III SA/Kr 172/25

III SA/Kr 172/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jakub Makuch /przewodniczący/
Katarzyna Marasek-Zybura
Marta Kisielowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
stwierdzono nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części, w pozostałym zakresie skargę oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
Art. 35
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Monika Tuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków-Nowa Huta w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Radziemice z dnia 31 stycznia 2024 r. nr LXII/404/2024 w sprawie zmiany załącznika Nr 15 do uchwały Nr LIII/345/2023 Rady Gminy Radziemice z dnia 28 kwietnia 2023 w sprawie nadania statutów Sołectwa Błogocice, Dodów, Kaczowice, Kąty, Kowary, Lelowice, Łętkowice, Łętkowice-Kolonia, Obrażejowice, Przemęczanki, Przemęczany, Radziemice, Smoniowice, Wierzbica, Wrocimowice, Zielenice I.stwierdza nieważność § 3 ust. 2 i 3 załącznika numer 1 do zaskarżonej uchwały w zakresie zwrotów "w szczególności"; II. w pozostałym zakresie oddala skargę.
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 31 stycznia 2024 r. nr LXII/404/2024 Rady Gminy Radziemice w sprawie zmiany załącznika nr 15 do uchwały LIII/345/2023 Rady Gminy Radziemice z dnia 28 kwietnia 2023 r. w sprawie nadania statutów Sołectwa Błogocice, Dodów, Kaczowice, Kąty, Kowary, Lelowice, Łetkowicie, Łętkowice-Kolonia, Obrażejowice, Przemęczanki, Przemęczany, Radziemice, Smoniowice, Wierzbica, Wrocimowice, Zielenice (dalej: "uchwała") Rada Gminy Radziemice nadała Sołectwu Wrocimowice statut o treści stanowiącej załącznik nr 1 uchwały (dalej: "statut").
Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2, art. 35 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 41 ust. 1 oraz art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm., dalej: "u.s.g.").
Uchwałę podjęto po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy dla Krakowa - Nowej Huty w Krakowie zaskarżył uchwałę w zakresie Załącznika nr 1 w części zarzucając istotne naruszenie art. 7, art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483) oraz art. 11b ust. 1, art. 35 ust. 1 i 3 pkt 2, 3 i 4, art. 36 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 1465, dalej: "u.s.g.") poprzez:
- przyjęcie w § 3 ust. 2 i 3 statutu stanowiącego załącznik do uchwały zwrotu "w szczególności" w zakresie, w jakim przepisy te przyznają zadania i sposób ich realizacji sołectwu;
- przyznanie organowi uchwałodawczemu sołectwa jakim jest zebranie wiejskie w § 6 pkt 5 oraz § 16 ust. 1 i § 17 ust. 1 statutu stanowiącego załącznik do uchwały uprawnień elekcyjnych;
- przyjęcie w § 7 pkt 4 i 6 statutu stanowiącego załącznik do uchwały zwrotu "inicjowanie" oraz "występowanie z inicjatywą" w zakresie, w jakim przepisy te przyznają zadania sołtysowi;
- nałożenie w § 8 pkt 3 i 4 statutu stanowiącego załącznik do uchwały na organ wykonawczy sołectwa, jakim jest sołtys, obowiązku zwoływania i przewodniczenia posiedzeniom rady sołeckiej;
- przyznanie organowi uchwałodawczemu sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie w § 14 ust. 2 statutu stanowiącego załącznik do uchwały możliwości przeprowadzenia tajnego głosowania nad konkretną sprawą;
- wprowadzenie w § 17 ust. 1 i 2 statutu stanowiącego załącznik do uchwały ograniczenia w postaci kworum dla dokonania ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej.
