III SA/Kr 1709/24

III SA/Kr 1709/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-11-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-10-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Bogusław Wolas /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Inne~Rada Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części, w pozostałym zakresie skargę oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 3, art. 8, art. 50, art. 53, art. 147, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1465
Art. 35, art. 36, art. 48, art. 51, art. 91
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2025 poz 365
Art. 10, art. 11, art. 443, art. 444, art. 473,  art. 482
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Bogusław Wolas (spr.) WSA Marta Kisielowska Protokolant Sekretarz Sądowy Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków Nowa-Huta w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce z dnia 30 września 2020 r., nr XXIII/138/2020 w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce I. stwierdza nieważność § 1 zaskarżonej uchwały w zakresie załączników od nr 1 do nr 15 w części dotyczącej § 5 ust. 2 i 3 oraz § 32 ust. 5; II. w pozostałym zakresie skargę oddala.
Uzasadnienie
Rada Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce działając na podstawie art. 35 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) podjęła w dniu 30 września 2020 roku uchwałę nr XXIII/138/2020 w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce.
Zgodnie z § 1 uchwały uchwala się statuty sołectw stanowiące załączniki od nr 1 do nr 15 niniejszej uchwały.
1) Załącznik nr 1 Statut Sołectwa Dobranowice
2) Załącznik nr 2 Statut Sołectwa Igołomia
3) Załącznik nr 3 Statut Sołectwa Koźlica
4) Załącznik nr 4 Statut Sołectwa Odwiśle
5) Załącznik nr 5 Statut Sołectwa Pobiednik - Mały
6) Załącznik nr 6 Statut Sołectwa Pobiednik - Wielki
7) Załącznik nr 7 Statut Sołectwa Runo Górne
8) Załącznik nr 8 Statut Sołectwa Stręgoborzyce
9) Załącznik nr 9 Statutu Sołectwa Tropiszów
10) Załącznik nr 10 Statutu Sołectwa Wawrzeńczyce I
11) Załącznik nr 11 Statutu Sołectwa Wawrzeńczyce II
12) Załącznik nr 12 Statutu Sołectwa Wygnanów
13) Załącznik nr 13 Statutu Sołectwa Złotniki
14) Załącznik nr 14 Statutu Sołectwa Zofipole
15) Załącznik nr 15 Statutu Sołectwa Żydów.
Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy Kraków Nowa Huta w Krakowie w oparciu o art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024r. poz. 935).
Skarżący zaskarżył uchwałę w części regulacji zawartych w załączniku do uchwały od nr 1 do nr 15. Skarżący zaskarżonej uchwale zarzucił, iż została wydana z istotnym naruszeniem prawa, a to art. 7, art. 94, art. 170 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) oraz art. 35 ust. 1 i 3 pkt. 2, 3 i 4, art. 36 ust. 1 i 2, art. 37b ust. 1, art. 40 ust. 1 oraz art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. 2024 r. poz. 1465 - dalej jako u.s.g.) poprzez:
- wskazanie w § 5 ust. 2 i 3 statutów stanowiących załączniki do uchwały, iż
zasady zarządzania i korzystania ze składników mienia komunalnego stanowiącego
własność gminy określa statut jednostki pomocniczej oraz określenie tych zasad w
rozdziale VII;
- wskazanie w § 19 i § 21 ust. 1 statutów stanowiących załączniki do uchwały, iż
prawo zgłaszania kandydatów i wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje mieszkańcom sołectwa nie tylko posiadającym czynne, ale też i bierne prawo wyborcze do rady gminy;
- ustanowienie w § 23 ust. 6 i § 24 ust. 6 statutów stanowiących załączniki do
uchwały wynagrodzenia dla sołeckiej i gminnej komisji wyborczej;
- wskazanie w § 32 ust. 2, 4 i 5 statutów stanowiących załączniki do uchwały, iż o wyborze na sołtysa lub do rady gminy w przypadku tej samej liczby głosów na dwóch lub więcej kandydatów rozstrzyga losowanie, zaś w przypadku zgłoszenia tylko jednego kandydata na sołtysa lub tylu kandydatów do rady ile miejsc w radzie sołeckiej, wyborów nie przeprowadza się;
- wskazanie w § 43 statutów stanowiących załączniki do uchwały, iż zmiany statutu dokonuje rada gminy przy współpracy z sołtysem, który jako organ wykonawczy nie ma kompetencji uchwałodawczych a nadto z pominięciem trybu konsultacji społecznych.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 5 ust. 2 i 3, § 19 i § 21 ust. 1 w zakresie sformułowania "bierne", § 23 ust. 6 oraz § 24 ust. 6, § 32 ust. 2, 4 i 5, § 34-41, § 43 statutów stanowiących załączniki nr 1-15 zaskarżonej uchwały.
