III SA/KR 1717/24

III SA/Kr 1717/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Bogusław Wolas /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy~Wójt Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1267
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 3, art. 8, art. 50, art. 53, art. 147
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1465
Art. 5, art. 5a, art. 18, art. 35, art. 36, art. 91
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 572
Art. 6
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
Art. 7, art. 87, art. 94, art. 173, art. 178, art. 195, art. 199
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Bogusław Wolas (spr.) ASR WSA Ewelina Dziuban po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wadowicach na uchwałę Rada Gminy Spytkowice z dnia 20 grudnia 2018 r. nr III/21/18 w sprawie uchwalenia statutów Sołectw Gminy Spytkowice 1. stwierdza nieważność zaskarżonych statutów w części dotyczącej § 63 ust. 1 oraz § 64 załączników o nr od 1 do 6, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala.
Uzasadnienie
Rada Gminy Spytkowice działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 7, art. 35 i art. 40 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) podjęła w dniu 20 grudnia 2018 r. uchwałę nr III//21/18 w sprawie: nadania Statutów Sołectw Gminy Spytkowice.
Zgodnie z § 1 uchwały nadano statut:
Sołectwa Bachowice w brzmieniu stanowiącym załącznik nr 1 do niniejszej uchwały.
Sołectwa Lipowa w brzmieniu stanowiącym załącznik nr 2 do niniejszej uchwały.
Sołectwa Miejsce w brzmieniu stanowiącym załącznik nr 3 do niniejszej uchwały.
Sołectwa Półwieś w brzmieniu stanowiącym załącznik nr 4 do niniejszej uchwały.
Sołectwa Ryczów w brzmieniu stanowiącym załącznik nr 5 do niniejszej uchwały.
Sołectwa Spytkowice w brzmieniu stanowiącym załącznik nr 6 do niniejszej uchwały.
Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy w Wadowicach w oparciu o art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ).
Skarżący zaskarżonej uchwale zarzucił, iż została wydana z istotnym naruszeniem prawa, to jest:
1. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609 zen. zm.) - zwanej dalej: u.s.g., poprzez przyjęcie w § 16 i § 23 poszczególnych statutów sołectw, stanowiących załączniki do zaskarżonej uchwały, zwrotu "w szczególności", w zakresie, w jakim przepisy te określają zadania i kompetencje zebrania wiejskiego oraz rady sołeckiej, podczas gdy te zadania i kompetencje powinny być uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący i w formie zamkniętego katalogu;
art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 35 ust. 1 u.s.g., poprzez uchwalenie w § 63 ust. 1 poszczególnych statutów sołectw trybu uchwalenia statutu sołectwa i to w sposób odmienny niż wynika to z treści przywołanego przepisu u.s.g., co stanowi niedopuszczalne wkroczenie w materię ustawową;
art. 7, art. 173, art. 178 ust. 1, art. 195 ust. 1 oraz art. 199 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g., poprzez nadanie w § 64 poszczególnych statutów sołectw Radzie Gminy kompetencji do wydania interpretacji wiążących postanowień statutu w przypadkach spornych, podczas gdy wiążącej wykładni przepisów prawa mogą dokonywać wyłącznie organy wymiaru sprawiedliwości.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj.:
w zakresie sformułowania "w szczególności" w § 16 i § 23 statutów sołectw,
§ 63 ust. 1 statutów sołectw w zakresie, w jakim normuje tryb uchwalania statutu sołectwa,
§ 64 statutów sołectw w zakresie, w jakim przyznaje Radzie Gminy kompetencję do wydania interpretacji wiążących postanowień statutu.