W oparciu o podniesione zarzuty Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków- Nowa Huta wniósł o stwierdzenie nieważności statutu stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały w części, tj.:
- § 3 ust. 2 i 3 w zakresie sformułowania "w szczególności";
- § 6 pkt 5 w zakresie sformułowania "wybieranie i";
- § 7 pkt 4 oraz pkt 6 w zakresie sformułowania "występowanie z inicjatywą";
- § 8 ust. 3 oraz ust. 4 zdanie drugie;
- § 14 ust. 2;
- § 16 ust. 1;
- § 17 ust. 1 i 2.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Radziemice wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w zakresie użycia słowa "w szczególności" w § 2 i 3 Rada Gminy dokona, po rozpatrzeniu sprawy przez Sąd, stosownej zmiany w uchwałach. Odnosząc się do zarzutu przekazania uprawnień elekcyjnych Zebraniu Wiejskiemu, wskazał, że nie jest on trafny, ponieważ użycie sformułowania "zebranie wiejskie" ma wyłącznie charakter techniczny, albowiem wszyscy mieszkańcy posiadają czynne prawo wyborcze do organów sołectwa, wykonują je w trakcie zgromadzenia, którym jest w języku potocznym "zebranie wiejskie". Podkreślił, że zapis "inicjowanie", "występowanie z inicjatywą" ma wzmocnić współdziałanie na rzecz mieszkańców. Rada sołecka i sołtys są odrębnymi organami, a zapisy § 8 ust. 3 i 4 nie pozostają w sprzeczności z ustawą. Organ zadeklarował stosowną zmianę uchwały poprzez wykreślenie spornych zapisów zawartych w paragrafie 14 ust. 2.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie w części.
Art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm., dalej: "u.s.g.) stanowi, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej (ust. 2). Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (ust. 2). Sołtys korzysta z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym (ust. 3).
Zgodnie z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące.
Istotną rolę dla oceny zakresu samodzielności jednostki samorządu terytorialnego w zakresie regulowania ustroju jednostek pomocniczych, a także dla interpretacji przepisów ustawowych, odgrywają postanowienia Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. 1994.224.607, dalej: "EKSL"). Zgodnie z art. 4 ust. 1 EKSL podstawowe kompetencje społeczności lokalnych są określone w Konstytucji lub w ustawie. To postanowienie nie wyklucza jednakże możliwości przyznania społecznościom lokalnym uprawnień niezbędnych do realizacji specyficznych zadań, zgodnie z prawem. Społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy (ust. 2). Generalnie odpowiedzialność za sprawy publiczne powinny ponosić przede wszystkim te organy władzy, które znajdują się najbliżej obywateli. Powierzając te funkcje innemu organowi władzy, należy uwzględnić zakres i charakter zadania oraz wymogi efektywności i gospodarności (ust. 3). Kompetencje przyznane społecznościom lokalnym powinny być w zasadzie całkowite i wyłączne i mogą zostać zakwestionowane lub ograniczone przez inny organ władzy, centralny lub regionalny, jedynie w zakresie przewidzianym prawem (ust. 4). W przypadku delegowania kompetencji społecznościom lokalnym przez organy władzy centralnej lub regionalnej, powinny one, w miarę możliwości, mieć pełną swobodę dostosowania sposobu wykonywania tych kompetencji do warunków miejscowych (ust. 5).
Statut jest aktem prawa miejscowego o charakterze organizacyjno-ustrojowym. Treść statutu jednostki pomocniczej gminy precyzuje przepis art. 35 ust. 3 u.s.g., z którego wynika, że ustawodawca nie przewidział zamkniętego katalogu spraw, które mają być objęte materią statutową. Jest to konsekwencją użycia zwrotu: "w szczególności", wskazującego na otwarty katalog kompetencji uchwałodawczej rady gminy w zakresie uchwalenia statutu jednostki pomocniczej. Tym niemniej, materie wymienione wprost w art. 35 ust. 3 pkt 1-5 u.s.g., stanowią obligatoryjny element regulacji statutowej (por. wyrok NSA z 30 lipca 2024 r., III OSK 657/23).