Skarżący podniósł, że w dniu 30 września 2020 roku Rada Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce po przeprowadzeniu konsultacji w mieszkańcami Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce podjęła na podstawie art. 35 ust. 1, art. 40 ust 2 pkt 1 u.s.g. uchwałę nr XXIII/138/2020 w sprawie: uchwalenia Statutów Sołectw Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce. Zdaniem skarżącego treść statutów sołectw, uchwalona w załącznikach 1-15 niniejszej uchwały, powoduje konieczność wywiedzenia niniejszej skargi.
W ocenie skarżącego za przekroczenie upoważnienia ustawowego i nieprawidłowe dokonanie regulacji w zakresie dotyczącym gospodarki finansowej sołectwa należy ocenić postanowienia § 5 ust. 2 i 3 załączników do uchwały, mówiące:
§ 5 ust. 2 Sołectwu powierza się zarządzanie i korzystanie ze składników mienia komunalnego, stanowiącego własność Gminy na zasadach określonych w uchwałach Rady Gminy, niniejszym Statucie oraz w obowiązujących przepisów prawa.
3. Realizując zadanie, o którym stanowi ust. 2, Sołectwo zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w Statucie
Skarżący podniósł, że skoro ustawodawca wskazał, iż kwestia prowadzenia gospodarki finansowej jednostki pomocniczej gminy ma zostać uregulowana w statucie gminy, to tym samym materia ta nie może być przedmiotem regulacji statutu tej jednostki, albowiem w ten sposób przekracza upoważnienie ustawowe i jednocześnie narusza art. 51 ust. 3 u.s.g.
W myśl art. 35 ust. 1 u.s.g., organizacje i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, przy czym według art. 35 ust. 3 pkt 2 - statut określa w szczególności zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej.
Skarżący podniósł, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż ustalenie kręgu osób uprawnionych do głosowania, w tym uczestnictwa w wyborach do organów samorządowych, powinno być dokonane przez odniesienie do przepisów ustawowych regulujących podejmowanie rozstrzygnięć w gminnej wspólnocie samorządowej, a w szczególności art. 11 u.s.g. oraz art. 10 § l pkt. 3 lit. a kodeksu wyborczego.
Tymczasem § 19 i § 21 ust. 1 załączników do uchwały ustalają, iż Prawo wybierania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej przysługuje mieszkańcom Sołectwa posiadającym czynne i bierne prawo wyborcze do Rady Gminy Igołomia -Wawrzeńczyce.
Prawo zgłaszania kandydatów na Sołtysa i członka Rady Sołeckiej posiada wyłącznie mieszkaniec Sołectwa, któremu przysługuje czynne i bierne prawo wyborcze do Rady Gminy Igołomia - Wawrzeńczyce.
W ocenie skarżącego powyższa regulacja odbiega zatem w sposób istotny od zasad udziału - prawa wybierania - mieszkańców gminy w wyborach do rady gminy oraz wójta, jako że przyznaje prawo zgłaszania kandydatów oraz wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej mieszkańcom sołectwa posiadającym równocześnie czynne i bierne prawo wyborcze.
Wadliwie i bez ustawowego upoważnienia zostały skonstruowane również zapisy § 23 ust. 6 i § 24 ust. 6 załączników do uchwały zgodnie z którymi:
§ 23 ust. 6 członkowie Gminnej Komisji Wyborczej za czas związany z wykonywaniem zadań członka Komisji otrzymują wynagrodzenie na zasadach ustalonych przez Wójta Gminy.
