III SA/Kr 1695/22

III SA/Kr 1695/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /sprawozdawca/
Jakub Makuch
Janusz Kasprzycki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
Art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
Art.  97  par. 1  pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1947
Art. 10 i 15
Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych t.j.
Sentencja
25 kwietnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie: WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) WSA Jakub Makuch po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi J. B., M. B. i Z. B. na postanowienie Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 7 września 2022 r., nr NK.906.9.2022 w przedmiocie zawieszenia postępowania o wydanie zezwolenia na ekshumację I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem nr 2/2022 z dnia 7 września 2022 r. znak NK.906.9.2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.) i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 195) po rozpatrzeniu zażalenia J. B. oraz M. B. (dalej: skarżący), utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie nr [...] z dnia 15 czerwca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania o wydanie zezwolenia na ekshumację.
Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego:
W dniu 6 marca 2020 r. do PPIS w Krakowie wpłynął wniosek B. M. (dalej: wnioskodawczyni) o wydanie zezwolenia na ekshumację zwłok M. B.1 (zmarłej w dniu 17 października 2019 r.) i szczątków (urny z prochami) L. M. (zmarłego w dniu 2 czerwca 2008 r.) z "grobu murowanego" znajdującego się na Cmentarzu Parafialnym [...] przy ul. [...] w K., celem przeniesienia ww. zmarłych do grobu tymczasowego, na czas prowadzenia prac związanych z pogłębieniem grobowca, oraz ponownego ich pochówku w pogłębionym grobowcu na ww. cmentarzu. W przedmiotowym wniosku wnioskodawczyni ujawniła, poza własną osobą jeszcze pięć osób uprawnionych po pochowania ww. zmarłych, tj.: 1. J. B. - syna zmarłej M. B.1; 2. M. K. - brata zmarłej M. B.1; 3. J. M. - wnuka zmarłej M. B.1 i syna zmarłego L. M.; 4. J. M.1 - wnuka zmarłej M. B.1 i syna zmarłego L. M.; E. M. - matkę zmarłego L. M. Uprawnienia do pochówku wskazanych wyżej osób PPIS w Krakowie ustalił na podstawie oświadczenia złożonego przez Wnioskodawczynię w trybie art. 75 § 2 k.p.a. Złożone oświadczenie organ uznał za złożone prawidłowo i dając mu wiarę dopuścił, jako dowód w sprawie.
Zawiadomieniami z dnia 10 marca 2020 r., wszystkie ww. strony postępowania zostały poinformowane o wszczęciu postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia na ekshumację zwłok M. B.1 i szczątków L. M., oraz możliwości zapoznania z materiałem dowodowym w sprawie.
W dniu 23 marca 2020 r. do PPIS w Krakowie wpłynęło pismo J. B. z dnia 18 marca 2020 r., w którym wyraził swój sprzeciw co do planowanej ekshumacji zwłok M. B.1.
W związku z powyższym PPIS w Krakowie, postanowieniem nr [...] z dnia 30 marca 2020 r. zawiesił postępowanie oraz wezwał strony do wystąpienia, w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się postanowienia, do właściwego Sądu Okręgowego Wydział Cywilny, o rozstrzygnięcie zaistniałego sporu oraz do poinformowania o tym fakcie PPIS w Krakowie.
W dniu 22 listopada 2021 r. do PPIS w Krakowie wpłynęło pismo skarżących M. B. i Z. B., w którym stwierdzili, że "jako rodzina zmarłej wyrażają sprzeciw do ekshumacji zwłok". Ponadto osoby te w ww. piśmie wskazały, że wnioskodawczyni we wniosku z dnia 6 marca 2020 r. nie wskazała jeszcze dwóch najbliższych osób zmarłej M. B.1, tj:. M. B. oraz Z. B.
W dniu 25 listopada 2021 r. PPIS w Krakowie wezwał wnioskodawczynię do przedstawienia informacji na jakim etapie znajduje się postępowanie sądowe w sprawie rozstrzygnięcia sporu, ewentualnie przedstawienia orzeczenia sądowego.
