III SA/KR 1735/23

III SA/Łd 713/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-02-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Krawczyk
Joanna Wyporska-Frankiewicz /sprawozdawca/
Paweł Dańczak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1752
art. 12a ust.1, art. 12b ust. 3 i ust.6-8
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 219
par. 33a
Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków
Sentencja
Dnia 6 lutego 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Dańczak, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.), Asystent sędziego Beata Drożdż, Protokolant, w składzie następującym: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2025 roku sprawy ze skargi A. B. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi z dnia 26 lipca 2024 roku nr GIK-I.7220.34.2024 w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Decyzją z 26 lipca 2024 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi (dalej również: organ II instancji, organ odwoławczy lub ŁWINGiK) utrzymał w mocy decyzję Starosty Zgierskiego z 10 maja 2024 r. w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego ze sporządzenia innej mapy do celów prawnych dla działek o nr [...] i [...] położonych w obrębie D. gm. Z..
W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne:
10 listopada 2023 r. A. B. (dalej również: skarżąca, strona lub strona skarżąca) zgłosiła, na druku urzędowym, do Starosty Zgierskiego (dalej również: organ I instancji) wykonanie pracy geodezyjnej mającej na celu sporządzenie innej mapy do celów prawnych (pozycja 9 formularza). Dane szczegółowe określające położenie obszaru, przedstawionego w pozycji 11 formularza zgłoszenia, zostały określone przez wykonawcę poprzez wskazanie działek, dla których miała być wykonana inna mapa do celów prawnych. W zgłoszeniu wpisano: obręb D., działki o nr [...], [...], [...] Termin zakończenia prac określono na 10 listopada 2024 r.
12 kwietnia 2024 r. strona złożyła do organu I instancji zawiadomienie o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych o identyfikatorze 6640.5871.2023. W zawiadomieniu tym strona wskazała, że prace zostały wykonane w całości, dołączając wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych skompletowane w postaci operatu technicznego oraz oddzielnie w postaci zbiorów danych należących do zakresu bazy danych BDOT500 (bazy danych obiektów topograficznych) dotyczących opracowania innej mapy do celów prawnych.
24 kwietnia 2024 r. Starosta Zgierski na podstawie art. 12b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne – dalej: uPgik - dokonał negatywnej weryfikacji zgłoszonej pracy, co utrwalono w protokole weryfikacji (sporządzonym na stosownym druku urzędowym) nr 6640.5871.2023, zawierającym stwierdzenie braków w przekazanej dokumentacji i informacji o zakresie stwierdzonych nieprawidłowości wynikających z naruszenia przepisów prawa. W punkcie 5 wskazanego protokołu pt.: Wynik weryfikacji zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi kompletności przekazanych wyników: zaznaczono wynik negatywny, a w kolumnie "Informacja o zakresie nieprawidłowości" wpisano: Podział powinien być wykonany w trybie ustawy Prawo wodne i art. 22-24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, na podstawie którego zmiany w ewidencji gruntów wprowadza się na podstawie decyzji lub innych prawomocnych dokumentów. W kolumnie pn.: "Naruszony przepis prawa" wskazano ustawę z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.). Wyniki weryfikacji w pkt 6 i 7 protokołu zaznaczono jako pozytywne. Ostateczny wynik określono jako negatywny. Jak wynika z przypisu 2 pierwszej strony arkusza protokołu wynik pozytywny może być uzyskany pod warunkiem uzyskania pozytywnych ocen w każdym z punktów od 5 do 7.
Pismem z 25 kwietnia 2024 r. strona ustosunkowała się do wyników weryfikacji wskazując, że przytoczony zapis w protokole weryfikacji nie odnosi się do asortymentu prac, który został wykonany. Strona wskazała, że praca nie dotyczyła ani "Mapy z projektem podziału nieruchomości" ani też "Projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami". Skarżąca wyjaśniła, że prace zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, tj. § 33a rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sprawie ewidencji gruntów i budynków" z dnia 7 listopada 2023 r., który stanowi o wykazywaniu przebiegu granic działek ewidencyjnych na podstawie pomiaru sytuacyjnego. Podsumowując strona zaznaczyła, że zgodnie z art. 24 ust. 2b uPgik aktualizacja danych w bazie danych ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co powinno nastąpić w rozpatrywanym przypadku na podstawie przytoczonego przepisu.