§ 24 ust. 6 członkowie Sołeckiej Komisji Wyborczej za czas związany z przeprowadzeniem głosowania oraz ustaleniem wyników głosowania otrzymują wynagrodzenie na zasadach ustalonych przez Wójta Gminy.
Kompetencje rady gminy do ustalenia zasad przyznania diet określa art. 37b u.s.g. Zgodnie z ustępem 2 wskazanego przepisu, rada gminy może ustanowić zasady, na jakich członkom organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz członkom rady dzielnicy (osiedla), rady sołeckiej, będzie przysługiwała dieta lub zwrot kosztów podróży służbowej. Rada gminy w myśl art. 25 ustawy ustala także zasady przysługiwania diet oraz zwrot kosztów podróży służbowej dla radnych rady gminy. Te wskazane regulacje prawne nie pozostawiają żadnych wątpliwości, iż rada gminy nie posiada wprost wskazanego przez ustawodawcę uprawnienia do rozszerzania katalogu osób uprawnionych do pobierania diet, a w konsekwencji do ustalenia wysokości takich diet czy wynagrodzenia dla członków komisji wyborczych powołanych do przeprowadzenia wyborów w jednostce pomocniczej gminy. W tej sytuacji uznać należy, iż praca w komisjach wyborczych ma charakter społeczny, zaś członkom komisji na tej podstawie nie będą przysługiwać diety, wynagrodzenie lub zwrot innych kosztów.
Tryb wyborów sołtysa i rady sołeckiej został określony w art. 36 ust. 2 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Przepis ten reguluje zatem podstawowe zasady prawa wyborczego organów sołectwa. Ocena treści § 32 ust. 2, 4 i 5 statutów stanowiących załączniki do uchwały prowadzi do wniosku, iż przyjęte regulacje przekraczają granice upoważnienia wynikającego z art. 36 ust. 2 u.s.g., bowiem wyłączenie trybu wyborczego (głosowania) dopuszczalne jest wyłącznie wtedy, gdy wynika to wprost z przepisów ustawy. Mając zatem na uwadze, że przepis ustawy nakazuje obsadzanie organów wykonawczych jednostek pomocniczych gminy w trybie wyborczym, za niedopuszczalne uznać należy unormowanie przewidziane w § 32 ust.2, 4 i 5 statutów sołectw, zgodnie z którym:
§ 32 ust. 2. Jeżeli kandydaci na Sołtysa uzyskali równą liczbę głosów o wyborze rozstrzyga losowanie przeprowadzone przez Przewodniczącego Sołeckiej Komisji Wyborczej w obecności członków Komisji.
W przypadku, gdy dwóch lub więcej kandydatów na członka Rady Sołeckiej uzyskało tyle samo głosów, a ich liczba przekracza pozostałe do obsadzenia mandaty zadecyduje losowanie, o którym mowa w ust. 2.
W przypadku zgłoszenia tylko jednego kandydata na Sołtysa lub zgłoszenia tylu kandydatów ile miejsc w Radzie Sołeckiej, wyborów nie przeprowadza się, a za wybranego na Sołtysa uznaje się zarejestrowanego kandydata i odpowiednio za wybranych uznaje się zarejestrowanych członków Rady Sołeckiej.
Powyższa regulacja dopuszcza losowy tryb wyboru przeprowadzany z pominięciem uprawnień elekcyjnych mieszkańców sołectwa lub w ogóle pominięcie trybu wyborczego przy obsadzeniu organu wykonawczego.