W odpowiedz na powyższe wezwanie wskazała, że oczekuje na uprawomocnienie się orzeczenia sądowego.
W dniu 28 grudnia 2021 r. do PPIS w Krakowie wpłynęło pismo J. B. z dnia 20 grudnia 2021 r., w którym oświadczył, że "z uwagi na wyrok Sądu Okręgowego w K. cofa sprzeciw co do ekshumacji" zmarłej mamy M. B.1.
W dniu 4 kwietnia 2022 r. wnioskodawczyni dostarczyła do PPIS w Krakowie wyrok Sądu Okręgowego w K. z dnia 17 listopada 2021 r. (sygn. akt [...]). Zgodnie z treścią wyroku Sąd rozstrzygnął spór zobowiązując J. B. do złożenia oświadczenia woli, którego treścią jest cofnięcie sprzeciwu od przeprowadzenia tymczasowej ekshumacji zwłok M. B.1 zmarłej w dniu 17 października 2019 r. oraz urny L. M., zmarłego w dniu 2 czerwca 2008 r.
W związku z powyższym PPIS w Krakowie w dniu 5 kwietnia 2022 r. postanowieniem nr [...] podjął zawieszone w dniu 30 marca 2020 r. postępowanie administracyjne. Organ I instancji stwierdził, że osobami uprawnionymi do pochowania zwłok zmarłych M. B.1 i L. M., są zatem: 1) Wnioskodawczyni – B. M. - córka M. B.1 (krewna zstępna), wdowa po zmarłym L. M. (pozostały małżonek); 2) J. B. - syn zmarłej M. B.1 (krewny zstępny); 3) M. K. - brat zmarłej M. B.1 (krewny boczny); 4) J. M.- wnuk zmarłej M. B.1 (krewny zstępny), syn zmarłego L. M. (krewny zstępny); 5) J. M.1 - wnuk zmarłej M. B.1 (krewny zstępny), syn zmarłego L. M. (krewny zstępny); 6) E. M. - matka zmarłego L. M. (krewna wstępna); 7) M. B. - synowa zmarłej M. B.1 (powinowata w linii prostej); 8) Z. B. - wnuk zmarłej M. B.1 (krewny zstępny).
Jednocześnie PPIS w Krakowie, mając na uwadze otrzymany w dniu 22 listopada 2021 r. sprzeciw M. B. i Z. B. oraz rozstrzygnięcie Sądu w sprawie pierwszego sprzeciwu skierował do M. i Z. B. zapytanie "czy nadal podtrzymują swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 17 listopada 2021 r."
W odpowiedzi na powyższe w dniu 4 maja 2022 r. do PPIS w Krakowie wpłynęło pismo M. B. z dnia 25 kwietnia 2022 r., w którym wyraziła zgodę na ekshumację zmarłej, pod warunkiem jej kremacji i przeniesienia prochów do grobu rodzinnego w B.
Natomiast w dniu 9 maja 2022 r. wpłynęło pismo Z. B. w którym zawiadamia, że wyraża zgodę na ekshumację M. B.1, ale nie wyraża zgody na przeniesienie ww. zmarłej do grobu tymczasowego.
Następnie PPIS w Krakowie pismem z dnia 20 maja 2022 r. poinformował wnioskodawczynię o warunkach zawartych w pismach M. i Z. B., celem zajęcia stanowiska.
W dniu 6 czerwca 2022 r. do PPIS w Krakowie wpłynęła odpowiedź, z której wynika, że jej decyzja co do miejsca pochówku M. B. nie uległa zmianie".
W związku z powyższym, z uwagi na zaistnienie kolejnego sporu tym razem między innymi stronami postępowania (sprzeciw M. B. i Z. B.) uprawnionymi do pochowania/ekshumacji zmarłych M. B.1 oraz L. M., PPIS w Krakowie, postanowieniem nr [...] z dnia 15 czerwca 2022 r. zawiesił postępowanie oraz wezwał strony do wystąpienia, w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się postanowienia, do właściwego Sądu Okręgowego Wydział Cywilny, o rozstrzygnięcie zaistniałego sporu oraz do poinformowania o tym fakcie PPIS w Krakowie.