Decyzją z 10 maja 2024 r. Starosta Zgierski odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego dotyczącego sporządzenia innej mapy do celów prawnych dla działek o nr [...] i [...] położonych w obrębie D. gm. Z.. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że strona postępowania powołała się na treść § 33a rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z którym do czasu ustalenia linii brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych przebieg granic działek ewidencyjnych między gruntami tworzącymi dna i brzegi tych cieków, jezior i zbiorników a gruntami do nich przyległymi wykazuje się w ewidencji za pomocą danych określonych na podstawie wyników geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych wykonanych zgodnie z zasadami określonymi w przepisach art. 220 ust. 1-4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Organ I instancji wyjaśnił, że powyższy przepis faktycznie pozwala na zastosowanie krótszej procedury dotyczącej ustalania linii brzegu, aczkolwiek ustawodawca nadal wymaga, aby procedura ustalania linii brzegowej była oparta o uregulowania wynikające z ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Zaznaczono przy tym, że procedura ustalania linii brzegu została szczegółowo opisana w powołanym powyżej art. 220 Prawa wodnego, gdzie między innymi wskazuje się na konieczność wydania decyzji administracyjnej, w oparciu o projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych. W tym aspekcie, organ w protokole weryfikacji wskazał na konieczność uzupełnienia przedłożonej organowi dokumentacji geodezyjnej.
17 maja 2024 r. strona wniosła odwołanie od wskazanej powyżej decyzji Starosty Zgierskiego z 10 maja 2024 r., wnosząc o jej uchylenie oraz nakazanie przyjęcia do pzgik operatu technicznego zgłoszonego pod nr 6640.5871.2023, co w konsekwencji ma skutkować wykazaniem przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnie z § 33a i § 7 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Ponadto strona zarzuciła, że odmowa przyjęcia operatu w sposób rażący narusza przepisy prawa, tj.: art. 24 ust. 2b pkt 1 ppkt a) i h) uPgik, § 7 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a także § 33a rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu odwołania skarżąca podniosła, że celem pracy geodezyjnej jest wykazanie przebiegu granic działek ewidencyjnych na podstawie pomiaru sytuacyjnego zgodnie z § 33a rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Dodatkowo strona wyjaśniła, że § 7 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków stanowi, że sąsiadujące ze sobą działki ewidencyjne, będące przedmiotem tych samych praw oraz władania tych samych osób i jednostek organizacyjnych, wykazuje się w ewidencji jako odrębne działki ewidencyjne, jeśli obejmują grunty zajęte pod drogi publiczne, linie kolejowe, wody śródlądowe lub rowy, a ich wyróżnienie w postaci odrębnych działek jest celowe ze względu na odrębne oznaczenia tych gruntów w innych ewidencjach i rejestrach publicznych lub ze względu na ich różne nazwy urzędowe. Skarżąca wskazała, że § 7 ust. 2 pkt 3 i § 33a rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków są podstawą do aktualizacji informacji zawartych w ewidencji na podstawie przepisów prawa i dokumentacji geodezyjnej przyjętej do pzgik w drodze czynności materialno-technicznej. Nadto strona podkreśliła, że z treści decyzji i protokołu weryfikacji wynika, że organ nie rozróżnia ustalenia linii brzegu według Prawa wodnego, od wykazania przebiegu granic działek na podstawie pomiaru sytuacyjnego zgodnie z § 33a rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Dodatkowo strona podnosi, że protokół weryfikacji mówi o podziale, z którym w ogóle nie mamy do czynienia w tej pracy geodezyjnej.
Kolejnym pismem z 19 czerwca 2024 r., stanowiącym uzupełnienie odwołania, strona podtrzymała swoje stanowisko o uchyleniu decyzji, zarzucając jej brak uzasadnienia faktycznego, formalnego i merytorycznego, błędną interpretację prawa i stwierdzenia wzajemnie się wykluczające. Oprócz wskazanych w odwołaniu naruszeń prawa, strona dodatkowo wskazała na naruszenie art. 8 § 1 Kpa wskazując, że podobne opracowania w zakresie ustalenia linii brzegu sporządzone na podstawie § 33a rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków znajdują się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym.
