III SA/Kr 169/25

III SA/Kr 169/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-06-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Bogusław Wolas
Ewelina Dziuban /sprawozdawca/
Maria Zawadzka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 261
Art. 22
Ustawa z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: WSA Bogusław Wolas Asesor WSA Ewelina Dziuban (spr.) Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie z dnia 12 listopada 2024 r. nr 486/OR06/2024 w przedmiocie odmowy przyznania płatności oraz nałożenia sankcji oddala skargę
Uzasadnienie
Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w decyzji nr 486/OR06/2024 z 12 listopada 2024 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z 26 września 2024 r., w którym odmówiono B. K. (dalej skarżąca) przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanej dalej płatnością ONW oraz nałożył na skarżącą sankcje trzyletnie w wysokości - 1476, 00 zł.
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W toku ponownego rozpoznania tej sprawy organ I instancji w decyzji z 26 września 2024 r. stwierdził, że skarżąca nie dysponuje tytułem prawnym do obszarów objętych wnioskiem z 15 czerwca 2023 r. o przyznanie płatności za rok 2023, zadeklarowanych na dz. ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Jako nieuprawnione do płatności uznano łącznie 3,28 ha (100 %), tj. więcej niż 50 % obszaru zadeklarowanego.
W ocenie organu l instancji, żaden z przedłożonych przez skarżącą dokumentów nie wskazywał, że skarżącej przysługuje tytuł prawny do ww. dziatek na dzień 31 maja 2023 r. Przedłożona przez skarżącą umowa przekazania posiadania samoistnego nie była dowodem na tytuł prawny, ponieważ dotyczyła ona stanu faktycznego (posiadania), a nie tytułu prawnego (np. własności, stosunku dzierżawy). Zaznaczono przy tym, że ww. umowa nie była sporządzona w formie aktu notarialnego, a jedynie jej podpisy zostały notarialnie poświadczone. Ponadto w ocenie organu l instancji przekazujący skarżącej posiadanie rodzice sami nie dysponowali tytułem prawnym do ww. działek, w związku z czym nie mogli przekazać umową tytułu prawnego. Wskazano również, że brak dysponowania przez skarżącą tytułem prawnym do kwestionowanych działek na dzień 31 maja 2023 r. wynikał także z tego, że skarżąca nie figurowała jako opłacająca podatek rolny w bazie podatników Urzędu Gminy D., a także nie widniała w bazie danych ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w Limanowej jako samoistny posiadacz kwestionowanych gruntów. Organ l instancji uznał, że obszary nieuprawnione do płatności ze względu na brak dysponowania przez skarżącą tytułem prawnym, stanowią zawyżenie powierzchni uprawnionej na poziomie przewyższającym 50 %, w przypadku wystąpienia którego organ jest zobowiązany stosować odpowiednie przepisy o sankcjach.
W odwołaniu od decyzji organu I instancji, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie przyznania płatności, zarzucając jej naruszenie: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez niewyczerpujące rozpoznanie całego materiału dowodowego - w szczególności oświadczenia odwołującej się, oświadczenia sołtysa wsi C. oraz oświadczenia 10 mieszkańców wsi C., a także umowy w formie aktu notarialnego z dnia 25.11.2011 r., które to dowody w sposób jednoznaczny mają potwierdzać, że odwołująca się od dnia 25.11.2011 r. jest wyłącznym samoistnym posiadaczem kwestionowanych działek, na których prowadzi działalność rolniczą, co zdaniem strony odwołującej się stanowi wystarczającą podstawę do przyznania wnioskowanych płatności zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA); art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie, skutkującą błędnym przyjęciem, że: - odwołująca się zadeklarowała do płatności dwa razy większą powierzchnię, aniżeli powinna, podczas gdy tożsamą powierzchnię odwołująca się wskazywała we wnioskach o płatności, składanych w latach poprzednich i nie było to kwestionowane; - powierzchnia ustalona w oparciu o system informacji geograficznej odpowiada rzeczywistej powierzchni obszaru uprawnionego do płatności; - odwołująca się nie dysponowała tytułem prawnym do kwestionowanych działek,
który jest konieczny do przyznania płatności, podczas gdy w latach poprzednich
odwołująca się otrzymywała płatności w tożsamym stanie faktycznym z uwagi na
samoistne posiadanie wszystkich zadeklarowanych gruntów; - art. 336 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że odwołująca się jako samoistny posiadacz nieruchomości nie pozostaje uprawniona do otrzymania płatności do części z zadeklarowanych działek, podczas gdy posiadanie samoistne stanowi o tym, że podmiot władający gruntami czyni to jak właściciel dla siebie, z wyłączeniem innych osób; - art. 23 w zw. z art. 25 ust. 1 i 2 oraz art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 poprzez błędną wykładnię tych przepisów i uznanie, że rolnik powinien dysponować na piśmie tytułem prawnym do nieruchomości, podczas gdy zdaniem strony, samoistne posiadanie potwierdzone dowodami stanowi wystarczającą podstawę do przyznania płatności, co zdaniem strony znajduje odzwierciedlenie w wielu wyrokach NSA; - § 45 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty podstawowego wsparcia dochodów, płatności redystrybucyjnej, płatności dla młodych rolników, płatności związanych z produkcją do powierzchni upraw i płatności związanych z produkcją do zwierząt, płatności dla małych gospodarstw i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027, poprzez jego bezzasadnie zastosowanie i obciążenie odwołującej się sankcją finansową, w sytuacji gdy zdaniem strony, przyjęty przez organ obszar uprawniony do płatności jest ponad dwukrotnie zaniżony w stosunku do rzeczywistej powierzchni obszaru uprawnionego.
