I OSK 2488/23

I OSK 2488/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-08-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka
Marek Stojanowski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1335/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-03-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 174 pkt 1, art. 182 § 2, art. 183 § 1 i 2, art. 188, art. 193, art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 6
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1335/22 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 31 maja 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 31 maja 2022 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia 28 kwietnia 2022 r., nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz M. Z. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 15 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1335/22, oddalił skargę M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 31 maja 2022 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 8 kwietnia 2022 r. M. Z. (dalej – skarżąca, skarżąca kasacyjnie), reprezentowana przez adwokata, wystąpiła do Burmistrza [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką K. Z.
Burmistrz [...] decyzją z 28 kwietnia 2022 r., nr [...], odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.
Od tej decyzji skarżąca, reprezentowana przez adwokata, pismem z 5 maja 2022 r. złożyła odwołanie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z 31 maja 2022 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Kolegium wskazało, że nieprawidłowe jest stanowisko organu I instancji, iż skarżąca nie spełnia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej - u.ś.r.) do przyznania wnioskowanego świadczenia, ponieważ niepełnosprawność powstała w 1990 r., gdy osoba wymagająca opieki miała skończone 58 lat. Nieprawidłowe stanowisko organu I instancji wynika z błędnie przeprowadzonej wykładni przepisów u.ś.r., w tym w szczególności art. 17 ust. 1b u.ś.r. Przepis ten stanowił przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, którego skutkiem jest zmiana zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej.
Kolegium wskazało także, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, iż skarżąca, jako córka K. Z., jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej opieki. Skarżąca sprawuje opiekę nad matką, będącą osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji. Matka skarżącej (lat 90) jest od kilkunastu lat osobą długotrwale chorą i niezdolną do samodzielnej egzystencji, przez co wymaga całodobowej opieki i pomocy ze strony skarżącej. Matka skarżącej jest osobą całkowicie leżącą, z którą nie ma kontaktu słownego, a jej stan zdrowia ulega systematycznemu pogorszeniu. Od 2012 r. matka skarżącej ma zdiagnozowaną Parkinsonową chorobę zwyrodnieniową CUN i szybko postępujące otępienie. Jest po amputacji prawej ręki na poziomie nadgarstka, po operacji stawu biodrowego, całkowicie pozbawiona zmysłu węchu, a ponadto zanikł odruch przełykania i wypróżniania. Jest cewnikowana i żywiona dojelitowo przy pomocy PEG. W związku z powyższym, matka skarżącej wymaga stałej i długotrwałej opieki i pomocy ze strony osób trzecich, która jest sprawowana całodobowo wyłącznie przez skarżącą.
Ustalono również, że matka skarżącej ma ośmioro dzieci, tj.:
1) skarżącą, 2) syna A. Z., który wedle oświadczenia skarżącej zamieszkuje w znacznej odległości od miejsca zamieszkania matki (ok 200 km), jest osobą w podeszłym wieku i posiada ograniczenia zdrowotne oraz wspomaga w leczeniu swoją żonę, nie może więc sprawować opieki nad matką, 3) córkę M. B., która ze względu na podeszły wiek, znaczną odległość od miejsca zamieszkania matki i stan zdrowia nie może sprawować opieki nad matką, 4) syna S. Z., który wedle oświadczenia skarżącej zamieszkuje w znacznej odległości od miejsca zamieszkania matki (ok 90 km) i ze względu na stan zdrowia nie może sprawować opieki nad matką, 5) syna M. Z., który jest emerytowanym górnikiem i ze względu na stan zdrowia nie może sprawować opieki nad matką. Jego żona pomaga skarżącej w sprawowaniu opieki nad matką w zakresie codziennej toalety, 6) syna E. Z., który zamieszkuje w [...] ok 20 km od miejsca zamieszkania matki, pracuje na dwie zmiany, w związku z czym nie może sprawować opieki nad matką, 7) syna J. Z., mieszkającego w [...], który jest aktywny zawodowo i utrzymuje własną rodzinę; z uwagi na powyższe oraz na fakt odbycia dwóch zabiegów operacyjnych nie może sprawować opieki nad matką, 8) córkę A. S., mieszkającą w [...]., gdzie zajmuje się prowadzeniem gospodarstwa domowego oraz opiekuje się chorym mężem, w związku z czym nie może sprawować opieki nad matką.