Powołaną na wstępie decyzją z 26 lipca 2024 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty Zgierskiego z 10 maja 2024 r. w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego ze sporządzenia innej mapy do celów prawnych dla działek o nr [...] i [...] położonych w obrębie D. gm. Z. Organ II instancji wskazał, że utrzymał zaskarżoną doń decyzję Starosty Zgierskiego, jednak z innych przyczyn niż uzasadnił to organ I instancji. Organ II instancji, powołując treść art. 12 uPgik, w myśl którego wykonawca zgłasza właściwym miejscowo starostom prace geodezyjne wskazując cel, jak i dane określające obszar objęty zgłaszanymi pracami geodezyjnymi, zaznaczył, że w omawianym przypadku wykonawca wskazał w zgłoszeniu, zgodnie z wytycznymi przepisu, jednolity obszar składający się z 3 działek. Natomiast do zawiadomienia o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych z 12 kwietnia 2024 r. dołączono dokumenty wymagane przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 uPgik w postaci operatu technicznego sporządzonego jedynie dla dwóch działek o nr [...] i [...] oraz oddzielnie zbiorów danych należących do zakresu bazy danych BDOT500. Dalej organ II instnacji zaznaczył, iż z poczynionych ustaleń wynika po pierwsze, że dokumentacja zawiera dwa rozbieżne obszary. Potwierdzeniem powyższej tezy jest wygenerowany rysunek z pliku gml przekazanego przez wykonawcę do zawiadomienia o zakończeniu prac geodezyjnych, w postaci zbiorów danych należących do zakresu bazy danych BDOT500, uzupełniony przez ŁWINGiK o dane z bazy ewidencji gruntów i budynków zaczytane z usługi WFS z serwera starostwa Powiatowego w Z.. Jak pokazano na rysunku zakres zrealizowanych prac geodezyjnych przekazany przez wykonawcę wskazuje na rozdzielenie zgłaszanego obszaru. Nie przekazano danych do aktualizacji wskazanego w zgłoszeniu prac obszaru dla działki nr [...]. Jednocześnie w przekazywanych wynikach prac brak jest pliku gml w postaci zbiorów danych należących do zakresu bazy danych EGiB celem aktualizacji bazy ewidencji gruntów i budynków, co jest niezgodne z zapisami art. 12a uPgik, z którego wynika, że wykonawca prac geodezyjnych po wykonaniu zgłoszonych prac jest obowiązany złożyć do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne, zawiadomienie o przekazaniu wyników zgłoszonych prac, dołączając wyniki prac geodezyjnych w postaci zbiorów nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych, które należą do zakresu informacyjnego baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3, i 10-12, a także dokumentów wymaganych przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 lub ich uwierzytelnionych kopii. Organ II instancji stwierdził także, że błędnie przyjęto do realizacji cel: inna mapa do celów prawnych. Zaznaczono przy tym, że sporządzona przez wykonawcę mapa do celów prawnych przedstawia dwie różne nieruchomości, na co wskazuje zarówno sprawozdanie techniczne, jak i mapa z wykazem zmian danych ewidencyjnych. Odmienny stan prawny wynika z ksiąg wieczystych: nr [...] dla nieruchomości stanowiącej własność L. i R.L., nr [...] dla nieruchomości stanowiącej własność K. D.. Potwierdza to niezbicie, że zrealizowano dwa rozbieżne cele, co jest nie zgodne z art. 12 uPgik. Ponadto ŁWINGIK zwrócił uwagę, że w § 24 ust. 1 rozporządzenia z dnia 18 sierpnia 2020 r. Ministra Rozwoju w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2022 r., poz. 1670) zostały wyszczególnione rodzaje map do celów prawnych jakie sporządza się na potrzeby podziałów nieruchomości, typowych postępowań sądowych i administracyjnych, tj.: a) mapy z projektem podziału nieruchomości, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 100 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, b) mapy z projektem scalenia i podziału nieruchomości, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 108 ustawy o gospodarce nieruchomościami, c) mapy z projektem podziału nieruchomości, do których nie mają zastosowania przepisy działu III rozdziału 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwane dalej mapami z projektem podziału nieruchomości