Nie zgadzając się w powyższym postanowieniem J. B. wniósł zażalenie, w którym zarzucił stronnicze działanie urzędu, narażenie dóbr osobistych i materialne straty. Jednocześnie podkreślił, że wnioskodawczyni podała nieprawdę we wniosku z dnia 6 marca 2020 r., albowiem wskazała błędne nazewnictwo dotyczące miejsca ekshumacji wskazując, że nie jest to "grobowiec murowany", a jedynie "grób ziemny". Zdaniem skarżącego wniosek o wydanie zezwolenia na ekshumację jest obarczony błędem, gdyż nie jest w nim uwzględniony brat zmarłego L. M. oraz bratowa. Podkreślił, że wyraża zgodę na zmianę miejsca pochówku M. B.1 do grobu rodzinnego w B., pod warunkiem dokonania kremacji szczątków zmarłej, zgodnie z wolą zmarłej oraz rodziny.
Na powyższe postanowienie, zażalenie wniosła również skarżąca, w którym wskazała, że oświadczenie wnioskodawczyni z dnia 6 marca 2020 r. złożone na formularzu wniosku o wydanie zezwolenia na ekshumację jest niepełne, z uwagi na niewymienienie wszystkich osób uprawnionych do pochowania zmarłej M. B.1 i L. M., w tym nie była wymieniona M. B. i wnuk Z. B.
Pismem z dnia 27 lipca 2022 r. E. M. wskazała, że nie zgadza się z treścią zażalenia złożonego przez rodzinę B., zamieszkałą w K1. Jednocześnie wyjaśniła, iż rodzina B. nie uzgadniała i nie wyrażała niezadowolenia z miejsca pochówku zmarłej. Ponadto wskazała, iż jest "bardzo zbulwersowana" postawą syna M. B.1, J. B., który utrudnia swojej rodzonej siostrze B. M. wykonać ostatnią wolę matki, M. B.1, która "wspominała że chciałaby być pochowana w K.".
W dniu 4 sierpnia 2022 r. do MPWIS wpłynęło pismo PPIS w Krakowie informujące o wystąpieniu wnioskodawcy, do Sądu Okręgowego w K., Wydział I Cywilny, z pozwem o wydanie orzeczenia zastępującego oświadczenia M. B. i Z. B. w sprawie cofnięcia sprzeciwu na ekshumację M. B.1 i L. M.
Następnie pismem z dnia 29 lipca 2022 r. M. B. zarzuciła PPIS w Krakowie, iż wnikliwie nie sprawdził i nie doprowadził do poprawności wniosku o ekshumację złożonego przez wnioskodawczynię z uwagi na nieujawnienie wszystkich członków rodziny uprawnionych do ekshumacji, nie podjął stosownych kroków i decyzji, zgodnie z art. 233 Kodeksu karnego wobec wnioskodawczyni za złożone fałszywe oświadczenie co do osób uprawnionych do ekshumacji, a także nie sprawdził i nie wyjaśnił, ile miejsc jest wykupionych w grobie na Cmentarzu Parafialnym [...]. Ponadto wskazała, że PPIS w Krakowie nie podjął wszystkich uzasadnionych na danym etapie postępowania czynności umożliwiających przeprowadzenie mediacji lub zawarcie ugody, a w szczególności nie udzielił wyjaśnień o możliwościach i korzyściach z polubownego załatwienia sprawy, natomiast w Sądzie Cywilnym w K. na złożony wniosek o mediację przez męża, szwagierka odrzuciła wniosek o mediacji sądową i zerwała z mężem i nami kontakty. Zdaniem skarżącej PPIS w Krakowie powinien zakończyć rozpatrywanie wniosku o ekshumację, który w rzeczywistości może przynieść tylko następne problemy i kolejne sprawy sądowe.
