III SA/Kr 1716/24

III SA/Kr 1716/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Bogusław Wolas /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy~Wójt Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 3, art. 8, art. 50, art. 53, art. 147
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1465
Art. 5,  art. 5a, art. 18, art. 35, art. 36, art. 91
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 572
Art. 6
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Bogusław Wolas (spr.) ASR WSA Ewelina Dziuban po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków - Nowa Huta w Krakowie na uchwałę Rada Gminy Kocmyrzów-Luborzyca z dnia 31 maja 2021 r. nr XXV/237/2021 w sprawie uchwalenia statutów Sołectw Gminy Kocmyrzów-Luborzyca 1. stwierdza nieważność zaskarżonych statutów w części dotyczącej § 23 ust. 6 załączników o nr od 1 do 25, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala.
Uzasadnienie
Rada Gminy Kocmyrzów-Luborzyca działając na podstawie art. 35 ust. 1, art. 40 ust.2 pkt 1 oraz art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (tekst jednolity - Dz.U. z 2020 r. poz. 713) po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami, podjęła w dniu 31 maja 2021 r. uchwałę nr XXV/237/2021 w sprawie uchwalenia statutów sołectw Gminy Kocmyrzów-Luborzyca.
Zgodnie z § 1 uchwały uchwala się statuty sołectw Gminy Kocmyrzów-Luborzyca stanowiące załączniki do niniejszej uchwały:
Sołectwa Baranówka - w brzmieniu jak w zał. Nr 1
Sołectwa Czulice - w brzmieniu jak w zał. Nr 2
Sołectwa Dojazdów - w brzmieniu jak w zał. Nr 3
Sołectwa Głęboka - w brzmieniu jak w zał. Nr 4
Sołectwa Goszczą - w brzmieniu jak w zał. Nr 5
Sołectwa Goszyce - w brzmieniu jak w zał. Nr 6
7.Sołectwa Karniów - w brzmieniu jak w zał. Nr 7
Sołectwa Kocmyrzów - w brzmieniu jak w zał. Nr 8
Sołectwa Krzysztoforzyce - w brzmieniu jak w zał. Nr 9
Sołectwa Luborzyca - w brzmieniu jak w zał. Nr 10
Sołectwa Łososkowice - w brzmieniu jak w zał. Nr 11
Sołectwa Łuczyce - w brzmieniu jak w zał. Nr 12
Sołectwa Maciejowice - w brzmieniu jak w zał. Nr 13
Sołectwa Marszowice - w brzmieniu jak w zał. Nr 14
Sołectwa Pietrzejowice - w brzmieniu jak w zał. Nr 15
Sołectwa Prusy - w brzmieniu jak w zał. Nr 16
Sołectwa Rawałowice - w brzmieniu jak w zał. Nr 17
Sołectwa Sadowie - w brzmieniu jak w zał. Nr 18
Sołectwa Skrzeszowice - w brzmieniu jak w zał. Nr 19
Sołectwa Sulechów - w brzmieniu jak w zał. Nr 20
Sołectwa Wiktorowice - w brzmieniu jak w zał. Nr 21
Sołectwa Wilków - w brzmieniu jak w zał. Nr 22
Sołectwa Wola Luborzycka - w brzmieniu jak w zał. Nr 23
Sołectwa Wysiołek Luborzycki - w brzmieniu jak w zał. Nr 24
Sołectwa Zastów - w brzmieniu jak w zał. Nr 25
Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy Kraków Nowa Huta w Krakowie w oparciu o art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r. poz. 935). Skarżący zaskarżył uchwałę w części regulacji zawartych załącznikach od 1 do 25.
Skarżący zaskarżonej uchwale zarzucił, iż została wydana z istotnym naruszeniem prawa, a to art. 7, art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) oraz art. 35 ust. 3 pkt. 2 i 3, art. 36 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. 2024 r. poz. 609 - dalej jako u.s.g.), oraz § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (t. jedn. Dz. U. 2016 r. poz. 283) poprzez:
1. przyjęcie w § 6 ust. 2 i § 15 statutów stanowiących załączniki do uchwały zwrotu "w szczególności", w zakresie, w jakim przepisy te przyznają zadania zebraniu wiejskiemu i sołtysowi;
2. przyznanie organowi uchwałodawczemu sołectwa jakim jest zebranie wiejskie
w § 20 ust. 2, § 22 ust. 2, § 23 ust. 1 b, 2b i 7 statutów stanowiących załączniki do uchwały uprawnień elekcyjnych;
3. powtórzenie w § 21 ust. 1 statutów stanowiących załączniki do uchwały zmodyfikowanej treści art. 36 ust. 2 u.s.g.;
4. wprowadzenie w § 21 ust. 3 i 4 oraz § 22 ust. 2 ograniczenia w postaci kworum
dla dokonania ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej poprzez postanowienie, że dla ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność 1/10 mieszkańców uprawnionych do głosowania;
5. wskazanie w § 23 ust. 6 statutów stanowiących załączniki do uchwały, iż o wyborze sołtysa w przypadku tej samej liczby głosów rozstrzyga losowanie.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 6 ust. 2 i § 15 w zakresie sformułowania "w szczególności", § 20 ust. 2, § 21 ust. 1, 3 i 4, § 22 ust. 2, § 23 ust. 1b, 2b. 6 a nadto § 23 ust. 7 w zakresie sformułowania "obecnych na zebraniu" statutów stanowiących załączniki nr 1-25 zaskarżonej uchwały.
Skarżący podniósł, że w treść statutów sołectw, uchwalona w załącznikach 1-25 niniejszej uchwały, powoduje konieczność wywiedzenia niniejszej skargi.
Za istotne naruszenie z art. 35 ust. 3 pkt. 3 u.s.g. uznać należy użyte w § 6 ust. 2 i §15 sformułowanie "w szczególności" odnoszące się do zadań zebrania wiejskiego i sołtysa, a mianowicie:
§ 6 ust. 2. Do zadań zebrania wiejskiego należy w szczególności: [...]
§15. Do obowiązków i kompetencji Sołtysa należy w szczególności: [...]