Niedopuszczalną modyfikację art. 35 ust. 1 i art. 36 ust. 1 u.s.g. stanowi treść § 43 załączników do uchwały, zgodnie z którym: Zmiany Statutu dokonuje Rada Gminy przy współpracy z Sołtysem. Wskazać należy, iż zgodnie z zapisem ustawy, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Skoro uchwalenie statutu jednostki pomocniczej wymaga konsultacji wszystkich mieszkańców gminy, to tym bardziej zmiana takiego statutu będzie wymagała konsultacji wszystkich mieszkańców gminy, a nie tylko konsultacji z organem wykonawczym sołectwa. Skarżący podkreślił, iż sołtys nie posiada kompetencji uchwałodawczych czy opiniodawczych - jest jedynie organem wykonawczym jednostki pomocniczej gminy.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rada Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce z dnia 30 września 2020 roku nr XXIII/138/2020 w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce.
Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 powoływanej dalej jako "p.p.s.a.").
Zgodnie z powyższymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do grupy takich aktów należy natomiast zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a.
W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.
Zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. 2025.1153) w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.
Raz jeszcze należy podkreślić, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, Lex nr 192932).
W niniejszej sprawie istotne naruszenie prawa występuje, o czym będzie mowa niżej. Skarga zasługiwała zatem na częściowe uwzględnienie.
Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art. 35 u.s.g.
1. Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.
2. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej.
3. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności:
1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;
2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;
3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;
4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;
5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.
Odnośnie zarzutu pierwszego tj. wskazania w § 5 ust. 2 i 3 statutów stanowiących załączniki do uchwały, iż zasady zarządzania i korzystania ze składników mienia komunalnego stanowiącego własność gminy określa statut jednostki pomocniczej oraz określenie tych zasad w rozdziale VII, Sąd wskazuje, że Sołectwo nie może posiadać samodzielności w zarządzaniu, korzystaniu z mienia gminnego; nie posiada też własnych dochodów.
Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie, a statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. Mieniem komunalnym jest prawo własności i inne prawa majątkowe należące do gminy i innych gminnym osób prawnych w tym przedsiębiorstw (art. 43 u.s.g.).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 lutego 2024 r., III OSK 815/22 powołany art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zawiera treść norm prawnych, których odkodowanie nasuwa trudności interpretacyjne. Jeżeli bowiem przepis ten posługuje się pojęciem mienia komunalnego w rozumieniu art. 43 ustawy o samorządzie gminnym (analogicznie art. 44 Kodeksu cywilnego), to wówczas jednostka pomocnicza musiałaby być wyposażona w uprawnienia wynikające z prawa własności lub innych praw majątkowych przysługujących osobie prawnej (tj. gminie lub innej gminnej osobie prawnej). Jeżeli te uprawnienia (prawa) miałyby mieć charakter cywilny (np. prawo najmu, dzierżawy), to wówczas jednostka pomocnicza musiałaby mieć przymiot strony zdolnej do bycia podmiotem tego prawa. Jednostka pomocnicza nie posiada ani zdolności prawnej, ani zdolności do czynności prawnej, a tym samym nie może statut wyposażyć jej w uprawnienia cywilnoprawne do korzystania z mienia.
W przypadku jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi o zdolności prawnej takich jednostek można mówić tylko wtedy, gdy ustawa przyznaje im taką zdolność. Żaden przepis, czy to ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy też ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje jednostce pomocniczej ani statusu osoby prawnej, ani też jednostki organizacyjnej wyposażonej w zdolność prawną lub zdolność do czynności prawnych. Organ wykonawczy gminy może co najwyżej upoważnić organ jednostki pomocniczej do reprezentowania gminy w zakresie zarządzania lub korzystania z mienia komunalnego. Jednostce pomocniczej nie mogą przysługiwać uprawnienia o charakterze administracyjnym do rzeczy jak np. prawo trwałego zarządu. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, a jednostka pomocnicza nie jest jednostką organizacyjną gminy (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r. III OSK 3779/21).
Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 20 maja 2025 r. sygn. akt III SA/Kr 118/25 z treści art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika co najwyżej, że organom jednostki pomocniczej mogą być przyznane uprawnienia do podejmowania czynności faktycznych dotyczących mienia komunalnego, ale nie stanowiących czynności prawnych. Mogą one dotyczyć np. utrzymywania porządku, udostępniania, utrzymywania w należytym stanie składnika mienia komunalnego. Taki właśnie zakres czynności wchodzi w skład pojęcia zarządzania i korzystania z mienia w rozumieniu art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może być interpretowany jako przepis nakazujący w każdym przypadku kreowanie dla jednostki pomocniczej zasad zarządzania, korzystania i rozporządzania dochodami z mienia komunalnego, jak również zakresu czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia.