Z kolei w piśmie z dnia 5 sierpnia 2022 r. skarżący J. B. oświadczył, że nie ma żadnego merytorycznego uzasadnienia dla żądania ekshumacji i wniosek taki nie powinien być uwzględniony niezależnie od braku zgody spadkobierców zmarłej.
W dniu 11 sierpnia 2022 r. również skarżący Z. B. podkreślił, że złożony przez wnioskodawczynię wniosek o wydanie zezwolenia na ekshumacje nie zawiera pełnych informacji dotyczących uprawnionych osób do współdecydowania w sprawie ekshumacji babci M. B.1; wnioskodawczyni złożyła fałszywe oświadczenie, gdyż nie wymieniła wszystkich pozostałych członków rodziny uprawnionych do współdecydowania w sprawie ekshumacji. Ponadto oświadczył, iż wolą zmarłej babci było spoczęcie w grobie rodzinnym w B. razem z rodzicami oraz mężem J. B.1, a wnioskodawczyni w celu szybszego uzyskania zgody na ekshumacji celowo podała w punkcie osób uprawnionych do współdecydowania tylko J. B. W wyniku sprzeciwu przez skarżącego J. B. dotyczącego ekshumacji, Sąd Okręgowy przyjął stronę większości - wnioskodawczyni i jej dwóch synów. Nadto wskazał, iż wnioskodawczyni celowo zataiła prawdę co do osób uprawnionych do współdecydowania, sama zadecydowała o miejscu pochówku babci w K., nie konsultując tego z rodziną, jak również nie wykonała testamentu, który sporządziła za życia babcia. Wnioskodawczyni swoim postępowaniem, składaniem fałszywych oświadczeń, pomijając pozostałych członków rodziny uprawnionych do współdecydowania w sprawie ekshumacji babci narusza jego dobra osobiste, jak również prawa sprawowania kultu religijnego zmarłej babci, wykazuje się brakiem szacunku dla szczątek zmarłej babci chcąc profanować jej zwłoki, chce bezcześcić grób swojego męża pogłębiając grób i wykopując ziemię z prochami. W jego ocenie postępowanie PPIS w Krakowie jest zbędne i bezprzedmiotowe, nie ma uzasadnienia merytorycznego dla ekshumacji zmarłej i wniosek nie powinien być uwzględniony niezależnie od braku zgody rodziny zmarłej
Po rozpoznaniu zażaleń, organ wydał opisane na wstępie postanowienie.
Na wstępie organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy podniósł, że przyczynę zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie stanowi fakt, iż pomiędzy osobami uprawnionymi do ekshumacji szczątków M. B.1 zmarłej 17 października 2019 r. oraz szczątków L. M. zmarłego 2 czerwca 2008 r., pochowanych na Cmentarzu Parafialnym [...] przy ul. [...] w K., zaistniał spór w kwestii dokonania ekshumacji ww. szczątków. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż skarżący zgodnie oświadczyli, iż nie ma merytorycznego uzasadnienia do żądania ekshumacji M. B.1 i wniosek o ekshumację nie powinien być uwzględniony. Spór pomiędzy osobami, którym przysługuje prawo pochowania zwłok i prawo ekshumacji wynikające z art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie może być zatem rozstrzygnięty w postępowaniu administracyjnym bowiem prawo pochowania zwłok, wraz z prawem do ekshumacji oraz pamięć o niej stanowi dobro osobiste, chronione przepisami prawa cywilnego tj. art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego, a do ochrony dóbr osobistych powołany jest sąd powszechny cywilny.