W ocenie skarżącego użycie zwrotu "w szczególności" powoduje, iż zadania organów sołectwa nie zostają określone w sposób wyczerpujący, przez co istnieje prawna możliwość powierzenia im zadań przekraczających statutowe i ustawowe kompetencje.
Skarżący podkreślił, że za sprzeczne z ustawą przyjąć należy regulacje z § 20 ust. 2, § 22 ust. 2, § 23 ust. 1b, 2b i 7 załączników do uchwały, zgodnie z którymi:
§ 20 ust. 2. Wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej dokonuje się na Zebraniu Wiejskim.
§ 22 ust. 2. Zebranie Wiejskie po stwierdzeniu wymaganej frekwencji otwiera Radny lub osoba wyznaczona przez Wójta Gminy określając jego cel i proponując:
- przeprowadzenie wyboru Przewodniczącego Zebrania,
- wybór Komisji Skrutacyjnej (Wyborczej) w głosowaniu jawnym spośród uprawnionych do głosowania, którzy nie zamierzają kandydować w wyborach,
- ustalenie liczby członków Rady Sołeckiej.
§ 23 ust. 1 b. Zebranie wiejskie może zadecydować, aby Komisja Skrutacyjna sporządziła karty do głosowania zawierające imiona i nazwiska wszystkich kandydatów na sołtysa. Wówczas głosowanie odbywa się poprzez postawienie znaku "x" w kratce z lewej strony obok nazwiska jednego kandydata. Postawienie znaku "x" w więcej niż jednej kratce lub nie postawienie znaku "x" w żadnej kratce powoduje nieważność głosu.
2b. Zebranie wiejskie może zadecydować, aby Komisja Skrutacyjna sporządziła karty do głosowania zawierające imiona i nazwiska wszystkich kandydatów do Rady Sołeckiej. Wówczas głosowanie odbywa się poprzez postawienie znaku "x" w kratce z lewej strony obok nazwisk maksymalnie tylu kandydatów do Rady Sołeckiej ilu ustalono na zebraniu wiejskim. Postawienie większej liczby znaków "x" lub nie postawienie znaku "x" w żadnej kratce powoduje nieważność głosu.
7. W przypadku tylko jednego kandydata na sołtysa, powinien on uzyskać powyżej 50% głosów wyborców obecnych na zebraniu.
Skarżący wskazał, iż gdyby ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywał organ uchwałodawczy (zebranie wiejskie), to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia tego organu o kompetencje elekcyjne.
W ocenie skarżącego za istotnie naruszający prawo uznać należy § 21 ust. 1, 3 i 4, § 22 ust. 2 i § 23 ust. 6 załączników do uchwały, zgodnie z którymi:
§ 21 ust. 1. Prawo wybierania sołtysa i rady sołeckiej przysługuje osobom stale zamieszkującym na terenie sołectwa, posiadającym czynne prawo wyborcze do Rady Gminy Kocmyrzów-Luborzyca w głosowaniu tajnym, równym i bezpośrednim spośród nieograniczonej liczby kandydatów.
Wybór jest ważny jeśli w zebraniu uczestniczy co najmniej 1/10 mieszkańców uprawnionych do głosowania.
W przypadku mniejszej frekwencji, wybory odbywają się na zebraniu w tym samym dniu, po upływie 15 minut.
§ 22 ust. 2. Zebranie Wiejskie po stwierdzeniu wymaganej frekwencji otwiera Radny lub osoba wyznaczona przez Wójta Gminy określając jego cel i proponując: [...]
§ 23. Jeżeli w wyniku ponownego głosowania kandydaci otrzymają jednakową liczbę głosów to o wyborze sołtysa rozstrzyga losowanie przez Komisję Skrutacyjną.
Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, jak również nie wprowadza równości głosowania a nade wszystko nakazuje obsadzanie organów wykonawczych jednostek pomocniczych gminy w trybie wyborczym. Wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków dotyczących zasad wyborów organów wykonawczych jednostek pomocniczych gminy uznać należy więc za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej wyrażone w art. 36 ust. 2 u.s.g. Przyjęta zaś w § 23 ust. 6 załączników do uchwały regulacja przekracza granice upoważnienia wynikającego z art. 36 ust. 2 u.s.g., bowiem wyłączenie trybu wyborczego (głosowania) dopuszczalne jest wyłącznie wtedy, gdy wynika to wprost z przepisów ustawy.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Kocmyrzów-Luborzyca wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że Organ Nadzoru w stosunku do ww. uchwały nie wydal rozstrzygnięcia nadzorczego.
Odnosząc się do pierwszego zarzutu a więc naruszenia art. 35 ust. 1 pkt. 3 u.s.g. poprzez użycie w § 6 ust. 2 i § 15 statutów sołectw sformułowania "w szczególności" odnoszące się do zadań zebrania wiejskiego i sołtysa, organ nie zgodził się z zarzutem, że użyty przy określeniu tych zadań zwrot "w szczególności", jest nieprawidłowy i stwarza obszar do nadużyć.
Zdaniem organu, ta kategoryzacja zadań własnych gminy może mieć zastosowanie w ustalaniu zakresu zadań jednostki pomocniczej. Są to - w jej ocenie - zadania określone ramami ustawy o samorządzie gminnym.
Organ podkreślił, że wśród spraw przekazywanych jednostkom pomocniczym można wskazać np.: inicjowanie, wspieranie oraz organizowanie działań mających na celu zaspokajanie potrzeb mieszkańców jednostki pomocniczej; opiniowanie projektu budżetu gminy; uczestnictwo przedstawiciela organów jednostki pomocniczej w pracach rady gminy, w tym w komisjach gminnych, współdziałanie z organami gminy, Policją, Strażą Miejską (Gminną), Strażą Pożarną, Prokuraturą i organami sądów w zakresie utrzymania ładu, porządku publicznego, bezpieczeństwa oraz przeciwdziałania patologiom społecznym; czy współdziałanie z organizacjami społecznymi, pozarządowymi i innymi podmiotami w tworzeniu na terenie jednostki-pomocniczej placówek kulturalno-rekreacyjnych.