Z kolei art. 51 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że statut gminy określa uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy. Oznacza to, że wydatki jednostki pomocniczej to wydatki budżetu gminy. Wobec powyższego Sąd uznał za istotnie naruszające prawo zapisy statutu tj. § 5 ust. 2 i 3 dotyczące zasad zarządzania i korzystania ze składników mienia komunalnego stanowiącego własność gminy oraz określenie tych zasad w
rozdziale VII.
Zarzut drugi tj. wskazanie w § 19 i § 21 ust. 1 statutów stanowiących załączniki do uchwały, iż prawo zgłaszania kandydatów i wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje mieszkańcom sołectwa nie tylko posiadającym czynne, ale też i bierne prawo wyborcze do rady gminy nie zasługuje na uwzględnienie.
Artykuł 36 ust. 1 u.s.g. stanowi, że organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka.
2. Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania.
3. Sołtys korzysta z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym.
Co prawda z art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Jednakże Sąd podziela w pełni i przyjmuje za własny pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2023 r. (III OSK 6684/21), w którym NSA wskazał: "Wprawdzie zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtysa oraz członków rady sołeckiej wybiera się w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, tym niemniej nie oznacza to, że jedynym możliwym trybem wyboru sołtysa jest jego wybór przez stałych mieszkańców sołectwa. Regulacja trybu wyboru osób pełniących określone funkcje w organach jednostek pomocniczych stanowi zakres regulacji wewnętrznego ustroju gminy. Potwierdza to art. 35 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem. Rada gminy decydując się na utworzenie jednostki pomocniczej korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statutu takiej jednostki. Ograniczona jest jedynie wyraźną treścią przepisów ustawowych oraz koniecznością uwzględnienia zasady, że jednostka pomocnicza nie jest jednostką samorządu terytorialnego. Samodzielność samorządu terytorialnego jest, w odróżnieniu od administracji rządowej, jedną z podstawowych zasad kreujących taki samorząd. Bez samodzielności nie byłoby samorządu terytorialnego, co wyraźnie zauważył ustawodawca wpisując zasadę samodzielności samorządu do Konstytucji RP ( art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Jednym z zakresów owej samodzielności jest także samodzielność w określaniu ustroju danej jednostki samorządu, a w przypadku gmin dodatkowo także ustroju jednostki pomocniczej. W zakresie wykonywania zadania polegającego na określeniu ustroju wewnętrznego gminy, organy gminy (a w szczególności organ stanowiący gminy) korzystają z władztwa i mają prawo do przyjmowania takiej regulacji, która nie jest sprzeczna z przepisami ustaw. Wniosek ten wynika z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, a podstawową ustawą regulującą ustrój samorządu jest ustawa o samorządzie gminnym. Powyższe prowadzi do wniosku, że przepisy regulujące tryb wyborów organów sołectwa pozostawione zostały w znacznej mierze samodzielności organów stanowiących gmin, które same decydują w jakim trybie następuje ich powołanie. Jeżeli są jakieś w tym zakresie ograniczenia, to muszą one wynikać z przepisów rangi ustawowej (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1495/17).
Mając na względzie powyższe, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa przez § 19 i § 21 ust. 1 Statutu.
Z tego tez względu Sąd nie podzielił również zarzutów Prokuratora Rejonowego w Miechowie dotyczących zawartego w § 23 ust 6 i § 24 ust 6 Statutu zgodnie z którym Członkowie Gminnej Komisji Wyborczej za czas związany z wykonywaniem zadań członka Komisji, przeprowadzenia głosowania oraz ustalenia wyników głosowania otrzymują wynagrodzenie na zasadach ustalonych przez Wójta Gminy.
