III SA/Kr 1717/21

III SA/Kr 1717/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-04-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko
Ewa Michna /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II GSK 2285/22 - Wyrok NSA z 2025-09-03
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 528
Art. 32  ust. 2  pkt 5
ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie : WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Ł. S. na uchwałę Nr 231/785/2021 Zarządu Powiatu P z dnia 30 września 2021 r. w sprawie odwołania dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w P I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Zarządu Powiatu P na rzecz skarżącego Ł. S. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 22 października 2021 r. Ł. S. wniósł skargę na uchwalę Nr 231/785/2021 Zarządu Powiatu P z dnia 30 września 2021 r. w sprawie odwołania dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w P. Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale: 1) naruszenie prawa materialnego, a to art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. w rozumieniu art. 79 ust. 1 zd. 1 u.s.p. przez podjęcie uchwały z istotnym naruszeniem przepisów polegającym na niezapewnieniu skarżącemu czynnego udziału i uniemożliwienie mu wzięcia udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego, zapoznania się z zebranymi w toku tych czynności wyjaśniających dokumentami, czy też uzupełnienia materiału dowodowego; 2) naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu wzięcia udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego, zapoznania się z zebranymi w toku tych czynności wyjaśniających dokumentami, czy możliwości uzupełnienia materiału dowodowego, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, 3) naruszenie art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r., poprzez brak uzasadnienia uchwały oraz uniemożliwienie skarżącemu wysłuchania go przez Zarząd Powiatu P i złożenia mu wyjaśnień, podczas gdy ww. akty prawne statuują zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz stanowią o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień, co uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej uchwały; 4) naruszenie art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. d u.d.l. poprzez podjęcie przez Zarząd Powiatu P uchwały bez zasięgnięcia opinii Rady Społecznej Szpitala, podczas gdy rozwiązanie stosunku pracy lub umowy cywilnoprawnej z kierownikiem wymaga zgody Rady Społecznej Szpitala. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że podjęta uchwała narusza w sposób ewidentny interes prawmy skarżącego, albowiem na mocy przedmiotowej uchwały skarżącego odwołano z zajmowanego stanowiska Kierownika Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w P, chociaż nie było do tego jakichkolwiek podstaw i naruszony został obowiązujący tryb postępowania. Uchwała została wprawdzie wydana w granicach kompetencji administracyjnej Zarządu Powiatu P, jednak sposób podjęcia uchwały wskazuje na to, że było to działanie całkowicie dowolne i nastąpiło bez zapewnienia skarżącemu prawa do wcześniejszego jego wysłuchania w sprawie. Złamano zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu oraz zasadę prawdy obiektywnej. Nie wezwano skarżącego na posiedzenie Zarządu Powiatu P w dniu 30 września 2021 r., lecz, już po podjęciu uchwały Zarząd Powiatu P, udano się do Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w P, tylko w celu wręczenia skarżącemu odwołania, co stanowiło pogwałcenie zasad postępowania wyjaśniającego. Członkowie Zarządu Powiatu P nie przeprowadzili czynności wyjaśniających, a nawet jeśli takowe miały miejsce, to zostały one dokonane bez udziału skarżącego, który nie został poinformowany o ich trwaniu. Co więcej, nie wiedział o tym, że ważą się jego losy, zaś sama decyzja o odwołaniu była dla niego ogromnym zaskoczeniem, w szczególności, że w dniu 30 września 2021 r. skarżący umówił się na spotkanie ze Starostą Powiatu P K. H., który zapewnił go, że to nie czas na zmiany Kierownictwa Szpitala. Na łamach Dziennika P nowy Starosta Powiatu P tego samego dnia, tj. dnia 30 września 2021 r. powiedział: "nie mam zamiaru przeprowadzać rewolucji kadrowej w Starostwie i podległych mu jednostkach". W treści uchwały brak jest informacji na temat tego, komu zostało powierzone wykonanie uchwały. Zarząd Powiatu P nie umożliwił skarżącemu wzięcia udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego, zapoznania się z zebranymi w toku tych czynności wyjaśniających dokumentami, czy możliwości uzupełnienia materiału dowodowego. Złamano też zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Złamanie już tylko tej zasady powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Skarżącemu nie przedstawiono żadnych zarzutów dotyczących jego pracy. Zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia, tym samym Zarząd Powiatu P nie wyjaśnił, jakie przyczyny legły u podstaw tej uchwały. Ponadto Zarząd Powiatu P kwestionowaną uchwałę podjął bez zasięgnięcia opinii Rady Społecznej Szpitala, zatem wbrew obowiązkowi wyrażonemu w art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. d u.d.l. Skarżący powołał się na tezy wyroku NSA z dnia 8 grudnia 2020 r., II OSK 494/20.