Przykłady te nie zamykają katalogu wszystkich zadań możliwych do przekazania każdej jednostce pomocniczej gminy. Dlatego, podejmując zakwestionowaną przez stronę skarżącą uchwałę, posłużono się sformułowaniem w "szczególności". Nie stanowi to o możliwości przejęcia innych zadań gminy (np. zastrzeżonych do wyłącznej właściwości Rady Gminy, czy organu wykonawczego gminy). Skarżący zarzucając przedmiotowe naruszenia prawa, nie uwzględnił, że gmina i jej jednostki prowadzą działalność bardzo szeroko przedmiotowo zdefiniowaną, gdyż są powołane w celu zaspokojenia potrzeb wspólnoty, a jedynym ograniczeniem jest zastrzeżenie tych zadań dla innych podmiotów ustawami. Intencją zapisu § 6 ust. 2 i § 15 statutów sołectw na terenie Gminy Kocmyrzów-Luborzyca poprzez użycie zapisu "w szczególności" w odniesieniu do zadań zebrania wiejskiego i sołtysa, nie było przekazywanie tym organom zadań w trybie pozaustawowym lecz wskazanie na możliwość uzupełnienia tych zadań w trybie uchwał Rady Gminy Kocmyrzów-Luborzyca. Uchwała wydana na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g., mieści się w zakresie ustawowych zadań sołectwa i nie narusza przepisów ww. ustawy.
Co do zarzutu niewłaściwego wskazania w § 20 ust. 2, § 22 ust. 2, § 23 ust. 1 b, 2 b i 7 załączników do uchwały, iż zebranie wiejskie ma charakter elekcyjny, należy podnieść, iż zgodnie z art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. W ocenie organu, zaskarżone statuty sołectw nie naruszają powyższych zasad. Przewidziana w nich procedura wyborów sołtysa i rady sołeckiej nie narusza zasady głosowania tajnego, bezpośredniego, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, czy uprawnienia mieszkańców do głosowania. Oczywistym tego potwierdzeniem jest § 21 ust. 1 statutów, z którego wynika, że wybory sołtysa i członków rady sołeckiej przeprowadzane są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Na podstawie § 23 ust. 4 Statutów za wybranych uznaje się kandydatów, którzy uzyskali największą liczbę głosów ważnych. Zatem uchwała zebrania wiejskiego, jeżeli jest podejmowana, ma znaczenie deklaratoryjne, potwierdzające jedynie wybór mieszkańców dokonany w bezpośrednim głosowaniu. Wybór dokonywany jest zaś w akcie głosowania. Zdaniem organu, na skutek niedokonania analizy wszystkich postanowień Statutu, skarżący wyciąga błędne wnioski, na podstawie wyroków sądów administracyjnych wynikających z innych stanów faktycznych. Wbrew zarzutom skargi wybór sołtysa i członków rady sołeckiej nie następuje na podstawie uchwały zebrania wiejskiego, lecz w wyniku aktu bezpośredniego głosowania mieszkańców biorących udział w takim zebraniu. Udział mieszkańców w tym zebraniu nie jest ograniczony. Ponadto wyboru sołtysa i rady sołeckiej nie dokonuje się uchwałą, lecz w akcie tajnego głosowania mieszkańców.
Niezależnie od powyższego należy ponownie wskazać, że w § 20 ust. 2 statutów przewidziano, że wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej dokonuje się na Zebraniu Wiejskim, co oznacza, że ma to miejsce podczas Zebrania Wiejskiego. § 21 ust. 1 wskazuje natomiast, że prawo wybierania sołtysa i rady sołeckiej przysługuje osobom stale zamieszkującym na terenie sołectwa, w głosowaniu tajnym, równym i bezpośrednim spośród nieograniczonej liczby kandydatów. Powyższe wskazuje na to, że organ podejmując zaskarżoną uchwałę miał na myśli " zgromadzenie wszystkich mieszkańców sołectwa" a nie zebranie wiejskie w rozumieniu organu uchwałodawczego. Tym samym, skoro objęte art. 36 ust. 2 u.s.g. zasady wyboru sołtysa (wybór w drodze głosowania tajnego, bezpośrednio, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania) zostały zachowane w treści statutów sołectw, to nie można twierdzić, że miało miejsce naruszenie prawa.
W ocenie organu nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia zapisów § 21 ust. 3 i 4, § 22 ust. 2 oraz § 23 ust. 7 załączników do kwestionowanej uchwały poprzez wprowadzenie zapisów dotyczących kworum dla dokonania ważności wyborów sołtysa i rady sołeckiej a także naruszenia zapisów § 23 ust. 6 rozstrzygającego sytuację otrzymania przez kandydatów jednakowej liczby głosów podczas głosowania. Odwołując się do treści art. 36 ust. 2 u.s.g., który w sposób kompletny reguluje zasady prawa wyborczego organów sołectwa, wskazuje się, że o ile powołany przepis określa, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze ma nieograniczona liczba kandydatów, o tyle dostrzec trzeba, że przepis ten pomija wiele istotnych kwestii związanych z wyborem sołtysa i rady sołeckiej, które nie zostały unormowane również w innych przepisach ustawowych. Ustawodawca nie określił również, jaką procedurę należy stosować w sprawach związanych z wyborem i odwołaniem organów sołectwa. Kwestia wprowadzenia kworum dla dokonania ważności wyboru sołtysa czy członka rady sołeckiej, nie została uregulowana w materii ustawowej, a zatem pozostawiono ją do uregulowania w statucie jednostki. Ponadto intencją przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały było podniesienie frekwencji wyborczej, co poprawia legitymizację organów wyłonionych w ramach takiej procedury.
Ustawodawca nie zawarł także w ustawie o samorządzie gminnym żadnej regulacji dotyczącej postępowania w przypadku otrzymania przez kandydatów takiej samej liczby głosów w głosowaniu. Wobec tego uznając, że taka sytuacja nie została w ustawie unormowana, Rada Gminy - stosując się do wytycznych judykatury - wykorzystała w zaskarżonej uchwale zasady prawa wyborczego dotyczące wyborów organów gminy. Jak stanowi przepis art 369 Kodeksu wyborczego, wybory do rad są powszechne, równe, bezpośrednie i odbywają się w głosowaniu tajnym. Wybory wójta, burmistrza, prezydenta miasta są przeprowadzane przy zastosowaniu takich samych zasad jak wybory organów stanowiących, tj. zasady powszechności, równości, bezpośredniości, oraz odbywają się w głosowaniu tajnym (art. 471 ww. ustawy). Jednakże w przypadku otrzymania tej samej liczby głosów przez kandydatów o wyborze radnego lub wójta ostatecznie może rozstrzygać losowanie (art 443, art.444,art. 473 ww. ustaw.)