W ramach regulacji trybu i zasad obejmujących wybory do organów jednostek pomocniczych możliwość przyznawania diet mieści się w zakresie takiej regulacji. Tym bardziej skoro Kodeks wyborczy reguluje diety dla członków komisji wyborczych lub innych osób uczestniczących w pracach takich komisji, a tym samym ustalanie diet stanowi zakres materii obejmującej tryb i zasady przeprowadzania wyborów. Ustawodawca poprzez szeroki zakres samodzielności przyznanej radiom gmin na regulację trybu i zasad wyborów do organów jednostek pomocniczych nie wyłączył możliwości także przyznania członkom komisji wyborczych diet. Taki sposób wykładni wpisuje się w konstytucyjną pozycję samorządu terytorialnego, którego organy wykonując zadania publiczne powinny korzystać z jak najszerszej samodzielności w ustalaniu zasad i trybu ich wykonywania. Wynika to z konstytucyjnej zasady decentralizacji (art. 15 ust. 1 Konstytucji RP) (wyrok NSA z 4 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 1785/22).
Bezpodstawny jest także zarzut obejmujący § 32 ust 2 i 4 Statutu przewidujący, że w przypadku tej samej liczby głosów na dwóch lub więcej kandydatów o wyborze sołtysa lub członka rady sołeckiej decyduje losowanie.
Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. statut jednostki pomocniczej powinien w szczególności określać zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej. Zgodnie natomiast z powoływanym już art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Nie budzi wątpliwości, że art. 35 ust. 3 u.s.g. upoważnia radę gminy do określenia w statucie trybu wyborów sołtysa i rady sołeckiej.
Zwrócić należy uwagę, że ustawa o samorządzie gminnym, ani Kodeks wyborczy nie zawierają definicji pojęcia "tryb wyborów". Zgodnie natomiast ze słownikiem języka polskiego "tryb" oznacza procedurę (sjp.pwn.pl) lub określony sposób działania lub przeprowadzenia (WSJP) (wyborów). Zdaniem Sądu w pojęciu trybu mieszczą się wszystkie elementy formalne procedury wyboru sołtysa i rady sołeckiej, w tym w szczególności wprowadzenia losowania w przypadku uzyskania przez kandydatów takiej samej liczby głosów. Wskazać przy tym należy, że ani art. 35 ust. 3 u.s.g., ani art. 36 ust. 2 u.s.g. nie odnoszą się do kwestii losowania. Nie można jednak przyjąć, że treść art. 36 ust. 2 u.s.g. zawiera pełną (kompleksową) regulację trybu wyboru sołtysa i rady sołeckiej, skoro przeprowadzenie wyborów członków tych organów wymaga doprecyzowania tej materii w statucie jednostki pomocniczej.
Równocześnie, w orzecznictwie podkreśla się, że milczenie ustawodawcy nie oznacza co do zasady zakazu wypowiadania się w danej kwestii w statucie (por. wyrok NSA z 25 maja 2017 r., I OSK 297/17). Na marginesie należy wskazać, iż stosownie do art. 443 § 2 i § 3 ww. Kodeksu wyborczego (Dz.U. 2025.365). (ustalanie wyników wyborów w gminie do 20 tys. mieszkańców), jeżeli dwóch lub więcej kandydatów otrzyma równą liczbę głosów uprawniającą do uzyskania mandatu, o wyborze decyduje większa liczba obwodów, w których kandydaci otrzymali największą liczbę głosów, a gdyby i liczby obwodów były równe - rozstrzyga losowanie przeprowadzone przez komisję. Tryb przeprowadzenia losowania, o którym mowa w § 2, określa Państwowa Komisja Wyborcza. Z kolei w myśl art. 444 § 2 ww. ustawy (podział mandatów w wyborach rady w gminie powyżej 20 tys. mieszkańców), jeżeli kilka list uzyskało ilorazy równe ostatniej liczbie z liczb uszeregowanych w podany wyżej sposób, a tych list jest więcej niż mandatów do