W ocenie Kolegium, w sprawie kwestią zasadniczą jest fakt, że matka skarżącej posiada ośmioro pozostających przy życiu dzieci, w tym skarżącą. Kolegium wskazało, że organ I instancji odstąpił od przeprowadzenia rodzinnych wywiadów środowiskowych względem wszystkich dzieci osoby wymagającej opieki (za wyjątkiem skarżącej), a jedynie przyjął oświadczenie skarżącej z 26 kwietnia 2022 r. dotyczące niemożności sprawowania opieki przez pozostałe rodzeństwo skarżącej. Kolegium podkreśliło, że obowiązek alimentacyjny dzieci względem rodziców, w tym w zakresie sprawowania opieki w chorobie ciąży w takim samym stopniu na wszystkich dzieciach, niezależnie od tego, czy zamieszkują w innej miejscowości lub za granicą. Obowiązek ten nie musi polegać tylko na osobistych staraniach osób zobowiązanych do alimentacji względem niepełnosprawnego rodzica, ale może przybrać także inną formę pomocy takiej osobie, np. współpłacenie usług opiekuńczych, które są realizowane w ramach polityki społecznej prowadzonej przez państwo i które mają na celu wspomaganie opieki nad osobą jej wymagającą po to, aby opiekun takiej osoby nie musiał rezygnować z zatrudnienia lub podejmować pracy w ograniczonym jej zakresie czasowym.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu skarżąca, zastępowana przez adwokata, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z 15 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1335/22, oddalił skargę.
Sąd I instancji wskazał, że w sprawie bezspornym jest, że skarżąca opiekuje się niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Nie jest również sporny zakres opieki skarżącej nad matką, a także stan zdrowia matki skarżącej, którego organy nie kwestionują. Sporne jest natomiast, czy zakres opieki sprawowanej nad matką uniemożliwia skarżącej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia oraz czy okoliczność, że poza skarżącą niepełnosprawna matka skarżącej ma jeszcze oprócz skarżącej siedmioro dzieci, w stosunku do których nie zachodzą obiektywne przeszkody w realizacji obowiązku alimentacyjnego, ma znaczenie przy ocenie spełnienia przez skarżącą przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W ocenie Sądu, organy prawidłowo przyjęły, że skoro do alimentacji wobec matki zobowiązane jest łącznie ośmioro dzieci, to okoliczność ta ma istotne znaczenie dla oceny spełnienia przesłanek przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
Sąd I instancji wskazał, iż ani organy, ani Sąd nie kwestionują, że matka skarżącej jest osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną, leżącą, bez kontaktu, ciężko chorą i wymagającą całodobowej opieki. Skarżąca szczegółowo opisała wszystkie czynności, które codziennie od godz. 5 rano do późnych godzin wieczornych wykonuje przy matce. Między innymi: podaje posiłki metodą dojelitową PEG, myje, przebiera, podaje leki, robi inhalacje, smaruje maściami, kilkakrotnie w ciągu dnia zmienia pozycję leżącej matki, dba o czystość, pierze pościel, ubranie, wymienia cewniki, pampersy, worki, zakupy, sprząta.
Jednak, w ocenie Sądu, Kolegium słusznie podkreśliło, że skarżąca nie jest jedynym dzieckiem zobowiązanym do alimentacji i opieki nad niepełnosprawną matką. Rodzeństwo skarżącej nie jest zwolnione z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego wobec matki tylko przez fakt, że mieszka w innej miejscowości lub innym państwie.
