III SA/Kr 1728/24

III SA/Kr 1728/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-02-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Janusz Kasprzycki
Katarzyna Marasek-Zybura /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Gawlikowska
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
Art. 123, art. 138 par. 1  pkt 1, art. 144, art. 141
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 2167
Art. 1  par. 1  i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) Sędziowie: SWSA Janusz Kasprzycki ASR WSA Magdalena Gawlikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 lutego 2025 r. sprawy ze skargi S. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 27 sierpnia 2024 r. nr SKO.Z/4100/3/2024 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2024 r. znak: SKO.Z/4100/3/2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 123, art. 141 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu zażalenia S. W. (dalej: skarżący), utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy G. z dnia 18 lipca 2024 r. znak: GOPS.70.65.24 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o wysokości przeciętnego miesięcznego dochodu przypadającego na jednego członka gospodarstwa domowego.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia 24 czerwca 2024 r. skarżący wystąpił do Wójta Gminy G. o wydanie zaświadczenia o wysokości przeciętnego miesięcznego dochodu przypadającego na jednego członka jego gospodarstwa domowego.
Wójt Gminy G., postanowieniem z dnia 18 lipca 2024 r., odmówił wydania zaświadczenia o wysokości przeciętnego miesięcznego dochodu przypadającego na jednego członka gospodarstwa domowego.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że we wniosku w składzie rodziny skarżący wskazał: żonę, niepełnoletnie dzieci oraz dziecko pełnoletnie będące na jego utrzymaniu, a także niepełnosprawnego brata będącego pod opieką skarżącego, zamieszkałych w jednym z budynków mieszkalnych z nadanym numerem budynku znajdującym się na działce będącej własnością rodziny. W składzie rodziny skarżący ujął także obywateli Ukrainy, których miejscem zamieszkania jest drugi budynek mieszkalny o innym numerze domu znajdujący się na tej samej działce. W związku z powziętymi wątpliwościami zwrócono się do Urzędu Gminy o udzielenie informacji dotyczącej przebywania wskazanych we wniosku obywateli Ukrainy na terenie gminy G.
Z uzyskanych informacji wynika, iż pobyt obywateli Ukrainy był refinansowany ze środków Wojewody Małopolskiego za pośrednictwem Starosty B. na podstawie stosownych porozumień i aneksów. Od dnia 7.05.2022 r. do 24.06.2024 r. osoby te zamieszkiwały nieprzerwanie na podstawie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy u skarżącego. Po tej dacie zostali relokowani na teren sąsiedniej gminy. Z tytułu zakwaterowania i wyżywienia wszystkich osób wskazanych we wniosku zapłatę otrzymał skarżący.
W związku z powyższym, organ I instancji stwierdził, że oświadczenie, które złożył skarżący pozostaje sprzeczne z zaświadczeniem z Urzędu Gminy G.
W zażaleniu wniesionym od ww. postanowienia, skarżący wskazał, że wspólnie z rodziną K. współtworzył gospodarstwo domowe.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, uznało wniesione zażalenie za nieuzasadnione i opisanym na wstępie postanowieniem orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie.
Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji stanął na stanowisku, że fakt, którego urzędowego poświadczenia domaga się skarżący, (tj. wysokości przeciętnego miesięcznego dochodu przypadającego na jednego członka gospodarstwa domowego składającego się z dziesięciu osób) nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym, to prawidłowym rozstrzygnięciem powinno być wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej we wniosku.
W swoich rozważaniach Kolegium zwróciło uwagę, że zgodnie z art. 411 ust. 10g ustawy Prawo ochrony środowiska osoba fizyczna, która zamierza złożyć wniosek o przyznanie dofinansowania z Narodowego Funduszu lub wojewódzkiego funduszu, może złożyć żądanie wydania zaświadczenia o wysokości przeciętnego miesięcznego dochodu przypadającego na jednego członka jej gospodarstwa domowego. Zaświadczenie, o którym mowa w ust. 10g, wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby fizycznej, o której mowa w ust. 10g (ust. 10h). Gospodarstwo domowe tworzą: 1) osoba fizyczna, o której mowa w ust. 10g, samotnie zamieszkująca i gospodarująca (gospodarstwo domowe jednoosobowe), albo 2) osoba fizyczna, o której mowa w ust. 10g, oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe), (ust. 10j). Ustalając zatem skład rodziny do "Czystego Powietrza", uwzględnić należy fakt wspólnego zamieszkiwania i gospodarowania danych osób ze sobą, nie zaś związki formalne między nimi. Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 г. - Kodeks cywilny, miejsce zamieszkania osoby fizycznej to miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.