W przedmiotowej sprawie organ I instancji prawidłowo zatem ustalił, iż do czasu rozstrzygnięcia przez sąd zaistniałego pomiędzy uprawnionymi do ekshumacji sporu, postępowanie administracyjne winno zostać zawieszone, stosując przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Sprawa ewentualnej odpowiedzialności wnioskodawczyni za złożone fałszywe oświadczenie co do osób uprawnionych do ekshumacji, należy do organów ścigania. Legitymacja do złożenia w tej sprawie zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa leży po stronie uczestników postępowania. Organ administracyjny nie dokonuje z urzędu weryfikacji oświadczenia w bazach danych osobowych i dopuszcza oświadczenie jako dowód w postępowaniu zgodnie z przepisem art. 75 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego z którego wynika, że jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Biorąc pod uwagę, że postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na ekshumację zwłok M. B.1 nie zostało jeszcze zakończone, a w jego toku zostały ujawnione wszystkie strony, które korzystają z pełni praw również w zakresie ochrony ich praw podmiotowych dotyczących współdecydowania o miejscu pochówku M. B.1, PPIS w Krakowie dotychczas nie występował do organów ścigania w sprawie oceny oświadczenia wnioskodawczyni. Z perspektywy prowadzonego postępowania powyższy fakt nie miał jednak wpływu na wydane przez PPIS w Krakowie rozstrzygnięcie. Do oceny organu Inspekcji Sanitarnej nie należy również weryfikacja liczby wolnych miejsc do pochówku w grobowcu, do którego mają być złożone zwłoki/szczątki po ekshumacji, gdyż obowiązek taki nie wynika z przepisów prawa.
Kluczową kwestią ą w rozpatrywanej sprawie jest zgoda wszystkich osób uprawnionych do pochówku/ekshumacji wskazanych w art. 10 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Brak porozumienia, spór, pomiędzy osobami uprawnionymi może być rozstrzygnięty jedynie na drodze postępowania sądowego. W niniejszej sprawie spór obecnie toczy się między innymi osobami a tym samym nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej. Od rozstrzygnięcia tego sporu stanowiącego zagadnienie wstępne w toczącym się postępowaniu przed organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej zależy rozstrzygnięcie w sprawie głównej, jaką jest zgoda bądź brak takiej zgody na przeprowadzenie ekshumacji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący, wskazali, że zarzuty dotyczące wadliwości złożonego wniosku, nieuwzględnienia przez wnioskodawczynię wszystkich stron postępowania, wprowadzenia w błąd organu i wykorzystania postępowania o ekshumację do własnych celów majątkowych B. M., to jest pozwania zakładu kamieniarskiego za "kradzież urny z prochami", podnoszone wielokrotnie w toku postępowania, są pomijane przez PPIS.
Skarżący podkreślili, że ekshumacja śp. M. B.1, w celu pogłębiania grobu, oraz szukanie po 14 latach drewnianej urny z prochami bezprawnie narusza ich dobra osobiste, prawo sprawowanie kultu religijnego, nie ma podstaw celowości jej wykonania, jedynie ma zaspokoić poczucie dyskomfortu E. M. i za jej namową wnioskodawczynię.
Zdaniem skarżących nieuwzględnienie wszystkich stron postępowania przez organ i wydanie przez PPIS postanowienia o zawieszeniu postępowania w stosunku do części stron postępowania (M. B. i Z. B.) przy wiedzy organu, że są kolejne osoby niewskazane przez wnioskodawczynię, jest błędne z punktu widzenia postępowania. Organ w pierwszej kolejności powinien ustalić wszystkie strony postępowania, ustalić, które strony wyrażają zgodę na ekshumację, które zgody nie wyrażają, ustalić właściwy przedmiot postępowania, cel ekshumacji, prawidłowo określić warunki ekshumacji, a dopiero następnie - po ustaleniu wszystkich stron, które nie wyrażają zgody na ekshumację - zawiesić postępowanie i wyznaczyć termin do wystąpienia do sądu przez wnioskodawczynię.