Sąd I instancji podziela dominujący w orzecznictwie pogląd, iż wykonywanie zatrudnienia przez dzieci osoby wymagającej opieki czy nawet zamieszkiwanie w innej miejscowości nie stanowią obiektywnej okoliczności przesądzającej o tym, że nie są one w stanie sprawować opieki nad rodzicem. Przesłanki obiektywne to takie, które są niezależne od woli, a na ich wystąpienie nie ma się żadnego wpływu.
Nadto, Sąd I instancji wskazał, że świadczenie alimentacyjne nie musi polegać na fizycznym sprawowaniu opieki nad osobą jej wymagającą, lecz może polegać np. na finansowaniu usług opiekuńczych. Sąd Najwyższy w uchwale z 24 maja 1990 r., sygn. akt III CZP 21/90, stwierdził, że: "Obowiązek alimentacyjny należy do kategorii stosunków obligacyjnych, a ze względu na swe źródło należy do zobowiązań prawnorodzinnych. Polega on na czynnościach mających na celu zaspokojenie potrzeb osoby, która sama utrzymać się nie może, a więc na różnorakich świadczeniach. Obejmuje on dostarczanie środków utrzymania, a w razie potrzeby także środków wychowania". Z kolei w doktrynie wskazuje się: "W art. 128 k.r.o. ustawodawca określił również przedmiot świadczenia alimentacyjnego, który stanowią środki utrzymania, a w miarę potrzeby także środki wychowania osoby uprawnionej. W przepisie chodzi o świadczenie pieniężne" (G. Jędrejek, Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019). Zatem niemożność sprawowania osobistej opieki przez dzieci osoby wymagającej opieki przez wzgląd na pracę, nie stanowi zwolnienia z obowiązku alimentacyjnego, którego celem jest dostarczanie środków niezbędnych do egzystencji osoby uprawnionej. Obowiązek alimentacyjny nie jest bowiem związany z osobistą opieką (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1440/20). W konsekwencji powyższego, nie sposób, w ocenie Sądu I instancji, przyjąć, aby w sprawie istniały obiektywne przeszkody w odniesieniu do rodzeństwa skarżącego (powinno być skarżącej) w wywiązywaniu się przez nich ze swoich obowiązków alimentacyjnych.
Zdaniem Sądu I instancji, konieczność uwzględnienia innych osób zobowiązanych do alimentacji przy ocenie spełnienia przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika w pierwszej kolejności z faktu, że są to świadczenia z zakresu pomocy społecznej, a zatem ich przyznanie powinno uwzględniać zasadę subsydiarności, w świetle której Państwo powinno pomagać tam, gdzie jednostka nie może poradzić sobie sama. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, gdyż to zasadniczo na rodzinie ciąży obowiązek opieki nad potrzebującą osobą niepełnosprawną. Pomoc Państwa jest zatem możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskujący o tę pomoc wykaże, w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki (bytu) osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w tym m.in. możliwości oparte na współdziałaniu wszystkich dzieci osoby potrzebującej, ewentualnie wynikające z możliwości zatrudnienia opiekuna, czy skorzystania z usług opiekuńczych), a mimo tego - ze względu na rzeczywisty zakres opieki, wynikający z potrzeb i stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej - istnieje konieczność rezygnacji z zatrudnienia, bądź sytuacja ta uniemożliwia jego podjęcie (wyrok WSA w Krakowie z 9 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1048/22). Równocześnie, interpretacja przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wymaga odwołania do wyrażonej w Konstytucji RP zasady wspierania rodzin, które znajdują się trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji). W ocenie Sądu, pomoc Państwa powinna być stosowana tam, gdzie jednostka (rodzina) nie jest w stanie poradzić sobie samodzielnie.