W opisanej sytuacji faktycznej uznać należy, że obywatel Polski, składając wniosek o wydanie zaświadczenia do "Czystego Powietrza", nie powinien uwzględniać w składzie swojego gospodarstwa domowego obywateli Ukrainy, którzy przebywają legalnie w Polsce z uwagi na działania wojenne w ich kraju, bowiem obywatele Ukrainy przebywają na terytorium Polski czasowo, nie z zamiarem stałego pobytu.
W ocenie Kolegium, ze względu na krótki czas obowiązywania przepisów dotyczących programu "Czyste powietrze", należy przywołać orzecznictwo na gruncie ustawy o pomocy społecznej, bo definicja rodziny jest podobna do definicji gospodarstwa domowego. Zgodnie z art. 6 pkt 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, rodzina to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. "Faktyczny związek", o jakim mowa w przywołanym powyżej art. 6 pkt 14 ww. ustawy, oznacza codzienne współdziałanie osób, zmierzające do zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Innymi słowy, wspólne gospodarowanie z jednej strony oznacza współdziałanie wszystkich mieszkających ze sobą osób zarówno w ponoszeniu wydatków finansowych, jak i innych ciężarów (w tym niematerialnych) związanych z gospodarstwem domowym, a z drugiej strony czerpanie korzyści ze wspólnego zamieszkiwania. Zgodnie z utrwalonym poglądem sądów administracyjnych - wspólne zamieszkiwanie - jest więc przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Polega on zaś na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólne gospodarowanie opiera się bowiem na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego.
Natomiast z akt sprawy wynika, że wpisani do wniosku obywatele Ukrainy mieszkali w oddzielnym budynku. W związku z powyższym – zdaniem Kolegium - wpisani do wniosku obywatele Ukrainy nie tworzyli wraz z skarżącym gospodarstwa domowego wieloosobowego.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący, zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 217 § 1 i 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie oraz art. 219 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie wydania zaświadczenia ze względu na ustalenie stanu faktycznego w sposób nie mający pokrycia w rzeczywistym stanie faktycznym, w sytuacji, gdy prawidłowe ustalenie stanu faktycznego powinno prowadzić do wydania zaświadczenia zgodnie z żądaniem skarżącego.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi, skarżący rozwinął powyższe zarzuty.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia, pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga jest nieuzasadniona.
Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy organy orzekające w sprawie niniejszej miały podstawy do wydania postanowienia o odmowie wydania skarżącemu zaświadczenia żądanej treści, a mianowicie o wysokości przeciętnego miesięcznego dochodu przypadającego na jednego członka gospodarstwa domowego, przy przyjęciu wskazanych przez skarżącego członków gospodarstwa domowego.
Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji dotyczące odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści zostały wydane w trybie i na zasadach określonych w Dziale VII k.p.a. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 219 k.p.a., zgodnie z którym odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, z kolei w myśl § 2 tego przepisu, zaświadczenie wydaje się, jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1); osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Zgodnie natomiast z art. 218 § 1 k.p.a. organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie w sytuacji, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. II OSK 594/10, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaświadczenie potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 1148/10 (opubl. w CBOSA), zaświadczenie z uwagi na jego "naturę" nie służy rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne ipso iure, nie są jasne, a zwłaszcza gdy istnieje spór, co do ich występowania w konkretnym wypadku. W przypadku zatem gdy problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe.
Zakres wydawanych zaświadczeń jest ściśle regulowany treścią art. 217 i 218 k.p.a., a nie subiektywną oceną wnoszącego wniosek o jego wydanie. Organ ma obowiązek wydać zaświadczenie tylko wówczas, gdy żądanie zawiera się w ramach zakreślonych ww. przepisami. Podstaw do takiego stanowiska należy upatrywać w charakterze samego zaświadczenia, definiowanego jako urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego) dokonane przez organ administracji publicznej (w znaczeniu ustrojowym lub funkcjonalnym) na żądanie uprawnionej osoby, której interes jest oparty na prawie (por. K. Chorąży, Z. Kmieciak, Wydawanie zaświadczeń – kwestie nierozstrzygnięte w literaturze, Samorząd Terytorialny 2000/6, s. 70–71; zob. T. Woś [w:] Postępowanie administracyjne, red. T. Woś, Warszawa 2013, s. 72).
Jest to zatem postępowanie, na które składają się czynności o charakterze materialnoprawnym. Organ zaświadcza jedynie o tym, co jest w jego ewidencji, rejestrach bądź innych danych, bez ich przetwarzania. Chodzi tu bowiem o potwierdzenie w formie dokumentu urzędowego tego, co jest aktualnie wpisane w rejestrze publicznym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 1998 r., sygn. II SA 125/98, opubl. w CBOSA).
Przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. W tym świetle wydawanie zaświadczeń ma charakter pochodny. Wyjaśnienia wymaga więc, że wniosek o wydanie zaświadczenia może być przez organ załatwiony bądź poprzez czynność materialno-techniczną polegającą na jego wydaniu, bądź też poprzez postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Zgodnie bowiem z art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 maja 2018 r., sygn. III SAB/Kr 50/17, opubl. w CBOSA).
W niniejszej sprawie podstawą wydania zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, którymi odmówiono skarżącemu wydania zaświadczenia w zakresie wysokości przeciętnego miesięcznego dochodu przypadającego na jednego członka gospodarstwa domowego, było uznanie, że skarżący nie tworzył gospodarstwa domowego razem z obywatelami Ukrainy zamieszkującymi na tej samej nieruchomości, ale w odrębnym budynku.
Jak wynika z akt administracyjnych, w kontrolowanej sprawie skarżący domagał się wydania zaświadczenia, ponieważ Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska wymaga zaświadczenia w celu przyznania dofinansowania.
Zgodnie z art. 411 ust. 10g ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 54, dalej p.o.ś.) osoba fizyczna, która zamierza złożyć wniosek o przyznanie dofinansowania z Narodowego Funduszu lub wojewódzkiego funduszu, może złożyć żądanie wydania zaświadczenia o wysokości przeciętnego miesięcznego dochodu przypadającego na jednego członka jej gospodarstwa domowego.
Z kolei stosownie do art. 411 ust. 10h p.o.ś., zaświadczenie o którym mowa w ust. 10g g, wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby fizycznej.
W myśl art. 411 ust. 10i, dochodem zaś jest dochód w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2004 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz.390, 658, 852 i 1429).
Zgodnie natomiast z art. 411 ust. 10j - gospodarstwo domowe tworzą:
1/ osoba fizyczna, o której mowa w ust. 10g, samotnie zamieszkująca i gospodarująca (gospodarstwo domowe jednoosobowe), albo
2/ osoba fizyczna, o której mowa w ust. 10g, oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe).
Stosownie do art. 411 ust. 10k pkt 2 ww. ustawy, wysokość przeciętnego miesięcznego dochodu, o którym mowa w ust. 10g, ustalana jest na podstawie dochodów osiągniętych w ostatnim roku kalendarzowym poprzedzającym rok, w którym złożono żądanie wydania zaświadczenia, o którym mowa w ust. 10g – w przypadku żądania złożonego w okresie od dnia 1 sierpnia do dnia 31 grudnia danego roku.
W rozpoznawanej przez Sąd sprawie nie ulega wątpliwości Sądu, że skarżący nie wykazał aby wspomniani obywatele Ukrainy byli dla skarżącego osobami pozostającymi z nim w faktycznym związku, wspólnie z nim zamieszkującymi i gospodarującymi. Faktyczny związek, o którym mowa w art. 411 ust. 10j p.o.ś oznacza codzienne współdziałanie zmierzające do lepszego zaspokojenia potrzeb życiowych (mieszkaniowych, żywnościowych) i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania. Ustawodawca uznanie za rodzinę uzależnił także od wymogu wspólnego zamieszkiwania i gospodarowania. Wspólnie gospodarować oznacza wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że istotną cechą wspólnego gospodarowania jest również dzielenie lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. I OSK 1326/13, opubl. w CBOSA). W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał by jego relacja z ww. obywatelami Ukrainy nosiła jakiekolwiek cech "faktycznego związku". Skarżący wskazał jedynie, że osoby te zamieszkiwały na tej samej nieruchomości, jednak w innym budynku, pomagał im w załatwianiu spraw urzędowych, wizytach lekarskich czy robieniu zakupów, ponadto ponosił opłaty za media, otrzymując na te cele finansowanie ze środków Wojewody Małopolskiego za pośrednictwem Starosty B. na podstawie stosownych porozumień i aneksów. Skarżący podnosił też, że wspólnie z ww. kosił trawę, odśnieżał nieruchomość, sprzątał obejście, itp. Tak przedstawione przez skarżącego relacje nie pozwalają jednak na uznanie aby wspomniani obywatele Ukrainy byli dla skarżącego osobami pozostającymi z nim w faktycznym związku, wspólnie z nim zamieszkującymi i gospodarującymi. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z podnoszoną przez skarżącego sytuacją czasowego przebywania któregoś z domowników poza domem, gdzie zwykle zamieszkuje np. w związku z nauką, pracą czy działalnością gospodarczą. Wbrew jego stanowisku, zamieszkiwania ukraińskiej rodziny w sąsiednim budynku na tej samej nieruchomości nie można uznać za czasowe przebywanie domownika skarżącego poza wspólnym domem, jak próbował argumentować skarżący.
W tej sytuacji Sąd uznał stanowisko Kolegium za prawidłowe i trafne.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę jako bezzasadną.