Skarżący podniósł, że w § 16 poszczególnych statutów sołectw uchwalono, iż do zadań Zebrania Wiejskiego należy w szczególności: 1) rozpatrywanie i zatwierdzanie rocznych sprawozdań z pracy Sołtysa i Rady Sołeckiej, 2) udział w rozpatrywaniu spraw socjalno-bytowych, opieki zdrowotnej, kulturalnych, sportu, wypoczynku i innych dotyczących mieszkańców sołectwa, 3) kształtowanie zasad współżycia społecznego, 4) uchwalanie sołeckich programów działania, w tym planów dotyczących celów i zakresów wspólnych prac na rzecz miejsca zamieszkania, 5) zarządzanie i korzystanie ze składników mienia komunalnego stanowiącego własność gminy, przekazanego na rzecz Sołectwa, 6) uchwalanie planów rzeczowo - finansowych sołectwa na dany rok w ramach budżetu gminy, 7) ustalanie zadań do realizacji przez Sołtysa i Radę Sołecką w okresie między Zebraniami Wiejskimi, 8) występowanie z wnioskami do Rady Gminy o rozpatrzenie spraw, których załatwienie wykracza poza możliwości sołectwa, 9) opiniowanie celowości zmiany granic Sołectwa, 10) upoważnienie Rady Sołeckiej do przedstawiania organom gminy w okresie między zebraniami opinii i wniosków w sprawach z zakresu działania Sołectwa, 11) współuczestnictwo w organizowaniu i przeprowadzaniu przez Radę Gminy konsultacji społecznej w sprawach dotyczących gminy i sołectwa, 12) współpraca z radnymi z terenu sołectwa, ułatwianie radnym kontaktu z wyborcami oraz kierowanie do nich wniosków dotyczących sołectwa.
W § 23 statutów sołectw wskazano zaś, że Rada Sołecka w szczególności: 1) opracowuje i przedkłada Zebraniu Wiejskiemu projekty programów pracy Rady Sołeckiej, 2) występuje wobec Zebrania Wiejskiego z inicjatywami dotyczącymi udziału mieszkańców w rozwiązywaniu problemów sołectwa i realizacji zadań sołectwa, 3) współdziała z sołectwem w podejmowaniu decyzji dotyczących realizacji zadań, 4) podejmuje inicjatywy dotyczące przeznaczenia środków finansowych na cele rozwoju sołectwa, 5) współdziała z radami sołeckimi innych sołectw w celu realizacji wspólnych zadań, 6) opracowuje i przedkłada Zebraniu Wiejskiemu projekty uchwał w sprawach będących przedmiotem rozpatrywania przez Zebranie Wiejskie, 7) sporządza projekty planów rzeczowo - finansowych sołectwa w ramach budżetu gminy.
Dalej, w § 63 ust. 1 statutów sołectw przyjęto, że Statut Sołectwa uchwala Rada Gminy w Spytkowicach w głosowaniu jawnym zwykłą większością głosów. Z kolei w § 64 statutów uchwalono, iż w przypadkach spornych postanowienia Statutu interpretuje wiążąco Rada Gminy.
W ocenie skarżącego użycie zwrotu "w szczególności" w zakresie określenia zadań i kompetencji zebrania wiejskiego oraz rady sołeckiej stwarza szerokie pole do interpretacji, pozwalając wykonawcy uchwały na poszerzenie zakresu zadań i kompetencji jednostek pomocniczych gminy oraz jej organów. Zamieszczenie w statutach przedmiotowych postanowień, stwarzających katalog otwarty w powyższym zakresie, narusza w sposób istotny art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa.
Zdaniem skarżącego użycie w zaskarżonej uchwale zwrotów "w szczególności" - w zakresie, w jakim przepisy uchwały określają zadania i kompetencje Sołectwa oraz Sołtysa - stanowi istotne naruszenie prawa.