W ocenie skarżącego, w pełni usprawiedliwione jest stanowisko, że Zarząd Powiatu P pozbawił go prawa do: 1) wzięcia udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego, 2) zapoznania się z zebranymi w toku tych czynności wyjaśniających dokumentami; 3) możliwości uzupełnienia materiału dowodowego. W konsekwencji skarżącemu nie są znane przyczyny podjęcia takiej decyzji przez Zarząd Powiatu P, a nadto nie ma on możliwości merytorycznego skontrolowania legalności zaskarżonej uchwały, z uwagi na brak jakiegokolwiek uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Uchwała Zarządu Powiatu P z dnia 30 września 2021 r. ma w rzeczywistości charakter dowolny i arbitralny. W takiej sytuacji nie zachodziła uzasadniona podstawa do odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w P, przez co było to niezgodne z prawem. Zdaniem skarżącego, zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 32 ust. 2 pkt 5 w rozumieniu art. 79 ust. 1 u.s.p., co skutkować musi koniecznością stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Skarżący uzupełnił zaprezentowaną argumentację w piśmie z dnia 18 stycznia 2022 r.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu P wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu tego stanowiska organ podał, że pismem z dnia 29 grudnia 2020 r. Urząd Wojewódzki przekazał według właściwości Radzie Powiatu P skargę na działania Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w P oraz radcy prawnego świadczącego obsługę prawną na rzecz tego SP ZOZ. Zgodnie z art. 229 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego Rada Powiatu P właściwa była do rozpatrzenia skargi na Dyrektora SP ZOZ. W pozostałym zakresie skarga przekazana została według właściwości Dyrektorowi SP ZOZ w P. Stosownie do § 68 ust. 2 pkt 2 Statutu Powiatu P skarga dotycząca Dyrektora SP ZOZ przekazana została do rozpatrzenia komisji skarg, wniosków i petycji Rady Powiatu P. Rada Powiatu P po dokonaniu analizy stanowiska komisji skarg, wniosków i petycji Rady Powiatu P stwierdziła, iż w skardze skarżący stawiał następujące zarzuty Dyrektorowi SP ZOZ: 1) mobbing, niestosowne zachowanie wobec pracowników; 2) brak koordynatora projektu MSIM; 3) nieuzasadnione wprowadzenie do SP ZOZ firmy S; 4) przeciąganie i opóźnianie remontu; 4) nadmierną ilość zwolnień lekarskich wśród pracowników SP ZOZ; 5) pozbawienie dyrektora ds. medycznych komputera i przekazanie go szeregowemu pracownikowi. Pismem z dnia 14 stycznia 2021 r. skarżący Dyrektor Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w P ustosunkował się do wszystkich stawianych zarzutów. Uchwałą Nr XXXIII/228/2021 z dnia 29 kwietnia 2021 r. Rada Powiatu P rozpatrzyła skargę na działania Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w P Rada i stwierdziła zasadność zarzutów skargi w zakresie zarzutu niewłaściwego traktowania pracowników przez Dyrektora SP ZOZ. Po analizie stanu faktycznego oraz wyjaśnień Dyrektora jednostki Rada stwierdziła, iż całokształt okoliczności potwierdza zarzuty w zakresie niewłaściwego zarządzania zespołem ludzkim przez Dyrektora jednostki, czego objawem były powtarzające się skargi określonych grup pracowniczych, wysokie absencje kadry pracowniczej mające dać wyraz niezadowoleniu kadry z podejmowanych decyzji.