W ocenie organu postanowienia uchwalonych statutów nie naruszają i nie ograniczają praw podmiotowych mieszkańców realizujących zarówno bierne jak i czynne prawo wyborcze. Gwarantują głosującym mieszkańcom i kandydatom na sołtysów, członków rad sołeckich- wybór w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Ostatecznie analogicznie jak w przypadku wójta gminy lub radnego gminy wybór może zostać rozstrzygnięty w drodze losowania.
Jeżeli chodzi o zarzut powtórzenia w § 21 ust. 1 statutów treści art. 36 ust. 2 u.s.g., należy wskazać, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym nie każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego będzie automatycznie uznane za istotne naruszenie prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Kocmyrzów-Luborzyca z dnia 31 maja 2021 r. nr XXV/237/2021 w sprawie uchwalenia statutów sołectw Gminy Kocmyrzów-Luborzyca.
Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 powoływanej dalej jako "p.p.s.a.").
Zgodnie z powyższymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do grupy takich aktów należy natomiast zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a.
W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.
Zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. 2024.1465) w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.
Raz jeszcze należy podkreślić, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, Lex nr 192932).
W niniejszej sprawie istotne naruszenie prawa występuje, o czym będzie mowa niżej. Skarga zasługiwała zatem na częściowe uwzględnienie.
Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art. 35 u.s.g. na dzień podjęcia uchwały:
1. Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.
2. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej.
3. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności:
1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;
2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;
3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;
4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;
5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.
Artykuł 35 ust. 3 u.s.g. posługując się określeniem "w szczególności" w zakresie przedmiotu regulacji objętych statutem jednostki pomocniczej gminy, powoduje, że wymienione w tym przepisie elementy statutu, nie są katalogiem zamkniętym.
Odnośnie zarzutu pierwszego tj. przyjęcie w § 6 ust. 2 i § 15 statutów stanowiących załączniki do uchwały zwrotu "w szczególności", w zakresie, w jakim przepisy te przyznają zadania zebraniu wiejskiemu i sołtysowi Sąd w obecnym składzie podziela rozważania zawarte w wyrokach tut. Sądu odnoszące się do analogicznych zagadnień prawnych w tym w szczególności w wyroku z dnia 2 kwietnia 2025 r. sygn. akt III SA/Kr 1761/24.
"W ocenie Sądu nie oznacza to jednak, że zakres zadań jednostki pomocniczej tj. sołectwa, który jest pochodną uprawnień przekazanych mu przez radę gminy (jak wskazuje art. 35 ust. 3 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym) – może być niedookreślony. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, ustawodawca zadecydował, o domniemaniu generalnej kompetencji rady gminy. Oznacza to, że przekazywanie tych kompetencji innym jednostkom musi być precyzyjne.
Zasada działania organów publicznych na podstawie prawa, co wynika z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. wymaga, aby podstawy prawne do działania organu władzy publicznej były wyraźnie określone. W przeciwnym razie może dojść do wykonywania zadań przez sołectwo w zakresie nie przekazanym mu przez radę gminy. Rzeczą radnych jest więc takie skonstruowanie katalogu przekazywanych zadań i określenie sposobu ich realizacji, aby podstawa prawna do podejmowania określonych rozstrzygnięć była jasna i oczywista. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, byt jednostki pomocniczej gminy jest uzależniony od nadanych jej statutem konkretnych uprawnień, gdyż poza statutem brakuje innej podstawy prawnej do podejmowania przez nią działań (por. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2022).
Sądowi znany jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 sierpnia 2020 r. III SA/Kr 196/20 stwierdzający m.in. nieważność poszczególnych paragrafów statutu wymieniających zakresy działania wskazanych w statucie organów sołectwa w zakresie wyrażenia "w szczególności". W ocenie orzekającego Sądu, nie można jednak automatycznie powoływać się na wyrażony w tym wyroku pogląd, a to z uwagi na nieco odmienną redakcję zaskarżonych przepisów statutów. Z tych to powodów, analiza brzmienia przepisów zaskarżonego konkretnego statutu w niniejszej sprawie przyprowadziła Sąd do odmiennych wniosków.
W rozpoznawanej sprawie istotne jest, że rada gminy wskazując przekazane sołectwu zadania (§ 2 zaskarżonych statutów) je wymieniła. Z tych to powodów Sąd uznał, że następcze przykładowe wymienienie zadań zebrania wiejskiego (§ 6 statutów) było dopuszczalne, skoro po pierwsze § 6 ust. 1 statutów wyraźnie zastrzegał, że zebranie wiejskie podejmuje uchwały w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym nie zastrzeżonych do kompetencji innych organów, a jak już Sąd uzasadniał powyżej, zadania sołectwa zostały wyliczone w § 2 statutów.
Podobnie niezasadny był zarzut przykładowego wymienienia obowiązków sołtysa w § 15. W ocenie Sądu, skoro sołtys jest organem wykonawczym i reprezentującym sołectwo to nie narusza również wskazanych w skardze przepisów – określenie zasad jego działania w tak szeroki sposób (poprzez użycie określenia "w szczególności") ponieważ ograniczeniem zasad i kompetencji sołtysa, będzie zamknięty katalog zadań całego sołectwa. Dodać przy tym należy, że analogiczny zabieg zastosował ustawodawca - zadania organu wykonawczego rady gminy (w ustawie o samorządzie gminnym: wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) zostały bowiem również określone w katalogu otwartym (poprzez użycie w art. 30 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym) wyrażenia "w szczególności". Zdaniem Sądu, jeżeli zadania powierzone sołectwu będą ściśle określone przez radę gminy, to nie stanowi naruszenia art. 35 ust. 1-3 ustawy o samorządzie gminnym wskazanie "w szczególności" zadań zebrania wiejskiego oraz sołtysa.