rolnej lub leśnej, d) mapy z projektem scalenia gruntów, e) mapy z projektem wymiany gruntów, f) mapy klasyfikacyjne, g) mapy gruntów objętych wnioskiem w sprawie stwierdzenia nabycia prawa własności na wskutek zasiedzenia, zwane dalej mapami do zasiedzenia, h)mapy do ustalenia służebności gruntowych, i) inne opracowania geodezyjne do celów prawnych. Zdaniem ŁWINGiK wymienione w powyższym przepisie mapy do celów prawnych stanowią katalog zamknięty, są to mapy uwzględniające specyficzne warunki i potrzeby. Wykonawca prac geodezyjnych zgłaszając prace geodezyjne mające na celu opracowanie innej mapy do celów prawnych o identyfikatorze 6640.5871.2023 powinien wykonać czynności mające na celu sporządzenie jednej z map wymienionych w tym katalogu, za wyjątkiem mapy prawnej do celów wymienionych w art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. f) i lit. g) uPgik. Ponieważ sporządził inną mapę do celów prawnych to podstawą wprowadzenia jej do ewidencji gruntów i budynków powinno być rozstrzygnięcie organu administracyjnego lub sądu wydane na jej podstawie. Z kolei odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji uznał, że są one bezzasadne. ŁWINGiK uznał za dopuszczalne zastosowanie § 33a rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, jako podstawy aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków, który przytoczyła strona, przy uwzględnieniu przepisów zarówno rozporządzenia w sprawie standardów technicznych, jak i pozostałych w tym zakresie zapisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi strona skarżąca zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 7, art. 8, art. 107 § 3 k.p.a., a ponadto błędną interpretację przepisów uPgik. Strona podniosła, że decyzja organu I instancji nie powinna zostać utrzymana w mocy w powodu odnalezionych przez ŁWINGiK usterek, których organ I instancji nie wskazał w swojej decyzji. Tym samym skarżąca wniosła o unieważnienie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Zgierskiego z 10 maja 2024 r. oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę ŁWINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267). Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Ze wskazanych powyżej przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia sąd stwierdził naruszenie przez organ administracji przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.
Podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1752 ze zm.) - dalej: "uPgik". Stosownie do art. 12a ust. 1 uPgik, wykonawca prac geodezyjnych po wykonaniu zgłoszonych prac jest obowiązany złożyć do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne, zawiadomienie o przekazaniu wyników zgłoszonych prac, dołączając wyniki prac geodezyjnych w postaci:
1) zbiorów nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych, które należą do zakresu informacyjnego baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3 i 10-12;
2) dokumentów wymaganych przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 lub ich uwierzytelnionych kopii.
Natomiast organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, zgodnie art. 12b ust. 1 uPgik, weryfikuje je pod względem:
1) zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi:
a) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów;
b) kompletności przekazywanych,
2) spójności przekazywanych zbiorów danych, o których mowa w art. 12a ust. 1 pkt 1, z prowadzonymi przez ten organ bazami danych.
W myśl art. 12b ust. 3 uPgik wyniki weryfikacji utrwala się w protokole (wynik może być pozytywny lub negatywny), a podstawę do przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (art. 12b ust. 4 uPgik). Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotne jednak są przepisy art. 12b ust. 6-8 uPgik, z których wynika, że w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego wyniki zgłoszonych prac wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. Wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma wówczas prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji. Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych.
