimo tego, zaskarżone uchwały nie zawierały niejasnych i nieprecyzyjnych regulacji. Kontrola aktów prawnych odbywa się pod względem ich zgodności z prawem. W skardze nie został wskazany żaden wyraźny przepis, który został naruszony przez użycie terminu "w szczególności" w odniesieniu do przypisanych poszczególnym organom jednostki pomocniczej zadań i kompetencji, a zastrzeżenia skarżącego nie są wystarczające dla zakwestionowania legalności aktu po pięcioletnim okresie jego funkcjonowania.
Odnosząc się do zakwestionowania brzmienia § 64 statutów sołectw, organ podał, że Rada Gminy uczestnicząc w przebiegu prac nad uchwalaniem statutów sołectw jest w stanie dokonać wykładni z uwzględnieniem intencji przyświecającej jego wprowadzeniu. Nie stanowi to jednak o wyłączeniu dokonywania wiążącej wykładni prawa przez organy sprawiedliwości, bowiem wynika to z odrębnych przepisów prawa, które nie zostały w zakwestionowanym przepisie wyłączone.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
Skarga tylko w części była zasadna.
Przedstawione poniżej argumenty prawne Sądu stanowią powtórzenie w znacznej mierze stanowiska wyrażonego w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: z 30 grudnia 2024 r., III SA/Kr 1568/24; z 22 stycznia 2025.r, III SA/Kr 1580/24 oraz 18 lutego 2025 r., III SA/Kr 1612/24. Powołane wyroki odnoszą się do analogicznych zagadnień prawnych dlatego Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał za usprawiedliwione przytoczenie ponownie tego typu argumentacji.
Rację miał, co do zasady organ, że art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym posługując się określeniem "w szczególności" w zakresie przedmiotu regulacji objętych statutem jednostki pomocniczej gminy, powoduje, że wymienione w tym przepisie elementy statutu, nie są katalogiem zamkniętym. Powołany przepis stanowi bowiem, że Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności:
1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;
2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;
3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;
4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;
5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.
W ocenie Sądu nie oznacza to jednak, że zakres zadań jednostki pomocniczej tj. sołectwa, który jest pochodną uprawnień przekazanych mu przez radę gminy (jak wskazuje art. 35 ust. 3 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym) – może być niedookreślony. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, ustawodawca zadecydował, o domniemaniu generalnej kompetencji rady gminy. Oznacza to, że przekazywanie tych kompetencji innym jednostkom (tu: sołectwu) musi być precyzyjne.
Zasada działania organów publicznych na podstawie prawa, co wynika z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. wymaga, aby podstawy prawne do działania organu władzy publicznej były wyraźnie określone. W przeciwnym razie może dojść do wykonywania zadań przez sołectwo w zakresie nie przekazanym mu przez radę gminy. Rzeczą radnych jest więc takie skonstruowanie katalogu przekazywanych zadań i określenie sposobu ich realizacji, aby podstawa prawna do podejmowania określonych rozstrzygnięć była jasna i oczywista. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, byt jednostki pomocniczej gminy jest uzależniony od nadanych jej statutem konkretnych uprawnień, gdyż poza statutem brakuje innej podstawy prawnej do podejmowania przez nią działań (por. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2022).
Sądowi znany jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 sierpnia 2020 r. III SA/Kr 196/20 stwierdzający m.in. nieważność poszczególnych paragrafów statutu wymieniających zakresy działania wskazanych w statucie organów sołectwa w zakresie wyrażenia "w szczególności". W ocenie orzekającego Sądu, nie można jednak automatycznie powoływać się na wyrażony w tym wyroku pogląd, a to z uwagi na nieco odmienną redakcję zaskarżonych przepisów statutów. Z tych to powodów, analiza brzmienia przepisów zaskarżonego konkretnego statutu w niniejszej sprawie przyprowadziła Sąd do odmiennych wniosków.