Zreferowawszy stanowisko Rady Powiatu P, organ wskazał, że – mimo iż wniesiona skarga uruchamiała jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną – sam skutek w postaci uznania skargi za zasadną w stosunku do dyrektora jednostki nie może polegać jedynie na zawiadomieniu skarżącego, że zarzuty, które stawiał, zostały potwierdzone. Ujawnienie i potwierdzenie przez Radę Powiatu okoliczności, które skutkują wadliwym kierowaniem jednostką przez Dyrektora, powoduje powstanie dla podmiotu, który odpowiada za prawidłowe funkcjonowanie tej jednostki i odpowiada przed Radą w tym zakresie, konieczność podjęcia działań zmierzających do wyciągnięcia konsekwencji z ustaleń organu kontrolnego. Kompetencje Rady Powiatu, nadane ustawą o samorządzie powiatowym, a to między innymi w art. 16 i 16a jasno precyzują, iż to właśnie Rada Powiatu jest podmiotem kontrolnym i rozpatrującym skargi na jednostki i Dyrektorów jednostek organizacyjnych. W tym zakresie błędne jest podejście skarżącego, w którym Zarząd Powiatu podejmowałby dodatkowe postępowania wyjaśniające w sprawie rozstrzygniętej przez Radę Powiatu uchwałą, gdy Rada to postępowanie przeprowadziła zgodnie z przepisami k.p.a. W ramach właśnie tego postępowania skarżący zapoznał się z zarzutami, a Rada w uchwale po wysłuchaniu Dyrektora Szpitala w części uznała skargę za zasadną. Poprzedni Zarząd Powiatu nie uzyskał votum zaufania Rady Powiatu ze względu między innymi na brak właściwego nadzoru nad Szpitalem i jego Dyrektorem oraz nie realizowanie zaleceń Rady. W konsekwencji Uchwałą Nr XXXVHI/255/2021 z dnia 28 września 2021 r. Zarząd Powiatu został odwołany. Jednocześnie w dniu 28 września 2021 r. na stanowisko Starosty powołano nowego Starostę i nowy Zarząd Powiatu.
Dalej organ wyjaśnił, że nowy Zarządu Powiatu P zgodnie z zaleceniami Rady Powiatu i w konsekwencji potwierdzenia zarzutów przez Radę Powiatu w zakresie skargi na Dyrektora Szpitala, uchwałą z dnia 30 września 2021 roku Nr 231/785/2021 dokonał odwołania dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w P. Występowało uzasadnione ryzyko dalszych rezygnacji z pracy kolejnych, istotnych dla struktury SP ZOZ w P pracowników. Przyczyną odwołania było niewłaściwe zarządzanie zespołem ludzkim przez Dyrektora jednostki stwierdzone przez Radę Powiatu, a w konsekwencji utrata zaufania w zakresie sposobu zarządzania jednostką przez Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w P spowodowana wykazanymi przez Radę nieprawidłowościami. Uchwała Rady Powiatu jest aktem wiążącym w zakresie ustaleń odnośnie kontroli działań osoby Dyrektora jednostki, za której funkcjonowanie odpowiedzialność ponosi Zarząd Powiatu. Zarząd Powiatu na spotkaniu w dniu 30 września 2021 r. wręczył uchwałę Dyrektorowi szpitala informując go o przyczynach odwołania. Skarżący w obecności świadków nie wniósł żadnych zastrzeżeń do treści odwołania ani przedstawionych okoliczności będących podstawą odwołania ze stanowiska. Nie może budzić wątpliwości, iż skarżący w ramach zarzutów stawianych przed Radą zapoznał się z całością dokumentacji oraz przedmiotową uchwałą Rady, zatem brak możliwości ustosunkowania się do zarzutów należy uznać za nieuzasadniony. Skarżący brał czynny udział w tym postępowaniu i złożył wyjaśnienia. Mając na uwadze powyższe, zarzut naruszenia przez organ art 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 10 §1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu wzięcia udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego, zapoznania się z zebranymi w toku tych czynności wyjaśniających dokumentami, czy możliwości uzupełnienia materiału dowodowego, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, należy uznać za bezzasadny. Nie może budzić żadnych wątpliwości, iż Zarząd Powiatu działał w ramach przysługujących mu ustawowo uprawnień i kompetencji. Podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920 z późn. zm. ). Zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 5 tej ustawy, do zadań zarządu powiatu należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. W wykonywaniu tych zadań jednostki te są samodzielne. Jak wynika wprost z zaskarżonej uchwały, przy jej podjęciu zastosowanie znalazła również ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2021 r. poz. 711 z późn. zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, podmiotami leczniczymi są m.in. samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Przepis art. 6 ust. 2 ustawy stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą prowadzić samodzielne zakłady opieki zdrowotnej, a zgodnie z art. 46 ust. 1 ww. ustawy wynika, że odpowiedzialność za zarządzanie podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, a zatem także za zarządzanie samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej, ponosi kierownik. Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy, kierownikiem bez bliższego określenia – jest zarząd spółki kapitałowej, a w przypadku innych podmiotów wykonujących działalność leczniczą – osoba uprawniona do kierowania tymi podmiotami i ich reprezentowania na zewnątrz, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto według art. 46 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej, w przypadku podmiotów leczniczych, niebędących przedsiębiorcami, podmiot tworzący nawiązuje z kierownikiem stosunek pracy na podstawie powołania lub umowy o pracę albo zawiera z nim umowę cywilnoprawną. Organ miał kompetencje do wydania skarżonej uchwały i działał w zakresie upoważnień nadanych ustawami. Wbrew zarzutowi skarżącego nie istnieje obowiązek prawny zasięgania opinii, czy tym bardziej uzyskania zgody Rady Społecznej szpitala przez Zarząd Powiatu przy podejmowaniu uchwały o odwołaniu dyrektora jednostki, gdyż – jak podkreśla się w orzecznictwie sądowo administracyjnym – przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o działalności leczniczej nie jest skierowany do podmiotu tworzącego, a jego adresatem jest jedynie rada społeczna. Określa on jedynie kompetencje rady społecznej, ale nie tworzy obowiązków po stronie podmiotu tworzącego. Obowiązek zasięgania opinii rady społecznej szpitala nie został w nim wyrażony wprost (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 673/16).