W uzasadnieniu opisanej na wstępie, zaskarżonej do Sądu decyzji, organ odwoławczy wskazał, że podstawowe warunki uzyskania płatności - art. 25 i 26 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2024 r., poz. 261 z późn. zm.) - dalej jako: "ustawa o Planie Strategicznym": prowadzenie działalności rolniczej na powierzchni min. 1 ha posiadanej przez rolnika przynajmniej na dzień 31 maja, w roku za który wnioskowano o płatność; pojedyncza działka rolna, do której przyznawane są płatności musi mieć min. 0,1 ha; obszary uprawnione do płatności muszą być położone na gruncie stanowiącym tzw. kwalifikujący się hektar; powierzchnia uprawniona do płatności na każdej działce ewid. nie może być większa niż wyliczony przez ARiMR dla tej działki tzw. maksymalny kwalifikujący się obszar.
O płatności może skutecznie ubiegać się tylko rolnik, tj. osoba fizyczna lub prawna lub grupa takich osób, których gospodarstwo jest położone na terytorium Polski i w którym jest prowadzona działalność rolnicza - art. 3 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2115 z dnia 2 grudnia 2021 r. (Dz. U. UE L Nr 435 z 2021.12.06, str. 1 z późn. zm.) i art. 2 pkt 25 ustawy o Planie Strategicznym. Gospodarstwo to wszystkie składniki (grunty, budynki, maszyny, inwentarz itp.) wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego - art. 3 pkt 2 rozporządzenia UE nr 2021. Rolnik uprawniony do płatności musi być aktywny zawodowo, tj. nie może to być rolnik, który zarządza portami lotniczymi, administruje wodociągami lub stałymi terenami sportowymi lub rekreacyjnymi lub świadczy usługi przewozu kolejowego lub usługi w zakresie obrotu nieruchomościami chyba, że działalność rolnicza jest działalnością przeważającą lub przychód z działalności rolniczej lub płatności jest odpowiednio wysoki względem reszty przychodów lub wysokość płatności lub potencjalnie przysługujących płatności nie jest większa niż 5000 euro - art. 24 ustawy o Planie Strategicznym.
Płatności przysługują do obszarów, na których rzeczywiście jest prowadzona działalność rolnicza tj. polegająca na wytwarzaniu produktów rolnych (z załącznika l do Traktatu o Funkcjonowaniu UE z wyj. rybołówstwa) przez hodowlę lub chów zwierząt do celów gospodarskich lub hodowlę roślin oraz uprawę bawełny i zagajników o krótkiej rotacji a także poprzez utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza użycie zwykłych metod rolniczych i zwykłego sprzętu rolniczego - art. 21 ustawy o Planie Strategicznym.
Przechodząc do zasadniczej w tej sprawie kwestii organ II instancji wyjaśnił, że posiadanie uprawniające do płatności powinno polegać na: faktycznym (rzeczywistym), władztwie nad tym gruntem, władztwie mającym postać efektywnego i trwałego (nie sporadycznego) użytkowania rolniczego tego gruntu (tak aby możliwe było uznanie tego gruntu za część gospodarstwa rolnego), użytkowania polegającego przynajmniej na utrzymywaniu tych gruntów w dobrej kulturze rolnej (cel rolniczy nie musi być jedynym realizowanym w odniesieniu do danego gruntu (może mu towarzyszyć inny - np. rekreacyjny), prowadzaniu na tym gruncie działalności rolniczej w imieniu i na rachunek osoby (podmiotu) deklarującego te grunty do płatności.