Odnosząc się do treści § 63 ust. 1 statutów zaznaczył skarżący, iż akty prawne rangi podustawowej nie mogą normować kwestii należących do materii ustawowej, nawet jeśli jedynie powielają treść przepisów ustawy. O ile powtórzenie w treści aktu niższej rangi tekstu ustawy wprost jest sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej, to modyfikacja w takim akcie uregulowań ustawowych w sposób oczywisty i rażący stanowi przekroczenie norm kompetencyjnych dotyczących organu wydającego dany akt prawny. Tryb uchwalania statutu jednostki pomocniczej gminy określony jest w art. 35 u.s.g. Zgodnie z ust. 1 tegoż artykułu, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Tymczasem przepis § 63 ust. 1 statutów sołectw Gminy Spytkowice stanowi, iż statut sołectwa uchwala Rada Gminy w Spytkowicach w głosowaniu jawnym zwykłą większością głosów, pomijając obowiązek konsultacji treści statutu z mieszkańcami.
Tym samym § 63 ust. 1 omawianych statutów istotnie narusza prawo, gdyż jego treść jest sprzeczna z uregulowaniem ustawowym. Odnośnie kompetencji Rady Gminy do wydania interpretacji wiążących postanowień statutu w przypadkach spornych wskazać należy, iż obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości przyznania jakiemukolwiek organowi - poza organami wymiaru sprawiedliwości - dokonywania wiążącej wykładni przepisów prawa, do których należy zaliczyć zaskarżoną uchwałę.
W związku z powyższym treść § 64 statutów sołectw, w zakresie, w jakim przyznaje Radzie Gminy Brzeźnica kompetencję do wydania interpretacji wiążących postanowień statutu, istotnie narusza prawo.
Opisane powyżej naruszenia prawa mają charakter naruszeń istotnych, za takie bowiem uznaje się w doktrynie i orzecznictwie wykroczenia poza normę kompetencyjną. Powyższe powoduje konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części wskazanej powyżej, a to na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Spytkowice wniósł o rozstrzygnięcie skargi stosownie do obowiązujących przepisów prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Spytkowice z dnia 20 grudnia 2018 r. nr III//21/18 w sprawie: nadania Statutów Sołectw Gminy Spytkowice.
Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 powoływanej dalej jako "p.p.s.a.").
Zgodnie z powyższymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do grupy takich aktów należy natomiast zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a.
W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.
Zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. 2024.1465) w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.
Raz jeszcze należy podkreślić, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, Lex nr 192932).
W niniejszej sprawie istotne naruszenie prawa występuje, o czym będzie mowa niżej. Skarga zasługiwała zatem na częściowe uwzględnienie.
Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art. 35 u.s.g. na dzień podjęcia uchwały:
1. Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.
2. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej.
3. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności:
1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;
2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;
3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;
4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;
5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.
Artykuł 35 ust. 3 u.s.g. posługując się określeniem "w szczególności" w zakresie przedmiotu regulacji objętych statutem jednostki pomocniczej gminy, powoduje, że wymienione w tym przepisie elementy statutu, nie są katalogiem zamkniętym.
Sąd w obecnym składzie podziela rozważania zawarte w wyrokach tut. Sądu odnoszące się do analogicznych zagadnień prawnych w tym w szczególności w wyroku z dnia 2 kwietnia 2025 r. sygn. akt III SA/Kr 1761/24.
"W ocenie Sądu nie oznacza to jednak, że zakres zadań jednostki pomocniczej tj. sołectwa, który jest pochodną uprawnień przekazanych mu przez radę gminy (jak wskazuje art. 35 ust. 3 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym) – może być niedookreślony. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, ustawodawca zadecydował, o domniemaniu generalnej kompetencji rady gminy. Oznacza to, że przekazywanie tych kompetencji innym jednostkom (tu: sołectwu) musi być precyzyjne.