Należy wskazać, że uchwalanie przez organy samorządu terytorialnego aktów prawa miejscowego może być dokonywane wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. Gmina w zakresie tworzenia jednostek pomocniczych oraz nadawania im statutów korzysta z konstytucyjnie przyznanej samodzielności. Upoważnienie do kształtowania treści statutu jest generalne, a nie kazuistyczne, w konsekwencji rada gminy może zamieścić w statucie wszystkie uregulowania dotyczące ustroju, jeżeli nie są one sprzeczne z przepisami ustawy. Rada gminy decydując się na utworzenie jednostki pomocniczej, korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statutu takiej jednostki. Ograniczona jest jedynie wyraźną treścią przepisów ustawowych oraz koniecznością uwzględnienia zasady, że jednostka pomocnicza nie jest jednostką samorządu terytorialnego. Samodzielność samorządu terytorialnego jest bowiem jedną z podstawowych zasad kreujących taki samorząd (wyrok NSA z 30 lipca 2024 r., III OSK 556/23).
Sąd podzielił zarzuty Prokuratora Rejonowego dla Krakowa - Nowej Huty w Krakowie dotyczące użycia w § 3 ust. 2 i 3 statutu zwrotu "w szczególności", w zakresie w jakim przepisy te określają zadania sołectwa i sposób ich realizacji. Zgodnie z § 3 ust. 2 statutu zadania sołectwa obejmują w szczególności 1) organizację życia społeczno – gospodarczego oaz podejmowanie inicjatyw we wszystkich sprawach dotyczących zbiorowych potrzeb mieszkańców sołectwa (...). Zgodnie z ust. 3 zadania określone w ust. 2 sołectwo realizuje w szczególności poprzez 1) podejmowanie uchwał (...).
Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 2 oraz pkt 3 u.s.g. w statucie należy określić: zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji, a także organizację i zadania organów jednostki pomocniczej. Postanowienia te stanowią obligatoryjne elementy statutu. Zadania muszą się mieścić w sferze działania gminy, ponieważ wraz z zadaniami przechodzić będą kompetencje do załatwiania spraw (por. B. Dolnicki, Ustaw o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2018, s. 607). Z tego powodu, w orzecznictwie przyjmuje się, że zadania sołectwa powinny być w sposób wyczerpujący określony w statucie, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 5 czerwca 2012 r., III SA/Wr 111/12). Przyjęcie innego założenia, umożliwiłoby także przekazywanie sołectwu i jego organom zadań w trybie pozastatutowym (por. wyrok WSA jw.), a to z kolei zdaniem Sądu stanowiłoby niedopuszczalne rozszerzenie kompetencji, czy zadań, które zgodnie z art. 35 u.s.g. mają być uregulowane w statucie.
W ocenie Sądu zakres działania sołectwa powinien zostać określony przez radę gminy w statucie jednostki pomocniczej gminy w sposób wyczerpujący poprzez ich enumeratywne wyliczenie. Byt jednostki pomocniczej jest uzależniony od nadanych jej statutem konkretnych uprawnień, gdyż poza statutem brakuje innej podstawy prawnej do podejmowania przez nią działań (por. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym Komentarz, WKP 2022).
Zgodnie z § 153 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 283), jeżeli nie jest możliwe sformułowanie definicji, o której mowa w ust. 1 lub 2, można objaśnić znaczenie danego określenia przez przykładowe wyliczenie jego zakresu, wyraźnie wskazując przykładowy charakter wyliczenia przez posłużenie się zwrotem: "w szczególności". W konsekwencji, należy stwierdzić, że użycie przez Radę Gminy Radziemice słów "w szczególności" w § 3 ust. 1 i 2 Statutu przy określeniu zadań sołectwa oraz form ich realizacji, daje podstawy do stwierdzenia, że katalog zawarty w powołanych przepisach nie ma charakteru zamkniętego, a w konsekwencji stwierdzenie, że przyjęte uregulowanie naruszają art. 35 ust. 3 u.s.g.
W ocenie Sądu za niezgodne z prawem, w tym w szczególności z art. 35 u.s.g. należy uznać postanowienia statutu w zakresie w jakim określają zadania sołectw oraz sposób ich realizacji przy użyciu zwrotu "w szczególności".
Mając na względzie powyższe, Sąd stwierdził nieważność § 3 ust. 2 oraz ust. 3 statutu w zakresie zwrotu "w szczególności".
Sąd nie podzielił pozostałych zarzutów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę Prokuratora Rejonowego dla Krakowa - Nowej Huty w Krakowie w pozostałym zakresie.