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż akty prawa miejscowego akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów powiatu kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 79 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 528, dalej "u.s.p."). Zgodnie z tym przepisem uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem są nieważna, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 79 ust. 4 u.s.p., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu powiatu. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia potencjalnych wadliwości uchwały organu powiatu, to wypracowane w tym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń prawa zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (zob. np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992 r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148). Zgodnie zaś z art. 82 ust. 1 u.s.p., nie stwierdza się nieważności uchwały po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 78 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Zgodnie z art. 87 ust. 1 u.s.p. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu. W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały – ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi.
Zaskarżona uchwała jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Uchwała ta dotyczy bezpośrednio skarżącego, toteż – w ocenie Sądu – skarżący ma legitymację do uruchomienia jej sądowej kontroli; przesłanka wspomnianej legitymacji w postaci naruszenia interesu prawnego skarżącego jest w sposób niebudzący wątpliwości spełniona. Kontrolując zaskarżoną uchwałę zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, Sąd uznał, że zachodzą podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Skarga okazała się zasadna.
Podstawę kompetencyjną zaskarżonej uchwały stanowi przede wszystkim art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., zgodnie z którym do zadań zarządu powiatu należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Zaskarżona uchwała została podjęta przez organ właściwy, w ramach przyznanej temu organowi kompetencji szczegółowej. Analiza procedury podjęcia zaskarżonej uchwały prowadzi jednak do konkluzji o istotnym naruszeniu prawa, mogącym mieć wpływ na jej treść.
"Pomimo że uchwała podejmowana w oparciu o art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym nie jest decyzją administracyjną i w związku z tym w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie (...) nie znajdują zastosowania wprost przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, to nie zmienia to faktu, że jedną z podstawowych gwarancji procesowych w jakimkolwiek prowadzonym postępowaniu administracyjnym toczącym się przed właściwymi organami administracji jest zapewnienie stronom przez te organy możliwości czynnego udziału w postępowaniu. W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że szczególny skutek aktu organu administracji publicznej, jakim jest odwołanie kierownika jednostki organizacyjnej powiatu w trybie natychmiastowym, pociąga za sobą uznanie, iż niezależnie od formy aktu i jego nazwy (decyzja, uchwała, zarządzenie), konieczne jest zawsze zapewnienie możliwości wypowiedzenia się przez zainteresowanego, którego dotyczy postępowanie na każdym jego etapie oraz należyte uzasadnienie podjętego aktu. Uwzględniając charakter prawny uchwały o zwolnieniu kierownika jednostki organizacyjnej powiatu, obowiązek taki należy wyprowadzić bezpośrednio z przepisu art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r., stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 lutego 2021 r., III SA/Kr 999/20, CBOSA; por. też powołane tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie powyższe wymogi nie zostały spełnione. Skarżącemu przed podjęciem zaskarżonej uchwały nie umożliwiono wypowiedzenia się, złożenia wyjaśnień ani przedłożenia dodatkowych materiałów. Argumentacja odpowiedzi na skargę zdaje się zmierzać do wykazania tezy, że skoro skarżący uczestniczył w postępowaniu skargowym przed Radą Powiatu P, to nie było już potrzeby zagwarantowania skarżącemu możliwości udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżoną uchwałą, innymi słowy – że udział w postępowaniu skargowym przed Radą Powiatu P niejako zastępuje czy też jest tożsamy z udziałem w postępowaniu zmierzającym do podjęcia przez Zarząd Powiatu P rozstrzygnięcia na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. Zdaniem Sądu, teza ta jest błędna i nie znajduje żadnego uzasadnienia. Co więcej, zawarte w odpowiedzi na skargę twierdzenie ("w tym zakresie błędne jest podejście skarżącego, w którym Zarząd Powiatu podejmowałby dodatkowe postępowania wyjaśniające w sprawie rozstrzygniętej przez Radę Powiatu") zdaje się naprowadzać na istotną wadliwość zaskarżonej uchwały, skoro podejmujący ją organ (Zarząd Powiatu P) apriorycznie traktował sprawę odwołania skarżącego jako sprawę już "rozstrzygniętą" i niejako w założeniu nie brał pod uwagę innych potencjalnie relewantnych okoliczności.