Zasada działania organów publicznych na podstawie prawa, co wynika z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. wymaga, aby podstawy prawne do działania organu władzy publicznej były wyraźnie określone. W przeciwnym razie może dojść do wykonywania zadań przez sołectwo w zakresie nie przekazanym mu przez radę gminy. Rzeczą radnych jest więc takie skonstruowanie katalogu przekazywanych zadań i określenie sposobu ich realizacji, aby podstawa prawna do podejmowania określonych rozstrzygnięć była jasna i oczywista. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, byt jednostki pomocniczej gminy jest uzależniony od nadanych jej statutem konkretnych uprawnień, gdyż poza statutem brakuje innej podstawy prawnej do podejmowania przez nią działań (por. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2022).
Sądowi znany jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 sierpnia 2020 r. III SA/Kr 196/20 stwierdzający m.in. nieważność poszczególnych paragrafów statutu wymieniających zakresy działania wskazanych w statucie organów sołectwa w zakresie wyrażenia "w szczególności". W ocenie orzekającego Sądu, nie można jednak automatycznie powoływać się na wyrażony w tym wyroku pogląd, a to z uwagi na nieco odmienną redakcję zaskarżonych przepisów statutów. Z tych to powodów, analiza brzmienia przepisów zaskarżonego konkretnego statutu w niniejszej sprawie przyprowadziła Sąd do odmiennych wniosków.
W rozpoznawanej sprawie istotne jest, że rada gminy wskazując przekazane sołectwu zadania (§ 3 i § 4 zaskarżonych statutów) enumeratywnie je wymieniła. Z tych to powodów Sąd uznał, że następcze przykładowe wymienienie zadań zebrania wiejskiego (§16 statutów) było dopuszczalne, skoro po pierwsze § 14 ust. 1 statutów wyraźnie zastrzegał, że zebranie wiejskie podejmuje uchwały we wszystkich istotnych dla sołectwa sprawach w ramach posiadanych kompetencji, a, jak już Sąd uzasadniał powyżej, zadania sołectwa zostały enumeratywnie wyliczone w § 3 i § 4 statutów.
Podobnie niezasadny był zarzut przykładowego wymienienia obowiązków rady sołeckiej (której charakter został wyraźnie określony w § 21 statutów) w dookreślającym kolejne kompetencje § 23 zaskarżonych statutów. W ocenie Sądu, nie narusza zasad legalizmu, ustalenie przez radę gminy generalnej kompetencji zebrania wiejskiego do rozstrzygania spraw, ale w zakresie ściśle określonym katalogiem zadań przekazanych sołectwu.
Zdaniem Sądu, jeżeli zadania powierzone sołectwu będą ściśle określone przez radę gminy, to nie stanowi naruszenia art. 35 ust. 1-3 ustawy o samorządzie gminnym wskazanie "w szczególności" zadań zebrania wiejskiego oraz rady sołeckiej.
Odnośnie punktu drugiego tj. stwierdzenie nieważności § 63 ust. 1 zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim normuje tryb uchwalania statutu sołectwa. Sąd uznał ten zarzut za słuszny. W § 63 ust. 1 statutów sołectw przyjęto, że Statut Sołectwa uchwala Rada Gminy w Spytkowicach w głosowaniu jawnym zwykłą większością głosów.
Należy wskazać, iż przepis art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że "jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy", natomiast art. 35 ust. 1 usg przewiduje, że "organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami". Przepisy te nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że zaskarżona uchwała dotycząca statutu jednostki pomocniczej powinna była zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy miał być uregulowany statutem. Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13). Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii.
Artykuł 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.).
Ustawodawca w art. 5a ust. 1 u.s.g. przewiduje zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne, przy czym konsultacje obligatoryjne przeprowadzane są na podstawie przepisu szczególnego. Stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. ustalenie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji następuje w drodze uchwały rady gminy. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając przedmiotowe kwestie w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. są zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym. Podmiotem konsultującym są organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje (zob. B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018).
Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por.m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18).
W § 63 ust. 1 statutów sołectw nie przewidziano przeprowadzenia obowiązkowej konsultacji z mieszkańcami.