Rozstrzygnięcie MWIS w Krakowie całkowicie pomija zasady określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, w szczególności zasadę praworządności, zasadę prawdy obiektywnej, zasadę pogłębiania zaufania, przede wszystkim zaś zasadę szybkości i prostoty postępowania. Pomijanie zgłaszanych zastrzeżeń prowadzi, zdaniem skarżącego, do nieuzasadnionej przewlekłości postępowania - DOPIERO po uzyskaniu wyroku obejmującego cofnięcie sprzeciwu J. B. PPIS uwzględnił kolejne dwie osoby jako strony postępowania, w związku z czym zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny. Tymczasem już na tym etapie wiadomym jest, że są kolejne osoby, które nie biorą udziału w postępowaniu (co stanowi przesłankę wznowienia postępowania), organ ma tę wiedzę, nie ma natomiast wiedzy, czy w przypadku kolejnych osób nie będzie również wymagane rozstrzygnięcie sądu powszechnego. Okoliczność taka jest zupełnie pomijana, w przypadku kolejnego sprzeciwu kolejnej strony PPIS znowu będzie musiał zawiesić postępowanie i zobowiązać wnioskodawczynię do wystąpienia do sądu.
W ocenie skarżących zawieszenie postępowania na tym etapie i występowanie przez wnioskodawczynię do sądu powszechnego jest przedwczesne - do czasu ustalenia wszystkich stron postępowania i stanowiska wszystkich co do ekshumacji, do czasu ustalenia prawidłowego i prawdziwego przedmiotu postępowania (w oparciu o już złożone zeznania B. M.), do czasu ustalenia w jakim zakresie toczy się postępowanie, zawieszenie postępowania nie znajduje uzasadnienia.
Mając powyższe na uwadze, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.)
Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 7 września 2022 r. utrzymującej w mocy decyzję wydaną przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia 15 czerwca 2022 r., w przedmiocie zawieszenia postępowania o wydanie zezwolenia na ekshumację pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1947)., zwana dalej "ustawą o cmentarzach" oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach ekshumacja zwłok i szczątków może być dokonana na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok, za zezwoleniem właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Przepis ten należy jednak stosować w przypadku ekshumacji z uwzględnieniem treści art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach. Powołany przepis stanowi, że prawo pochowania zwłok ludzkich ma najbliższa pozostała rodzina osoby zmarłej, a mianowicie:
1) pozostały małżonek (ka);
2) krewni zstępni;
3) krewni wstępni;
4) krewni boczni do 4 stopnia pokrewieństwa;
5) powinowaci w linii prostej do 1 stopnia.
Prawo pochowania zwłok osób wojskowych zmarłych w czynnej służbie wojskowej przysługuje właściwym organom wojskowym w myśl przepisów wojskowych. Prawo pochowania zwłok osób zasłużonych wobec państwa i społeczeństwa przysługuje organom państwowym, instytucjom i organizacjom społecznym. Prawo pochowania zwłok przysługuje również osobom, które do tego dobrowolnie się zobowiążą.
Uprawnienie do pochowania zwłok osoby bliskiej, jak również uprawnienie do żądania ekshumacji, są uznawane za element szerszego prawa związanego z dobrem osobistym, którym jest kult pamięci osoby zmarłej. Takie dobra osobiste służą wszystkim osobom bliskim zmarłego, w związku z czym konieczne jest uzgodnienie zakresu, w jakim związane z nimi prawa przysługujące poszczególnym uprawnionym mogą być wykonywane (Wyrok SN z 19.11.2020 r., II CSK 30/19, LEX nr 3082395). Możliwość pojawienia się sprzeczności między dobrami osobistymi osób bliskich zmarłego sprawia, że konieczne staje się znalezienie kryteriów ich usuwania, co z reguły oznacza konieczność określenia pierwszeństwa dóbr jednych osób w stosunku do drugich. W odniesieniu do uprawnienia do pochowania zmarłego wyrażony został pogląd, zgodnie z którym o pierwszeństwie tym decyduje art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach., który ustala kolejność osób uprawnionych do pochowania zwłok, przy czym prawo pochowania zwłok danej osoby przysługuje osobie wymienionej w dalszej kolejności (np. krewnym w linii bocznej) dopiero wtedy, gdy brak jest osoby wymienionej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta prawa tego nie chce lub nie może wykonać (zob. wyr. SN z 25 września 1972 r. II CR 353/72, OSNC 1973, Nr 6, poz. 109; podobnie wyr. SN z 11 listopada 1976 r. II CR 415/76). Z drugiej strony, w orzecznictwie reprezentowane jest także stanowisko, zgodnie z którym wymieniony przepis nie zastrzega na rzecz pewnych osób prawa pochowania zwłok z pierwszeństwem przed prawem innych osób, a stanowi jedynie o tym, komu przysługuje prawo (wyr. SN z 7 czerwca 1966 r., I CR 346/65). Zgodnie z innym poglądem kolejność określona w art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach. ma pewne znaczenie, jednak okoliczności faktyczne sprawy, a w szczególności relacje zmarłego przed śmiercią z poszczególnymi osobami wymienionymi w tym przepisie, a także wyrażona przez niego wola co do miejsca i rodzaju pochówku mogą przemawiać za przyznaniem pierwszeństwa prawom innym członków rodziny niż ci, którzy zostali wymienieni w przepisie w pierwszej kolejności (zob. wyr. SN z 23 maja 1975 r., II CR 193/75).