W ocenie Sądu nie są sprzeczne z prawem zapisy statutu przyznające organowi uchwałodawczemu sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie, w § 6 pkt 5 oraz § 16 ust. 1 i § 17 ust. 1 statutu uprawnień elekcyjnych.
Zgodnie z zaskarżonymi postanowieniami, do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybieranie i odwoływanie sołtysa oraz rady sołeckiej (§ 6 pkt 5). Zgodnie z § 16 ust. 1 zebranie wiejskie w sprawie wyborów sołtysa i członków rady sołeckiej zarządza Rada Gminy w tym celu określa miejsce, dzień i godzinę zebrania wiejskiego oraz wyznacza przewodniczącego zebrania spośród radnych.
Na wstępie należy wskazać, że w zakresie dopuszczalności dokonywania wyboru sołtysa oraz rady sołeckiej przez zebranie wiejskie oraz w zakresie dopuszczalności określenia kworum dla dokonania wyborów sołtysa oraz rady sołeckiej ukształtowało się rozbieżne orzecznictwo sądów administracyjnych. W części zapadłych wyroków dopuszczono wybór sołtysa i rady sołeckiej przez zebranie wiejskie, a także dopuszczono określenie kworum dla dokonania ważnych wyborów (por. wyroki NSA z dnia 9 kwietnia 2024 r., III OSK 4103/21, III OSK 4427/21), w części wyroków wykluczono możliwość wyboru sołtysa i rady sołeckiej przez zebranie wiejskie oraz ustalenie kworum dla ważności wyborów (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2023 r., III OSK 3127/21), w części orzeczeń wykluczono wybór sołtysa i rady sołeckiej przez zebranie wiejskie, dopuszczając równocześnie ustalenie kworum dla dokonania wyborów (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 listopada 2024 r., VIII SA/Wa 624/24), w części natomiast dopuszczono wybór sołtysa i rady sołeckiej przez zebranie wiejskie, a wykluczono możliwość określenia kworum dla takiego wyboru (por. wyrok WSA w Kielcach z 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 677/22). W niektórych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny rozważał wyłącznie kwestię możliwości wyboru sołtysa i rady sołeckiej przez zebranie wiejskie i uznał takie zapisy statutu za zgodne z prawem (por. wyroki NSA z 11 grudnia 2013 r., II OSK 2473/13 oraz z 20 października 2017 r, II OSK 2591/16). Zapadły również wyroki, w których stwierdzono, że nieważne są postanowienia statutów powierzające kompetencje do wyboru sołtysa i rady sołeckiej zebraniu wiejskiemu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 18 lutego 2021 r., IV SA/Po 1404/20).
Sąd rozpoznający tę sprawę podziela stanowisko dopuszczające możliwość wyboru sołtysa i rady sołeckiej przez zebranie wiejskie, a także możliwość określenia kworum dla dokonania tego wyboru. W ocenie Sądu postanowienia te nie naruszają zakresu upoważnienia zawartego w art. 35 u.s.g., ani nie naruszają innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego.
Zgodnie z § 10 ust. 1 statutu prawo do udziału w zebraniu wiejskim mają wszyscy mieszkańcy sołectwa, radni Rady Gminy, Wójt i wyznaczone przez niego osoby oraz zaproszeni goście. Prawo do głosowania na zebraniu wiejskim mają wszyscy mieszkańcy sołectwa, posiadający czynne prawo wyborcze, stale zamieszkałe na jego obszarze, w tym również osoby przebywające na terenie słectwa z zamiarem stałego pobytu bez zameldowania na stałe, a wpisane do rejestru wyborców. Zgodnie z § 11 zebranie wiejskie zwołuje sołtys. Podkreślić należy, że "wyborcze" zebranie wiejskie (tzn. w celu wyboru sołtysa i rady sołeckiej) zgodnie z § 16 ust. 1 statutu zwołuje Rada Gminy. Te różnice wskazują na faktyczne odróżnienie w zaskarżonych załącznikach do uchwały funkcji wyborczej zebrania wiejskiego od funkcji uchwałodawczej wykonywanej po zwołaniu zebrania wiejskiego przez sołtysa w trybie § 10 statutu.
Zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Natomiast, zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., rada gminy w statucie sołectwa określa zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że dopuszczalne jest ograniczenie prawa do czynnego (z prawem głosowania) udziału w zebraniu wiejskim dla mieszkańców danego sołectwa posiadających czynne prawo wyborcze do rady gminy (art. 11 § 1 pkt 5 w zw. z art. 10 § 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy, tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 2408, por. wyrok NSA z 20 października 2017 r., II OSK 2591/16).
Zebranie wiejskie jest formą demokracji bezpośredniej, w której uczestniczą wszyscy mieszkańcy sołectwa (posiadający czynne prawo wyborcze do rady gminy). Należy zatem rozważyć, czy powierzenie w statucie dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej zebraniu wiejskiemu, w sytuacji gdy zgodnie z u.s.g. wyboru mają dokonać stali mieszkańcy sołectwa, mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego oraz nie narusza norm ustawowych.
W doktrynie zwraca się uwagę na dwie okoliczności – że formalnie pojęcia zebranie wiejskie i ogół mieszkańców sołectwa pokrywają się, jednakże mają odrębne kompetencje (por. P. Chmielnicki (red.) Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, WKP 2022). Judykatura jednak przyznaje, iż w praktyce rozróżnienie obu gremiów jest kwestią stricte formalną. Nie jest przecież wykluczone, że wyboru sołtysa lub członków rady sołeckiej dokonają wyłącznie uprawnieni mieszkańcy sołectwa w dacie i miejscu zwołanego zebrania wiejskiego (por. P. Chmielnicki, jw.).
Ocena, czy uchwały nie naruszają norm ustawowych wymagała ustalenia, czy zaskarżone postanowienia statutu zapewniają dokonywanie wyboru sołtysa i rady sołeckiej przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g.). Zdaniem Sądu zasady te zostały zrealizowane w zaskarżonych załącznikach do uchwały, wyboru sołtysa i rady sołeckiej dokonuje bowiem ogół mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (choć w formie zebrania wiejskiego).
Sąd podziela w pełni i przyjmuje za własny pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2023 r. (III OSK 6684/21), w którym NSA wskazał: "Wprawdzie zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtysa oraz członków rady sołeckiej wybiera się w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, tym niemniej nie oznacza to, że jedynym możliwym trybem wyboru sołtysa jest jego wybór przez stałych mieszkańców sołectwa. Regulacja trybu wyboru osób pełniących określone funkcje w organach jednostek pomocniczych stanowi zakres regulacji wewnętrznego ustroju gminy. Potwierdza to art. 35 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem. Rada gminy decydując się na utworzenie jednostki pomocniczej korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statutu takiej jednostki. Ograniczona jest jedynie wyraźną treścią przepisów ustawowych oraz koniecznością uwzględnienia zasady, że jednostka pomocnicza nie jest jednostką samorządu terytorialnego. Samodzielność samorządu terytorialnego jest, w odróżnieniu od administracji rządowej, jedną z podstawowych zasad kreujących taki samorząd. Bez samodzielności nie byłoby samorządu terytorialnego, co wyraźnie zauważył ustawodawca wpisując zasadę samodzielności samorządu do Konstytucji RP ( art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Jednym z zakresów owej samodzielności jest także samodzielność w określaniu ustroju danej jednostki samorządu, a w przypadku gmin dodatkowo także ustroju jednostki pomocniczej. W zakresie wykonywania zadania polegającego na określeniu ustroju wewnętrznego gminy, organy gminy (a w szczególności organ stanowiący gminy) korzystają z władztwa i mają prawo do przyjmowania takiej regulacji, która nie jest sprzeczna z przepisami ustaw. Wniosek ten wynika z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, a podstawową ustawą regulującą ustrój samorządu jest ustawa o samorządzie gminnym. Powyższe prowadzi do wniosku, że przepisy regulujące tryb wyborów organów sołectwa pozostawione zostały w znacznej mierze samodzielności organów stanowiących gmin, które same decydują w jakim trybie następuje ich powołanie. Jeżeli są jakieś w tym zakresie ograniczenia, to muszą one wynikać z przepisów rangi ustawowej (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1495/17). Jeżeli wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym, bezpośrednim i spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania to dopuszczalnym było doprecyzowanie w Statucie, czy następuje on w drodze uchwały zebrania wiejskiego respektującego powyższe zasady, czy też w drodze głosowania mieszkańców sołectwa. O dopuszczalności uregulowania w statucie jednostki pomocniczej uprawnienia zebrania wiejskiego do wyboru sołtysa lub rady sołeckiej wypowiedziały się także sądy administracyjne (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2473/13; wyrok NSA z 20 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2591/16)".