Podkreślono, że posiadacz gruntu zadeklarowanego do płatności musi dysponować (na dzień 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o płatności) tytułem prawnym (tj. np. ustną lub pisemną umową dzierżawy, prawem własności, użytkowaniem), umożliwiającym rolnicze wykorzystanie tego gruntu w okresie, za który wnioskowano o płatności - art. 22 ustawy o Planie Strategicznym.
Dalej wyjaśniono, że jeżeli różnica między powierzchnią gruntów zadeklarowanych do danej płatności obszarowej a powierzchnią obszaru zatwierdzonego (uznanego za uprawniony do płatności) wynosi więcej niż 50% obszaru zatwierdzonego, płatność jest odmawiana a dodatkowo nakłada się karę w wysokości iloczynu stawki tej płatności i różnicy między powierzchnią zadeklarowaną a uprawnioną; taka kara jest potrącana z płatności za dany rok i kolejne maks. 3 lata kalendarzowe, przy czym potrącenie kary może zostać dokonane 1-razowo albo podzielone na części zrealizowane w ciągu tych lat.
W ocenie organu II instancji w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustalono, jakie grunty z analizowanego wniosku powinny zostać wykluczone z płatności. Dotyczyło to zadeklarowanych obszarów położonych na działkach ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Z uwagi na informacje zawarte w otrzymanym dnia 23.05.2023 r. piśmie B. K.1, organ l instancji powziął wątpliwość odnośnie tego czy na dzień 31 maja 2023 r. strona posiadała ww. działki na podstawie tytułu prawnego.
Zdaniem organu II instancji skarżąca nie dostarczyła dowodów, pozwalających na uznanie, że dysponowała tytułem prawnym do użytkowania zakwestionowanych terenów. Ocena materiału dowodowego doprowadziła do wniosku, że kopia umowy przekazania posiadania samoistnego nie dowodzi okoliczności, na którą została powołana, tj. posiadania spornych dziatek na podstawie tytułu prawnego. Prawidłowo organ l instancji wskazał bowiem, że ww. dokument świadczy jedynie o przejściu na stronę w 2011 r. posiadania, tj. stanu faktycznego. Posiadanie ze swojej istoty nie jest prawem do dysponowania gruntem, tj. tytułem prawnym. Ponadto trafnie wskazano, że umowa przekazania posiadania nie została sporządzona w formie aktu notarialnego, a jedynie podpisy na niej złożone zostały notarialnie poświadczone (pod względem ich autentyczności). To ustalenie nie miało jednak wpływu na charakter rozstrzygnięcia.
Wskazano następnie, że zgodnie z art. 66 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o Planie Strategicznym w postępowaniu w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich to przede wszystkim strona (oraz ewentualnie inne osoby uczestniczące w postępowaniu) mają obowiązek przedstawiać organowi dowody oraz udzielać niezbędnych wyjaśnień. Ponadto art. 66 ust. zd. drugie ustawy o Planie Strategicznym stanowi, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Oznacza to, powinność udowodnienia (dostarczenia dowodów) na dany fakt czy twierdzenie spoczywa na tym, kto na ten fakt czy na to twierdzenie się powołuje. Przytoczone przepisy znajdują również wyraz w formularzu wniosku o płatności składanym przez aplikację eWniosekPlus. Rolnik, składając wniosek składa tym samym oświadczenia i zobowiązania zawarte w jego części XII, w tym oświadczenia mówiące: "znane mi są zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej, objętych wnioskiem o przyznanie płatności" oraz "grunt deklarowany do płatności będzie/jest/był w moim posiadania w dniu 31 maja 2023 r. na podstawie tytułu prawnego". Rolnik zgadzając się na ww. oświadczenia niejako wywodzi z nich skutki prawne (przyznanie płatności), wobec czego ciężar udowodnienia tego, że stan faktyczny jest zgodny z tymi oświadczeniami spoczywa właśnie na rolniku.
Uznano, że przy braku jednoznacznego wykazania przez stronę posiadania zadeklarowanych gruntów na podstawie tytułu prawnego, nie jest możliwe przyznanie płatności do tych gruntów. Nieprawidłowości stwierdzone w tej sprawie oznaczały naruszenie art. 22 ustawy o Planie Strategicznym w zw. z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ONW z 2023 r.