Dalej warto zauważyć, że zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia. W sytuacji, gdy organ samorządu jest zobowiązany do wydania aktu (uchwały lub zarządzenia) i podstawę oraz treść tego aktu determinuje przepis ustawy, wówczas brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej. Natomiast w sytuacji, w której organ samorządu ma możliwość wyboru sposobu działania tudzież sposobu rozstrzygnięcia sprawy, zasadność dokonanego wyboru powinna wynikać z uzasadnienia. W przedmiotowej sprawie odwołanie bądź nieodwołanie skarżącego ze stanowiska dyrektora nie było zdeterminowane przepisem ustawy, a oceną jego pracy, która winna znaleźć się w motywach podjętej uchwały. "Właśnie dlatego, że przepisy prawa materialnego poprzestają na ustanowieniu normy kompetencyjnej, ale nie określają przesłanek odwołania dyrektora, uzasadnienie uchwały spełnia zasadniczą rolę w procesie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. I nie jest to kontrola zasadności przesłanek, którymi kierował się organ np. przez ustalenie, czy rzeczywiście odwołana osoba dopuściła się działań albo zaniechań wskazanych w treści uzasadnienia uchwały i z jakich powodów, ale kontrola, czy podejmując uchwałę o odwołaniu dyrektora organ podał motywy (udokumentowane), którymi się kierował, czy też uczynił to bez żadnego uzasadnienia bądź uzasadnienia ogólnikowego nie popartego dokumentami oraz analizą wszystkich racji, w tym stanowiska odwoływanego" (zob. powołany wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 lutego 2021 r.).
Do akt sprawy został dołączony raport z audytu Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w P z dnia 15 maja 2021 r., w świetle którego zarzuty stawiane skarżącemu generalnie nie znalazły potwierdzenia (dotyczy to także zarzutu niewłaściwego traktowania pracowników – s. 20). Organ ani przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, ani nawet w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie wyjaśnił, czy i w jaki sposób uwzględnił ustalenia raportu względnie, dlaczego tego nie uczynił.
W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa – art. 2 i 7 Konstytucji RP w związku z art. 32 ust. 2 pkt 5 w rozumieniu art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, co stanowiło wadę powodującą konieczność stwierdzenia jej nieważności.
Zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne w zakresie, w jakim korelują one z niniejszym uzasadnieniem. W tym kontekście zaznaczyć należy, że za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej poprzez podjęcie przez Zarząd Powiatu P uchwały bez zasięgnięcia opinii Rady Społecznej Szpitala. W tym zakresie organ zasadnie wskazuje, że nie istnieje jednak obowiązek zasięgania opinii rady społecznej szpitala przez Zarząd Powiatu przy podejmowaniu uchwały gdyż, przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o działalności leczniczej nie jest skierowany do podmiotu tworzącego, a jego adresatem jest jedynie rada społeczna; określa on jedynie kompetencje rady społecznej, ale nie tworzy obowiązków po stronie podmiotu tworzącego (por. powołany wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 lutego 2021 r.).
Mając na uwadze powyższe, Sąd – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.