Mając na względzie powyższe, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa przez § 6 pkt 5 oraz §16 ust. 1 i § 17 ust. 1 statutu. W ocenie Sądu postanowienia statutu wskazujące na prawo udziału w zebraniu wiejskim uprawnionych do głosowania mieszkańcom sołectwa, a także okoliczność zwoływania wyborczego zebrania wiejskiego przez Radę Gminy, a nie sołtysa - jak to ma miejsce w pozostałych wypadkach, daje podstawy do stwierdzenia, że wybór sołtysa i rady sołeckiej przez zebranie wiejskie w pełni realizuje art. 36 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania.
Sąd nie podzielił również zarzutów Prokurator Prokuratury Rejonowej dla Krakowa- Nowej Huty w Krakowie dotyczących wymogu kworum dla dokonania ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej.
Zgodnie z § 17 ust. 1 statutu dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej na zebraniu wiejskim wymagana jest obecność co najmniej 1/10 uprawnionych mieszkańców sołectwa. Zgodnie z ust. 2, o ile w wyznaczonym terminie nie uzyskano obecności wymaganej liczby mieszkańców, wybory mogą być przeprowadzone w obecności 1/20 uprawnionych mieszkańców sołectwa.
Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. statut jednostki pomocniczej powinien w szczególności określać zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej. Zgodnie natomiast z powoływanym już art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Nie budzi wątpliwości, że art. 35 ust. 3 u.s.g. upoważnia radę gminy do określenia w statucie trybu wyborów sołtysa i rady sołeckiej. Sąd podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że określenie w statucie jednostki pomocniczej trybu wyborów sołtysa i rady sołeckiej musi się mieścić w ramach wyznaczonych przez u.s.g., Kodeks wyborczy, w szczególności nie może tych unormowań modyfikować (B. Jaworska-Dębska, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, P. Chmielnicki (red.), Warszawa 2013 r., s. 546).
Zwrócić należy uwagę, że ustawa o samorządzie gminnym, ani Kodeks wyborczy nie zawierają definicji pojęcia "tryb wyborów". Zgodnie natomiast ze słownikiem języka polskiego "tryb" oznacza procedurę (sjp.pwn.pl) lub określony sposób działania lub przeprowadzenia (WSJP) (wyborów). Zdaniem Sądu w pojęciu trybu mieszczą się wszystkie elementy formalne procedury wyboru sołtysa i rady sołeckiej, w tym w szczególności określenie wymogu kworum dla uchwały zebrania wiejskiego w sprawie wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Wskazać przy tym należy, że ani art. 35 ust. 3 u.s.g., ani art. 36 ust. 2 u.s.g. nie odnoszą się do kwestii kworum. Równocześnie, w orzecznictwie podkreśla się, że milczenie ustawodawcy nie oznacza co do zasady zakazu wypowiadania się w danej kwestii w statucie (por. wyrok NSA z 25 maja 2017 r., I OSK 297/17). Na marginesie należy wskazać, że w doktrynie wręcz postuluje się potrzebę określania kworum dla zebrania wiejskiego, żeby wiedzieć, kiedy rzeczywiście rozstrzygnięcie jest podjęte przez ten organ (B. Jaworska-Dębska, jw. s. 554).
Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, z 10 września 2024 r. (sygn. akt III OSK 3874/21), zgodnie z którym określenie w statucie wymogu dotyczącego ważności uchwały zebrania wiejskiego w sprawie wyboru sołtysa i rady sołeckiej stanowi regulację trybu wyboru tych organów. Nie narusza to treści art. 36 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym sołtysa oraz członków rady sołeckiej wybiera się w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Określenie kworum jako warunku ważności podejmowania uchwał przez zebranie wiejskie nie narusza art. 36 ust. 2 u.s.g., który w tym zakresie nie zawiera żadnej regulacji. NSA podkreślił, że dopuszczalnym jest doprecyzowanie kworum jako wymogu określonej reprezentatywności mieszkańców danej społeczności lokalnej. Nie można, w ocenie NSA przyjąć, że treść art. 36 ust. 2 u.s.g. zawiera pełną (kompleksową) regulację trybu wyboru sołtysa i rady sołeckiej, skoro przeprowadzenie wyborów członków tych organów wymaga doprecyzowania tej materii w statucie jednostki pomocniczej i to niezależnie od tego, czy wyboru dokonuje zebranie wiejskie, czy też wszyscy mieszkańcy w bezpośrednich wyborach.
Przyjęcie uregulowań dotyczących kworum nie narusza również postanowień Kodeksu wyborczego, ponieważ ustawa ta nie odnosi się w ogóle do wyborów w jednostkach pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego (por. art. 1 Kodeksu wyborczego).
Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia przez § 7 pkt 4 i 6 statutu art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11b ust. 1, art. 35 ust. 1 i 3 pkt 2, 3 i 4, art. 36 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez posłużenie się sformułowaniem "inicjowanie" "występowanie z inicjatywą" w zakresie określania zadań sołtysa. W ocenie Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków – Nowa Huta w Krakowie zapisy statutu wprowadzają chaos kompetencyjny w jednostkach pomocniczych gminy, poprzez przyznanie organowi wykonawczemu, jakim jest sołtys również uprawnień uchwałodawczo – stanowiących, co jest nieprawidłowe i zbędne w kontekście obowiązków sołtysa prawidłowo określonych w punkcie 5, 7-8 i 12.
Zgodnie z zaskarżonym § 7 pkt 4 statutu do obowiązków Sołtysa należy inicjowanie działań kształtujących właściwe podstawy mieszkańców, w szczególności: a) gotowości niesienia pomocy sąsiedzkiej; b) kultury współżycia społecznego mieszkańców, c) wzajemnego szacunku; d) kultywowania gospodarności, dyscypliny społecznej, poszanowania mienia. Zgodnie z punktem 6 do obowiązków Sołtysa należy występowanie z inicjatywą i uczestniczenie w przedsięwzięciach mających na celu organizowanie czasu wolnego dzieciom i młodzieży.
Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym – sołtys, działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Należy zwrócić uwagę, że w statucie jednostki pomocniczej określa się kompetencje organów jednostki pomocniczej. W ocenie Sądu powołane zapisy Statutu nie naruszają przepisów prawa obowiązującego. Z porównania postanowień § 6 i § 7 statutu wynika, że kompetencje zebrania wiejskiego (organu stanowiącego) są odmienne od kompetencji sołtysa. Brak jest podstaw do przyjęcia, że statut przyznaje sołtysowi uprawnienia uchwałodawcze. Kompetencje uchwałodawcze przysługują bowiem wyłącznie zebraniu wiejskiemu. Natomiast, zgodnie ze statutem sołtysowi przyznano uprawnienie do inicjowania określonych w § 7 działań. Równocześnie, żaden przepis ustawy nie zabrania przekazywania organowi wykonawczemu prawa inicjatywy. Podkreślić wręcz należy, że u.s.g. przyznaje takie kompetencje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), który przygotowuje projekty uchwał rady gminy. Podkreślić ponadto należy, że to rada gminy decyduje o tym, czy powoła w ogóle jednostki pomocnicze, a także jakie zadania i kompetencje zostaną przekazane organom jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z 9 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 6683/21).
Sąd nie podzielił również zarzutów Prokuratora Rejonowego dla Krakowa - Nowej Huty w Krakowie dotyczących § 8 pkt 3 i 4 statutu i naruszenia przez nie prawa poprzez nałożenie na organ wykonawczy sołectwa – sołtysa, obowiązku zwoływania i przewodniczenia obradom rady sołeckiej, oddalił skargę w tym zakresie.
