III SA/Kr 1681/21

III SA/Kr 1681/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-07-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Zawadzka
Marta Kisielowska
Symbol z opisem
6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność w całości zaskarżonych załączników
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
Art. 35 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Maria Zawadzka Asesor WSA Marta Kisielowska Protokolant Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2025 r. sprawy ze skargi ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Nowym Sączu na uchwałę Rady Gminy Chełmiec z dnia 26 października 2016 r. nr XXIII/430/2016 w przedmiocie uchwalenia Statutów Sołectw w Gminie Chełmiec stwierdza nieważność w całości Statutu Sołectwa: - Paszyn stanowiącego załącznik nr 18 - Niskowa stanowiącego załącznik nr 17 - Naściszowa stanowiącego załącznik nr 16 - Marcinkowice stanowiącego załącznik nr 15 - Mała Wieś stanowiącego załącznik nr 14 - Librantowa stanowiącego załącznik nr 13 - Klęczany stanowiącego załącznik nr 12 - Kunów stanowiącego załącznik nr 11 - Krasne Potockie stanowiącego załącznik nr 10 do zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Rada Gminy Chełmiec, działając na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2024, poz. 1465) podjęła w dniu 26 października 2016 r. uchwałę nr XXIII/430/2016 w sprawie nadania statutów sołectw:
- Krasne Potockie stanowiącego załącznik nr 10;
- Kunów stanowiącego załącznik nr 11;
- Klęczany stanowiącego załącznik nr 12;
- Librantowa stanowiącego załącznik nr 13;
- Mała Wieś stanowiącego załącznik nr 14;
- Marcinkowice stanowiącego załącznik nr 15;
- Naściszowa stanowiącego załącznik nr 16;
- Niskowa stanowiącego załącznik nr 17;
- Paszyn stanowiącego załącznik nr 18.
Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Okręgowy w Nowym Sączu domagając się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały w zakresie zaskarżonych załączników.
Prokurator zarzucił uchwale istotne naruszenie art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (tekst jednolity: Dz. U. z 2019, poz. 1461) oraz art. 35 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 42 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przez niepoddanie statutu sołectwa społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego sołectwa w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta między innymi w oparciu o uchwałę Rady Gminy Chełmiec z dnia 3 czerwca 2016 r. nr XVIII/354/2016 w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych dotyczących projektów statutów sołectw, która to uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, na skutek czego obarczona była nieważnością (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 lipca 2018 r., III SA/Kr 452/18, wyrok NSA z 16 grudnia 2019 r., II OSK 3156/18). Uchwała nr XVIII/354/2016 podlegała obowiązkowej publikacji w dzienniku urzędowym województwa, tymczasem § 6 tej uchwały stwierdza, że "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Orzecznictwo sądowo-administracyjne stało natomiast na stanowisku, że niepromulgowanie aktu prawa miejscowego było istotnym naruszeniem prawa powodującym stwierdzenie jego nieważności.
Zdaniem Prokuratora uchwała dotycząca jednorazowych konsultacji w wymienionym sołectwie, nie uzasadniała przyjęcia, że nie jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawierała ona normy prawne w postaci zasad i trybu prowadzenia tych konsultacji określające uprawnienia prawne kategorii podmiotów wyróżniających się wskazaną cechą. W tym przypadku adresatem norm byli mieszkańcy wskazanego sołectwa, a więc podmioty określone przez wskazanie cechy w postaci zamieszkiwania na danym terenie, nie zaś określonych z imienia czy nazwy. Zatem, treść i zakres przedmiotowej uchwały przesądzały jej charakter, jako aktu prawa miejscowego, dlatego że zawierała normy skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec Gminy oraz regulację o charakterze normatywnym, określające uprawnienia do udziału w konsultacjach. Przyjęcie, że zaskarżona uchwała stanowiła akt prawa miejscowego, implikowała koniecznością ogłaszania takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym - stosownie do art. 13 pkt. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów w zw. z art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42 ustawy o samorządzie gminnym. Prokurator powołał przy tym poglądy judykatury, zgodnie z którymi uchwała z zakresu prawa miejscowego która podlega obowiązkowemu ogłoszeniu, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna (por. wyroki NSA z 23 października 2008 r. I OSK 701/08, z 9 stycznia 2013 r. OSK 1608/12)
Prokurator podkreślił, że akty normatywne niepublikowane nie wchodzą w życie, zatem nie wiążą podmiotów, do których zostały skierowane (por. wyrok NSA z 3 listopada 2010 r., IOSK1213/10, wyrok NSA z 23 października 2008 r. I OSK 701/08).