W rozpoznawanej sprawie istotne jest, że rada gminy wskazując przekazane sołectwu zadania (§ 3 i § 4 zaskarżonych statutów) enumeratywnie je wymieniła. Z tych to powodów Sąd uznał, że następcze przykładowe wymienienie zadań zebrania wiejskiego (§16 statutów) było dopuszczalne, skoro po pierwsze §14 ust. 1 statutów wyraźnie zastrzegał, że zebranie wiejskie podejmuje uchwały we wszystkich istotnych dla sołectwa sprawach w ramach posiadanych kompetencji, a, jak już Sąd uzasadniał powyżej, zadania sołectwa zostały enumeratywnie wyliczone w § 3 i § 4 statutów. Podobnie niezasadny był zarzut przykładowego wymienienia obowiązków sołtysa w §18 (działającego zgodnie z §17 ust. 1 statutów "w interesie ogólnospołecznym miejscowej wspólnoty") oraz rady sołeckiej (której charakter został wyraźnie określony w § 21 statutów) w dookreślającym kolejne kompetencje § 23 zaskarżonych statutów. W ocenie Sądu, nie narusza zasad legalizmu, ustalenie przez radę gminy generalnej kompetencji zebrania wiejskiego do rozstrzygania spraw, ale w zakresie ściśle określonym katalogiem zadań przekazanych sołectwu. Podobnie, skoro sołtys jest organem wykonawczym i reprezentującym sołectwo to nie narusza również wskazanych w skardze przepisów – określenie zasad jego działania w tak szeroki sposób (poprzez użycie określenia "w szczególności") ponieważ ograniczeniem zasad i kompetencji sołtysa, będzie zamknięty katalog zadań całego sołectwa. Dodać przy tym należy, że analogiczny zabieg zastosował ustawodawca, - zadania organu wykonawczego rady gminy (w ustawie o samorządzie gminnym: wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) zostały bowiem również określone w katalogu otwartym (poprzez użycie w art. 30 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym) wyrażenia "w szczególności". Zdaniem Sądu, jeżeli zadania powierzone sołectwu będą ściśle określone przez radę gminy, to nie stanowi naruszenia art. 35 ust. 1-3 ustawy o samorządzie gminnym wskazanie "w szczególności" zadań zebrania wiejskiego, sołtysa oraz rady sołeckiej.
Zasadne natomiast były zarzuty dotyczące § 64 zaskarżonych statutów. Upoważnienie ustawowe wprawdzie pozwala radzie gminy na określenie w statucie zakresu i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym) niemniej jednak nawet rada gminy nie traktowała "wiążących interpretacji" jako formy nadzoru i kontroli nad organami sołectwa, ponieważ sporny przepis został umieszczony w Rozdziale 6 statutów ("Przepisy końcowe"), a nie w Rozdziale 5 ("Nadzór i kontrola nad działalnością Sołectwa").
Wprawdzie, co dostrzega się w orzecznictwie, rada gminy posiada daleko idącą swobodę w regulacji tak trybu i kryteriów nadzoru, jak i kontroli nad działalnością organów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z 9 lutego 2023 r., III OSK 6684/21), niemniej jednak upoważnienie to nie może prowadzić do konstruowania nieznanych ustawie o samorządzie gminnym – kompetencji uchwałodawczych w zakresie rozstrzygania sporów.
Zaskarżone uchwały zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, które je ustanowił. Jak natomiast stanowi art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Należy podzielić stanowisko zaprezentowane w skardze, zgodnie z którym, przepisy prawa obowiązującego nie przewidują możliwości przyznania radzie gminy kompetencji do dokonywania wiążącej wykładni przepisów prawa.
Nie można twierdzić, że formą nadzoru nad działalnością organów sołectwa jest wiążąca interpretacja zapisów statutu, który jest uchwalany przez radę gminy jako organ stanowiący prawo miejscowe w gminie, a sam statut stanowi przecież akt prawa miejscowego i zawiera normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym (por. wyrok WSA w Poznaniu z 20 maja 2021 r., IV SA/Po 77/21, wyrok WSA w Krakowie z 5 kwietnia 2018 r., III SA/Kr 1451/17). Zasadnie więc sądy administracyjne wskazują, a za nimi skarżący Prokurator, że w polskim porządku prawnym nie występuje obecnie instytucja powszechnie obowiązującej wykładni aktów normatywnych zarówno przez organ je stanowiący (wykładni autentycznej), jak też przez jakikolwiek inny podmiot. Powszechna wykładnia aktów normatywnych pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 173, art. 178 ust. 1, art. 195 ust. 1 oraz art. 199 ust 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Zgodnie z tymi przepisami, sądy i trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz, a sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezwiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz (poza sędziami Trybunału Konstytucyjnego) ustawom. Oznacza to niedopuszczalność przypisywania jakiemukolwiek podmiotowi prawa do dokonywania powszechnie wiążącej interpretacji postanowień aktu prawnego.
W ocenie Sądu takie postanowienie (§ 64 statutów) narusza zakres upoważnienia zawartego w art. 35 ust. 3 u.s.g. oraz inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego, w tym w również niewymieniony w skardze, art. 87 oraz art. 7 Konstytucji RP.
W związku z powyższym na podstawie art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) Sąd stwierdził nieważność § 64 zaskarżonych statutów. W pozostałej zaś części Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 powołanej ustawy.