Przywołane przepisy stanowiły podstawę dla podjęcia przez organ I instancji decyzji o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego materiałów sporządzonych przez skarżącą w ramach zgłoszonej pracy geodezyjnej pod nr 6640.5871.2023. Starosta Zgierski po otrzymaniu od wykonawcy zawiadomienia o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych dokonał ich weryfikacji, w następstwie czego sporządził protokół weryfikacji z wynikiem negatywnym, gdzie jako nieprawidłowość wskazał, że podział powinien być wykonany w trybie ustawy Prawo wodne i art. 22-24 uPgik, w myśl którego zmiany w ewidencji gruntów wprowadza się na podstawie decyzji lub innych prawomocnych dokumentów. W kolumnie protokołu oznaczonej jako: "Naruszony przepis prawa" wskazano ustawę z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wyniki weryfikacji z pkt 6 i 7 protokołu zaznaczono jako pozytywne. Ostateczny wynik jest negatywny. Do wskazanych powyżej wyników weryfikacji ustosunkował się wykonawca. Organ I instancji nie uwzględnił jednak stanowiska wykonawcy i wydał decyzję odmowną, wskazując na naruszenia stwierdzone w protokole oraz wyjaśnił, że powołany przez stronę § 33a rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków faktycznie pozwala na zastosowanie krótszej procedury dotyczącej ustalania linii brzegu, aczkolwiek ustawodawca nadal wymaga, aby procedura ustalania linii brzegowej była oparta o uregulowania wynikające z ustawy 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Procedura ustalania linii brzegu została szczegółowo opisana w powołanym powyżej art. 220 Prawa wodnego, gdzie między innymi wskazuje się na konieczność wydania decyzji administracyjnej, w oparciu o projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych. W tym aspekcie, organ I instancji w protokole weryfikacji wskazał na konieczność uzupełnienia przedłożonej mu dokumentacji geodezyjnej. Z kolei organ II instancji, nie podzielając stanowiska organu I instancji co do dopuszczalności zastosowanie § 33a rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wskazał, że strona skarżąca wykonała pracę geodezyjną niezgodnie z zakresem wskazanym w jej zgłoszeniu. W tym zakresie organ odwoławczy nie wskazał jednak żadnego przepisu ustawy, którego naruszenie uniemożliwiałoby przyjęcie wyników zgłoszonych przez stronę prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Równocześnie organ II instancji na podstawie własnej weryfikacji zbiorów danych stwierdził całkowicie nowe nieprawidłowości w zgłoszonej pracy. Niemniej jednak nieprawidłowości tych organ II instancji nie utrwalił w protokole weryfikacyjnym i mimo to utrzymał w mocy zaskarżoną doń decyzję organu I instancji.
W kontekście powyższego w pierwszej kolejności sąd zgadza się z organem II instancji w zakresie, w jakim uznał on za zasadne stanowisko strony skarżącej o dopuszczalności zastosowanie w niniejszej sprawie § 33a rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków – dalej: "rozporządzenie", jako podstawy aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków, który przytoczyła strona, przy uwzględnieniu przepisów zarówno rozporządzenia w sprawie standardów technicznych jak i pozostałych w tym zakresie zapisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Podkreślić przy tym należy, że regulacja zawarta w § 33a rozporządzenia ma charakter przejściowy, dotyczy ona bowiem granic pomiędzy działkami ewidencyjnymi między gruntami tworzącymi dna i brzegi cieków naturalnych, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych a gruntami do nich przyległymi. Zasadą jest, że dla wymienionych wyżej cieków jezior i zbiorników wodnych ustala się linie brzegu w drodze decyzji o czym stanowi art. 220 ust. 5 Prawa wodnego. Decyzja taka stanowi podstawę do dokonania wpisu w ewidencji gruntów i budynków (art. 220 ust. 20 Prawa wodnego). Przy czym, jak wskazuje się w judykaturze (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1735/23, Lex/el nr 3718380), dopóki jednak taka decyzja nie zostanie wydana (nie zostanie ustalona linia brzegu), przebieg granic działek ewidencyjnych pomiędzy gruntami tworzącymi dna i brzegi cieków, jezior i zbiorników a gruntami do nich przyległymi, można wykazać w ewidencji na podstawie danych ustalonych na podstawie wyników geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych. Chodzi przy tym jednak o pomiary, przy wykonywaniu których dokonano identyfikacji przebiegu granic działek ewidencyjnych, z zastosowaniem zasad uregulowanych w art. 220 ust. 1-4 Prawa wodnego, a powołany przepis rozporządzenia dotyczy wyłącznie wykazania granic działek w ewidencji. Podkreślić jednak należy, że wyznaczenie granic na podstawie powołanego § 33a rozporządzenia ma wyłącznie tymczasowy charakter, a z momentem wyznaczenia linii brzegu, organ prowadzący ewidencje na podstawie decyzji, o której mowa w art. 220 Prawo wodne dokonuje czynnością materialno-techniczną dokona aktualizacji danych w ewidencji, ujawniając ustaloną we właściwym trybie linię brzegu. Równocześnie, w orzecznictwie zwraca się uwagę, że postępowania o ustalenie linii brzegu nie można traktować jako postępowania rodzącego w pełni skutki rozgraniczenia nieruchomości, jest ono szczególnym postępowaniem administracyjnym ograniczającym się tylko do ustalenia linii brzegowej dla naturalnego cieku wodnego, a nie typowym rozgraniczeniem gruntu, bez wkraczania w sferę innych uprawnień właścicielskich (por. przywoływany już powyżej wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1735/23, Lex/el nr 3718380 oraz wskazany tam wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1296/18). W przypadku wystąpienia takiego stanu faktycznego właścicielom przyległych gruntów do linii brzegowej będzie służyć ochrona na podstawie przepisów o ochronie własności. (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1735/23, Lex/el nr 3718380 oraz wskazane tam poglądy J. Szachułowicza, Nowe prawo wodne z komentarzem, Warszawa 2003 r., s. 71-73).
O konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji przesądził natomiast przyjęty przez organ II instancji sposób dokonania ponownej weryfikacji prac geodezyjnych. Wskazać należy, że w orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się na brak podstaw wykluczających możliwość dokonania ponownej weryfikacji wyników prac geodezyjnych przed organem odwoławczym, który jest organem Służby Geodezyjnej i Kartograficznej i ma obowiązek sporządzenia kolejnego protokołu weryfikacyjnego, o którym mowa w art. 12b ust. 3 uPgik oraz poddania go procedurze, o której mowa w art. 12b ust. 6-7 uPgik (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2982/19 – dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl – baza CBOSA). Takie stanowisko podyktowane jest gwarancyjnym charakterem przepisów art. 12b ust. 1-8 uPgik w zakresie uprawnienia wykonawcy prac geodezyjnych do ustosunkowania się do wyników weryfikacji, niezależnego od etapu postępowania w sprawie przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W ocenie sądu tym wymogom nie sprostał organ II instancji w niniejszym postępowaniu. Przyjęty bowiem sposób procedowania, polegający jedynie na zawiadomieniu skarżącej o możliwości zapoznania się w siedzibie organu z zebranymi w sprawie dowodowymi (w oparciu o art. 10 § 1 kpa), bez sporządzenia i przesłania protokołu zawierającego opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości wraz ze zwróceniem wykonawcy prac geodezyjnych przekazanych przez niego wyników zgłoszonych prac, narusza gwarantowane przez art. 12b ust. 6 i 7 uPgik uprawnienia procesowe wykonawcy prac geodezyjnych. W świetle jednoznacznego brzmienia art. 12b ust. 6 uPgik umożliwienie wykonawcy prac ustosunkowania się na piśmie do wyników weryfikacji nie może odbyć się w inny sposób niż określony w tym przepisie. Organ II instancji w toku postępowania weryfikacyjnego ma zatem obowiązek sporządzenia protokołu weryfikacji, o którym mowa w art. 12b ust. 3 uPgik oraz poddania go pełnej procedurze, o której mowa w art. 12b ust. 6-7 uPgik. W związku z powyższym skoro organ odwoławczy, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, podejmując ocenę protokołu weryfikacji sporządzonego w pierwszym etapie postępowania, tj. przed organem I instancji, stwierdził nowe nieprawidłowości, to stosownie do dyspozycji art. 12b ust. 6 uPgik obowiązany był sporządzić protokół weryfikacyjny i zwróć wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego wyniki zgłoszonych prac wraz ze sporządzonym przez siebie protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. W takim przypadku naruszenie art. 12b ust. 6 uPgik przekłada się na naruszenie art. 12b ust. 7 tej ustawy. Skoro strona skarżąca nie otrzymała protokołu weryfikacji, to nie mogła się do niego ustosunkować. Tym samym – jak słusznie podnosi strona skarżąca - pozbawiono ją uprawnienia do wypowiedzenia się co do wyników weryfikacji prac geodezyjnych. Pozbawienie strony skarżącej opisywanego uprawnienia pociąga za sobą naruszenie art. 12b ust. 8 uPgik, który uprawnia organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej do wydania decyzji jedynie w przypadku, gdy organ ten "nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych". Aby organ mógł nie uwzględnić stanowiska wykonawcy, musiałby on najpierw mieć możliwość przedstawienia swojego stanowiska. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca została takiej możliwości pozbawiona.