Stąd też, objęta skargą uchwała Rady Gminy Chełmiec nr XXIII/430/2016 z 26 października 2016 r. będąca aktem prawa miejscowego, pomimo że została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa (§ 4 uchwały), obarczona była, zdaniem Prokuratora, nieważnością, gdyż projekt statutu ww. sołectwa został poddany społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego sołectwa w sposób określony w uchwale Rady Gminy Chełmiec regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, która to uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego.
Prokurator zaznaczył, że norma z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie wskazuje, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Należy zatem stwierdzić, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała wydana została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność, tj. z istotnym naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Organ podniósł, że uchwała była przekazana do Wydziału Prawnego i Nadzoru Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie, który w trybie nadzoru nie wniósł żadnych uwag i nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego. Ponadto uchwała wraz z załącznikami została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 17 listopada 2016 r., pod pozycją 6568. Organ podkreślał, że Prokurator po ponad 5 latach od podjęcia powyższej uchwały dopatrzył się nieprawidłowości w uchwale i skierował 27 skarg do Sądu.
W ocenie organu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż uchwała Rady Gminy Chełmiec nr XVIII/354/2016 z dnia 3 czerwca 2016 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych dotyczących projektów statutów sołectw nie stanowiła aktu prawa miejscowego ze względu na jednorazowe jej zastosowanie. Przyjmuje się, że normy powszechnie obowiązujące to normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, kreujące prawa i obowiązki po stronie obywateli. Cecha generalności oznacza, że ta norma skierowana jest do nieoznaczonego bliżej kręgu adresatów. Dany akt organu gminy jest aktem prawa miejscowego jeśli jest aktem o charakterze normatywnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), generalnym i abstrakcyjnym. Ponadto akt taki musi być wydany na podstawie upoważnienia ustawowego. Zatem o akcie prawa miejscowego można mówić, jeśli kształtuje on sytuacje prawną nieograniczonej ilości adresatów ( w tym też określonej ich kategorii) i może mieć zastosowanie w nieograniczonej ilości przypadków w przyszłości (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2011 r., II OSK 2039/11). Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie (por. wyroku z 5 lipca 2011 r., II OSK 674/11, 20 września 2018 r. II OSK 253/16 ).
W ocenie organu skarżący błędnie zakwalifikował uchwałę w sprawie przeprowadzenia konsultacji projektów statutów sołectw jako akt prawa miejscowego, gdyż uchwała ta pozbawiona jest drugiej z wyżej wymienionych cech, a mianowicie cechy abstrakcyjności. Cecha abstrakcyjności wyraża się tym, że norma prawna będzie wielokrotnie stosowana, o ile tylko zaistnieją przesłanki faktyczne warunkujące jej zastosowanie. Tymczasem kwestionowana uchwała określa zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji dotyczących projektów statutów sołectw. Moc obowiązywania tego aktu ustała po zakończeniu jednorazowych konsultacji w sprawie projektów statutów sołectw. Na podstawie podjętej uchwały nie ma możliwości przeprowadzenia ponownie konsultacji w tej samej sprawie. Wobec tego brak było podstaw do zastosowania trybu wejścia w życie określonego w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zdaniem organu uchwała Rady Gminy podjęta na podstawie art. 5a ustawy o samorządzie gminnym nie posiada waloru aktu prawa miejscowego. Mają go bowiem jedynie te uchwały, których regulacje nie będą ograniczały się do konkretnych konsultacji, ale z woli organu stanowiącego możliwe będzie ich wielokrotne stosowanie w nieograniczonej przestrzeni czasowej.
Postanowieniem z 29 grudnia 2021 r. Sąd zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne, a następnie postanowieniem z 20 lutego 2025 r. Sąd podjął postępowanie.