rozdzielenia, pierwszeństwo mają listy w kolejności ogólnej liczby oddanych na nie głosów. Gdyby na dwie lub więcej list oddano równą liczbę głosów, o pierwszeństwie rozstrzyga liczba obwodów głosowania, w których na daną listę oddano większą liczbę głosów. Jeżeli i te liczby byłyby równe, wówczas o pierwszeństwie rozstrzyga losowanie przeprowadzone przez komisję. Tryb przeprowadzenia losowania określa Państwowa Komisja Wyborcza. Zgodnie zaś z art. 473 § 3, § 7 i § 8 ww. ustawy (Zasada bezpośredniego wyboru wójta. Ponowne głosowanie. Losowanie), w ponownym głosowaniu wyboru dokonuje się spośród dwóch kandydatów, którzy w pierwszym głosowaniu otrzymali największą liczbę ważnie oddanych głosów. W przypadku gdy więcej niż dwóch kandydatów otrzyma liczbę głosów uprawniającą do udziału w ponownym głosowaniu, o dopuszczeniu kandydata do wyborów w ponownym głosowaniu rozstrzyga większa liczba obwodów głosowania, w których jeden z kandydatów otrzymał większą liczbę głosów, a jeżeli liczba tych obwodów byłaby równa - rozstrzyga losowanie przeprowadzone przez gminną komisję wyborczą. W losowaniu mają prawo uczestniczenia wszyscy kandydaci lub pełnomocnicy wyborczy ich komitetów wyborczych. W przypadku gdy obaj kandydaci w ponownym głosowaniu otrzymają tę samą liczbę głosów, za wybranego uważa się tego kandydata, który w większej liczbie obwodów głosowania otrzymał więcej głosów niż drugi kandydat. Jeżeli liczby obwodów, o których mowa w zdaniu poprzednim, byłyby równe, o wyborze wójta rozstrzyga losowanie przeprowadzone przez gminną komisję wyborczą. W losowaniu mają prawo uczestniczenia obaj kandydaci lub pełnomocnicy wyborczy ich komitetów wyborczych. Tryb przeprowadzania losowania, o którym mowa w § 3 i 7, określa Państwowa Komisja Wyborcza.
Skoro więc przepisy art. 443 § 2 i 3, art. 444 § 2 i art. 473 § 3, § 7 i § 8 Kodeksu wyborczego przewidują - w ściśle określonych sytuacjach - zastosowanie losowania przy wyborze wójta i radnych, to nie ma podstaw do przyjęcia, że instytucja ta nie może być przewidziana w statucie sołectwa, skoro nie zabraniają tego przepisy ustawy.
Za zasadną uznano natomiast skargę w zakresie § 32 ust 5 w którym wyłączono przeprowadzanie wyborów w przypadku zgłoszenia tylko jednego kandydata.
Na gruncie Konstytucji i ustaw standardem jest obsadzenie organów jednostek samorządu terytorialnego, w tym organów jednostek pomocniczych, na podstawie wyborów. Wybory są nieodzowną instytucją życia publicznego, pozwalającą na wyłanianie przedstawicieli, sprawujących, w określonej kadencji, władzę w imieniu lokalnej społeczności. Należy przy tym zaznaczyć, że we współczesnym państwie demokratycznym sprawowanie władzy przez przedstawicieli stanowi zasadę. Prawo wyborcze powinno być zatem tak konstruowane, aby stwarzać wyborcom (mieszkańcom), jak największe możliwości udziału w wyborach celem wyłonienia przedstawicieli, którzy w ich imieniu będą sprawować władzę. Prawodawca lokalny nie może więc ograniczać, w statucie będącym aktem prawa miejscowego, istoty prawa wyborczego, poprzez wykluczenie możliwości wyrażenia woli przez mieszkańców bezpośrednio w procesie wyborczym nawet w sytuacji zarejestrowania tylko jednego kandydata. Rada Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce bezprawnie wprowadziła do statutów sołectw przepisy, zgodnie z którymi, w przypadku zgłoszenia jednego kandydata na sołtysa oraz w przypadku zgłoszenia tylu kandydatów do rady ile miejsc w radzie sołeckiej, wyborów nie przeprowadza się.