Przepis ten stanowi, że pomoc jest przyznawana do gruntu, który w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pomocy, jest w posiadaniu podmiotu ubiegającego się o jej przyznanie na podstawie tytułu prawnego. Do płatności ONW za 2023 r. zawnioskowano bowiem obszary, co do części których rolnik nie dysponował tytułem prawnym.
Organ l instancji prawidłowo zastosował w rozpatrywanej sprawie odmowę wnioskowanych płatności wraz z nałożeniem sankcji za zawyżenie deklaracji powierzchni uprawnionych na podstawie § 45 ust. 1 pkt. 3 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie płatności bezpośrednich z 2023 r. Obszar zatwierdzony do płatności został prawidłowo wyliczony na poziomie mniejszym od obszaru zadeklarowanego z powodu zgłoszenia do płatności terenów, które nie były uprawnione do płatności ze względu na brak dysponowania tytułem prawnym w stosunku do nich. Ponieważ różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym, a zatwierdzonym wyniosła ponad 50 % obszaru zatwierdzonego, organ l instancji odmówił przyznania wnioskowanych płatności ONW i zastosował karę w wysokości iloczynu stawki danej płatności oraz powierzchni stanowiącej różnicę między powierzchnią gruntów, do których ubiegano się o ich przyznanie, a powierzchnią obszaru zatwierdzonego do płatności, co wynikało z § 45 ust. 1 pkt. 3 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie płatności bezpośrednich z 2023 r.
Zaznaczono też, że do dnia wydania tej decyzji do ARiMR nie trafiły żadne informacje, które pozwoliłyby inaczej rozstrzygnąć tę sprawę. Dotyczy to zwłaszcza wycofania się z deklarowania tych terenów zanim zostały wykryte nieprawidłowości.
Ponadto nie ustalono, aby nieprawidłowości wykryte w tej sprawie: były wynikiem prawidłowo zgłoszonej siły wyższej, zaistniały przez oczywisty błąd, który byłby możliwy do sprostowania z urzędu, nie mogły być wnioskodawcy znane i wynikały z błędu organów ARiMR, były zupełnie niezawinione przez wnioskodawcę, zostały zgłoszone do ARiMR przed ich wykryciem przez naszych pracowników, są na tyle nieznaczne, że mogłyby zostać pominięte.
Podsumowując wskazano, że wbrew twierdzeniu skarżącej, wyłączne samoistne posiadanie kwestionowanych gruntów oraz prowadzenie na nich działalności rolniczej, nie wystarczały do przyznania wnioskowanych płatności bezpośrednich w 2023 r. Dowody zebrane na etapie ponownie przeprowadzonego postępowania w l instancji, tj. odpis nakazu płatniczego na rok 2023, a zwłaszcza informacja z bazy danych ewidencji gruntów i budynków wskazują, że na dzień 31 maja 2023 r. obszar działek rolnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] był użytkowany rolniczo przez zupełnie inne osoby, wśród których nie było skarżącej. Podkreślono jednak, że odmowa przyznania płatności nie była związana z brakiem użytkowania rolniczego gruntu, a z brakiem tytułu prawnego do takiego użytkowania. W konsekwencji uznano obszary zadeklarowane na ww. działkach jako nieuprawnione do płatności, co spowodowało stwierdzenie powierzchni uprawnionej do zadeklarowanych płatności na poziomie niższym o ponad 50 % w stosunku do obszaru zadeklarowanego (w zaskarżonej decyzji podano poziom tej różnicy jako 100 %).