Na rozprawie w dniu 11 czerwca 2025 r. Sąd połączył w trybie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) sprawy wszystkich skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził co następuje.
Skargi zasługiwały na uwzględnienie ponieważ przeprowadzenie konsultacji społecznych w trybie uchwały, która została uznana za nieważną (ze skutkiem wstecznym) w związku z istotnymi naruszeniami prawa, powoduje, że również i statuty uchwalone po przeprowadzeniu tego typu konsultacji, należało uznać za przepisy prawa uchwalone z istotnym naruszeniem prawa. W związku z tym uzasadnione było stwierdzenie ich nieważności.
Na wstępie Sąd zaznacza, że w rozstrzyganej sprawie 23 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem o sygnaturze III SA/Kr 1665/21 stwierdził nieważność uchwały Gminy Chełmiec z dnia 3 czerwca 2016 r. nr XVIII/354/2016 w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji społecznych dotyczących projektów statutów sołectw. Stwierdzenie nieważności wspomnianej uchwały nastąpiło w związku z brakiem jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym, a taka publikacja powinna była nastąpić ponieważ orzekający w sprawie Sąd uznał, że tego typu uchwała miała charakter prawa miejscowego i w związku z tym powinna była zostać opublikowana. Wyrok ten został zaskarżony przez Radę Gminy Chełmiec dlatego też Sąd orzekający w niniejszej sprawie zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne. Z uwagi jednak na względy ekonomii procesowej związane z upływającym czasem i niezmienioną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego co do skutku nieważności prawa miejscowego z uwagi na brak jego publikacji (por. wyroki NSA: z 27 marca 2025 r., III OSK 8/24; z 4 marca 2025 r., III OSK 2777/23; z 16 lipca 2024 r., III OSK 62/23; z 25 czerwca 2024 r., III OSK 752/24; z 24 stycznia 2023 r., III OSK 2023/21) orzekający w sprawie Sąd uznał za uzasadnione podjęcie postępowania.
Sąd przyjął bowiem, że skoro zgodnie z art. 152 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) brak wywołania skutków prawnych nieprawomocnego wyroku sądu administracyjnego nie dotyczy prawa miejscowego to jest możliwe kontynuowania kontroli aktu prawa miejscowego, nawet w przypadku gdy nie uprawomocnił się jeszcze wyrok sądu administracyjnego dotyczący części procedury poprzedzającej uchwalania tego aktu.
Przechodząc z kolei do rozważania prawidłowości procedury uchwalania zaskarżonej uchwały, to zdaniem Sądu, skutkiem naruszenia procedury uchwalania aktu prawa miejscowego jest zawsze stwierdzenie jego nieważności. Tak bowiem należy interpretować art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Powołane przepisy stanowią, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze), a z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
W ocenie orzekającego Sądu naruszenie procedury uchwalania prawa miejscowego jest "istotnym" naruszeniem prawa ponieważ dotyczy podstaw prawnych funkcjonowania organów władzy publicznej. Zgodnie z przepisami Konstytucji (art. 7 Konstytucji) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych zasada istotności naruszenia prawa w związku z naruszeniami procedury uchwalania aktów prawa miejscowego jest wyraźnie podkreślana (por. M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102 i powołane tamże wyroki sądów administracyjnych). Dodać też należy, co wielokrotnie podkreślają sądy administracyjne, że prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego stanowi warunek jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany zgodnie z obowiązującą procedurą w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych (por. wyroki NSA: z 9 stycznia 2024 r. III OSK2383/22; z 10 stycznia 2024 r. III OSK2819/22; z 25 czerwca 2024 r., III OSK 752/24; z 16 lipca 2024 r. , III OSK62/23; z 4 marca 2025 r., III OSK 2777/23 i z 27 marca 2025 r., III OSK 8/24).