Sąd podziela w tym zakresie stanowisko skarżącego, że akty prawne rangi podustawowej nie mogą normować kwestii należących do materii ustawowej, nawet jeśli jedynie powielają treść przepisów ustawy. O ile powtórzenie w treści aktu niższej rangi tekstu ustawy wprost jest sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej, to modyfikacja w takim akcie uregulowań ustawowych w sposób oczywisty i rażący stanowi przekroczenie norm kompetencyjnych dotyczących organu wydającego dany akt prawny.
W aktualnym w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1284/14, CBOSA) i uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpoznawanej sprawie, bowiem § 63 ust. 1 Statutu nie stanowi dosłownego powtórzenia treści ustawy, a wręcz przeciwnie modyfikuje jej treść ustawy.
Odnośnie zarzutu dotyczącego § 64 zaskarżonych statutów Sąd uznał go również za zasadny. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 5 Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Ustawa dopuszcza więc kontrolę oraz nadzór organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.
Wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie § 64 dotyczący interpretacji Rady Gminy znajduje się w rozdziale 6 ("Przepisy końcowe"), " a nie w Rozdziale 5 ("Nadzór i kontrola nad działalnością Sołectwa"). Rada Gminy nie uznała więc, wiążącej interpretacji za formę nadzoru i kontroli.
Również w zakresie tego zarzutu Sąd podziela rozważania zawarte w wyroku z dnia 2 kwietnia 2025 r. sygn. akt III SA/Kr 1761/24.
Wprawdzie, co dostrzega się w orzecznictwie, rada gminy posiada daleko idącą swobodę w regulacji tak trybu i kryteriów nadzoru, jak i kontroli nad działalnością organów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z 9 lutego 2023 r., III OSK 6684/21), niemniej jednak upoważnienie to nie może prowadzić do konstruowania nieznanych ustawie o samorządzie gminnym – kompetencji uchwałodawczych w zakresie rozstrzygania sporów.
Zaskarżone uchwały zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, które je ustanowił. Jak natomiast stanowi art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Należy podzielić stanowisko zaprezentowane w skardze, zgodnie z którym, przepisy prawa obowiązującego nie przewidują możliwości przyznania radzie gminy kompetencji do dokonywania wiążącej wykładni przepisów prawa.
Nie można twierdzić, że formą nadzoru nad działalnością organów sołectwa jest wiążąca interpretacja zapisów statutu, który jest uchwalany przez radę gminy jako organ stanowiący prawo miejscowe w gminie, a sam statut stanowi przecież akt prawa miejscowego i zawiera normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym (por. wyrok WSA w Poznaniu z 20 maja 2021 r., IV SA/Po 77/21, wyrok WSA w Krakowie z 5 kwietnia 2018 r., III SA/Kr 1451/17). Zasadnie więc sądy administracyjne wskazują, a za nimi skarżący Prokurator, że w polskim porządku prawnym nie występuje obecnie instytucja powszechnie obowiązującej wykładni aktów normatywnych zarówno przez organ je stanowiący (wykładni autentycznej), jak też przez jakikolwiek inny podmiot. Powszechna wykładnia aktów normatywnych pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 173, art. 178 ust. 1, art. 195 ust. 1 oraz art. 199 ust 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Zgodnie z tymi przepisami, sądy i trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz, a sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezwiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz (poza sędziami Trybunału Konstytucyjnego) ustawom. Oznacza to niedopuszczalność przypisywania jakiemukolwiek podmiotowi prawa do dokonywania powszechnie wiążącej interpretacji postanowień aktu prawnego.
W ocenie Sądu § 64 statutów narusza zakres upoważnienia zawartego w art. 35 ust. 3 u.s.g. i art. 87 oraz art. 7 Konstytucji RP.
Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Należy stwierdzić, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Spytkowice wydana została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność w części.
W związku z powyższym na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonych statutów w części dotyczącej § 63 ust. 1 oraz § 64 załączników o nr od 1 do 6 . W pozostałej zaś części Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 powołanej ustawy.