Odnośnie zarzutu drugiego tj. przyznania organowi uchwałodawczemu sołectwa jakim jest zebranie wiejskie w § 20 ust. 2, § 22 ust. 2, § 23 ust. 1 b, 2b i 7 statutów stanowiących załączniki do uchwały uprawnień elekcyjnych Sąd uznał, że również jest on niezasadny.
Ocena, czy uchwały nie naruszają norm ustawowych wymagała ustalenia, czy zaskarżone postanowienia statutów zapewniają dokonywanie wyboru sołtysa i rady sołeckiej przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g.). Zdaniem Sądu zasady te zostały zrealizowane w zaskarżonej uchwale, wyboru sołtysa i rady sołeckiej dokonuje bowiem ogół mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania w wyborach do Rady Gminy Kocmyrzów-Luborzyca (choć w formie Zebrania Wiejskiego).
Sąd podziela w pełni i przyjmuje za własny pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2023 r., III OSK 6684/21, w którym sąd kasacyjny wskazał: "Wprawdzie zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtysa oraz członków rady sołeckiej wybiera się w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, tym niemniej nie oznacza to, że jedynym możliwym trybem wyboru sołtysa jest jego wybór przez stałych mieszkańców sołectwa. Regulacja trybu wyboru osób pełniących określone funkcje w organach jednostek pomocniczych stanowi zakres regulacji wewnętrznego ustroju gminy. Potwierdza to art. 35 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem. Rada gminy decydując się na utworzenie jednostki pomocniczej korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statutu takiej jednostki. Ograniczona jest jedynie wyraźną treścią przepisów ustawowych oraz koniecznością uwzględnienia zasady, że jednostka pomocnicza nie jest jednostką samorządu terytorialnego. Samodzielność samorządu terytorialnego jest, w odróżnieniu od administracji rządowej, jedną z podstawowych zasad kreujących taki samorząd. Bez samodzielności nie byłoby samorządu terytorialnego, co wyraźnie zauważył ustawodawca wpisując zasadę samodzielności samorządu do Konstytucji RP (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Jednym z zakresów owej samodzielności jest także samodzielność w określaniu ustroju danej jednostki samorządu, a w przypadku gmin dodatkowo także ustroju jednostki pomocniczej. W zakresie wykonywania zadania polegającego na określeniu ustroju wewnętrznego gminy, organy gminy (a w szczególności organ stanowiący gminy) korzystają z władztwa i mają prawo do przyjmowania takiej regulacji, która nie jest sprzeczna z przepisami ustaw. Wniosek ten wynika z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, a podstawową ustawą regulującą ustrój samorządu jest ustawa o samorządzie gminnym. Powyższe prowadzi do wniosku, że przepisy regulujące tryb wyborów organów sołectwa pozostawione zostały w znacznej mierze samodzielności organów stanowiących gmin, które same decydują w jakim trybie następuje ich powołanie. Jeżeli są jakieś w tym zakresie ograniczenia, to muszą one wynikać z przepisów rangi ustawowej (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1495/17). Jeżeli wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym, bezpośrednim i spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania to dopuszczalnym było doprecyzowanie w Statucie, czy następuje on w drodze uchwały zebrania wiejskiego respektującego powyższe zasady, czy też w drodze głosowania mieszkańców sołectwa. O dopuszczalności uregulowania w statucie jednostki pomocniczej uprawnienia zebrania wiejskiego do wyboru sołtysa lub rady sołeckiej wypowiedziały się także sądy administracyjne (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2473/13; wyrok NSA z 20 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2591/16)".
Mając na względzie powyższe, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa przez § 20 ust. 2, § 22 ust. 2, § 23 ust. 1 b, 2b i 7.
W ocenie Sądu regulacje te wskazujące na prawo udziału w zebraniu wiejskim wszystkich uprawnionych do głosowania w wyborach do rady gminy mieszkańcom Sołectwa. Podkreślić przy tym należy, że sam statut rozróżnia tryby zwoływania zebrania wiejskiego jako organu sołectwa (§ 7 pkt 1 statutów) oraz odrębny tryb - gdy zwoływani są przez Wójta mieszkańcy sołectwa w celu przeprowadzenia wyboru sołtysa i rady sołeckiej (§ 20 statutów). Powyższe rozróżnienie dokonane w statutach co do charakteru i trybu działania zebrania wiejskiego daje podstawy orzekającemu Sądowi do stwierdzenia, że wybór sołtysa i rady sołeckiej przez zebranie wiejskie w pełni realizuje art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania.
Odnośnie zarzutu powtórzenia w § 21 ust. 1 statutów stanowiących załączniki do uchwały zmodyfikowanej treści art. 36 ust. 2 u.s.g Sąd uznaje go za niezasadny.
Sąd wskazuje, że z art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim.
W zaskarżonym akcie w § 21 ust. 1 statutów wskazano, że prawo wybierania sołtysa i rady sołeckiej przysługuje osobom stale zamieszkującym na terenie sołectwa posiadającym czynne prawo wyborcze do Rady Gminy Kocmyrzów-Luborzyca w głosowaniu tajnym, równym, i bezpośrednim spośród nieograniczonej liczby kandydatów.
Czym jest pozbawienie praw publicznych określa Kodeks Karny (Dz.U. 2025.383). Artykuł 40 k.k. stanowi, że pozbawienie praw publicznych obejmuje utratę czynnego i biernego prawa wyborczego do organu władzy publicznej, organu samorządu zawodowego lub gospodarczego, utratę prawa do udziału w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości oraz do pełnienia funkcji w organach i instytucjach państwowych i samorządu terytorialnego lub zawodowego, jak również utratę posiadanego stopnia wojskowego i powrót do stopnia szeregowego; pozbawienie praw publicznych obejmuje ponadto utratę orderów, odznaczeń i tytułów honorowych oraz utratę zdolności do ich uzyskania w okresie trwania pozbawienia praw.
Pojęcie czynnego prawa wyborczego reguluje Kodeks wyborczy (Dz.U. 2025.365).
Art. 10. Stanowi czym jest czynne prawo wyborcze.