W konsekwencji, skoro z powodu braku publikacji uchwały w przedmiocie konsultacji, procedura podejmowania zaskarżonej uchwały dotknięta została błędem istotnego naruszenia prawa, to rację miał skarżący Prokurator, że uchwalenie statutów nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa, a co za tym idzie należało stwierdzić ich nieważność na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W rozpatrywanej sprawie nie zaistniał bowiem przypadek, o którym mowa w art. 147 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tylko bowiem rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie nieważnej uchwały lub aktu prawa miejscowego, podlegają odrębnemu wzruszeniu, ale w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. W orzecznictwie podkreśla się więc, że zagadnienie odnoszące się do konsekwencji stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego oraz prawnego bytu wydanych na jego podstawie rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych stanowi przedmiot odrębnej regulacji prawnej. (por. wyrok NSA z 16 lipca 2024 r., II GSK 683/24).
W rozpatrywanej sprawie taka okoliczność nie zaistniała. Zaskarżone statuty nie są rozstrzygnięciami w sprawach indywidualnych. Są to przepisy prawa miejscowego, co do którego wszystkie etapy procedury uchwałodawczej powinny być przestrzegane. Skoro procedura konsultacji (które to konsultacje niewątpliwie zostały faktycznie przeprowadzone) została dotknięta błędem istotnego naruszenia prawa, to tym samym podjęte po przeprowadzeniu tego typu konsultacji, uchwały w przedmiocie statutów – również istotnie naruszyły przepisy prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak już Sąd zaznaczał powyżej naruszenie procedury uchwalania prawa miejscowego traktowane jest jako istotne naruszenie prawa. Biorąc nawet pod uwagę, że konsultacje zostały faktycznie przeprowadzone, to brak uprzedniej publikacji uchwały w przedmiocie konsultacji, potencjalnie wykluczył część zainteresowanych mieszkańców gminy z udziału w konsultowaniu statutów. Publikacja aktu prawa miejscowego stwarza domniemanie, że adresaci opublikowanych norm prawa – zapoznali się z nimi. Brak publikacji aktu prawa miejscowego, niezależnie od faktu, że spowodował stwierdzenie jego nieważności przez sąd administracyjny ze skutkiem wstecznym (ex tunc) to dodatkowo usunął domniemanie, że organy samorządu terytorialnego działały na podstawie i w granicach prawa umożliwiając wszystkim uprawnionym mieszkańcom wzięcie udziału w konsultacjach. Zdaniem Sądu, konsultacje społeczne (a co należy podkreślić w przypadku uchwalania statutów – były one wymogiem ustawowym wynikającym z art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) nie mogą być traktowane jedynie jako wymóg formalny, poprzedzający uchwalenie statutów. Zdaniem orzekającego Sądu, wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale naruszenia procedury przeprowadzania tych konsultacji należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych. W przeciwnym razie, niepublikowane ogłoszenia o przeprowadzaniu konsultacji, byłyby tylko iluzorycznym spełnieniem obowiązku zapewnienia przez organy samorządu terytorialnego, udziału społeczności lokalnej, w tworzeniu prawa miejscowego. Partycypacja społeczna w tworzeniu kształtu statutów jednostki pomocniczej gminy jest obowiązkiem ustawowym (ww. art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Zgodnie przy tym z art. 5b ustawy o samorządzie gminnym gmina podejmuje działania na rzecz wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, w tym zwłaszcza wśród młodzieży. W doktrynie podkreśla się więc, że ustawa o samorządzie gminnym wymaga przeprowadzania konsultacji rzeczywistych, a nie pozorowanych. Konsultacji tych nie mogą zastąpić takie substytuty, jak np. podanie informacji na temat planowanej uchwały do wiadomości mieszkańców za pomocą strony internetowej jednego z radnych, ogólne informowanie mieszkańców o planach stworzenia nowych jednostek pomocniczych przy okazji zebrań wiejskich zwoływanych w innej sprawie czy tylko zorganizowanie pewnej liczby spotkań bez względu na liczbę ich uczestników (M. Mączyński [w:] Ustawa o samorządzie gminnym, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2022, art. 5(a)).
Pozbawienie części mieszkańców ustawowego prawa do wzięcia udziału w konsultacjach społecznych w przedmiocie statutów poszczególnych sołectw stanowiło istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Ta zaś okoliczność w świetle art. 147 §1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skutkowała stwierdzeniem nieważności zaskarżonych statutów.