Sąd I instancji wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, stwierdził, że obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty, nie oznacza obowiązku wspierania każdego w taki sam sposób. To ustawodawca powinien określić formy i zasady wsparcia państwa, a takie zasady zostały określone m. in. w ustawie o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Sądu, brak uwzględnienia przy ocenie konieczności rezygnacji lub powstrzymania się od zatrudnienia przez skarżącą przepisów o obowiązku alimentacyjnym, prowadziłby do naruszenia przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i niedopuszczalnego modyfikowania przepisów określających obowiązki alimentacyjne dzieci względem rodziców, a w rezultacie do nieprzewidzianego ustawą zwolnienia pozostałych zobowiązanych z obowiązków alimentacyjnych względem matki. (wyrok WSA w Krakowie z 19 stycznia 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1389/22). W konsekwencji, w ocenie Sądu I instancji, Kolegium, prawidłowo uzasadniło odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką.
Sąd I instancji zaznaczył, iż podobnie jak organy, nie kwestionuje złego stanu zdrowia matki skarżącej i konieczności pomocy matce przez skarżącą (do czego jest ona, jako córka, zobowiązana zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym), jednak samo sprawowanie opieki nie stanowi, w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r., samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona decyzja została oparta na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Poczynione przez organy ustalenia znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Decyzja ta zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia, które w całości odpowiada prawu.
Zdaniem Sądu I instancji, w sytuacji – gdy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji, w stosunku do których brak jest obiektywnych przeszkód w realizacji ustawowego obowiązku, brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją) z zatrudnienia, a opieką nad osobą niepełnosprawną, ponieważ w opiece powinny uczestniczyć również pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji, a zatem nie zachodzi konieczność rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia w celu opieki nad matką. Słusznie, w ocenie Sądu, Kolegium wskazało, że żadne z rodzeństwa nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ani też nie wykazało obiektywnych przeszkód w sprawowaniu opieki nad matką.
Sprzeczna z prawem, w tym normami konstytucyjnymi (art. 71 ust. 1 Konstytucji) nakazującymi pomoc Państwa rodzinom w trudnej sytuacji oraz ww. ustawami, a także nie do pogodzenia z interesem społecznym (art. 7 k.p.a.) byłaby taka wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., z której wynikałoby, że obowiązki Państwa obejmujące pomoc rodzinie wyprzedzałyby obowiązki alimentacyjne dzieci względem rodziców. W takiej sytuacji doszłoby do przerzucenia realizacji tych obowiązków na całe społeczeństwo, w sytuacji gdy powinny one zostać zrealizowane przez członków rodziny zobowiązanych do alimentacji. Doprowadziłoby to też do - z jednej strony - uprzywilejowania tych, którzy nie wywiązują się ze swych obowiązków wobec rodziców (gdyż to Państwo będzie płacić jednemu z wielu dzieci za opiekę nad rodzicem, zwalniając pozostałych faktycznie i finansowo z zapewnienia opieki rodzicowi) a – z drugiej strony - dodatkowego obciążenia tych, którzy wywiązują się ze swych obowiązków względem swoich rodziców a mimo to, ich podatki przeznaczane byłyby na pomoc osobom, których dzieci z tych obowiązków się nie wywiązują. W konsekwencji, godziłoby to w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1, czy też zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). Pominięcie przy wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. regulacji k.r.o. w zakresie konieczności wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego dzieci względem rodzica naruszałoby też zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji), czy obowiązek przestrzegania prawa RP (art. 83 Konstytucji).
W ocenie Sądu I instancji, limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o zobiektywizowane kryterium – konieczność wypełnienia przez wszystkie dzieci obowiązku alimentacyjnego względem rodzica nie może zostać uznane za naruszenie kryteriów przyznania tego świadczenia wyrażonych w u.ś.r. Ustawa ta jest jedną z wielu ustaw obowiązujących w polskim systemie prawnym i w żaden sposób nie uchyla, czy nie ogranicza obowiązków dzieci wobec rodziców.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła skarżąca, zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej - p.p.s.a.) Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dziecku osoby niepełnosprawnej konieczne jest wykazanie, iż pozostałe dzieci niepełnosprawnej są obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki i wywiązywania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu nakazuje przyjąć, iż możliwości realizacji obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby zobowiązane w tym samym stopniu pozostaje bez wpływu na prawo wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego;
2) art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, iż przepis ten w jakikolwiek sposób uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od konieczności wykazania, iż skarżąca podjęła działania mające na celu zapewnienie swojej niepełnosprawnej matce pomocy w inny sposób niż poprzez osobiste jej sprawowanie, np. poprzez skorzystanie z pomocy rodzeństwa czy usług opiekuńczych, podczas gdy warunek taki nie wynika ani z ww. przepisu, ani z jakiegokolwiek innego przepisu u.ś.r.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej - p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w ustawowym terminie nie zażądał jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej i orzeka w tych granicach.