Zgodnie z § 8 ust 3 statutu posiedzenia Rady Sołeckiej zwołuje Sołtys, posiedzeniom przewodniczy Sołtys (ust. 4).
Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Z powołanego przepisu wynika zatem, że rada sołecka nie jest organem jednostki pomocniczej, a sołtys nie wchodzi w skład rady sołeckiej. Zdaniem Sądu z powołanego przepisu nie wynika, że naruszeniem przepisów prawa jest nałożenie na sołtysa obowiązku zwoływania i przewodniczenia obradom rady sołeckiej. Sąd podziela w tym zakresie pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazano, że skoro rada sołecka ma wspomagać działalność sołtysa, to nie stanowi naruszenia prawa uprawnienie sołtysa do zwoływania posiedzeń tej rady. Wyposażenie sołtysa w uprawnienie do zwoływania posiedzeń rady sołeckiej oraz przewodniczenia im nie narusza również zdaniem NSA art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy organ wykonujący władzę publiczną działa na podstawie i w granicach przepisów prawa (por. wyrok NSA z 9 lutego 2023 r, sygn. akt III OSK 6684/21).
Zdaniem Sądu nie stanowi naruszenia prawa przyznanie organowi uchwałodawczemu sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie, możliwości tajnego głosowania nad konkretną sprawą. W § 14 ust. 1 statutu przyjęto, że uchwały zebrania wiejskiego zapadają zwykłą większością głosów, tzn. liczba głosów "za" musi być większa od liczby głosów "przeciw". Głosowanie odbywa się w sposób jawny, zebranie może postanowić o przeprowadzeniu głosowania tajnego nad konkretną sprawą (ust. 2). Zdaniem Prokuratora wprowadzenie możliwości tajnego głosowania pozostaje w sprzeczności z zasadą jawności działalności organów gminy wyrażoną w art. 11b u.s.g. Zdaniem Prokuratora odstępstwa od głosowania jawnego mogą mieć miejsce wyłącznie wówczas, gdy wynika to z przepisu, jedyny wyjątek przewidziany ustawą został zawarty w art. 36 ust. 2 u.s.g.
Zgodnie z art. 11b ust. 1 u.s.g. działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy (ust. 2). Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy (ust. 3).
Jak stanowi art. 14 ust. 1 u.s.g., uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej.
Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2024 r. (sygn. akt III OSK4035/21), w którym wskazano, że określenie w statucie sołectwa możliwości przeprowadzenia tajnego głosowania nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady dostępu do informacji publicznej, o której stanowi art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Dostęp ten byłby ograniczony, gdyby tak podjęta uchwała była wyłączona z możliwości jej udostępnienia. NSA wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. statut jednostki pomocniczej, uchwalony przez radę gminy po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami, określa organizację i zakres działania danej jednostki. Niewątpliwie, tryb podejmowania uchwał przez organ jednostki pomocniczej mieści się w organizacji takiej jednostki. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 4 u.s.g. w statucie jednostki pomocniczej powinny znaleźć się regulacje dotyczące zakresu zadań przekazywanych jednostce pomocniczej przez gminę oraz sposobu ich realizacji. Także ten przepis nie reguluje wprost trybu podejmowania uchwał przez kolegialny organ jednostki pomocniczej, ale powierza radzie gminy określenie tej regulacji, tj. sposobu podejmowania uchwał.
W ocenie Sądu wyrażona w art. 11b u.s.g. zasada jawności działania organów gminy nie została naruszona. Obejmuje ona bowiem prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. W rezultacie, wprowadzenie tajnego głosowania na zebraniu wiejskim nie narusza tej zasady. W ocenie Sądu z art. 35 ust. 3 u.s.g. wynika, że w statucie jednostki pomocniczej można uregulować organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, a zatem w szczególności w statucie można określić sposób podejmowania uchwał, w tym w szczególności większości, a także sposób głosowania.
Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność § 3 ust. 2 oraz ust. 3 Załącznika nr 1 do uchwały w zakresie zwrotu "w szczególności", a w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.