Za całkowicie bezzasadny organ II instancji uznał zarzut naruszenia art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jednolity aktualny na dzień 31 maja 2023 r.: Dz.U z 2022 r., póz. 1360 z późn. zm.) - dalej jako "k.c.". Naruszenie miało polegać na tym, że zdaniem strony organ i instancji uznał, że wnioskodawczyni jako samoistny posiadacz nieruchomości nie jest uprawniona do otrzymania do nich płatności. Przywołany przepis zawierał wyjaśnienie istoty posiadania samoistnego i zależnego. Na poparcie tego zarzutu ponadto przytoczono fragment uzasadnienia wyroku NSA z dnia 6.09.2018 r., wydanego w sprawie o sygn. akt: l GSK 1819/18. Wynika z niego, że jedną z przesłanek przyznania płatności jest posiadanie rozumiane zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego (zatem m.in. z art. 336 k.c.). W ocenie sądu drugą przesłanką jest "utrzymywanie ich zgodnie z normami" - należy przez to rozumieć przede wszystkim użytkowanie rolnicze tych gruntów oraz spełnienie innych wymogów, o których stanowią przepisy krajowe i UE (w obecnym stanie prawnym np. związanych z tzw. normami warunkowości). Organy ARiMR nie kwestionują tego, że wnioskodawczyni posiada wyłączone z płatności działki w sposób samoistny (w rozumieniu art. 336 k.c.) oraz, że wykorzystuje je rolniczo. Organ odwoławczy wskazuje jednak na to, że oprócz podnoszonych przez stronę przesłanek przyznania płatności (tj. posiadania np. samoistnego gruntów oraz rolniczego ich wykorzystywania, spełniania innych wymogów), od 2023 r. trzecią niezbędną do spełnienia przesłanką jest dysponowanie tytułem prawnym do posiadanych samoistnie gruntów, o czym stanowi art. 22 ustawy o Planie Strategicznym. Przywołany wyrok NSA pochodzi z 2018 r., tj. sprzed wejścia w życie ustawy o Planie Strategicznym, która po raz pierwszy wprowadziła jako wymóg powiązany z przyznaniem płatności bezpośrednich - legitymowanie się tytułem prawnym do wnioskowanych gruntów. Przytoczenie wspomnianego fragmentu uzasadnienia nie jest zatem trafne.
Jako nieuzasadniony uznano również zarzut błędnej wykładni art. 27 ust. 1 i 2 oraz art. 23 w zw. z art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o Planie Strategicznym. Wbrew opinii strony, samoistne posiadanie potwierdzone dowodami nie jest wystarczającą podstawą do przyznania płatności do gruntu, jeżeli chodzi o płatności objęte regulacjami ustawy o Planie Strategicznym (od 2023 r.). Orzecznictwo, o którym wspomina strona dotyczy stanu prawnego obowiązującego przed wejściem w życie tej ustawy. Wymóg dysponowania tytułem prawnym zawarty jest w art. 22 ustawy o Planie Strategicznym. Wbrew twierdzeniu strony, organy ARiMR nie wymagają "tytułu prawnego na piśmie". Tytułem prawnym do nieruchomości jest każde uprawnienie (prawo), na podstawie którego osoba może tę nieruchomość posiadać. Przykładami uprawnień, będących tytułami prawnymi są: prawo własności, prawo użytkowania, stosunek dzierżawy. Takim uprawnieniem nie jest posiadanie samoistne, niewynikające z konkretnego prawa (prawa własności). Posiadanie, jeżeli nie wynika z żadnego uprawnienia, jest uznawane powszechnie przez orzecznictwo i doktrynę prawa cywilnego za stan faktyczny, który jedynie jest chroniony przez prawo cywilne w przypadku jego samowolnego naruszenia. Tytuł prawny zazwyczaj będzie potwierdzony jakimś dokumentem w formie pisemnej, np. orzeczeniem sądowym, wyciągiem z księgi wieczystej, podpisaną umową, testamentem. Może być on stwierdzony jednak również zeznaniami świadków, jeżeli zeznania te mogą być uznane przez organ rozpatrujący sprawę za wiarygodne -jako przykład można podać ustną umowę dzierżawy. Powołanie się w opisywanym zarzucie na naruszenie art. 27, a także art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o Planie Strategicznym uznano za bezzasadne.
Wyjaśniono też, że sprawa dotycząca płatności za 2022 r. obejmowała stan prawny, w którym wymóg dysponowania tytułem prawnym nie był wyrażony wprost w przepisach.
Skarżąca wniosła skargę na decyzję organu odwoławczego podnosząc tożsame co w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzuty (tj. zarzut naruszenia art. 7, 77, 80 k.p.a; art. 336 k.c., art. 23 w zw. z art. 25 ust. 1 i 2, art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Planie Strategicznym oraz art. 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.
Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów wykazała, że zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą wydano zgodnie z prawem.
Kluczowe dla rozstrzygnięcia jest ustalenie czy istnieje możliwość przyznania wnioskowanej płatności w odniesieniu do działek, do których skarżąca nie posiada żadnych tytułów prawnych
W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organów, że brak tytułu prawnego wyklucza przyznanie przedmiotowych płatności.