Skarga kasacyjna została oparta na wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. oraz art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy zachodzi związek przyczynowo – skutkowy między sprawowaną przez skarżącą opieką nad matką, a niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz, czy posiadanie przez skarżącą siedmioro rodzeństwa zobowiązanych do alimentacji względem matki stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.ś.r., regulujące warunki i zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w oparciu o analizę całości akt sprawy uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne i przyjął je za własne. Natomiast nie zgodził się z oceną dokonaną zarówno przez Sąd I instancji, jak i organ odwoławczy, w kwestii związku przyczynowo - skutkowego między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a koniecznością opieki sprawowanej nad matką.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy całkowicie niezrozumiałe jest stanowisko Sądu I instancji, jak i organu odwoławczego, iż brak jest związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką posiadającą orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, z którego wynika trwały charakter orzeczonego stopnia niepełnosprawności. Z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, że matka skarżącej ze względu na znacznie zaawansowany wiek (ponad 90 lat na dzień wydania zaskarżonej decyzji), bardzo poważny i ciężki stan zdrowia (całkowicie leżąca, bez kontaktu słownego, cewnikowana, żywiona dojelitowo przy pomocy PEG, bez odruchu przełykania i wypróżnienia, po amputacji prawej ręki na poziomie nadgarstka, po operacja stawu biodrowego, bez zmysłu węchu, zdiagnozowany nowotwór skóry i tkanek miękkich), cierpiąca na zdiagnozowaną Parkinsonową chorobę zwyrodnieniową CUN i szybko postępujące otępienie - wymaga stałej i całodobowej opieki, pomocy i obecności przy niej skarżącej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tych okolicznościach nie jest możliwe podjęcie przez skarżącą jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Matka skarżącej wymaga bowiem bez wątpienia stałej przy niej obecności i podejmowania różnego rodzaju czynności opiekuńczych - których zakres i charakter został szczegółowo przedstawiony w treści wywiadu środowiskowego - w różnych porach, w ciągu całego dnia przez cały rok. Opieka ta sprawowana jest także w święta i dni wolne od pracy. Matka skarżącej jest od niej całkowicie uzależniona, skarżąca wykonuje przy niej wszystkie czynności pielęgnacyjne. Skarżąca przez cały czas czuwa przy matce i pozostaje w gotowości do jej udzielenia wymaganej pomocy. Bez jej pomocy nie mogłaby w ogóle funkcjonować. Nawet, jeśli skarżąca nie wykonuje w danym momencie bezpośrednio czynności opiekuńczych, bowiem nie wymaga tego stan i potrzeba matki, to pozostaje w tym czasie w jej dyspozycji, aby w każdej chwili służyć stosowną opieką i pomocą, co także, bez wątpienia, stanowi element sprawowanej opieki. Zatem mając na względzie zakres i charakter sprawowanej opieki nad matką uznać należy, że brak jest możliwości pogodzenia tej opieki z podjęciem przez skarżącą jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby w niepełnym wymierza czasu pracy. Podkreślenia wymaga, że zły stan zdrowia matki skarżącej, konieczność pomocy matce przez skarżącej, jak też zakres tej opieki, nie są kwestionowane ani przez Sąd I instancji, ani przez organy orzekające obu instancji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy uznać, iż w warunkach rozpoznawanej sprawy w oczywisty sposób występuje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką nad niepełnosprawną matką, a niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia. Brak podejmowania przez skarżącą zatrudnienia spowodowany jest bez żadnych wątpliwości koniecznością sprawowania opieki nad matką, a zakres i charakter tej opieki uniemożliwia podjęcie przez skarżącą jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Zatem całkowicie nieuprawnione i kompletnie niezrozumiałe jest stanowisko Sądu I instancji, jak i organu odwoławczego, o niewystępowaniu w tej sprawie związku przyczynowo – skutkowego miedzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawną matką.