Głosowanie jest kluczowym aktem w procesie wyborczym. Chodzi bowiem o głosowanie w wyborach, czyli wyrażenie (uzewnętrznienie) przez wyborców ich decyzji co do wyboru konkretnych osób na określoną funkcję lub stanowisko. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że przecież ani czynne, ani bierne prawo wyborcze nie wyczerpuje się w samym akcie głosowania. Prawo bierne obejmuje sobą uprawnienie do bycia wybranym, a także do sprawowania mandatu w wyniku niewadliwie przeprowadzonych wyborów (zob. wyrok TK z dnia 13 marca 2007 r. sygn. K 8/07, OTK-A 2007 Nr 3, poz. 26). Wyłączenie trybu wyborczego (głosowania) dopuszczalne jest wyłącznie wtedy, gdy wynika to wprost z przepisów ustawy. Takie wyłączenie ma miejsce w odniesieniu do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w art. 380 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 15 ze zm.), który stanowi, że jeżeli w okręgu wyborczym w wyborach do rady zarejestrowana liczba kandydatów jest równa liczbie radnych wybieranych w danym okręgu wyborczym lub od niej mniejsza, głosowania nie przeprowadza się, a za wybranych na radnych terytorialna komisja wyborcza uznaje zarejestrowanych kandydatów, a odpowiednio pozostałe mandaty pozostają nieobsadzone. Wyłączenia takiego natomiast nie przewiduje ustawodawca w stosunku do wyborów organu wykonawczego w gminie. Zgodnie z art. 482 § 3 Kodeksu wyborczego, jeżeli zostanie zarejestrowany tylko jeden kandydat na wójta, "wybory przeprowadza się z tym, że tego kandydata uważa się za wybranego, jeżeli w głosowaniu uzyskał więcej niż połowę ważnie oddanych głosów.". Warunkiem wyboru jest uzyskanie przez kandydata więcej niż połowy ważnie oddanych głosów. Jeśli warunek ten nie zostanie spełniony, wyboru wójta dokona rada gminy, przy czym prawo wyborcze nie przywiduje w takim przypadku wyłączenia od kandydowania osoby, która będąc jedynym kandydatem nie została wybrana na wójta (zob. M. Rakowski, Druga tura wyborów samorządowych - gwarancja demokracji czy zbędna dekoracja?, "Studia Wyborcze" 2016, tom XXII, s. 31-50) . Skoro przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. nakazuje obsadzanie funkcji sołtysa oraz członków rady sołeckiej w trybie wyborów, w głosowaniu tajnym i bezpośrednim, to niedopuszczalne jest przyjęcie w statucie sołectwa unormowania, że w przypadku zgłoszenia jednego kandydata oraz w przypadku zgłoszenia tylu kandydatów do rady ile miejsc w radzie sołeckiej, wyborów nie przeprowadza się. (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2018 r. sygn. akt II OSK 1936/18).
Ostatni zarzut tj. wskazanie w § 43 statutów stanowiących załączniki do uchwały, iż zmiany statutu dokonuje rada gminy przy współpracy z sołtysem nie jest zasadny.
Niewątpliwie sołtys jest organem wykonawczym, który ma kompetencje we wszystkich sprawach, w których przepisy prawa powszechnie obowiązującego lub statut sołectwa powierzają mu wyłączną kompetencję. Sołtys pełni funkcje: reprezentacyjną, wykonawczą i zarządzającą. Sołectwo nie ma osobowości prawnej. Sąd podkreśla, że konsultacje z sołtysami nie są tożsame z konsultacjami z mieszkańcami wymaganymi przez art. 35 u.s.g.. Jednakże zmiana statutu sołectwa, która odbywa się we współpracy z sołtysem nie stanowi naruszenia prawa, o ile odbywa się zgodnie z procedura w przewidzianym trybie po odbyciu obowiązkowych konsultacji z mieszkańcami.
Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Należy stwierdzić, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce wydana została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność w części.
W związku z powyższym na podstawie art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.