§ 1. Prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) ma:
1) w wyborach do Sejmu i do Senatu oraz w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej - obywatel polski, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat;
2) w wyborach do Parlamentu Europejskiego w Rzeczypospolitej Polskiej - obywatel polski, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
3) w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego:
a) rady gminy - obywatel polski, obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim oraz obywatel Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy,
b) rady powiatu i sejmiku województwa - obywatel polski, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze, odpowiednio, tego powiatu i województwa;
4) w wyborach wójta w danej gminie - osoba mająca prawo wybierania do rady tej gminy.
§ 2. Nie ma prawa wybierania osoba:
1) pozbawiona praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu;
2) pozbawiona praw wyborczych prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu;
3) ubezwłasnowolniona prawomocnym orzeczeniem sądu.
Jednostka pomocnicza (sołectwo) jest elementem składowym, częścią gminy, wspólnotą tworzoną przez jej mieszkańców (art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Mieszkańcy jednostki pomocniczej mają czynne i bierne prawo wyborcze do jej organów, jeżeli ustawa wyraźnie nie stanowi inaczej.
Treść art. 36 ust. 2 u.s.g. dotyczy zarówno biernego, jak i czynnego prawa wyborczego na funkcję sołtysa i do rady sołeckiej. Kwestionowane przez skarżącego postanowienie zawarte w § 21 statutu zawiera modyfikację treści art. 36 ust. 2 u.s.g., polegającą na dodaniu stwierdzenia dotyczącego czynnego prawa wyborczego.
Odnośnie dookreślenia w Statucie zakresu podmiotowego prawa wybierania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej punkt wyjścia stanowi art. 36 ust. 2 u.s.g. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że pod użytym w cytowanym przepisie pojęciem "stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania" należy rozumieć mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania w wyborach do organów danej gminy.
Taka wykładnia w szczególności czyni zadość ogólnemu postulatowi, że zasady i tryb wyboru sołtysa i rady sołeckiej powinny być wzorowane na powszechnie obowiązujących zasadach prawa wyborczego dotyczących wyborów organów gminy (por.: A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, art. 36 Nb 2; A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 6 do art. 36).
Sąd w niniejszej sprawie podziela poglądy zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 159/23. Wskazać należy, że rozważania te dotyczą Zebrania wiejskiego jednak w ocenie Sądu znajdują zastosowanie w obecnie rozpoznawanej sprawie.
"Na wstępie wskazać należy, że prawo udziału w zebraniu wiejskim rozumianym jako organ sołectwa, może być ograniczone do mieszkańców sołectwa mających czynne prawo wyborcze. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko i argumentację wyrażoną m.in. w wyrokach NSA: z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 588/20, (LEX nr 3064799); z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2459/13 (1792344).
Na gruncie regulacji zawartych w u.s.g., formy demokracji bezpośredniej obejmują: wybory do organów samorządowych (art. 11), udział w referendum gminnym (art. 12), konsultacje z mieszkańcami w sołectwie (art. 5a), zebranie wiejskie (art. 36), ogólne zebranie mieszkańców w osiedlu (art. 37). Należy w tym miejscu odwołać się do stosownych unormowań Kodeksu wyborczego oraz ustawy o referendum lokalnym, z których wynika, że precyzyjnie określony został krąg podmiotów uprawnionych do wybierania w wyborach do organów stanowiących gminy, jak też do udziału w referendum gminnym (art. 10 § 1 pkt. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy, tekst jedn. Dz.U. z 2023, poz. 1408) oraz art. 2, 3 i 11 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (tekst jedn. Dz.U. 2023, poz. 1317). Mianowicie są to osoby będące obywatelami polskimi oraz obywatelami Unii Europejskiej niebędący obywatelami polskimi, którzy najpóźniej w dniu głosowania kończą 18 lat, oraz stale zamieszkują na obszarze danej gminy. Utrata czynnego prawa wyborczego, a w konsekwencji także prawa udziału w referendum, następuje wobec osób, których pozbawiono praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu lub pozbawiono praw wyborczych prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu bądź osób, które zostały ubezwłasnowolnione prawomocnym orzeczeniem sądu.
Zaakcentowania wymaga, że unormowania wymienionych ustaw stanowiące o ograniczeniach, co do zasady powszechności wyborów, czy udziału w referendum korespondują z treścią Konstytucji, której art. 62 stanowi, że obywatel polski ma prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania Prezydenta Rzeczypospolitej, posłów, senatorów przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, jeżeli najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat (ust. 1); natomiast prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania nie przysługuje osobom, które prawomocnym orzeczeniem sądowym są ubezwłasnowolnione lub pozbawione praw publicznych albo wyborczych.(...)
Dodać również trzeba, że przewidziany w prawie karnym środek karny w postaci pozbawienia praw publicznych (art. 40 § 1 Kodeksu karnego) orzekany jest wyłącznie wobec sprawców przestępstwa popełnionego w wyniku motywacji zasługującej na szczególne potępienie, gdy jednocześnie wymiar orzekanej kary nie jest krótszy niż 3 lata. Skoro wymienione okoliczności stanowią z mocy Konstytucji i ustaw ograniczenia w realizacji praw publicznych, w tym praw wyborczych obywateli, to nie ma przeszkód, aby te same kryteria zastosować przy statutowym określeniu osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim. Wręcz wskazane jest zachowanie jednolitych zasad w zakresie uczestnictwa mieszkańców w rozstrzyganiu spraw wspólnoty samorządowej.
Przedstawiony wyżej kontekst normatywny przemawia za tym, aby mandat do udziału, a konkretnie podejmowania uchwał na zebraniu wiejskim był przyznawany według tych samych reguł jak prawo do głosowania w wyborach organów gminy bądź w razie referendum lokalnego, a więc przy zachowaniu wymogu związanego z miejscem stałego zamieszkania i posiadaniem czynnego prawa wyborczego.
Nie ma powodów, aby unormowanie art. 11 u.s.g. nie znalazło zastosowania na każdym szczeblu struktury administracyjnej gminy, w tym na poziomie jednostki pomocniczej, zwłaszcza gdy uwzględni się regulacje konstytucyjne zawarte w art. 169 i 170.
Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 1 u.s.g., mieszkańcy gminy tworzą ex lege wspólnotę samorządową i to mieszkańcy gminy sprawują władzę. Jednak art. 11 u.s.g. wyróżnia dwie formy podejmowania rozstrzygnięć przez mieszkańców gminy, a mianowicie w drodze demokracji bezpośredniej (głosowanie powszechne poprzez wyboru lub referendum) oraz w drodze demokracji pośredniej (za pośrednictwem organów gminy).
Z powyższej regulacji wynika, że nie każdy mieszkaniec gminy ma zapewnioną możliwość czynnego uczestniczenia w kierowaniu sprawami wspólnoty gminnej i jest to ustawowo uzależnione od stałego zamieszkiwania na obszarze gminy oraz posiadania czynnego prawa wyborczego do organów gminy."
Sąd stwierdza, że dodanie słów "czynne prawo wyborcze" pomimo, iż stanowi rozszerzenie art. 36 u.s.g. nie jest niezgodne z prawem. Sołtys oraz członek Rady sołeckiej, a także osoby uprawnione do ich wyboru mają mieć czynne prawo wyborcze. Podkreślić należy, ze dla przynależności do wspólnoty gminnej nie mają znaczenia takie okoliczności jak wiek, zdolność do czynności prawnych, czy posiadanie praw publicznych i obywatelskich, natomiast warunkują one zakres uprawnień przysługujących poszczególnym członkom wspólnoty samorządowej tj. właśnie możliwość wybierania na stanowisko Sołtysa i członka Rady Sołeckiej.
W piśmiennictwie zaznaczono, że chociaż nie jest poprawne ograniczanie wspólnoty do wyborców, to dla korzystania z wszystkich uprawnień członka wspólnoty konieczne jest posiadanie biernego i czynnego prawa wyborczego do organów gminy (por. Komentarz do art. 36, [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, S. Gajewski, A. Jakubowski, 2018 r., wyd. 1, CH. Beck).
Jak wskazano dalej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 159/23.
"Zauważyć przy tym trzeba, że zebranie wiejskie podejmuje uchwały zasadniczo w tych sprawach, które zostały przekazane do zakresu działania sołectwa przez radę gminy. Gdyby zatem do utworzenia sołectwa nie doszło, to określone zadania pozostałyby w kompetencji rady gminy. Okoliczność ta dodatkowo dowodzi, że w obu sytuacjach czynny udział w kierowaniu sprawami wspólnoty powinien mieć ten sam krąg osób uprawnionych, z tym że na szczeblu gminy udział ich będzie się odbywał poprzez uczestnictwo w wyborach do organów stanowiących gminy bądź poprzez głosowanie w referendum, natomiast w ramach sołectwa będzie to głosowanie na zebraniu wiejskim.
Nie ma powodów, aby różnicować uprawnienia mieszkańców gminy w zależności od tego, czy w gminie są, czy też nie są utworzone sołectwa. Wszyscy mieszkańcy gminy powinni mieć stworzone na równych zasadach możliwości uczestnictwa w podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach publicznych. Skoro ustawodawca nie określił wprost tego, że w głosowaniu na zebraniu wiejskim biorą udział wszyscy mieszkańcy sołectwa, to oznacza, że pozostawił w tym zakresie radzie gminy swobodę, aczkolwiek ograniczoną całokształtem unormowań prawnych obowiązujących w sferze sprawowania władzy publicznej przez członków wspólnoty samorządowej."
Nie ma zatem skarżący, że sprzeczne z prawem było wprowadzenie do statutu regulacji, zgodnie z którą prawo wybierania sołtysa i rady sołeckiej przysługuje osobom stale zamieszkującym na terenie sołectwa, posiadającym czynne prawo wyborcze do Rady Gminy Kocmyrzów-Luborzyca w głosowaniu tajnym, równym, i bezpośrednim spośród nieograniczonej liczby kandydatów
Wskazać należy, że zakaz dyskryminacji wynikający z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP nie jest tożsamy z zakazem różnicowania sytuacji podmiotów prawa. Jest to natomiast zakaz nieuzasadnionego, różnego kształtowania sytuacji podobnych podmiotów prawa, w procesie stanowienia oraz stosowania prawa. Dyskryminacja oznacza, zatem nienadające się do zaakceptowania tworzenie różnych norm prawnych dla podmiotów prawa, które powinny być zaliczone do tej samej klasy (kategorii), albo nierówne traktowanie podobnych podmiotów prawa w indywidualnych przypadkach, gdy zróżnicowanie nie znajduje podstaw w normach prawnych.
Zarzut czwarty czyli wprowadzenie w § 21 ust. 3 i 4 oraz § 22 ust. 2 ograniczenia w postaci kworum dla dokonania ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej poprzez postanowienie, że dla ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność 1/10 mieszkańców uprawnionych do głosowania jest niezasadny.
Sąd rozpoznający tę sprawę podziela stanowisko dopuszczające dokonanie wyboru sołtysa i rady sołeckiej poprzez określenie kworum dla dokonania tego wyboru. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienia Statutów nie naruszają zakresu upoważnienia zawartego w art. 35 u.s.g., ani nie naruszają innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego.
Wskazać przy tym należy, że ani art. 35 ust. 3 u.s.g., ani art. 36 ust. 2 u.s.g. nie odnoszą się do kwestii kworum. Równocześnie, należy zaznaczyć, że w orzecznictwie podkreśla się, że milczenie ustawodawcy nie oznacza co do zasady zakazu wypowiadania się w danej kwestii w statucie (por. wyrok NSA z 25 maja 2017 r., I OSK 297/17).
Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, z 10 września 2024 r. (sygn. akt III OSK 3874/21), zgodnie z którym określenie w statucie wymogu dotyczącego ważności uchwały zebrania wiejskiego w sprawie wyboru sołtysa i rady sołeckiej stanowi regulację trybu wyboru tych organów. Nie narusza to treści art. 36 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym sołtysa oraz członków rady sołeckiej wybiera się w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Określenie kworum jako warunku ważności podejmowania uchwał przez zebranie wiejskie nie narusza art. 36 ust. 2 u.s.g., który w tym zakresie nie zawiera żadnej regulacji. NSA podkreślił, że dopuszczalnym jest doprecyzowanie kworum jako wymogu określonej reprezentatywności mieszkańców danej społeczności lokalnej. Nie można, w ocenie NSA przyjąć, że treść art. 36 ust. 2 u.s.g. zawiera pełną (kompleksową) regulację trybu wyboru sołtysa i rady sołeckiej, skoro przeprowadzenie wyborów członków tych organów wymaga doprecyzowania tej materii w statucie jednostki pomocniczej i to niezależnie od tego, czy wyboru dokonuje zebranie wiejskie czy też wszyscy mieszkańcy w bezpośrednich wyborach.