Całkowicie nieprawidłowe jest również stanowisko Sądu I instancji, jak i organu odwoławczego, co do uznania, iż skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne ze względu na istnienie jeszcze siedmiorga rodzeństwa, którzy są zobowiązani, w równym stopniu co skarżąca, do alimentacji względem matki.
Bezspornie zarówno skarżąca, jak i jej rodzeństwo, należą do pierwszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie względem matki i jednocześnie uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowało się stanowisko, iż przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określa tego, która z osób, tj. czy wnioskodawca, czy może ktoś z rodzeństwa, winna sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. W takiej sytuacji nie powinno być podważane, iż rozstrzygnięcie tej kwestii należy pozostawić samej rodzinie. W sytuacji zatem gdy jedno z uprawnionych w pierwszej kolejności dzieci podopiecznego zwraca się o przyznanie takiego świadczenia, to nie ma podstaw pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci osoby wymagającej opieki. Ustawodawca takiego wymogu nie przewidział w stosunku do osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej. Wymóg ten dotyczy jedynie osób z różnych grup alimentacyjnych. W stosunku do pozostałych sytuacji znajdą zastosowanie ogólne zasady i przesłanki przyznawania tego świadczenia, a wśród nich przesłanka faktycznego sprawowania opieki. Zatem w sytuacji gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, to nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, ale nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (np. por. wyroki NSA z: 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1596/23; 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 925/21).
Zatem stwierdzić trzeba, że z art. 17 u.ś.r. nie wynika, aby przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była okoliczność istnienia, oprócz skarżącej, rodzeństwa należącego do pierwszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie i uprawnionych do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powołany przepis wśród wyraźnie określonych negatywnych i pozytywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie przewiduje takiej negatywnej przesłanki. Niedopuszczalne jest wprowadzanie przez organy administracyjne, czy też sąd administracyjny, dodatkowych, nieprzewidzianych w u.ś.r., negatywnych przesłanek jego przyznania.
Zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie, że nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji uzależniające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od konieczności wykazania przez skarżącą w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpała ona wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (skorzystanie z pomocy rodzeństwa, czy z usług opiekuńczych). Wskazać należy, że przepis art. 17 u.ś.r. wyraźnie określa przesłanki zarówno pozytywne, jak i negatywne, przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis ten takiego rodzaju warunku, na który zwrócił uwagę Sąd I instancji, nie ustanawia. Jest to zatem wymóg pozaustawowy. Podkreślić trzeba, że niedopuszczalne jest wprowadzanie przez organy administracyjne, czy też sąd administracyjny, dodatkowych, nieprzewidzianych w u.ś.r., negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organy władzy publicznej, a więc sądy i organy administracji publicznej, działają bowiem na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.).
Zasadne okazały się zatem zarzuty skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia przepisu prawa materialnego przez Sąd I instancji, który bezkrytycznie zaakceptował stanowisko organu odwoławczego o możności odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na brak związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką oraz ze względu na możność brania udziału w sprawowaniu opieki nad matką przez rodzeństwo skarżącej.
Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę ocenę prawną przedstawioną w niniejszym wyroku oraz okoliczność, że skarżąca spełnia wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, pominie przy tym art. 17 ust. 1b u.ś.r., po czym wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 182 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów orzekających obu instancji.
W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964) - 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Sądem I instancji oraz art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) tego rozporządzenia - 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.