W rozpoznawanej sprawie ŁWINGiK nie tylko poszerzył w postępowaniu odwoławczym zarzuty formułowane w oparciu o zgromadzony na etapie postępowania pierwszo-instancyjnego materiał dowodowy, ale nie sprostał również obowiązkom organu odwoławczego. Etap postępowania odwoławczego nie tylko może stanowić płaszczyznę kolejnej oceny prawidłowości zgłoszonej pracy geodezyjnej (na co sąd wskazał powyżej) powinien jednak obejmować także dokonanie oceny legalności kontrolowanego rozstrzygnięcia. Wskazać w tym miejscu należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 listopada 2022 r. (sygn. akt I OSK 2257/21 - dostępny [w:] CBOSA) podzielił stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2982/19, że weryfikacja zgłoszonej pracy geodezyjnej lub kartograficznej może nastąpić więcej niż raz w toku postępowania w sprawie przyjęcia do zasobu zbioru danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych. Wadliwość protokołu weryfikacyjnego czy szerzej błędne stanowisko organu I instancji co do prawidłowości zgłoszonej pracy geodezyjnej, nie może prowadzić, ani do przyjęcia do zasobu wadliwej pracy geodezyjnej lub kartograficznej, ani też do pozbawienia wykonawcy pracy geodezyjnej uprawnień do ustosunkowania się do wyników weryfikacji. Dostrzeżenie w toku postępowania odwoławczego – już po sporządzeniu protokołu weryfikacyjnego i jego przedstawieniu wykonawcy – innych wadliwości zgłoszonej pracy, niż dostrzeżone przez organ I instancji, nakłada na organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej obowiązek ponowienia weryfikacji. To zaś wiąże się z obowiązkiem sporządzenia kolejnego protokołu weryfikacyjnego obejmującego wcześniej niedostrzeżone wadliwości. Konsekwencją tego jest umożliwienie wykonawcy prac odniesienia się do nowych wyników procedury weryfikacyjnej. Taki sposób procedowania nad wnioskiem o przyjęcie do zasobu wykonanych prac geodezyjnych lub kartograficznych umożliwia zarówno osiągnięcie celów stawianych organom Służby Geodezyjnej i Kartograficznej w zakresie prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jak i zachowanie gwarantowanych przez art. 12b ust. 6 i 7 uPgik uprawnień procesowych wykonawcy prac geodezyjnych lub kartograficznych (zob. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 425/16). Nadto, zgodnie ze stanowiskiem przedstawionym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 425/16 określony w przepisie omawianej ustawy schemat działania organów Służby Geodezyjnej i Kartograficznej w sytuacji przekazania do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych (aktualnie: wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych) uprawnia do uznania konieczności współdziałania wyspecjalizowanego organu administracji i wykonawcy prac geodezyjnych i kartograficznych, zatem podmiotu także profesjonalnego, posiadającego wiadomości specjalne po to, aby niewadliwa dokumentacja mogła być przyjęta do zasobu. Istotnym elementem tego współdziałania jest przede wszystkim umożliwienie wykonawcy zgłoszonych prac wyeliminowania wad zarzuconych przedłożonej dokumentacji. Taki cel powinien być osiągany w pierwszej kolejności poprzez dokonanie przez właściwy organ precyzyjnej weryfikacji wyników zgłoszonych prac geodezyjnych. Oznacza to konieczność precyzyjnego określenia naruszeń w protokole weryfikacyjnym przekazywanym wykonawcy prac geodezyjnych celem zajęcia stanowiska oraz skonkretyzowania naruszonego przepisu prawa. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy organ I instancji w sporządzonym protokole weryfikacyjnym wskazał na naruszenie uPgik, stwierdzając, iż podział powinien być wykonany w trybie ustawy Prawo wodne i art. 22-24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, na podstawie którego zmiany w ewidencji gruntów wprowadza się na podstawie decyzji lub innych prawomocnych dokumentów. W kolumnie protokołu pn.: "Naruszony przepis prawa" wskazano ustawę z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Tymczasem organ odwoławczy nie podzielając wskazanej nieprawidłowości stwierdził, że strona skarżąca wykonała pracę geodezyjną niezgodnie z zakresem wskazanym w zgłoszeniu pracy geodezyjnej natomiast nie wskazał art. 12 ust. 2 pkt 3 uPgik jako podstawy prawnej nieprawidłowości. Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał także na dodatkową nieprawidłowość, nieobjętą protokołem weryfikacyjnym, tj. na brak sporządzenia jednej mapy, a także podniósł zarzut błędnie przyjętego do realizacji celu: "inna mapa do celów prawnych", wskazując, że sporządzona przez wykonawcę mapa do celów prawnych przedstawia dwie różne nieruchomości, a zatem zrealizowano dwa różne cele, co jest niezgodne z art. 12 uPgik. Organ II instancji stwierdził, że wykonawca prac geodezyjnych zgłaszając prace mające na celu opracowanie innej mapy do celów prawnych powinien wykonać czynności mające na celu sporządzenie jednej z map wymienionych w tym katalogu. Brak spójności pomiędzy naruszeniami stwierdzonymi przez organ II instancji z opisem naruszenia stwierdzonego w protokole weryfikacyjnym oznacza że wykonawca pracy geodezyjnej pozbawiony został pełnej możliwości ustosunkowania się do zarzuconej w protokole weryfikacyjnym nieprawidłowości. Tymczasem jedynie jasne i precyzyjne określenie naruszenia wraz ze wskazaniem adekwatnego do opisu naruszenia przepisu prawa stanowi podstawę możliwości realnej realizacji uprawnień gwarancyjnych wynikających z przepisów w art. 12b ust. 6 i 7 uPgik. Z tych uprawnień strona skarżąca nie mogła w sposób zgodny z prawem skorzystać, co dodatkowo potwierdza zarzucenie jej w postępowaniu administracyjnym, we wskazanych okolicznościach, dodatkowych nieprawidłowości nieobjętych protokołem weryfikacyjnym.
Wskazać należy, że w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o odmowie przyjęcia do państwowego zasoby geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów sporządzonych przez wykonawcę, w szczególności na etapie postępowania odwoławczego badany jest całokształt stanowiska organu I instancji, w tym również - co do prawidłowości formalnej i zasadności merytorycznej - protokołu weryfikacji. Treść sporządzonego przez organ protokołu weryfikacji zakreśla bowiem pole sporu pomiędzy organem, a wykonawcą. W niniejszej sprawie obowiązkiem organu odwoławczego było zatem w opisanej sytuacji zweryfikowanie także prawidłowości sporządzonego protokołu weryfikacyjnego i dokonanie oceny, czy ewentualna wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy – tj. czy przed organem I instancji zapewniono stronie skarżącej (jako wykonawcy prac geodezyjnych) realną możliwość nie tylko ustosunkowania się do wskazanych przez organ geodezyjny nieprawidłowości, ale i usunięcia ich, tak aby niewadliwe wyniki prac geodezyjnych mogły zostać przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organ odwoławczy nie sprostał temu obowiązkowi, pominął dokonanie oceny sporządzonego protokołu weryfikacyjnego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji. Tym samym organ II instancji wydał zaskarżoną do tutejszego sądu decyzję z istotnym naruszeniem art. 12b ust. 6 i 7 uPgik, przytaczając w jej motywach nowe okoliczności uznane za wady zgłoszonej pracy, które nie były podniesione w protokole z przeprowadzonej weryfikacji, o której mowa w art. 12b ust. 1 i 3 uPgik.
W związku z naruszeniem przez organ odwoławczy art. 12b ust. 6 - 8 uPgik oraz art. 7 i 77 § 1 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa, które to uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, sąd uchylił zaskarżoną decyzję, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Wskazania co do dalszego toku postępowania administracyjnego wynikają z powyższych rozważań. ŁWINGiK przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien w pierwszej kolejności dokonać oceny prawidłowości i rzetelności protokołu weryfikacyjnego i w zależności od wyników tej oceny uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji (przy uwzględnieniu ogólnej zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 kpa i konieczności zapewnienia stronie skarżącej możliwości pełnego rozpoznania sprawy przez organy obu instancji) lub przeprowadzić procedurę określoną w art. 12b ust. 6-8 uPgik poprzez sporządzenie prawidłowo protokołu weryfikacji (wskazującego na wszystkie aktualnie istniejące nieprawidłowości), umożliwiając skarżącej ich ewentualne poprawienie.
a.kr