Przyjęcie uregulowań dotyczących kworum nie narusza również postanowień Kodeksu wyborczego, ponieważ ustawa ta nie odnosi się w ogóle do wyborów w jednostkach pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego (por. art. 1 Kodeksu wyborczego). Tak samo jak dopuszczalne jest powołanie komisji skrutacyjnej oraz wskazanie jak maja wyglądać karty do głosowania.
Zaznaczyć ponadto należy, że z treści zaskarżonych postanowień Statutów wynika, że w sytuacji, gdy nie zostanie uzyskane wymagane kworum, w tym samym dniu po piętnastu minutach - Zebranie Wiejskie dokonuje wyborów Sołtysa i Rady Sołeckiej bez wymogu kworum. W konsekwencji, wymóg uzyskania kworum dla wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej ma w zasadzie charakter iluzoryczny, ponieważ w żaden sposób nie wpływa na możliwość i ważność tych wyborów.
Odnośnie ostatniego zarzutu tj. wskazania w § 23 ust. 6 statutów stanowiących załączniki do uchwały, iż o wyborze sołtysa w przypadku tej samej liczby głosów rozstrzyga losowanie, Sąd stoi na stanowisku, że Rada Gminy nie była uprawniona do wprowadzenia losowania w miejsce głosowania tajnego i bezpośredniego do organów ww. jednostek pomocniczych.
Oceny tej nie podważa argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę, w której powołano się na przepisy Kodeksu wyborczego (Dz.U. 2025.365). W istocie, stosownie do art. 443 § 2 i § 3 ww. ustawy (ustalanie wyników wyborów w gminie do 20 tys. mieszkańców), jeżeli dwóch lub więcej kandydatów otrzyma równą liczbę głosów uprawniającą do uzyskania mandatu, o wyborze decyduje większa liczba obwodów, w których kandydaci otrzymali największą liczbę głosów, a gdyby i liczby obwodów były równe - rozstrzyga losowanie przeprowadzone przez komisję. Tryb przeprowadzenia losowania, o którym mowa w § 2, określa Państwowa Komisja Wyborcza. Z kolei w myśl art. 444 § 2 ww. ustawy (podział mandatów w wyborach rady w gminie powyżej 20 tys. mieszkańców), jeżeli kilka list uzyskało ilorazy równe ostatniej liczbie z liczb uszeregowanych w podany wyżej sposób, a tych list jest więcej niż mandatów do rozdzielenia, pierwszeństwo mają listy w kolejności ogólnej liczby oddanych na nie głosów. Gdyby na dwie lub więcej list oddano równą liczbę głosów, o pierwszeństwie rozstrzyga liczba obwodów głosowania, w których na daną listę oddano większą liczbę głosów. Jeżeli i te liczby byłyby równe, wówczas o pierwszeństwie rozstrzyga losowanie przeprowadzone przez komisję. Tryb przeprowadzenia losowania określa Państwowa Komisja Wyborcza. Zgodnie zaś z art. 473 § 3, § 7 i § 8 ww. ustawy (Zasada bezpośredniego wyboru wójta. Ponowne głosowanie. Losowanie), w ponownym głosowaniu wyboru dokonuje się spośród dwóch kandydatów, którzy w pierwszym głosowaniu otrzymali największą liczbę ważnie oddanych głosów. W przypadku gdy więcej niż dwóch kandydatów otrzyma liczbę głosów uprawniającą do udziału w ponownym głosowaniu, o dopuszczeniu kandydata do wyborów w ponownym głosowaniu rozstrzyga większa liczba obwodów głosowania, w których jeden z kandydatów otrzymał większą liczbę głosów, a jeżeli liczba tych obwodów byłaby równa - rozstrzyga losowanie przeprowadzone przez gminną komisję wyborczą. W losowaniu mają prawo uczestniczenia wszyscy kandydaci lub pełnomocnicy wyborczy ich komitetów wyborczych. W przypadku gdy obaj kandydaci w ponownym głosowaniu otrzymają tę samą liczbę głosów, za wybranego uważa się tego kandydata, który w większej liczbie obwodów głosowania otrzymał więcej głosów niż drugi kandydat. Jeżeli liczby obwodów, o których mowa w zdaniu poprzednim, byłyby równe, o wyborze wójta rozstrzyga losowanie przeprowadzone przez gminną komisję wyborczą. W losowaniu mają prawo uczestniczenia obaj kandydaci lub pełnomocnicy wyborczy ich komitetów wyborczych. Tryb przeprowadzania losowania, o którym mowa w § 3 i 7, określa Państwowa Komisja Wyborcza.
Jakkolwiek więc przepisy art. 443 § 2 i 3, art. 444 § 2 i art. 473 § 3, § 7 i § 8 Kodeksu wyborczego przewidują - w ściśle określonych sytuacjach - zastosowanie losowania przy wyborze wójta i radnych, to jednak przepisy dotyczące losowania nie mają zastosowania do wyborów organów jednostek pomocniczych gminy. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera w tym zakresie odwołania do - odmiennych niż wybór w drodze głosowania - zasad prawa wyborczego. Wyłonienie sołtysa bądź członka rady sołeckiej (przewodniczącego zarządu, członka zarządu osiedla) nie może nastąpić w wyniku losowania, gdyż takiego sposobu wyłonienia tych organów ustawa nie przewiduje. Zatem, w przypadku uzyskania równej liczby głosów w wyborach, wybory należy powtórzyć albo przeprowadzić drugą turę głosowania.
Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Należy stwierdzić, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Kocmyrzów-Luborzyca wydana została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność w części.
W związku z powyższym na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność § 23 ust. 6 załączników o nr od 1 do 25 zaskarżonych statutów. W pozostałej zaś Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 powołanej ustawy.