Trafnie przy tym Sąd Najwyższy stwierdził (wyrok SN z 19.11.2020 r., II CSK 30/19, LEX nr 3082395), iż ekshumacja jest środkiem bardzo daleko idącym, gdyż w powszechnym odczuciu może pozostawać z konflikcie z potrzebą niezakłócania spokoju zmarłych oraz ich najbliższych, dla których ekshumacja może stanowić trudne przeżycie. W związku z tym korzystanie z tego środka, aczkolwiek nie jest całkowicie wykluczone, to może następować jedynie w szczególnych okolicznościach, gdy przemawiają za tym wyjątkowo istotne względy (zob. wyroki SN: z 16 czerwca 1998 r., I CKN 729/97; z 29 stycznia 2003 r., I CKN 1453/00; z 6 lutego 2008 r., II CSK 474/07; z 17 lutego 2016 r., III CSK 84/15, OSNC-ZD 2017, Nr 3, poz. 51; post. SN z 11 czerwca 2019 r., I CSK 779/18).
Z kolei zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym jest natomiast określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. Zagadnienie wstępnym jest kwestia, która musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie główne. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Pomiędzy rozstrzygnięciem zapadłym przed sądem lub innym organem a rozstrzygnięciem sprawy musi zachodzić stosunek zależności tego rodzaju, że sprawa administracyjna może zostać rozstrzygnięta na różne sposoby - w zależności od tego, jakie rozstrzygnięcie wyda sąd lub inny organ. W rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jest bezwzględną przeszkodą do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2015 r. sygn. I OSK 321/14, z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 3082/18, z 26 listopada 2020 r., sygn. II OSK 1400/18).
W toku niniejszego postępowania organy trafnie uznały, że w sprawienie nie ma zgody wszystkich osób uprawnionych, co do przeprowadzenia ekshumacji i zmiany miejsca spoczywania szczątków zmarłych M. B.1 oraz L. M. Mając to na uwadze, zdaniem Sądu zagadnieniem wstępnym uzasadniającym zawieszenie postępowania w sprawie ekshumacji jest konieczność rozstrzygnięcia przez sąd powszechny sporu co do wyrażenia zgody na ekshumację. W sytuacji bowiem gdy w postępowaniu dotyczącym ekshumacji zwłok wystąpiły rozbieżne w tym zakresie stanowiska prezentowane przez uprawnione osoby, to organ prowadzący postępowanie, powinien na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesić postępowanie, gdyż rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny w sprawie z powództwa o zobowiązanie do złożenia stosownego oświadczenia woli (por. Wyrok WSA w Krakowie z 4.10.2021 r., III SA/Kr 453/21, LEX nr 3267060).
Tym niemniej zagadnieniem prawnym wymagającym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, jest czy zanim organ zawiesi postępowanie administracyjne, zobligowany jest w pierwszym rzędzie do ustalenia wszystkie jego strony, co jest przedmiotem zarzutu skarżących.
Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organ ma obowiązek ustalić najpierw wszystkie strony postępowania oraz zebrać ich stanowiska w sprawie ekshumacji zanim zawiesi postepowanie celem rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny. Trafnie bowiem wskazuje się, że przeciwne postępowanie może prowadzić do przewlekłości postępowania, gdyż postępowanie może być wielokrotnie zawieszane, w sytuacji ujawnienia się kolejnych osób mających interes prawny w jego rozstrzygnięciu i niewyrażaniu zgody na dokonanie ekshumacji. Natomiast zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W niniejszej sprawie zaskarżone postępowanie dotyczące zawieszenia postepowania jest już kolejnym takim postanowieniem.
Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei § 4 wskazanego przepisu stanowi, iż o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Wszyscy oni muszą się bowiem legitymować interesem prawnym. "Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony organ administracyjny nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie maja prawnie chronione interesy również inne podmioty (...) Naruszenie obowiązku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania może prowadzić nie tylko do uchylenia decyzji w wyniku odwołania lub uchylenia decyzji przez sąd administracyjny (na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), lecz także stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną na podstawie przesłanki z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a." (H. Knysiak-Sudyka, Rozdział 17, [w:] "Postępowanie administracyjne", pod red. T. Wosia, Warszawa 2017, s. 295). Ustalenie wszystkich podmiotów mających interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej należy do fazy wstępnej postępowania administracyjnego.
W niniejszej sprawie w zażaleniu na postanowienie o zawieszeniu postępowania skarżący wskazali na dwie jeszcze osoby, z których jedna jest krewnym bocznym – brat zmarłego L. M., a druga powinowatą w stopniu pierwszym – żona brata zmarłego L. M. Wprawdzie skarżący nie wskazał ich danych osobowych, tym niemniej zdaniem Sądu, organ II instancji powinien z uwagi na brak ustalenia wszystkich uczestników postępowania w sprawie ekshumacji, uchylić zaskarżone postanowienie organu I instancji. Jak już bowiem wyżej wskazano ustalenie wszystkich stron postepowania powinno nastąpić na jego początku. Organ I instancji ma z kolei obowiązek zobowiązania wnioskodawczyni B. M. do wskazania danych osobowych pozostałych osób mających interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy i zawiadomić ich o toczącym się postępowaniu oraz wezwać ich do zajęcia stanowiska co do kwestii ekshumacji ich krewnego. Nie ma przy tym znaczenia prawnego, czy osoby uprawnione do decydowania w przedmiocie ekshumacji faktycznie chcą, czy też nie chcą brać udziału w sprawie administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O bycie stroną decydują więc specyficzne okoliczności, a więc miedzy innymi posiadanie interesu prawnego. Interes prawny definiuje się jako interes oparty na normie prawa materialnego. W tym przypadku taką normą prawa materialnego jest art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach. Prawo nie nakłada na jednostkę obowiązku aktywnego uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym, tym niemniej powinna o nim wiedzieć i mieć zapewnioną taką możliwość, a informacja taka powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w aktach administracyjnych.
Wprawdzie w niniejszej sprawie organ I instancji dowiedział się o kolejnych osobach, które powinny być stronami w sprawie dopiero z zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania, i nie mógł podjąć postępowania, ani na podstawie art. 132 k.p.a. uwzględnić odwołanie skarżących, tym niemniej organ II instancji wobec ujawnienia się nowych okoliczności – osób mających interes prawny w rozstrzygnięciu – powinien był uchylić takowe postanowienie. Należy zauważyć, że z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni wystąpiła już ze stosownym powództwem do Sądu Okręgowego w K. o wydanie orzeczenia zastępującego oświadczenie M. B. i Z. B. w sprawie cofnięcia sprzeciwu na ekshumację M. B.1 i L. M. Co więcej z pisma jej wynika także, że brat zmarłego L. M. nie sprzeciwia się ekshumacji. Stąd samo uchylenie postanowień w przedmiocie zawieszenia postepowania nie wpłynie na przedłużenie się toczącego postępowania o wydanie zezwolenia na ekshumację.
Wobec powyższego zdaniem Sądu zawieszenie postępowania przez organ administracyjny było przedwczesne i stąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił oba wydane w sprawie postanowienia.