W dniu złożenia wniosku przez skarżącą obowiązywał przepis art. 22 ustawy z 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym, który stanowi, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gruntu, pomoc jest przyznawana do gruntu, który w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pomocy, jest w posiadaniu podmiotu ubiegającego się o jej przyznanie na podstawie tytułu prawnego.
Powyższy przepis odmiennie reguluje warunki przyznawania płatności posiadaczom aniżeli miało to miejsce w dotychczasowym stanie prawnym, w którym obowiązywał art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1775 ze zm.).
W dotychczasowej regulacji warunkiem przyznania płatności do działek prywatnych było bowiem ich posiadanie (nawet bezumowne), natomiast w odniesieniu do działek publicznych wymagane było legitymowanie się przez rolnika tytułem prawnym do nich.
W aktualnie obowiązującym art. 22 ustawy o Planie Strategicznym różnice te nie występują, gdyż stanowi ten przepis, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gruntu, pomoc jest przyznawana do gruntu, który w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pomocy, jest w posiadaniu podmiotu ubiegającego się ojej przyznanie na podstawie tytułu prawnego.
Wprowadzając ograniczenie w art. 22 ustawy przez wymóg legitymowania się tytułem prawnym do gruntu, Rzeczpospolita Polska uwzględniła cele przepisów unijnych dotyczących pomocy oraz obowiązki przestrzegania ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. Z uwagi na występujące sytuacje bezumownego korzystania z gruntu - jak w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy - w Polsce koniecznym stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie płatności do gruntu użytkowanego bez tytułu prawnego.
W tym zakresie należy zgodzić się z organami, że w przypadku gruntu - tak jak w kontrolowanej sprawie - nie jest wystarczające władanie (użytkowanie, posiadanie) deklarowaną do płatności działką rolną, lecz dodatkowo wymagane jest legitymowanie się do niej tytułem prawnym.
Jak wykazały organy, na dzień 31 maja 2023 r. wnioskodawca nie posiadał tytułu prawnego do części zadeklarowanych działek. Skarżąca nie złożyła skutecznie żadnego przeciwdowodu w tym zakresie. Zgodnie z art. 5 ustawy o Planie Strategicznym z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy K.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Zgodnie natomiast z art. 66 ust. 1 i 2 ustawy w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 K.p.a. nie stosuje się. Ustawodawca tym samym uczynił wyjątek od zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 K.p.a., a rozwijanej w dalszych przepisach m. in. art. 77 K.p.a., zgodnie z którą organy w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku postępowań z wniosków o przyznanie płatności obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organy nie mają zaś obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tak jak tego wymaga art. 7 K.p.a.
Z powyższego wynika, że to wnioskodawcę obciąża obowiązek udowodnienia faktu, z którego wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. W postępowaniu o przyznanie płatności to nie organ, ale wnioskodawca (posiadacz gruntów) powinien przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W związku z tym zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przez organ przepisów K.p.a. należy uznać za niezasadne. Zgodzić należy się więc z organem, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie dotyczących statusu zadeklarowanych a wykluczonych z płatności działek wynikają relewantne dla rozstrzygnięcia sprawy fakty, a skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów świadczących o odmiennym stanie rzeczy.
Sąd podziela stanowisko organów, że skarżąca nie legitymowała się tytułem prawnym do spornych działek, co jest wystarczające do odmowy przyznania pomocy. Nadto Sąd wskazuje, że organy wyczerpująco uzasadniły faktycznie, i prawnie, wysokość kary nałożonej w decyzji.
Zaskarżona decyzja odpowiada zatem prawu, w szczególności nie została wydana z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego i materialnego. Powołane w skardze wyroki NSA z roku 2014 i 2018 zostały wydane na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w którym wystarczyło samo posiadanie gruntu. Stan prawny uległ zmianie z datą wejścia w życie ustawy o planie strategicznym - w marcu 2023 r. inkorporując do polskiego porządku prawo unijne. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane prawem, w sposób prawidłowy i czytelny określa też podstawę prawną rozstrzygnięcia. Jak już zasygnalizowano wyżej, zarzuty skargi są tożsame do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji I instancji. W związku z ich przytoczeniem i obszernym przytoczeniem uzasadnienia decyzji organu II instancji, które Sąd podziela, nie było konieczności powtarzania argumentacji tam zawartej stanowiącej odpowiedź na zawarte w skardze zarzuty (tożsame do podniesionych w odwołaniu).
Wobec tego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.